Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2014/15:59 Riksrevisionens rapport om effektivitet i exportgarantisystemet Skr. 2014/15:59 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 februari 2015 Stefan Löfven Mikael Damberg (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat om regeringen och Exportkreditnämnden har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Exportkreditnämnden. I skrivelsen går regeringen igenom rapporten och redovisar vilka åtgärder som har vidtagits och kommer att vidtas inom området. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund 3 2.2 Slutsatser 3 2.3 Rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Generella bedömningar 6 3.2 Begreppet självbärande 6 3.3 Exportkreditnämndens överskott 7 3.4 De små och medelstora företagens behov 8 3.5 Svenskt intresse 8 3.6 Kundnöjdhet 9 3.7 En nordisk jämförelse 9 3.8 Regeringens behandling av Riksrevisionens rapport 9 Exportkreditnämnden - effektivitet i exportgarantisystemet? (RiR 2014:21) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 februari 2015 97 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om regeringen och Exportkreditnämnden har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. Granskningen har redovisats i rapporten Exportkreditnämnden - effektivitet i exportgarantisystemet? (RiR 2014:21), se bilaga. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 23 oktober 2014. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att undersöka om regeringen och Exportkreditnämnden (EKN) har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och EKN. Riksrevisionen tar sin utgångspunkt i att EKN i jämförelse med flertalet andra myndigheter har ett stort handlingsutrymme, bland annat genom ett brett mandat och genom att myndigheten finansieras med avgifter och därmed inte behöver motivera sitt behov av resurser i den årliga statliga budgetprocessen. 2.2 Slutsatser Riksrevisionen konstaterar att EKN och Regeringskansliet har identifierat olika problem i verksamheten utan att vidta åtgärder inom rimlig tid. Ett exempel som anges i rapporten är att EKN:s premienivåer har satts för högt som en följd av att myndigheten inte har uppdaterat centrala antaganden i modellen för att prissätta garantier. Riksrevisionen konstaterar vidare att EKN har byggt upp ett omotiverat stort eget kapital i förhållande till verksamhetens behov. Riksrevisionen anser att det inte är självklart att EKN i varje läge måste kunna finansiera alla möjliga skadeutfall med eget kapital. I perioder ska EKN istället kunna täcka förluster med lån från Riksgäldskontoret. Riksrevisionen menar att EKN:s arbete med att bredda kundbasen bland små och medelstora företag (SME) ännu inte har fått något tydligt genombrott och att regeringen trots detta inte har vidtagit några åtgärder i styrningen av myndigheten. Regeringen har enligt Riksrevisionen inte heller formulerat något mer utvecklat mål för vilka samhällsekonomiska effekter EKN:s arbete med SME syftar till. I budgetpropositionen använder regeringen en annan definition av SME än för andra myndigheter när den redovisar EKN:s resultat. Riksrevisionen bedömer att detta riskerar att ge en alltför positiv bild av EKN:s insatser för SME. Riksrevisionen bedömer att EKN:s arbete särskilt har uppskattats av stora koncerner i branscher som karaktäriseras av stora och komplicerade affärer som sträcker sig över flera år. Däremot finns det bland stora företag som har många mindre affärer en frustration över komplicerade regler, långsam handläggning och låg täckningsgrad. Den särskilda lösning som EKN har tagit fram för att underlätta för stora koncerner med många små affärer har bedömts som otillräcklig av det företag som lösningen utformats för. Riksrevisionen konstaterar att EKN:s uppdrag gäller all export med svenskt intresse och att myndigheten därför borde ha kapacitet att på ett likvärdigt sätt stödja alla typer av exportaffärer. Enligt Riksrevisionens mening har EKN anpassat sina processer för samtliga affärer till vad som är funktionellt för de allra största affärerna. Riksrevisionen bedömer att EKN har ett stort handlingsutrymme jämfört med andra finansiella aktörer och jämfört med statliga bolag och andra myndigheter. Myndigheter som finansieras av anslag kompenseras som regel inte fullt ut för inflationen, vilket innebär att de tvingas rationalisera sin verksamhet. Eftersom EKN finansieras av premieintäkter och inte av anslag, finns det inget liknande krav på rationalisering för myndigheten. EKN har vidare genom sina administrativa avgifter skapat reserver. Dessa faktorer