Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2014/15:69 Ökade möjligheter att resa inom EU med nationellt identitetskort Prop. 2014/15:69 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 5 mars 2015 Stefan Löfven Anders Ygeman (Justitiedepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslår regeringen ändringar som ger svenska medborgare möjlighet att resa till EU-medlemsstater utanför Schengenområdet utan pass, om de i stället medför ett nationellt identitetskort. Den som medför nationellt identitetskort ska vara skyldig att överlämna detta till behörig passkontrollant för kontroll av de biometriska uppgifter som finns lagrade i kortet och låta sig fotograferas i jämförelsesyfte. Ändringarna syftar till att bättre anpassa lagen till EU:s direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, det s.k. rörlighetsdirektivet. En mindre ändring görs också i syfte att anpassa lagen till EU:s förordning om en gemenskapskodex om gränspassage för personer, den s.k. gränskodexen. Ändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2015. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Undantag från passkravet vid resor inom Schengenområdet 7 4.1 Schengensamarbetet 7 4.2 EU:s gränskodex 8 4.3 Anpassning av undantaget från passkravet vid resor inom Schengenområdet till EU:s gränskodex 9 5 Ökade möjligheter att resa med nationellt identitetskort 10 5.1 Rörlighetsdirektivet och dess genomförande i svensk rätt 10 5.2 Passlagens regler om ut- och inresa 11 5.3 Identitetskort i Sverige 11 5.4 Ändring av passlagens krav på att medföra pass 12 6 Kontroll av identitetskort 15 6.1 Kontroll av pass 15 6.2 Biometri i nationella identitetskort 16 6.3 En möjlighet att kontrollera identitetskort 16 7 Konsekvenser 19 8 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser 20 9 Författningskommentar 20 Bilaga 1 Rörlighetsdirektivet 23 Bilaga 2 Gränskodexen 37 Bilaga 3 Promemorians lagförslag 69 Bilaga 4 Lagförslaget i utkast till lagrådsremiss 71 Bilaga 5 Förteckning över remissinstanserna 73 Bilaga 6 Lagrådsremissens lagförslag 75 Bilaga 7 Lagrådets yttrande 77 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 2015 78 Rättsdatablad 79 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302). 2 Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Härigenom föreskrivs att 5 och 5 a §§ passlagen (1978:302) ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 § En svensk medborgare får inte resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Första stycket gäller inte 1. mönstrat sjöfolk på fartyg under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning, 2. medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han eller hon har flygcertifikat eller därmed jämförlig handling, 3. den som är medborgare även i annat land än Sverige och som medför legitimationshandling, vilken gäller som pass, utfärdad av en myndighet i det landet, 3. den som är medborgare även i en annan stat än Sverige och som medför legitimationshandling som gäller som pass och är utfärdad av en myndighet i den staten, 4. den som reser till Schweiz eller till någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. 4. den som reser till någon av de stater mot vilka gränskontroll inte genomförs enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), eller 5. den som reser till en annan stat inom Europeiska unionen än en sådan stat som avses i 4 och som medför ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. En svensk medborgare ska vid inresa från annat land medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt eller vid inresa från En svensk medborgare ska vid inresa från en annan stat medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte 1. en stat som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, 1. om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt, exempelvis genom uppvisande av ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet, eller 2. en stat som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna, eller 2. vid inresa från en stat mot vilken gränskontroll inte genomförs enligt kodexen om Schengengränserna. 3. Schweiz 5 a § Polismyndigheten ska övervaka att bestämmelserna i 5 § följs. Den som enligt 5 § ska medföra pass ska på begäran 1. överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket, 1. överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket, och 2. låta en befattningshavare enligt 1 ta passinnehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns sparade i passet. Den som enligt 5 § i stället medför ett identitetskort utfärdat av en passmyndighet ska på begäran 1. överlämna identitetskortet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket, och 2. låta en befattningshavare enligt 1 ta en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att denna motsvarar den ansiktsbild som finns sparad i identitetskortet. När en kontroll enligt andra stycket 2 har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som då har tagits fram omedelbart förstöras. När en kontroll enligt andra stycket 2 eller tredje stycket 2 har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som då har tagits fram omedelbart förstöras. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015. 3 Ärendet och dess beredning Europaparlamentet och rådet antog den 29 april 2004 direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (fortsättningsvis kallat rörlighetsdirektivet). Direktivet bifogas som bilaga 1. Regeringen lade i februari 2006 fram förslag till lagändringar i syfte att genomföra rörlighetsdirektivet i svensk rätt. Ändringarna trädde i kraft den 30 april 2006. I samband med lagstiftningsärendet konstaterade regeringen att de då nytillkomna svenska reglerna om nationella identitetskort gav anledning att också se över reglerna om svenska medborgares skyldighet att inneha pass vid utresa och att man avsåg att återkomma till denna fråga i ett annat sammanhang (prop. 2005/06:77 s. 59). Inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet) utarbetades därefter promemorian Ändring i 5 § passlagen (1978:302) (dnr Ju2007/5409/L4). Lagförslaget i promemorian finns i bilaga 3. Promemorian remissbehandlades under 2007 men ledde då inte till lagstiftning. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2007/5409/L4). Det svenska genomförandet av rörlighetsdirektivet och passlagens förenlighet med direktivet har ifrågasatts av Europeiska kommissionen (kommissionens informella ärenden 2006/4403 och 5149/13/JUST, Justitiedepartementets ärenden Ju2006/5620/L4 och Ju2013/4577/L4). Mot bakgrund av bl.a. kommissionens synpunkter bedömdes att det fanns anledning att gå vidare med den lagändring som föreslogs i den remitterade promemorian Ändring i 5 § passlagen (1978:302). Inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet) utarbetades därför ett utkast till lagrådsremiss med förslag även till en följdändring i passlagen med anledning av det tidigare remitterade förslaget samt ytterligare en ändring i passlagen i syfte att bättre anpassa lagen till Europaparlamentets och rådets förordning av den 15 mars 2006 (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). I författningstexten förkortas EU-förordningen kodexen om Schengengränserna, men i propositionen i övrigt kallas den fortsättningsvis gränskodexen. Gränskodexen bifogas som bilaga 2. Lagförslaget i utkastet till lagrådsremiss, som remitterades i särskild ordning, finns i bilaga 4. