Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2014/15:34 Riksrevisionens rapport om granskningen av det allmänna pensionssystemet Skr. 2014/15:34 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 18 december 2014 Stefan Löfven Annika Strandhäll (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Det allmänna pensionssystemet - en granskning av granskningen (RiR 2014:17). Riksrevisionens granskning syftar till att bedöma statens förutsättningar för att granskningen av det allmänna pensionssystemet ska bidra till att upprätthålla rättssäkerhet och effektivitet. Riksrevisionens samlade bedömning är att granskningen av det allmänna pensionssystemet har brister. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har sett till att resultatet av granskningarna har kommit till användning inom Pensionsmyndigheten eller styrt så att granskningen berör relevanta områden. Regeringen bedömer att det inte finns anledning att se över styrningen av Inspektionen för socialförsäkringen när det gäller val av granskningsområden. Regeringen bedömer däremot att det kan finnas anledning att föra en diskussion med myndigheterna om effekterna av granskningsrapporterna för att säkerställa att de kommer till användning och bidrar till att förbättra Pensionsmyndighetens verksamhet och pensionssystemets funktion. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Val av granskningsområden 3 2.2 Mottagandet av granskningarna 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 3.1 Val av granskningsområden 5 3.2 Mottagandet av granskningarna 6 3.3 Invändningar i sak 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga Riksrevisionens rapport 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 18 december 2014 79 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 28 augusti 2014 Riksrevisionens granskningsrapport Det allmänna pensionssystemet - en granskning av granskningen. Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. Riksrevisionens granskningsrapport finns bilagd i denna skrivelse. En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport från Riksrevisionens effektivitetsgranskning ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att bedöma statens förutsättningar för att granskningen av det allmänna pensionssystemet ska bidra till att upprätthålla rättssäkerhet och effektivitet. Granskningen omfattar Socialdepartementet, Pensionsmyndigheten och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). Riksrevisionens har ställt följande revisionsfrågor i sin granskning: - Har regeringen säkerställt en fungerande granskning av det allmänna pensionssystemet? - Har ISF genomfört granskningar i enlighet med sitt uppdrag? - Har resultatet av ISF:s granskningar använts för att förbättra Pensionsmyndighetens verksamhet? Riksrevisionens samlade bedömning är att granskningen av det allmänna pensionssystemet har brister. Regeringen har inte säkerställt en fungerande granskning av pensionsområdet. Riksrevisionen sammanfattar att Socialdepartementet är tillfreds med det kunskapsunderlag som levereras från ISF och att myndigheten i hög utsträckning själv får bestämma inriktningen på sitt arbete. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har sett till att resultatet av granskningarna har kommit till användning inom Pensionsmyndigheten eller styrt så att granskningen berör relevanta områden. 2.1 Val av granskningsområden Riksrevisionen påpekar att ISF:s granskning inte görs utifrån några risk- och väsentlighetsanalyser. Varken regeringen eller ISF använder heller begreppen risk och väsentlighet för att motivera projekt eller regeringsuppdrag. ISF utgår i stället från sju kriterier. Riksrevisionen påpekar vidare att viktiga områden inte har granskats. Riksrevisionen anser att ISF har prioriterat bort sin roll när det gäller tillsyn av de personuppgifter som Pensionsmyndigheten hanterar, och för vilka Försäkringskassan och Skatteverket ansvarar för en del av de verksamhetskritiska systemen. Riksrevisionen påpekar vidare att ISF inte har granskat hur Pensionsmyndighetens informationsinsatser har fungerat, och inte heller fortlöpande har granskat administrationens effektivitet. Riksrevisionen påpekar att det varken framgår av årsredovisningen eller granskningsplanen hur mycket resurser som läggs på effektutvärderingar jämfört med systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Riksrevisionen ser en risk i att ISF:s fortsatta inriktning blir att genomföra policynära projekt och effektutvärderingar. Riksrevisionen anser att det bör redas ut hur stor del av ISF:s resurser som ska gå till effektutvärderingar. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att begära en tydlig avrapportering från ISF om var de stora riskerna inom pensionssystemet finns för att kunna styra och ta in kunskap om hur pensionssystemet fungerar. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge ISF i uppgift att genomföra risk- och väsentlighetsanalyser av pensionsområdet som inspektionen sedan kan följa upp verksamheten mot. Riksrevisionen rekommenderar samtidigt ISF att göra en risk- och väsentlighetsanalys av pensionsområdet och genomföra återkommande granskningar av väsentliga områden. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att följa upp ISF:s verksamhet mot instruktionen. Om instruktionen inte speglar vad regeringen vill ha från inspektionen, bör instruktionen ändras. 