har enligt Riksrevisionen bidragit till att EKN under närmare två decennier har kunnat bygga upp ett stort överskott. Riksrevisionen menar att regeringen under den period överskottet byggts upp inte har tagit ställning till om överskottets storlek är förenligt med en god hushållning av statliga medel. Det har enligt Riksrevisionen funnits oklarheter kring vem inom den statliga förvaltningen som har haft ansvar för att hantera denna fråga. Vidare menar Riksrevisionen att regeringen, under den period överskottet byggts upp, har beviljat EKN undantag från kravet i avgiftsförordningen (1992:191) att myndigheter under regeringen varje år ska lämna förslag på hur större ekonomiska överskott ska disponeras. Riksrevisionen anser att regeringen därmed har avstått från ett underlag som kunde ha varit viktigt för styrningen av EKN. EKN:s mandat utvidgades 2007 till att stödja exportaffärer med ett svenskt intresse - det vill säga inte bara, som tidigare, stödja affärer med varor eller tjänster som producerats i Sverige. Riksrevisonen anser att det saknas underlag för att bedöma de bredare effekterna av det utvidgade mandatet, t.ex. konsekvenserna för arbetstillfällen i Sverige. Riksrevisionen bedömer att EKN i fråga om den så kallade bufferten, som används vid prissättning av garantier med låg risk, inte har följt gällande regler om att betala in premieintäkter som ligger över kostnaden för förväntade förluster och administration till statskassan. Riksrevisionen har i en jämförelse med andra länders motsvarigheter till EKN hittat exempel på en mer aktiv styrning när det gäller både kapitalisering och arbetet med att stödja SME. 2.3 Rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: - Förtydliga innebörden av begreppet "självbärande", som ska vara grunden för EKN:s verksamhet. Utan en närmare specificering av exempelvis tidshorisont ger begreppet inte tillräcklig styrning. - Klargör EKN:s roll utifrån en analys av SME:s generella finansieringsbehov. Klargör också vilka samhällsekonomiska effekter som SME-verksamheten bör bidra till. Dessutom bör EKN:s resultat rapporteras med den allmänt vedertagna definitionen av SME, för att öka jämförbarheten med andra aktörers främjandearbete. - Vidta åtgärder för att anpassa EKN:s överskott till verksamhetens behov. Åtgärderna bör vara strukturella, så att reserverna i framtiden inte tillåts växa på samma sätt, och bör ta budgetlagens skrivningar om hushållning med statens resurser i beaktande. Tre exempel på områden där åtgärder skulle kunna övervägas är följande. * För att få ett bättre beslutsunderlag för frågor som rör överskottet kan regeringen överväga att låta EKN lämna årliga förslag på hur myndighetens överskott (såväl garantireserven som den administrativa delen av överskotten) bör disponeras. En del av detta kan vara den regelbundna avstämning av behovet av myndighetskapital som EKN föreslagit i sin kapitalanalys. I detta sammanhang bör också innebörden för EKN av 25 § avgiftsförordningen klargöras. * För att undvika att de administrativa reserverna återigen byggs upp kan regeringen överväga att införa ett automatiskt verkande rationaliseringskrav på EKN, som andra myndigheter har. * Regeringen kan vidare utreda vilka för- och nackdelar som skulle finnas med ett arrangemang där Riksgäldskontoret används för att hantera riskexponeringen från enskilda extremt stora exportkreditgarantier. - Låt analysera vilka konsekvenser det utvidgade mandatet kan få, exempelvis för sysselsättningen i Sverige och för riskexponeringen i EKN:s portfölj. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Exportkreditnämnden: - Uppdatera regelbundet komponenterna i myndighetens premiemodell när ny information tillkommit, för att undvika att garantierna systematiskt prissätts felaktigt. För att förenkla prissättningen bör också beräkningen av basräntan förenklas. Det bör närmare utredas om det nuvarande enhetliga antagandet för andelen av det garanterade beloppet som går förlorat vid en skada (slutförlusten) är ändamålsenligt. De administrativa avgifterna bör anpassas till faktisk kostnadsnivå. - Säkerställ en konsekvent tillämpning av de bestämmelser som säger att premier som är högre än vad risken motiverar ska betalas in till statskassan (10 § i myndighetens instruktion och 19 § i förordningen om utlåning och garantier). - Ändra den uttalade målsättningen att myndigheten ska täcka alla eventuella förluster med eget kapital i stället för att utnyttja den obegränsade krediten i Riksgälden. - Säkerställ att myndigheten erbjuder en service som på bästa sätt främjar exportaffärer oavsett storlek. Följ upp hur täckningsgraden utvecklar sig för olika typer av affärer och säkerställ att den täckningsgrad som erbjuds är ändamålsenlig och enhetlig för likvärdiga affärer. - Säkerställ att det är tydligt inom EKN hur uppdraget att prioritera SME ska förenas med interna finansiella mål om full kostnadstäckning. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Generella bedömningar Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. EKN ska erbjuda marknadskompletterande exportkredit- och investeringsgarantier i syfte att ge svenskt näringsliv goda konkurrensförutsättningar på de internationella marknaderna. Dessa statliga insatser ska genomföras effektivt och präglas av en god hushållning med statliga medel. Regeringen instämmer i delar av Riksrevisionens kritik och avser att genomföra flera av de rekommendationer som lämnas. Riksrevisionen uppmärksammar i sin granskningsrapport att EKN har ett större handlingsutrymme än andra finansiella aktörer, statliga bolag och myndigheter. Genom en bättre styrning skulle exportgarantisystemet enligt Riksrevisionen kunna bli mer effektivt. Regeringen har redan genomfört åtgärder för att förbättra styrningen i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer, vilket redovisas i följande avsnitt. Eftersom EKN är en styrelsemyndighet och regeringen tillsätter hela styrelsen, har regeringen alltid haft ytterligare verktyg för att utöva styrning inom myndighetens verksamhetsområde. I och med de nu genomförda åtgärderna blir styrningen tydligare för alla aktörer. 3.2 Begreppet självbärande Enligt förordningen (2007:1217) med instruktion för Exportkreditnämnden ska myndigheten vid beviljande av garantier iaktta målet att garantiverksamheten totalt sett ska vara självbärande över tiden. Målet följer av de krav på garantier som ställs upp i EU:s statsstödsregler och i internationella avtal inom ramen för Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) och Världshandelsorganisationen (WTO). Målet innebär att perioder av överskott ska kunna hantera perioder av underskott. EKN har rätt till en obegränsad kredit i Riksgäldskontoret för infriande av garantier som har ställts ut av myndigheten. Förluster kan emellertid endast tillfälligt täckas med lån i Riksgäldskontoret om verksamheten ska vara självbärande över tid. Varken i myndighetsinstruktionen eller i något av de andra regelverken finns det någon definierad tidsperiod eller någon uppgift om hur stort kapitalet ska vara i förhållande till garantivolymen för att verksamheten ska anses vara självbärande. En sådan definition är enligt regeringens mening inte heller nödvändig för att EKN ska kunna utföra sitt uppdrag med tillräcklig styrning. Självbärandeprincipen för garantiverksamheten är inbyggd i garantimodellen, som regleras av budgetlagen (2011:203) och förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Regeringen har därför i regleringsbrevet till EKN för 2015 uppmärksammat myndigheten på att den ska tillämpa förordningens bestämmelser. 3.3 Exportkreditnämndens överskott Budgetlagens skrivningar om att hög effektivitet och god hushållning ska iakttas i statens verksamhet ligger också till grund för den statliga garantimodellen. Statliga åtaganden i form av garantier och lån med kreditrisk ska vara prissatta och finansierade vid utställandet av dem. För att anpassa EKN:s eget kapital till verksamhetens behov har regeringen tidigare bett EKN om en analys av dess upparbetade överskott. Analysen inkom till Regeringskansliet den 14 augusti 2014. I regleringsbrevet för 2015 fick EKN i uppdrag att med utgångspunkt i analysen fastställa hur stor del av myndighetens kapital som utgjorde ett överskott och som skulle kunna betalas in till statens centralkonto. Inleverans ska ske senast den 31 mars 2015. Den största delen av överskottet finns redan avsatt på ett konto i Riksgäldskontoret. Dessa medel har alltså inte använts till EKN:s löpande verksamhet. Överskottet har uppstått både i garantiverksamheten och i den administrativa verksamheten. Med anledning av detta har EKN i regleringsbrevet för 2015 getts ett återrapporteringskrav att i årsredovisningen separat redovisa kostnader och intäkter från dels den administrativa delen av verksamheten, dels den riskbaserade delen av verksamheten. När det gäller administrativa kostnader ska EKN också i form av tidsserier redogöra för utvecklingen av verksamhetens kostnader, inklusive lönekostnader och lokalkostnader. Redovisningen ska inkludera vilka åtgärder som under året vidtagits för att rationalisera och effektivisera verksamheten. Redovisningen