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2014/4374/L4). Lagrådet Regeringen beslutade den 22 januari 2015 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. I förhållande till lagrådsremissen har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts i lagtexten. 4 Undantag från passkravet vid resor inom Schengenområdet 4.1 Schengensamarbetet Ett avtal om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet ingicks 1985 av Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna. Avtalet, som är ett separat mellanstatligt avtal utanför EU, ingicks i gränsorten Schengen i Luxemburg och benämns därför Schengenavtalet. Schengenkonventionen, som är en tillämpningskonvention till Schengenavtalet, undertecknades därefter 1990. Konventionen innehåller de viktigaste reglerna för Schengensamarbetet och trädde i kraft i mars 1995 för sju av EU:s medlemsstater. Dessa var, förutom de som ursprungligen ingått Schengenavtalet, Spanien och Portugal. Därmed upphörde gränskontrollerna mellan dessa stater. I december 1996 anslöt sig Sverige, Finland och Danmark. Sverige deltar sedan den 25 mars 2001 fullt ut i samarbetet och upprätthåller alltså sedan dess ingen gränskontroll gentemot övriga Schengenstater. Efter hand har EU:s regelverk bitvis ersatt Schengenregelverkets bestämmelser, och i samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande den 1 maj 1999 införlivades Schengenregelverket med EU-rätten. Detta innebär att Schengensamarbetet sedan dess äger rum inom EU:s institutionella och rättsliga ramar och utvecklas genom beslut som fattas i rådet. Att Schengenregelverket numera utgör en del av EU-regelverket innebär att alla stater som ansluter sig till EU samtidigt ansluter sig till Schengensamarbetet. Schengenregelverket är dock uppdelat i två kategorier. Kategori I innehåller bestämmelser som nya EU-medlemsstater måste tillämpa direkt vid EU-anslutningen. Kategori II omfattar bestämmelser som nya EU-medlemsstater får börja tillämpa först vid en senare tidpunkt som EU:s råd beslutar om i särskild ordning. Bestämmelserna i kategori I gäller t.ex. frågor om rättslig hjälp, narkotika och dataskydd, medan bestämmelserna i kategori II rör bl.a. viseringar, villkor för inresa och Schengens informationssystem, dvs. områden som är direkt kopplade till avskaffandet av personkontrollen vid de inre gränserna. Nya EU-medlemsstaters förmåga att uppfylla alla rättsliga, tekniska och praktiska krav vad gäller bestämmelserna i kategori II utvärderas i en särskild process, innan rådet kan besluta om att avskaffa kontrollen vid de inre gränserna mot dessa stater. Bulgarien, Cypern, Kroatien och Rumänien har hittills tillämpat endast bestämmelserna i kategori I. De förbereder en tillämpning av kategori II-bestämmelserna. Utvärderingarna har dock inte slutförts och kontrollen vid de inre gränserna har därför ännu inte avskaffats. Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (fortsättningsvis kallat Förenade kungariket) har getts möjlighet att inte fullt ut delta i den del av EU-regelverket som reglerar bestämmelserna inom området frihet, säkerhet och rättvisa, inklusive Schengensamarbetet (se protokoll nr 19 om Schengenregelverket införlivat inom Europeiska unionens ramar fogat till Europeiska unionens fördrag). Förenade kungariket har valt att tillämpa de delar av Schengenregelverket som berör det polisiära och rättsliga samarbetet. Även Irland har begärt att få delta i dessa delar av samarbetet, men har valt att inte tillämpa bestämmelserna. Att Irland och Förenade kungariket inte tillämpar Schengenregelverket fullt ut och därmed inte utgör en integrerad del av Schengenområdet innebär att de har rätt att kontrollera inresande personer. Båda dessa stater har således rätt att utföra gränskontroll med personkontroll trots att fri rörlighet för personer ska råda inom EU. För närvarande deltar följaktligen 22 av EU:s 28 medlemsstater fullt ut i Schengensamarbetet och utgör en del av det s.k. Schengenområdet. Härutöver har Norge, Island, Schweiz och Liechtenstein anslutit sig till samarbetet och deltar också fullt ut i detta. 4.2 EU:s gränskodex Schengenregelverket har sedermera delvis ersatts av gränskodexen, som antogs av Europaparlamentet och rådet 2006. Förordningen trädde i kraft den 13 oktober 2006. Gränskodexen är en EU-förordning och som sådan bindande och direkt tillämplig i varje EU-medlemsstat. Kodexen är en utveckling av Schengensamarbetet enligt Schengenavtalet och Schengenkonventionen och dess bestämmelser bygger i huvudsak på bestämmelserna i Schengenkonventionen och den gemensamma handbok för personers passage av de yttre gränserna som tagits fram inom Schengensamarbetet (EGT C 313, 16.12.2002, s. 97). Genom gränskodexen har införts ett gemensamt regelverk för passage av yttre gränser. Genom gränskodexen ska också säkerställas att det inte förekommer någon gränskontroll av personer när de passerar inre gränser i enlighet med artikel 26 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Införandet av gränskodexen innebär dock ingen ändring i fråga om omfattningen av det område där gränskontroll vid de inre gränserna har avskaffats, dvs. Schengenområdet. Gränskodexen är således inte bindande för eller fullt ut tillämplig i Förenade kungariket och Irland (se skäl 27-28 i ingressen till gränskodexen). Dess regler om gränskontroll tillämpas ännu inte heller fullt ut i förhållande till Bulgarien, Cypern, Kroatien och Rumänien, men däremot i förhållande till Norge, Island, Schweiz och Liechtenstein, som ju utgör en integrerad del av Schengenområdet (se bl.a. skäl 23-26 i ingressen till gränskodexen). 4.3 Anpassning av undantaget från passkravet vid resor inom Schengenområdet till EU:s gränskodex Regeringens förslag: Utformningen av passlagens undantag från kravet på att medföra pass vid resor inom Schengenområdet ändras. Undantag ska gälla för den som reser till eller från någon av de stater mot vilka ingen gränskontroll genomförs med hänvisning till gränskodexen. Promemorians förslag: Promemorian behandlar inte denna ändring i passlagen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Den uttryckliga hänvisningen till Schengenområdet tas bort ur lagtexten i regeringens förslag. