Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:109 Riksrevisionens rapport om förvaltningen av förvalsalternativet i premiepensionssystemet Skr. 2013/14:109 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 27 februari 2014 Fredrik Reinfeldt Lena Adelsohn Liljeroth (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har i rapporten Sjunde AP-fonden - svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? (RiR 2013:14) redovisat sin granskning av förvaltningen av det statliga förvalsalternativet i premiepensionssystemet. Riksrevisionen riktar i sin rapport kritik mot Sjunde AP-fondens mål och placeringsinriktning samt dess interna styrning och kontroll. Sjunde AP-fonden rekommenderas bl.a. att komplettera målformuleringen för förvalsalternativet och säkerställa den fortsatta utvecklingen av fondens interna styrning och kontroll. Vidare kritiserar Riksrevisionen regleringen och tillsynen av Sjunde AP-fonden samt bristen på fokus på intern styrning och kontroll i regeringens årliga utvärdering av fonden. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att utreda och lämna förslag till reglering för intern styrning och kontroll av Sjunde AP-fonden samt att på ett övergripande plan uppmärksamma frågorna i sin utvärdering av fondens förvaltning. Regeringen delar inte den allvarliga kritik som Riksrevisionen riktar mot Sjunde AP-fondens interna styrning och kontroll, eftersom fonden bör utvärderas utifrån det regelverk som gäller för fonden och inte det regelverk som gäller för privata aktörer i premiepensionssystemet. Regeringen bedömer dock att fonden tidigare haft anledning att se över sin interna styrning och kontroll. Regeringen delar dock Riksrevisionens bedömning att det finns behov av att se över regelverket för Sjunde AP-fonden, bl.a. för att i större utsträckning göra det jämförbart med regelverket för de privata aktörerna i premiepensionssystemet. Ett sådant arbete pågår redan inom ramen för översynen av regelverket för samtliga AP-fonder. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens rapport 4 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.1.1 Mål och placeringsinriktning 4 2.1.2 Intern styrning och kontroll 5 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 6 3 Sjunde AP-fondens synpunkter med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 3.1 Mål och placeringsinriktning 7 3.2 Intern styrning och kontroll 7 3.3 Riksrevisionens rekommendationer 8 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 8 4.1 Mål och placeringsinriktning 8 4.2 Intern styrning och kontroll 9 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 9 Bilaga Riksrevisionens rapport Sjunde AP-fonden - svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? (RiR 2013:14).............11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 februari 2014... 120 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i sin rapport Sjunde AP-fonden - svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? (RiR 2013:14), se bilaga, redovisat granskningen av det statliga förvalsalternativet i premiepensionssystemet som förvaltas av den statliga myndigheten Sjunde AP-fonden. Riksdagen överlämnade den 28 november 2013 Riksrevisionens granskningsrapport till regeringen. Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. Vidare har Sjunde AP-fonden lämnat synpunkter på granskningsrapporten. 2 Riksrevisionens rapport 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens sammantagna bedömning är att vissa delar av förvaltningen av förvalsalternativet kan förbättras, dels delar av Sjunde AP-fondens placeringsstrategi, dels fondens interna styrning och kontroll. 2.1.1 Mål och placeringsinriktning Målet är svårt att utvärdera och bör kompletteras Sjunde AP-fondens styrelse har beslutat att målet för fondens förvaltning av förvalsalternativet ska vara att avkastningen ska överträffa den genomsnittliga avkastningen i de privata fonderna i premiepensionssystemet. Målformuleringen, som innebär att målet kan uppnås även vid en låg eller t.o.m. negativ avkastning, är relativ och ger enligt Riksrevisionen ingen vägledning om vilken nivå på avkastning som premiepensionssparare kan förvänta sig. Myndigheten anser att målet behöver kompletteras med ytterligare ett jämförelsemått, t.ex. det inkomstindex som används vid uppräkningen av inkomstpensioner, så att det tydligt framgår vilken förvaltningsprestation som kan förväntas av fonden. Riksrevisionen bedömer att det är tveksamt om målformuleringen svarar mot lagens krav och riksdagens intentioner om att fonden ska uppnå en långsiktigt hög avkastning. Vidare anser myndigheten att det faktum att målet inte är tidsbestämt innebär att det inte är utformat i enlighet med de ovan nämnda intentionerna. Att målet inte är