ska även visa hur stor del av garantipremien som avser den administrativa verksamheten. För att analysen av EKN:s överskott ska fullföljas har EKN i regleringsbrevet för 2015 fått i uppdrag att redovisa eventuella åtgärder för att uppdatera premieberäkningen. Åtgärderna ska rapporteras till Regeringskansliet senast den 1 juni 2015. Regeringen har i regleringsbrevet för 2015 tagit bort EKN:s undantag från 25 a § avgiftsförordningen. Detta innebär att EKN kommer att vara skyldig att lämna förslag till regeringen om hur ett uppkommet överskott i den administrativa verksamheten ska disponeras. EKN:s garantireserv ska hanteras inom ramen för garantimodellen och avse medel som har betalats in och som ska finansiera framtida förluster. 3.4 De små och medelstora företagens behov Arbetet med att anpassa exportfinanseringen till kundernas behov ska fortsätta. Det är viktigt att kunskapen om exportfinansiering ökar bland små och medelstora företag och att aktörerna på marknaden utvecklar erbjudandet om exportfinansiering till företagen, vilket särskilt inkluderar de små och medelstora företagen. EKN:s verksamhet ska vidareutvecklas i syfte att sänka trösklarna för små och medelstora företag i samband med export. Ett av målen för EKN enligt regleringsbrevet för 2015 är att fortsätta satsningen på att öka kännedomen om myndighetens tjänster bland små och medelstora företag. I detta arbete ska EKN använda sig av EU:s definition av små och medelstora företag. EKN ska också fortsätta arbetet med att öka och effektivisera sin regionala närvaro, främst med syfte att sänka trösklarna för små och medelstora företag. Resultatet av denna verksamhet ska återrapporteras i myndighetens årsredovisning. I samarbetet med andra aktörer som bedriver exportfrämjande ska EKN särskilt betona verksamhet som är inriktad mot små och medelstora företag och återrapportera även detta arbete i årsredovisningen. 3.5 Svenskt intresse Förordningen (2007:656) om exportkreditgaranti trädde i kraft 2007 och upphävde då den tidigare förordningen om exportgaranti. I den nya förordningen definieras begreppet svenskt intresse. Ett svenskt intresse finns om den verksamhet som ska garanteras bedöms vara av svenskt samhällsintresse eller på annat sätt till gagn för den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Definitionen av svenskt intresse innebär att EKN har fått ett utvidgat mandat att utfärda garantier. Definitionen innebär vanligtvis att det är svenska varor som exporteras. Den kan även innebära att den affär som garanteras i förlängningen leder till svensk export och därmed bidrar till den ekonomiska utvecklingen i Sverige. För att undersöka vilken betydelse det utvidgade mandatet har haft för den ekonomiska utvecklingen har EKN i regleringsbrevet för 2015 fått i uppdrag att särskilt redovisa vilka konsekvenser mandatet avseende har haft på affärsvolymen och riskportföljen. EKN har också fått i uppdrag att redovisa hur bestämmelserna i den nya förordningen om exportkreditgaranti allmänt har tillämpats och hur bestämmelserna har påverkat affärsverksamheten. Regeringen avser att ge en extern aktör i uppdrag att utvärdera det utvidgade mandatets effekt på sysselsättningen i Sverige. 3.6 Kundnöjdhet För att säkerställa att EKN erbjuder en service som på bästa sätt främjar exportaffärer har regeringen i regleringsbrevet för 2015 gett EKN i uppdrag att redovisa vidtagna åtgärder som avser kundnöjdheten. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet senast den 31 augusti 2015. 3.7 En nordisk jämförelse Våra nordiska grannländer har kreditgivningsinstitut som motsvarar EKN. I Danmark har Exportkreditfonden en regel om att kapitaltäckningen ska ligga inom ett visst intervall, som den senaste tiden varit 6-10 procent. I Finland ska Finnvera planera sin verksamhet så att kapitaltäckningen uppgår till minst 12 procent. I Sverige har EKN, utan reglering, en kapitaltäckning på cirka 10 procent. Denna grad av kapitaltäckning står sig väl i jämförelse med våra grannländer. 3.8 Regeringens behandling av Riksrevisionens rapport Med denna redogörelse och de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 februari 2015 Närvarande: Statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, Y Johansson, I Baylan, K Persson, S-E Bucht, H Hellmark Knutsson, Å Regnér, M Andersson, A Johansson, M Kaplan, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, G Fridolin, G Wikström, A Hadzialic Föredragande: statsrådet Mikael Damberg Regeringen beslutar skrivelse 2014/15:59 Riksrevisionens rapport om effektivitet i exportgarantisystemet