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Åklagarmyndigheten anför att det i paragrafen mer tydligt bör definieras vad som avses med Schengenområdet. Skälen för regeringens förslag: I 5 § första stycket passlagen föreskrivs att en svensk medborgare inte får resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. I andra stycket görs vissa undantag från denna skyldighet. Bl.a. anges i punkten 4 att första stycket inte gäller den som reser till Schweiz eller någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. Den nämnda undantagsbestämmelsen, som infördes i 5 § passlagen år 2001, var en följd av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet. Syftet med bestämmelsen var att avskaffa passkravet vid resa till stater i förhållande till vilka gränskontrollerna avskaffats med anledning av Schengensamarbetet (prop. 1999/2000:64 s. 54-55). Bestämmelsen har också kommit att tillämpas på så sätt att undantag från passkravet görs vid resor inom det s.k. Schengenområdet, alltså till de av EU:s medlemsstater som fullt ut deltar i Schengensamarbetet (dvs. tillämpar bestämmelserna i kategori II av Schengenregelverket) samt till Norge, Island, Schweiz och Liechtenstein. Ikraftträdandet av gränskodexen innebär att Schengenkonventionens bestämmelser om gränspassage upphört att gälla och att frågan om gränskontroll inom Schengenområdet numera regleras av bestämmelserna i gränskodexen. Den nu gällande utformningen av undantaget från kravet på att medföra pass i 5 § andra stycket 4 är mot denna bakgrund missvisande och bör ändras. I likhet med vad som gäller i dag bör undantag från kravet på att medföra pass göras för resor till de stater mot vilka gränskontrollen har avskaffats. Gränskodexens bestämmelser innebär att Schengenområdets inre gränser får passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs (jfr artiklarna 1 och 20). Om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten eller ihållande och allvarliga brister avseende kontrollen av de yttre gränserna får ett land dock i undantagsfall enligt artiklarna 23 och 26 i gränskodexen återinföra gränskontroll vid sina inre gränser. I de fall då gränskontrollen vid inre gräns återinförs bör kravet på att medföra pass som huvudregel upprätthållas. Sammanfattningsvis bör undantaget från kravet på att medföra pass utformas att gälla för svensk medborgare som reser till någon av de stater mot vilka ingen gränskontroll genomförs med hänvisning till gränskodexens bestämmelser. Ändringen innebär i praktiken ingen skillnad mot vad som gäller i dag. I det remitterade förslaget hade bestämmelsen utformats så att undantag ska gälla för den som reser till eller från någon av de stater inom Schengenområdet mot vilka ingen gränskontroll genomförs med hänvisning till gränskodexen. Åklagarmyndigheten har anfört att det i paragrafen mer tydligt bör definieras vad som i lagrummet avses med Schengenområdet. Regeringen konstaterar att hänvisningen till Schengenområdet som den uttrycktes i det remitterade förslaget är missvisande eftersom Schengenområdet syftar just på det område inom EU där gränskontrollen har avskaffats. På grund av det och då begreppet heller inte tillför något i sak till det föreslagna undantaget bör det tas bort ur lagtexten. 5 Ökade möjligheter att resa med nationellt identitetskort 5.1 Rörlighetsdirektivet och dess genomförande i svensk rätt I rörlighetsdirektivet regleras unionsmedborgares rätt att resa in, vistas och stanna kvar i en annan medlemsstat. Direktivet är tillämpligt på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare och på de familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren. Alla unionsmedborgare med giltigt identitetskort eller pass och deras familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat men som har giltigt pass, ska enligt direktivet ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat. Detta ska dock inte, sägs det, påverka tillämpningen av bestämmelserna för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna. Nämnda personer får inte åläggas skyldighet att inneha utresevisering eller någon annan motsvarande formalitet (jfr artikel 4.1 och 4.2). Medlemsstaterna ska i enlighet med sina lagar för sina egna medborgares räkning utfärda och förnya ett identitetskort eller pass som anger deras medborgarskap (jfr artikel 4.3). Passet ska vara giltigt åtminstone i alla medlemsstater och i stater som innehavaren måste fara igenom när denne reser mellan medlemsstaterna. Om det i en medlemsstats lag saknas bestämmelser om utfärdande av identitetskort, ska passet gälla i minst fem år från utfärdandet eller förnyelsen (jfr artikel 4.4). Rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt i huvudsak genom ändringar i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97) som trädde i kraft den 30 april 2006. Redan i detta lagstiftningsärende konstaterades att de då nytillkomna svenska reglerna om nationella identitetskort (se avsnitt 5.3 nedan) gav anledning att också se över reglerna om svenska medborgares skyldighet att inneha pass vid utresa. Regeringen uttalade att den avsåg att bereda frågan vidare och återkomma i ett annat sammanhang (prop. 2005/06:77 s. 59). 5.2 Passlagens regler om ut- och inresa Så som anges ovan (se avsnitt 4.3) görs i 5 § andra stycket punkten 4 passlagen undantag från skyldigheten för svenska medborgare att medföra giltigt pass vid resa ut ur riket. Undantaget infördes som en följd av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet och i syfte att avskaffa passkravet vid resa till stater i förhållande till vilka gränskontroll avskaffats. Kontrollen vid de inre gränserna har ännu inte avskaffats i förhållande till medlemsstaterna Bulgarien, Cypern, Kroatien och Rumänien. Dessa stater kan därmed inte anses ha anslutit sig till Schengensamarbetet på ett sådant sätt att undantaget i 5 § andra stycket 4 passlagen är tillämpligt för den som reser till någon av dessa stater. Undantagsbestämmelsen gäller inte heller i förhållande till Irland och Förenade kungariket, som inte tillämpar Schengenregelverket fullt ut och därmed inte utgör en integrerad del av Schengenområdet (se avsnitt 4.1). I 5 § tredje stycket passlagen anges att en svensk medborgare även vid inresa från annat land ska medföra giltigt pass om inte det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt. Även vid inresa görs undantag från skyldigheten att medföra pass vid resa från stater i förhållande till vilka gränskontrollen avskaffats. Detta undantag gäller, motsvarande undantaget vid utresa, enbart för svenska medborgare som reser in till Sverige från stater som fullt ut deltar i Schengensamarbetet. Undantaget gäller således inte vid resor från Bulgarien, Cypern, Kroatien, Rumänien, Irland och Förenade kungariket. 