tidsbestämt medför enligt Riksrevisionen även att det är svårt att utvärdera, eftersom det inte framgår under vilken tidsperiod som målet ska uppnås. Den aktiva förvaltningens resultat är inte tillfredsställande Enligt Riksrevisionen har den aktiva delen av Sjunde AP-fondens förvaltning varit till begränsad nytta för spararna, samtidigt som riskerna och förvaltningskostnaderna varit högre än för den passiva förvaltningen. Resultatet under perioden 2008-2012 har enligt myndigheten varit otillfredsställande i förhållande till investeringsvolymen, riskerna och det totala resultatet för förvalsalternativet. Riksrevisionen anser att fondens svårigheter att nå sina avkastningsmål inom den aktiva förvaltningen stödjer uppfattningen att det är svårt att slå index över tid. Omfattningen av den aktiva förvaltningen framgår inte tydligt och är inte begränsad Riksrevisionen anser att det är svårt att utläsa omfattningen av den aktiva förvaltningen, men uppskattar att storleken på den aktiva förvaltningen kan uppgå till 25 procent av fondens värde. Vid årsskiftet 2012/2013 motsvarade detta en investeringsvolym om ca 30 miljarder kronor. Riksrevisionens granskning visar att det inte finns någon avtalad absolut gräns för hur stor den maximala förlusten kan bli. Myndigheten delar därför inte Sjunde AP-fondens bedömning att omfattningen av den aktiva förvaltningen kan ses som begränsad. Den passiva förvaltningen är kostnadseffektiv, men redovisningen kan utvecklas Riksrevisionen bedömer att den passiva förvaltningen av pensionskapitalet är kostnadseffektiv och att den ligger till grund för Sjunde AP-fondens låga förvaltningkostnader. Däremot anser Riksrevisionen att redovisningen av den passiva förvaltningens resultat och den s.k. hävstångens bidrag till fondens resultat inte är tillräcklig och kan förbättras. Hävstången utgörs av placeringar i derivat som syftar till att öka risktagandet och den förväntade avkastningen. Förvalsalternativet svarar inte mot pensionärernas kortare placeringshorisont Riksrevisionen anser att Sjunde AP-fondens förvaltning av förvalsalternativet inte helt svarar mot pensionärernas kortare placeringshorisont. Bland annat bör fonden enligt myndigheten utreda vilken betydelse variationer i avkastningen har för framtida pensionärer i samband med byte av förvaltningsinriktning och om det till följd av detta finns behov av en anpassning av förvalsalternativet. Riksrevisionen ser det som positivt att Sjunde AP-fonden angett att man under 2013 avsåg göra en översyn av nuvarande generationsfondnyckel. Detta är en livscykelprofil som innebär att spararna har stor aktieexponering i unga år och sedan successivt får allt mer räntesparande från 55 år upp till 75 års ålder. Syftet är att ge en hög avkastning så länge kapitalet inte ska tas ut och att sedan minska risken när pensionen närmar sig. 2.1.2 Intern styrning och kontroll Riksrevisionen noterar att styrelsen i Sjunde AP-fonden har stor frihet att utforma den interna styrningen och kontrollen då de yttre kraven i form av reglering är låga. Vidare påpekar myndigheten att fonden tidigare valt att inte fullt ut följa den standard inom styrning och kontroll som krävs av privata fondbolag inom premiepensionssystemet. Brister i utformning och genomförande av intern styrning och kontroll Riksrevisionen anser att det har funnits brister i både utformningen och genomförandet av fondens interna styrning och kontroll. Fonden har enligt myndigheten bl.a. saknat övergripande styrdokument, rapporteringsrutiner och en oberoende granskningsfunktion (internrevision). En förklaring till bristerna är enligt Riksrevisionen att området inte har prioriterats av fondens styrelse och ledning. Myndigheten bedömer att detta har lett till att en informell riskkultur har utvecklats, att rapporteringen om riskerna inte har varit heltäckande och att verksamheten har bedrivits på ett sådant sätt att allvarliga limitöverträdelser inträffat. Riksrevisionen ser det som positivt att Sjunde AP-fonden under senare år har vidtagit åtgärder för att förbättra den interna styrningen och kontrollen, bl.a. genom att stärka funktionerna för risk- och regelefterlevnad samt införa en internrevisionsfunktion. Enligt myndigheten är det dock tveksamt om resurstilldelningen till detta arbete är tillräcklig, särskilt i det nuvarande skedet, då en ny struktur för styrning och kontroll ska komma på plats. Behov av översyn av reglerna för Sjunde AP-fonden Riksrevisionen anser att Sjunde AP-fonden inte har tillräckliga yttre krav på intern styrning och kontroll, då det saknas reglering och tillsyn. Både andra myndigheter och de privata fondbolagen i premiepensionssystemet omfattas enligt myndigheten av striktare krav än Sjunde AP-fonden. Enligt Riksrevisionen har det