2.2 Mottagandet av granskningarna Riksrevisionen konstaterar att regeringen har haft användning för effektutvärderingar av socialförsäkringssystemet i sitt beredningsarbete, men granskningar av Pensionsmyndighetens sätt att sköta sitt arbete har inte lett till åtgärder från regeringens sida. Riksrevisionen konstaterar även att Pensionsmyndigheten inte i någon större utsträckning har använt resultatet av ISF:s granskningar i sitt utvecklingsarbete, bl.a. för att problemen redan varit kända och åtgärder påbörjade. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att följa upp om och hur Pensionsmyndigheten använder sig av de rekommendationer som ISF ger. Riksrevisionen rekommenderar även Pensionsmyndigheten att fördjupa sin dialog med regeringen om resultatet av ISF:s granskningar, och att Pensionsmyndigheten ska försöka se till innehållet i ISF:s granskningar för att utveckla sin verksamhet. Riksrevisionen rekommenderar samtidigt ISF att ta fram en strategi för hur granskningarna ska göras mer användbara för Pensionsmyndighetens verksamhet. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen bedömer att Riksrevisionens granskning innehåller en del intressanta frågeställningar som skulle kunna utgöra grund för diskussion om regeringens styrning av ISF. Regeringen ser dock inte att det är något problem att låta myndigheten i hög utsträckning bestämma inriktningen på sitt arbete så länge som detta är i enlighet med myndighetens instruktion. En sådan styrning är helt i enlighet med den svenska förvaltningsmodellen och det uttryckliga ansvar för att bedriva verksamheten som myndighetens ledning ges i 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Det bör även påpekas att regeringen har fler möjligheter utöver att använda ISF som granskande myndighet. Ett exempel på detta är det relativt omfattande uppdraget att utvärdera beräkningsregler i ålderspensionssystemet som regeringen gett till Pensionsmyndigheten. Det bör påpekas att den metod som Riksrevisionen har valt innebär att slutsatserna bygger på enskilda citat från intervjuer. Intervjuerna har till större delen utförts genom att enskilda personer i varje organisation har intervjuats var för sig, utan att få information av Riksrevisionen om vilka övriga personer i samma organisation som intervjuas. Det kan behöva förklaras att ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet är sådan att ansvaret för olika frågor är uppdelat mellan handläggarna. Det kan därför ifrågasättas vilket värde ett uttalande har som görs av en enskild handläggare inom ett område som den personen inte ansvarar för. 3.1 Val av granskningsområden Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens slutsatser i frågan om hur ISF har planerat sin granskningsverksamhet. De områden som Riksrevisionen tar upp under rubriken "Viktiga områden har inte granskats" har faktiskt granskats. Regeringen finner heller ingen grund för att ifrågasätta om den bedömningsmodell av olika granskningsuppslag som ISF använder sig av skulle vara tillräcklig för att bedöma granskningsförslagens relevans utifrån risk och väsentlighet. De beslutade granskningsförslagen summeras i den årliga granskningsplanen för verksamheten, som upprättas i enlighet med ISF:s instruktion. ISF publicerade även inledningsvis en förstudie för att identifiera intressanta granskningsfrågor inom pensionsområdet (ISF 2010:10). Att ISF använder sig av medarbetarnas erfarenheter och förslag i utformningen av granskningsplanen ser regeringen enbart som positivt, liksom att ISF har lagt resurser på att bistå Pensionsåldersutredningen i dess viktiga arbete. Regeringen anser sammanfattningsvis att verksamhetsplaneringen innehåller tillräckliga element av risk- och väsentlighetsbedömningar, även om ISF inte använder sig av den terminologi som Riksrevisionen gör. Att regeringen inte längre uttrycker i regleringsbrevet till ISF att myndigheten ska granska utifrån risk och väsentlighet kan förklaras av att myndigheten nu har etablerat sin verksamhet och att planeringen fungerar väl. Regeringen avser därmed inte att följa Riksrevisionens rekommendationer i denna fråga. Regeringen anser att effektutvärderingarna har bidragit med viktigt underlag för regeringens policydiskussioner. Flertalet av de effektutvärderingar som ISF utfört har också varit på regeringens uppdrag. Regeringen vill däremot framhålla att statliga myndigheter som bedriver forskning bör ha ett system för att kvalitetssäkra forskningen (prop. 2012/13:30, bet. 2012/13:UbU3, rskr. 2012/13:151). 3.2 Mottagandet av granskningarna Riksrevisionen påpekar att det är viktigt att rekommendationer tas emot och åtgärdas för att granskningen ska vara effektiv. Regeringen instämmer inte till fullo i detta påstående. Det är viktigt att granskningens slutsatser tas emot och värderas och att eventuella rekommendationer övervägs. Regeringen, eller den myndighet som granskas, kan dock ha anledning att göra en annan bedömning än granskningsorganet om vilka åtgärder som är mest lämpliga. Det går därför inte att bedöma granskningens effektivitet helt och hållet med utgångspunkt i om rekommendationerna följs eller inte, även om det är en av flera intressanta faktorer att följa. Regeringen har i Pensionsmyndighetens instruktion angivit att myndigheten alltid ska inkomma med svar på ISF:s granskningar där slutsatserna i granskningen kommenteras och eventuella åtgärder redovisas. Riksrevisionens rekommendation att följa upp om Pensionsmyndigheten använder sig av ISF:s rekommendationer är därmed redan institutionaliserad. Regeringen bedömer dock att det i ljuset av Riksrevisionens övergripande slutsatser kan finnas anledning att föra en diskussion med myndigheterna om effekterna av granskningsrapporterna. 