5.3 Identitetskort i Sverige Enligt förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort som trädde i kraft i Sverige den 1 oktober 2005 blev det möjligt för svenska medborgare att hos en passmyndighet ansöka om och få utfärdat ett nationellt identitetskort. Ett nationellt identitetskort innehåller uppgift om medborgarskap och biometrisk information i form av en ansiktsbild, men till skillnad från pass innehåller kortet inte fingeravtryck. Identitetskorten infördes delvis i syfte att underlätta resandet inom det gränslösa Schengenområdet. Avsikten vid införandet var dock inte att identitetskorten skulle användas som en resehandling, utan endast för att vid behov kunna styrka sitt svenska medborgarskap. Utöver de nationella identitetskorten utfärdas i Sverige i dag vissa andra typer av identitetskort, bl.a. körkortet som utfärdas av Transportstyrelsen och s.k. SIS-märkta identitetskort som utfärdas framför allt av banker till kunder i banken. Skatteverket utfärdar sedan den 1 juni 2009 identitetskort för personer som är folkbokförda i Sverige i enlighet med förordningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i Sverige. En avgörande skillnad mellan å ena sidan sådana identitetskort som utfärdas av Skatteverket, SIS-märkta identitetskort samt körkort och å andra sidan de nationella identitetskort som utfärdas av passmyndigheterna är att de sistnämnda innehåller uppgift om medborgarskap. 5.4 Ändring av passlagens krav på att medföra pass Regeringens förslag: I passlagen införs ytterligare ett undantag från kravet på att medföra giltigt pass för svenska medborgare som reser ut från Sverige. Det nya undantaget ska gälla för den som reser till en stat inom EU som inte fullt ut deltar i Schengensamarbetet och som medför giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. Vidare tydliggörs det faktum att det svenska medborgarskapet vid inresa kan styrkas genom att man visar upp ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. Promemorians förslag överensstämmer när det gäller undantaget från passkravet vid utresa från Sverige med regeringens. I promemorian föreslås inte någon ändring av sättet att styrka svenskt medborgarskap vid inresa. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot promemorians förslag. Kriminalvården anser dock att det är otillfredsställande att den föreslagna förändringen medför utökade möjligheter för vissa brottsmisstänkta och fängelsedömda att lämna landet. TULL-KUST har liknande invändningar. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Kommerskollegium välkomnar en ändring av passlagen eftersom denna skulle gynna rätten till fri rörlighet för personer inom EU. Även Kriminalvården anför att den inte har något att invända mot förslaget. Även om myndigheten bedömer att den föreslagna ändringen medför utökade möjligheter för vissa brottsmisstänkta och fängelsedömda att lämna landet för att undgå lagföring eller verkställighet, noterar den att alltfler stater efterhand har anslutit sig till Schengensamarbetet och att det dessutom finns möjlighet att återföra en person för lagföring eller verkställighet av straff genom utfärdande av en europeisk arresteringsorder. De nämnda farhågorna gör sig därför gällande i allt mindre grad. Myndigheten erinrar dock om den tidigare lämnade synpunkten att förordningen om nationella identitetskort bör harmoniseras med passlagen i fråga om hinder, återkallelse och tillstånd. Åklagarmyndigheten instämmer i Kriminalvårdens synpunkt om harmonisering av regelverken. Även Socialstyrelsen och Rikspolisstyrelsen har liknande invändningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 § passlagen har svenska medborgare rätt att på ansökan erhålla pass. Ett svenskt pass är en resehandling som innehåller biometrisk information i form av innehavarens ansiktsbild och fingeravtryck. I passlagen finns bestämmelser om passhinder och återkallelse av pass för den som avtjänar fängelsestraff, genomgår sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Reglerna, i dess nuvarande utformning, infördes 2005 för att minska risken för att de aktuella personerna lämnar Schengenområdet och därigenom undgår eller försvårar verkställighet. Återkallade pass registreras i Schengens informationssystem (SIS). Passlagen ställer, som ovan har redovisats, krav på innehav av pass vid utresa till vissa stater. Enligt rörlighetsdirektivet ska alla unionsmedborgare med giltigt pass eller identitetskort ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat inom EU. Med identitetskort torde här avses ett identitetskort som utfärdas enbart för landets egna medborgare av behöriga myndigheter och utvisar medborgarskap, så som det svenska nationella identitetskortet. Det kan mot denna bakgrund möjligen hävdas att den nuvarande svenska regleringen står i strid med rörlighetsdirektivet. Kommerskollegium har i sitt remissvar anfört att passkravet vid resor till de EU-stater som inte fullt ut deltar i Schengensamarbetet kan anses tveksamt ur EU-rättslig synpunkt med hänsyn till ordalydelsen i rörlighetsdirektivet och i ljuset av EU:s övergripande regler om rätt till fri rörlighet för personer. Kommerskollegium pekar också på att det råder osäkerhet kring vad som gäller för svenska medborgare som vill resa inom EU och att bestämmelsen orsakar praktiska problem. Även om det inte är en självklar tolkning att den svenska regleringen står i strid med direktivet (se t.ex. Justitiekanslerns beslut 2011-07-21, dnr 4398-10-40) talar den osäkerhet som råder för att passlagen bör ändras. Kommissionen har också under 2013 begärt klargöranden från Sverige angående passlagens förenlighet med rörlighetsdirektivet. Av kommissionens skrivelse i ärendet (kommissionens informella ärende 5149/13/JUST, Justitiedepartementets ärende Ju2013/4577/L4, jfr avsnitt 3) framgår att den mottagit ett flertal klagomål från svenska medborgare som nekats att resa ut från Sverige till en EU-medlemsstat som inte fullt ut deltar i Schengensamarbetet utan pass, men med nationellt identitetskort. Det anförda talar sammanfattningsvis för att passlagen bör ändras så att svenska medborgare ges möjlighet att resa med nationellt identitetskort till samtliga EU:s medlemsstater. En sådan ändring skulle underlätta resandet för svenska medborgare inom hela EU. Bestämmelserna om pass respektive nationella identitetskort skiljer sig åt när det gäller hinder och återkallelse av handlingarna. T.ex. gäller för den som avtjänar fängelsestraff, genomgår sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård hinder mot att få ett pass och passet kan också återkallas. Motsvarande bestämmelser saknas för nationella identitetskort. För barn under 18 år gäller ett krav på att uppvisa ett medgivande från vårdnadshavare för att få både ett pass och ett nationellt identitetskort. Ett pass ska dock återkallas om barnets vårdnadshavare eller, om barnet vistas här i landet och står under vårdnad av båda föräldrarna, en av dem begär det och det inte finns synnerliga skäl mot en återkallelse. Motsvarande bestämmelser om återkallelse finns inte för nationella identitetskort. Mot denna bakgrund kan det göras gällande att den föreslagna ändringen medför utökade möjligheter för vissa brottsmisstänkta och fängelsedömda