funnits goda skäl att genomföra en översyn av regleringen inom området även för Sjunde AP-fonden. Myndigheten konstaterar dock att regeringen inte har lämnat förslag till skärpt lagstiftning på detta område för fonden. Fokus på intern styrning och kontroll saknas i regeringens utvärdering Enligt Riksrevisionen har regeringen i sin årliga utvärdering av Sjunde AP-fonden inte fokuserat på fondens interna styrning och kontroll. Myndigheten menar att fonden sannolikt hade haft ett större fokus på att anpassa riskhanteringen om regeringen hade följt upp den interna styrningen och kontrollen. Vidare anser Riksrevisionen att regeringen behöver belysa den interna styrningen och kontrollen på ett mer övergripande plan för att riksdagen ska få en rättvisande bild av effektiviteten i förvaltningen. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utreda och lämna förslag till reglering för intern styrning och kontroll för Sjunde AP-fonden samt uppmärksamma den interna styrningen och kontrollen i sin utvärdering av fonden. Riksrevisionen rekommenderar Sjunde AP-fonden att - komplettera målformuleringen för förvalsalternativet, - utveckla utvärderingen av den passiva indexförvaltningen och hävstången, - överväga att avveckla den aktiva förvaltningen, - utreda förvalsalternativet närmare ur ett pensionärsperspektiv, - säkerställa den fortsatta utvecklingen av fondens interna styrning och kontroll, samt - stärka oberoendet för fondens kontrollfunktioner. 3 Sjunde AP-fondens synpunkter med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Sjunde AP-fonden har skriftligen lämnat synpunkter på Riksrevisionens granskningsrapport och i huvudsak anfört följande. 3.1 Mål och placeringsinriktning Sjunde AP-fonden instämmer inte i Riksrevisionens kritik när det gäller utformningen av målet för förvalsalternativet och svårigheterna att utvärdera förvaltningen. Sjunde AP-fonden anser det anmärkningsvärt att fondens överskuggande mål och uppdrag - att icke-väljarna ska ha minst lika bra avkastning som genomsnittet av spararna på fondtorget - knappt berörs i Riksrevisionens granskning eftersom detta mål rimligen borde vara viktigast för premiepensionsspararna. Det målet har enligt fonden uppfyllts med råge. Sjunde AP-fonden framhåller vidare att dess måluppfyllelse och förvaltningsprestation gentemot jämförelseindex årligen utvärderas av regeringen. I stället för att utvärdera Sjunde AP-fondens primära mål lägger Riksrevisionen enligt fonden stor kraft på att argumentera för att ytterligare mål, som relaterar till en parameter utanför systemet och aktiemarknaden, ska införas. Riksrevisionen lämnar dock inga förslag på hur detta mål i praktiken ska uppfyllas med bibehållen ambitionsnivå. Sjunde AP-fonden ställer sig avvisande till införandet av ytterligare mål så länge denna fråga är obesvarad. 3.2 Intern styrning och kontroll Sjunde AP-fonden instämmer inte i Riksrevisionens kritik avseende fondens interna styrning och kontroll. Riksrevisionen presenterar enligt fonden inga väsentliga invändningar mot den befintliga styrningen och kontrollen, då kritiken avser tidigare förhållanden. Sjunde AP-fonden anser därför att kritiken inte motiverar beskrivningen att den nuvarande interna styrningen och kontrollen har allvarliga brister. Sjunde AP-fonden har följt de regler och direktiv som styr verksamheten. Att fonden har, och har haft, god styrning och kontroll bekräftats bl.a. av de årliga granskningar och revisioner som fonden är föremål för och som i vissa delar är mer omfattande än för privata fondbolag. De formella kraven på fondbranschen har ökat successivt, i synnerhet efter den globala finanskrisen 2008. Sjunde AP-fonden har fortlöpande anpassat sig till dessa krav. Utöver tvingande krav har Sjunde AP-fonden frivilligt vidtagit ett antal åtgärder för att ytterligare höja den allmänna nivån på den interna styrningen och kontrollen. Åtgärderna utvecklas kontinuerligt utifrån fondens egna och andra fonders erfarenheter. 3.3 Riksrevisionens rekommendationer Sjunde AP-fonden anser att Riksrevisionens rekommendationer överlag är rimliga och konstruktiva, med undantag för rekommendationen att införa ett kompletterande mål för förvaltningsresultatet vid sidan av det nuvarande målet. Fonden betonar att man sedan en tid tillbaka bedriver utvecklingsarbete inom de övriga områden som rekommendationerna avser. Fonden betraktar Riksrevisionens rapport som ett incitament att ytterligare öka sina ansträngningar i detta arbete. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 4.1 Mål och placeringsinriktning I 4 kap. 1 § andra stycket lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder anges att samtliga AP-fonder, dvs. även Sjunde AP-fonden, ska placera fondmedlen så att en långsiktigt hög avkastning nås. I förarbetena till lagen om allmänna pensionsfonder anförs att förvaltningen av fondmedlen hos Sjunde AP-fonden ska vara jämförbar och likvärdig med de privata alternativen för premiepensionen (prop. 1999/2000:46 s. 52). Regeringen anser mot denna bakgrund att Sjunde AP-fondens egen målsättning - att avkastningen ska överträffa den genomsnittliga avkastningen för privata fonder i premiepensionssystemet - inte står i strid med lagens avkastningsmål. Med utgångspunkt i hur det nuvarande premiepensionssystemet är utformat anser regeringen att det inte är relevant att, som Riksrevisionen föreslår, utvärdera Sjunde AP-fondens avkastning mot ett inkomstindex. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att målet för Sjunde AP-fondens förvaltning av fondmedlen bör vara mätbart och tidsbestämt. Det kan tilläggas att regeringen utvärderar Sjunde AP-fondens avkastning över en tioårsperiod. Regeringen delar Riksrevisionens tveksamhet när det gäller värdet av den aktiva förvaltningen i Sjunde AP-fonden. Som en del av den årliga utvärderingen av fondens verksamhet har regeringen vid upprepade tillfällen påpekat att det är angeläget att fonden ser över inslaget av aktiv förvaltning - inte minst mot bakgrund av den låga avkastning som fondens aktiva förvaltning har levererat (se skr. 2008/09:130, 2009/10:130 och 2010/11:130). Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det är angeläget att det görs en fördjupad analys av hur Sjunde AP-fonden bättre kan ta hänsyn till pensionärernas kortare placeringshorisont. 4.2 Intern styrning och kontroll Sjunde AP-fonden styrs av lagen om allmänna pensionsfonder och av vissa bestämmelser i lagen (2004:46) om värdepapperfonder, men omfattas inte av samtliga regler om intern styrning och kontroll som gäller för de privata aktörerna inom premiepensionssystemet. Fondens verksamhet bör därför enligt regeringen inte utvärderas i förhållande till de senare reglerna. Även om regeringen mot denna bakgrund inte delar Riksrevisionens bedömning att Sjunde AP-fonden haft allvarliga brister i sin interna styrning och kontroll anser regeringen att fonden tidigare haft anledning att se över denna del av sin verksamhet. Regeringen noterar också att Sjunde AP-fonden de senaste åren har vidtagit en rad åtgärder för att stärka sin interna styrning och kontroll. Bland annat ska fonden fr.o.m. 2012 enligt ett flertal interna styrdokument följa samma regler som gäller för de privata fondbolagen. Fondens styrelse har även följt upp resurstilldelningen och graden av oberoende i fondens kontrollfunktioner under 2013. Regeringen förutsätter att Sjunde AP-fonden vidtar de åtgärder som bedöms nödvändiga för att säkerställa en god intern styrning och kontroll. Vid utformningen av lagen om allmänna pensionsfonder var en bärande tanke att Sjunde AP-fondens förvaltning skulle följa samma regler som de privata aktörerna i premiepensionssystemet. Regeringen hade, redan innan Riksrevisionen inledde sin granskning, initierat en översyn av regleringen av AP-fonderna och instämmer därför i myndighetens bedömning att det finns anledning att se över regleringen avseende intern styrning och kontroll för Sjunde AP-fonden. Vidare anser regeringen att det kan finnas anledning att lägga ytterligare fokus på intern styrning och kontroll i regeringens årliga utvärdering av fondens verksamhet. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer I den pågående översynen av AP-fondernas regelverk ingår bl.a. en översyn av bestämmelserna för intern styrning och kontroll. I det sammanhanget finns det även skäl att närmare överväga principerna för regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet. Dessa frågor behandlas också i Buffertkapitalsutredningens betänkande AP-fonderna i pensionssystemet - effektivare förvaltning av pensionsreserven (SOU 2012:53). Utredningen konstaterar i betänkandet att det har skett en utveckling av regelverket för de privata aktörerna i premiepensionssystemet och föreslår att bestämmelser om intern styrning och kontroll förs över till en ny lag för AP-fonderna. Utredningens förslag till ny lag avses även omfatta Sjunde AP-fonden. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad i och med denna skrivelse. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 februari 2014 Närvarande: statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Billström, Adelsohn Liljeroth, Attefall, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Hatt, Ek, Lööf, Svantesson Föredragande: statsrådet Adelsohn Liljeroth Regeringen beslutar skrivelse 2013/14:109 Riksrevisionens rapport om förvaltningen av förvalsalternativet i premiepensionssystemet Skr. 2013/14:109 Skr. 2013/14:109 2 3 1 Skr. 2013/14:109 Bilaga Skr. 2013/14:109 Bilaga Skr. 2013/14:109