3.3 Invändningar i sak Regeringen vill göra ett par påpekanden om innehållet i rapporten. På s. 45 beskriver Riksrevisionen att "regeringsuppdragen är till stor del Inspektionen för socialförsäkringens egna förslag eller förslag som diskuterats fram gemensamt", och på s. 60 har Riksrevisionen kommenterat "de regeringsuppdrag som Inspektionen för socialförsäkringen och Socialdepartementet kommer överens om och som regeringen sedan beställer". En korrekt beskrivning är "de regeringsuppdrag till ISF som regeringen beslutar om". Det är inte korrekt att något regeringsuppdrag inom pensionsområdet har tillkommit på ISF:s initiativ. Under beredningens gång kan Socialdepartementet däremot samråda med ISF om uppdraget. På s. 46 hävdar Riksrevisionen att "på Socialdepartementet går åsikterna isär om vad Inspektionen för socialförsäkringen egentligen ska göra". Det är inte en bild som delas av Socialdepartementet. Riksrevisionens olika citat som ska beteckna positiva respektive negativa inställningar hos Socialdepartementet refererar dessutom till samma intervjuperson. Riksrevisionen skriver på s. 50 att det inte finns något i efterföljande regleringsbrev som tyder på att regeringen har tagit intryck av ISF:s rekommendation från granskningen Att samsas om systemen (ISF 2011:19) om att ge Försäkringskassan i uppdrag att tillhandahålla verksamhetskritiska tjänster till Pensionsmyndigheten. Regeringen har dock i alla regleringsbrev från 2011 och framåt gett Pensionsmyndigheten i uppdrag att redovisa hur samverkan med Försäkringskassan fungerar. Likalydande uppdrag har även getts till Försäkringskassan. Regeringen bedömde att denna åtgärd var mer lämplig än den som föreslogs av ISF, eftersom samverkan inom kort förbättrades, vilket också framgår av redovisningen från myndigheterna. På s. 54 står att Pensionsmyndigheten fick ett regeringsbeslut att införa tillsvidarebeslut till personer som uppbär bostadstillägg. Tillämpningen grundas dock på socialförsäkringsbalken. Korrekt information är alltså att regeringen föreslog införande av tillsvidarebeslut i en proposition, vilken riksdagen antog. På s. 56 står det i fråga om införandet av tillsvidarebeslut inom bostadstillägg att regeringen valde att inte lyssna på ISF i frågan. Riksrevisionen anger att ISF såg stora risker med förslaget och därför inte kunde tillstyrka det. ISF bedömde dock inte riskerna som stora. ISF avstyrkte i yttrandet inte heller förslaget. ISF:s remissvar har beaktats av regeringen, och i propositionen Enklare och effektivare handläggning av bostadstillägg, och vissa andra frågor (prop. 2011/12:152) har regeringen redogjort för ISF:s invändningar och sedan gjort en samlad bedömning av risker och möjligheter med förslaget, vilken utmynnade i att regeringen ändå valde att slutligen föreslå ett införande av tillsvidarebeslut inom bostadstillägget för riksdagen. På s. 58 sammanfattar Riksrevisionen att regeringen bara tar upp en granskning, utöver regeringsuppdragen, som användbar för departementets arbete inom pensionssystemet. Det går inte från Riksrevisionens rapport att förstå på vilken grund Riksrevisionen gör denna iakttagelse, vilket Socialdepartementet också ifrågasatte i faktagranskningen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen bedömer att det inte finns anledning att se över ISF:s verksamhetsplanering. När det gäller ISF:s effektutvärderingar har de utgjort ett värdefullt underlag för regeringen. Regeringen bedömer däremot att det kan finnas anledning att föra en diskussion med myndigheterna om effekterna av granskningsrapporterna för att säkerställa att de kommer till användning för att förbättra Pensionsmyndighetens verksamhet och pensionssystemets funktion. Regeringen bedömer även att ISF:s verksamhet kommer att genomlysas med de utredningar som aviserats och pågår. Regeringen har i budgetpropositionen för 2015 inom ramen för förvaltningspolitiken aviserat att regeringens utredningsresurser och deras organisering ska utredas. Regeringen avser att analysera om det är ändamålsenligt att ha separata utvärderingsmyndigheter vid sidan av den analysverksamhet som ansvariga myndigheter inom olika områden själva bedriver. ISF omfattas av denna utredning. ISF berörs även av den utredning om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (dir. 2013:58) som regeringen har tillsatt för att analysera behovet av en förstärkt tillsyn som hanterar enskildas klagomål och bedriver inspektioner eller andra undersökningar. I samband med dessa utredningar kommer även den forskningsnära verksamhet som bedrivs inom myndigheten samt hur den kvalitetssäkras att ses över. Regeringen anser att Riksrevisionens rapport genom denna skrivelse är slutbehandlad. Bilaga Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 december 2014 Närvarande: Statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, M Wallström, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, K Persson, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, I Lövin, Å Regnér, A Ygeman, A Johansson, P Bolund, M Kaplan, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, G Wikström, A Hadzialic Föredragande: statsrådet Annika Strandhäll Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om granskningen av det allmänna pensionssystemet