att lämna landet för att undgå lagföring eller verkställighet, för personer som vårdas i rättspsykiatrisk vård att lämna landet för att undgå verkställighet av vården och för en vårdnadshavare att lämna landet med gemensamma barn mot den andre vårdnadshavarens vilja. Kriminalvården, som menar att de nu nämnda farhågorna gör sig gällande i allt mindre grad allt eftersom fler länder ansluter sig till Schengensamarbetet och det också finns goda möjligheter att återföra en person för lagföring eller verkställighet av straff genom utfärdande av en europeisk arresteringsorder, har trots detta pekat på möjligheten att harmonisera bestämmelserna i passlagen och förordningen om nationellt identitetskort vad gäller frågor om hinder, återkallelse och tillstånd. Åklagarmyndigheten, Socialstyrelsen och Rikspolisstyrelsen har framfört liknande synpunkter. Redan i dag är det möjligt för den som har passhinder eller har fått sitt pass återkallat att med ett giltigt nationellt identitetskort resa från Sverige via en annan Schengenstat till stater inom EU som inte fullt ut deltar i Schengensamarbetet. Rörlighetsdirektivets genomförande medför nämligen att andra Schengenstater inte kräver uppvisande av pass vid resa till icke-Schengenstater inom EU. Kommerskollegium anför i sitt remissvar att en svensk begränsning av rätten att resa inom EU med identitetskort blir i stort sett verkningslös då detta är tillåtet i övriga Schengenstater och att det därmed är tveksamt om begränsningen uppnår det mål den är avsedd att uppnå. Inom hela EU finns det dessutom goda förutsättningar för att återföra och lagföra en person som avviker från verkställighet av ett frihetsberövande genom utfärdande av en europeisk arresteringsorder. När det gäller barn under 18 år finns det inom EU regler som möjliggör ett återlämnande av ett barn som olovligen förts bort eller kvarhållits i en annan medlemsstat (se t.ex. Rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000, den s.k. Bryssel II-förordningen). Vidare är det så att det alltid krävs uppvisande av pass vid resa från en EU-medlemsstat till tredjeland, där risken för avvikande eller försvårande av verkställighet är betydligt större. Detta gäller oavsett om utresan sker från en Schengenstat eller en annan EU-medlemsstat. Mot denna bakgrund bedöms att en möjlighet för svenska medborgare att resa inom hela EU med uppvisande av ett nationellt identitetskort inte skulle leda till några beaktansvärda negativa konsekvenser. Med hänsyn till de goda möjligheter som redogjorts för när det gäller att återföra personer som avviker från verkställighet av ett frihetsberövande samt bortförda barn inom hela EU bedöms det inte heller motiverat att i nuläget införa bestämmelser om hinder och återkallelse av nationella identitetskort. En sådan ordning skulle komplicera förfarandet vid utfärdandet av nationella identitetskort och försvåra möjligheten att erhålla den enda identitetshandling utöver pass som kan användas för att styrka svenskt medborgarskap. Regeringen avser dock att följa utvecklingen i frågan. Regeringens slutsats är att det bör införas ett nytt undantag från kravet på att medföra pass vid utresa från Sverige. Undantaget bör vara tillämpligt vid resa till de stater inom EU som inte deltar fullt ut i Schengensamarbetet. Som villkor för undantaget bör gälla att den enskilde medför ett giltigt nationellt identitetskort. Därmed får gränskontrollpersonalen möjlighet att kontrollera personens identitet och medborgarskap. I konsekvens med förslaget att ett nationellt identitetskort ska kunna användas som resehandling i stället för pass vid utresa till någon av de stater inom EU som inte fullt ut deltar i Schengensamarbetet kan tyckas att motsvarande undantag bör införas vid inresa från samma stater. Något sådant uttryckligt undantag är emellertid inte behövligt. Detta eftersom svenska medborgare enligt grundlagen har en ovillkorlig rätt till inresa i Sverige, och skyldigheten att medföra pass därför inte gäller om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt. Ett sätt att styrka sitt svenska medborgarskap kan vara att uppvisa ett nationellt identitetskort. Redan i dag gäller således att en svensk medborgare vid inresa, oavsett från vilken annan stat, kan styrka sitt svenska medborgarskap genom uppvisande av ett nationellt identitetskort. Regeringen anser att det finns anledning att tydliggöra detta faktum i lagtexten. Detta innebär dock inte någon ändring i tillämpningen av lagrummet. 6 Kontroll av identitetskort 6.1 Kontroll av pass I 5 a § passlagen föreskrivs att den som är skyldig att medföra pass vid utresa också är skyldig att på begäran överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket och låta denne befattningshavare ta passinnehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns lagrade i passet. Bestämmelsen infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 oktober 2005 (prop. 2004/05:119) i samband med att svenska pass försågs med biometriska uppgifter i syfte att höja säkerheten. Bestämmelsen ändrades till att även omfatta kontroll av fingeravtryck genom en lagändring som trädde i kraft den 28 juni 2009 (prop. 2008/09:132). Den kontroll som sker kan vara en okulär jämförelse mellan passinnehavarens ansikte och passfotot, men kontroll kan också ske genom en datorstödd jämförelse av det biometriska underlag, såsom ansiktsbild och fingeravtryck, som finns lagrat i passet och vid kontrolltillfället taget digitalt foto eller lämnade fingeravtryck. Av förarbetena framgår bl.a. att det ses som nödvändigt att en passkontrollant får passet överlämnat till sig för närmare granskning, inte minst för att kunna upptäcka eventuella förfalskningar. Den skyldighet som tidigare förelåg att visa upp passet för att låta kontrollanten på avstånd titta på det återspeglade en delvis föråldrad syn på hur passkontroller genomförs och ansågs inte längre tillräcklig. Ett förtydligande framstod som än mer angeläget då biometriskt underlag för passinnehavaren infördes i passen, och därmed ett behov för passkontrollanten att förfoga över passet för att kunna läsa av den i passet lagrade informationen (prop. 2004/05:119 s. 26 ff.). 6.2 Biometri i nationella identitetskort I likhet med pass är svenska nationella identitetskort försedda med biometriskt underlag i syfte att försvåra missbruk och förbättra säkerheten. Den som ansöker om ett nationellt identitetskort är skyldig att i samband med ansökan låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av sökandens ansikte enligt 3 § andra stycket punkten 1 förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort. Denna ansiktsbild får enligt 4 § samma förordning sparas i ett lagringsmedium i identitetskortet, vilket också görs i de identitetskort som i dag utfärdas av passmyndighet. Eftersom avsikten vid införandet av de nationella identitetskorten inte var att de skulle användas som en resehandling, utan endast för att vid behov kunna styrka sitt svenska medborgarskap, finns i dag inga regler om kontroll av sådana identitetskort i samband med gränskontroll. 6.3 En möjlighet att kontrollera identitetskort Regeringens förslag: I passlagen införs bestämmelser om att den som medför identitetskort utfärdat av en passmyndighet på begäran ska överlämna identitetskortet till behörig befattningshavare och låta denne ta en bild i digitalt format av identitetskortsinnehavarens ansikte för kontroll av att detta motsvarar den ansiktsbild som finns lagrad i identitetskortet. Ansiktsbilden och de biometriska data som tagits fram ska omedelbart förstöras när en sådan kontroll har genomförts. Promemorians förslag: Promemorian behandlar inte frågan om införandet av bestämmelser om kontroll av medfört identitetskort. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Datainspektionen konstaterar dock att lagstiftaren tydligt ska redovisa vilka avvägningar som gjorts vid proportionalitetsbedömningen i fråga om skyddet för enskildas personliga integritet gentemot det allmänna enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen samt anför att det i utkastet till lagrådsremiss saknas en analys av hur principerna i EU:s direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet) respektive personuppgiftslagen (1998:204) är beaktade. Skälen för regeringens förslag: Enligt passlagen är, som framgår ovan, en enskild som medför pass vid ut- eller inresa till Sverige skyldig att på begäran överlämna passet till en passkontrollant samt att låta denne ta passinnehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns lagrade i passet. I dag genomförs enbart en okulär jämförelse mellan passinnehavarens ansikte och passfotot vid kontrollen, och inte någon sådan datorstödd jämförelse av det biometriska underlag som finns lagrat i passet och vid kontrolltillfället taget digitalt foto eller lämnade fingeravtryck, som möjliggörs i lagen. Den utrustning som krävs för en sådan datorstödd jämförelse saknas i dagsläget vid svenska gränskontrollstationer, och generellt kan sägas att de tekniska möjligheter som finns för att kontrollera att en person som uppvisar ett pass är densamma som den person som passet är utfärdat till i dag inte används optimalt, vare sig i Sverige eller i EU:s övriga medlemsstater. Inom Justitiedepartementet pågår för närvarande ett arbete med att se över bl.a. passlagens bestämmelser i syfte att överväga åtgärder för att motverka missbruk av svenska pass. En utredare har haft i uppdrag att analysera omfattningen av och orsakerna till missbruket, att göra en internationell jämförelse samt att utifrån den bild som framträder föreslå effektiva åtgärder för att komma tillrätta med problematiken. En fråga som enligt uppdraget särskilt bör undersökas är om missbruket av svenska pass effektivt skulle kunna motverkas genom att utökade biometrikontroller utförs i Sverige i samband med inresa från tredjeland, eller om sådana kontroller för att bli verkningsfulla förutsätter samarbete på EU-nivå. Uppdraget redovisades den 2 mars 2015. Som framgår ovan (se avsnitt 5.4) föreslås som ett villkor för undantag från passkravet vid resor till vissa medlemsstater att den enskilde medför ett giltigt nationellt identitetskort så att gränskontrollpersonal ges möjlighet att kontrollera personens identitet och medborgarskap. På samma sätt som vid en kontroll av medfört pass bör en närmare granskning och kontroll av medfört identitetskort i sådana fall kunna utföras av gränskontrollanten för att säkerställa identitetskortets äkthet och innehavarens identitet. För att kontrollanten ska kunna göra en jämförelse mellan identitetskortsinnehavaren och uppgifterna i identitetskortet, särskilt det lagrade biometriska underlaget, är det nödvändigt att han eller hon ges tillgång till identitetskortet och möjlighet att förfoga över detta. Vidare krävs för en jämförelse mellan den i kortet lagrade ansiktsbilden och identitetskortsinnehavarens ansiktsgeometri att gränskontrollanten tillåts ta en bild i digitalt format av innehavarens ansikte. Även om det i dag inte utförs någon datorstödd kontroll av biometriskt underlag i resehandlingar bör regelverket ge stöd för samma typer av kontroller när det gäller identitetskort som gäller för pass. För den som medför ett nationellt identitetskort i enlighet med den ovan föreslagna ändringen i passlagen bör det därför också införas en skyldighet att i samband med gränskontroll överlämna identitetskortet till behörig befattningshavare och låta denne ta en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte. Integritetsskydd Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp. Med kroppsliga ingrepp avses främst våld mot människokroppen samt bl.a. läkarundersökningar och blodprovstagning. Vid utformningen av bestämmelserna om införande och kontroll av biometrisk information i svenska pass uttalades i förarbetena att fotografering av en passinnehavares ansikte enligt regeringens mening inte kan anses som ett sådant kroppsligt ingrepp som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen (prop. 2004/05:119 s. 24 och s. 27). Regeringen gör i detta avseende samma bedömning i detta ärende. Regeringen anser inte heller att den föreslagna ordningen kan anses utgöra sådan övervakning eller kartläggning av en enskilds personliga förhållanden för vilket finns ett skydd i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Regeringen delar därmed inte Datainspektionens bedömning att den föreslagna bestämmelsen träffas av regleringen i 2 kap 6 § regeringsformen. Datainspektionen har i sitt remissvar även anfört att utkastet till lagrådsremiss, framför allt avseende den föreslagna kontrollmöjligheten av nationella identitetskort, saknar en analys av hur principerna i dataskyddsdirektivet respektive personuppgiftslagen är beaktade. Naturliga frågor att besvara i detta sammanhang är enligt inspektionen t.ex. vilken teknik som kommer att användas och vilken risk det finns för informationsläckage. Liknande synpunkter framfördes av inspektionen i lagstiftningsärendet om införande och kontroll av biometrisk information i svenska pass (prop. 2004/05:119). Regeringen uttalade då att åtgärder för biometrisk identifiering i de flesta fall innebär en sådan automatiserad behandling av personuppgifter som omfattas av dataskyddsdirektivet och den lagstiftning som i Sverige genomför detta, dvs. personuppgiftslagen. Behandlingen av personuppgifter i samband med utfärdande och kontroll av pass är inte särskilt reglerad i författning utan regleras av företrädesvis personuppgiftslagen (prop. 2004/05:119 s. 28). Detsamma gäller för utfärdande och kontroll av nationella identitetskort. Liksom i det tidigare lagstiftningsärendet bedömer regeringen att det inte finns behov av någon särskild reglering för den behandling av personuppgifter som sker vid den nu föreslagna kontrollåtgärden, utan att personuppgiftslagens bestämmelser om integritetsskydd vid behandling av personuppgifter är tillräckliga. I det tidigare lagstiftningsärendet, liksom i det nu aktuella förslaget, föreslås dessutom inskränkningar i möjligheten att behandla personuppgifter i förhållande till vad som annars skulle gälla. Den ansiktsbild som tas för datorstödd kontroll får enbart användas för detta ändamål. Det föreslås också att ansiktsbilden respektive dess biometriska data omedelbart ska förstöras efter kontrollen. Härigenom uppnås enligt regeringen ett allmänt sett gott integritetsskydd samtidigt som en säker verifiering av identiteten åstadkoms. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att personuppgiftslagens regler tillsammans med de inskränkande bestämmelser som föreslås är förenliga med Sveriges internationella åtaganden i fråga om integritetsskydd. Till detta kommer att den föreslagna ändringen i praktiken inte utgör något utökat integritetsintrång för den enskilde, utan tvärtom snarare en inskränkning. Den föreslagna ändringen innebär nämligen att den enskilde vid en framtida gränskontroll då tekniska möjligheter för biometrikontroll finns på plats, istället för att överlämna sitt pass, lämna fingeravtryck och låta sitt ansikte fotograferas, kan välja att överlämna sitt nationella identitetskort och endast låta sitt ansikte fotograferas. Datainspektionen har också efterlyst svar på frågor om vilken teknik som kommer att användas. Så som anförs ovan utförs i dagsläget inte någon biometrikontroll eftersom den utrustning som krävs saknas vid svenska gränskontrollstationer. Hur en framtida teknisk utrustning för biometrikontroll av pass och identitetskort närmare ska vara utformad är ännu osäkert. I grova drag torde dock kontrollen komma att ske på följande sätt. Den resande placerar sig i en fotostation som fotograferar ansiktet i digitalt format. Den digitala bilden används som referensmall vid en jämförelse med den ansiktsbild som sedan tidigare är sparad i passets lagringsmedium. Ett kontrollinstrument markerar om överensstämmelse föreligger eller inte (jfr prop. 2004/05:119 s. 26). Då den ansiktsbild som tas vid kontrollen eller de biometriska data som tas fram ur ansiktsbilden eller från ansiktsbilden i identitetskortet i samband med kontrollen omedelbart ska förstöras bör någon utrustning för att spara dessa data inte användas. Den tekniska lösning som sedermera tas fram för biometrikontroll förutsätts självklart vara säker likväl ur integritetssynpunkt som i andra hänseenden. 7 Konsekvenser Regeringens bedömning: De kostnader som förslagen kan ge upphov till kan finansieras inom befintliga anslag. Bedömningen i promemorian och utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i frågan. Förvaltningsrätten i Stockholm anför emellertid att förslaget på sikt skulle kunna leda till ett något ökat antal mål i förvaltningsdomstol eftersom fler ansökningar om nationella identitetskort kan föranleda fler avslag och därmed fler överklaganden till förvaltningsdomstol. Skälen för regeringens bedömning: Den eventuella ökning av antalet mål i förvaltningsdomstol som ändringen skulle kunna ge upphov till måste anses försumbar. Förvaltningsrättens i Stockholm synpunkt ändrar därför inte regeringens bedömning att eventuella kostnadsökningar för förvaltningsdomstolarna och övriga berörda myndigheter kan finansieras inom befintliga anslag. 8 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2015. Regeringens bedömning: Några övergångsbestämmelser är inte nödvändiga. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 april 2008. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utkastet föreslås att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 april 2015. Bedömningen i promemorian och utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt i dessa frågor. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De lagändringar som föreslås kräver inte några särskilda anpassningar eller åtgärder som påverkar ikraftträdandet. Regeringen anser därför att lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. Lagändringarna kräver inga övergångsbestämmelser. 9 Författningskommentar Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) 5 § En svensk medborgare får inte resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Första stycket gäller inte 1. mönstrat sjöfolk på fartyg under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning, 2. medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han eller hon har flygcertifikat eller därmed jämförlig handling, 3. den som är medborgare även i en annan stat än Sverige och som medför legitimationshandling som gäller som pass och är utfärdad av en myndighet i den staten, 4. den som reser till någon av de stater mot vilka gränskontroll inte genomförs enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), eller 5. den som reser till en annan stat inom Europeiska unionen än en sådan stat som avses i 4 och som medför ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. En svensk medborgare ska vid inresa från en annan stat medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte 1. om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt, exempelvis genom uppvisande av ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet, eller 2. vid inresa från en stat mot vilken gränskontroll inte genomförs enligt kodexen om Schengengränserna. I paragrafen regleras skyldigheten för svenska medborgare att medföra giltigt pass vid resa till och från Sverige. Utformningen av undantagen från passkravet vid resor inom Schengenområdet i andra stycket punkten 4 och tredje stycket punkten 2 anpassas genom ändringen till EU:s gränskodex. Undantag från passkravet ska gälla för den som reser till eller från någon av de stater mot vilka ingen gränskontroll genomförs med hänvisning till gränskodexen. Undantagen kommer att omfatta de EU-medlemsstater som fullt ut deltar i Schengensamarbetet samt Norge, Island, Schweiz och Liechtenstein. Detta innebär ingen ändring i sak i förhållande till i dag. Hänvisningen till gränskodexen innebär dock att kravet på att medföra pass som huvudregel ska upprätthållas i sådana fall då gränskontrollen vid inre gräns återinförs. Detta kan ske på grund av ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten eller ihållande och allvarliga brister avseende kontrollen av de yttre gränserna. Genom att en ny punkt (5) läggs till i andra stycket införs ytterligare ett undantag från passkravet vid resa från Sverige. Det nya undantaget omfattar den som reser till sådana länder inom EU som inte fullt ut deltar i Schengensamarbetet. Dessa är i dag Cypern, Rumänien, Bulgarien, Kroatien, Förenade kungariket och Irland. För att passfrihet enligt den nya punkten ska gälla krävs att den resande medför ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. Passmyndighet är enligt 2 § passlagen inom riket Polismyndigheten och utom riket beskickning, lönat konsulat samt sådan olönad konsul som utrikesdepartementet bestämmer. Passmyndigheterna utfärdar de s.k. nationella identitetskorten (jfr förordningen [2005:661] om nationellt identitetskort). Det är alltså endast sådana kort som godtas i stället för pass. Identitetskort som de nämnda myndigheterna utfärdar i en annan egenskap än i deras egenskap som passmyndighet, t.ex. tjänstekort för anställda vid Polismyndigheten, omfattas inte av bestämmelsen. Vidare tydliggörs i paragrafens tredje stycke punkten 1 det faktum att det svenska medborgarskapet vid inresa till Sverige kan styrkas genom att uppvisa ett giltigt nationellt identitetskort. Svenska medborgare har en ovillkorlig grundlagsstadgad rätt att resa in i landet (jfr 2 kap. 7 § första stycket regeringsformen). Passkravet gäller således inte vid inresa till Sverige om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt. Ändringen innebär inte någon ändring i sak. I övrigt har några mindre språkliga ändringar gjorts i paragrafens andra stycke punkten 3 och tredje stycke. 5 a § Polismyndigheten ska övervaka att bestämmelserna i 5 § följs. Den som enligt 5 § ska medföra pass ska på begäran 1. överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket, och 2. låta en befattningshavare enligt 1 ta passinnehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns sparade i passet. Den som enligt 5 § i stället medför ett identitetskort utfärdat av en passmyndighet ska på begäran 1. överlämna identitetskortet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket, och 2. låta en befattningshavare enligt 1 ta en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att denna motsvarar den ansiktsbild som finns sparad i identitetskortet. När en kontroll enligt andra stycket 2 eller tredje stycket 2 har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som då har tagits fram omedelbart förstöras. I paragrafen regleras skyldigheten att överlämna en resehandling till behörig gränskontrolltjänsteman för kontroll av de biometriska uppgifter som finns lagrade däri samt att lämna fingeravtryck och låta sig fotograferas i jämförelsesyfte. Genom att ett nytt tredje stycke läggs till införs en sådan skyldighet, som tidigare kom till direkt uttryck enbart gällande pass, även då nationellt identitetskort medförs i samband med resa. Eftersom fingeravtryck inte lagras i de nationella identitetskorten, föreligger dock enbart skyldighet att låta sig fotograferas. På samma sätt som gäller vid kontroll av pass ska ansiktsbilden och de biometriska data som tagits fram omedelbart förstöras när kontrollen har genomförts. Rörlighetsdirektivet Gränskodexen Promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Härigenom föreskrivs att 5 § passlagen (1978:302) ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 § En svensk medborgare får inte resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Första stycket gäller inte 1. mönstrat sjöfolk på fartyg under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning, 2. medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han eller hon har luftfartscertifikat eller därmed jämförlig handling, 3. den som är medborgare även i annat land än Sverige och som medför legitimationshandling, vilken gäller som pass, utfärdad av en myndighet i det landet, 4. den som reser till Schweiz eller till någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. 4. den som reser till Schweiz eller till någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna, eller 5. den som reser till en annan stat inom Europeiska unionen än en sådan stat som avses i 4 och som medför ett giltigt identitetskort, utfärdat av en passmyndighet. En svensk medborgare skall vid inresa från annat land medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt eller vid inresa från En svensk medborgare ska vid inresa från annat land medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt eller vid inresa från 1. en stat som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, 2. en stat som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna, eller 3. Schweiz. Denna lag träder i kraft den 1 april 2008. Lagförslaget i utkast till lagrådsremiss Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Härigenom föreskrivs att 5 och 5 a §§ passlagen (1978:302) ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 § En svensk medborgare får inte resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Första stycket gäller inte 1. mönstrat sjöfolk på fartyg under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning, 2. medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han eller hon har flygcertifikat eller därmed jämförlig handling, 3. den som är medborgare även i annat land än Sverige och som medför legitimationshandling, vilken gäller som pass, utfärdad av en myndighet i det landet, 4. den som reser till Schweiz eller till någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. 4. den som reser till någon av de stater inom Schengenområdet mot vilka ingen gränskontroll genomförs enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), eller 5. den som reser till en annan stat inom Europeiska unionen än en sådan stat som avses i 4 och som medför ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. En svensk medborgare ska vid inresa från annat land medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt eller vid inresa från En svensk medborgare ska vid inresa från annat land medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte 1. en stat som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, 1. om det svenska medborgarskapet kan styrkas genom upp-visande av ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet eller på annat sätt, eller 2. en stat som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna, eller 2. vid inresa från en stat inom Schengenområdet mot vilken ingen gränskontroll görs enligt kodexen om Schengengränserna. 3. Schweiz Lydelse enligt SFS 2014:584 Föreslagen lydelse 5 a § Polismyndigheten ska övervaka att bestämmelserna i 5 § följs. Den som enligt 5 § ska medföra pass ska på begäran 1. överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket, 1. överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket, och 2. låta en befattningshavare enligt 1 ta passinnehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns sparade i passet. Den som enligt 5 § medför identitetskort utfärdat av en passmyndighet ska på begäran 1. överlämna identitetskortet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket, och 2. låta en befattningshavare enligt 1 ta en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att denna motsvarar den ansiktsbild som finns sparad i identitetskortet. När en kontroll enligt andra stycket 2 har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som då har tagits fram omedelbart förstöras. När en kontroll enligt andra stycket 2 eller tredje stycket 2 har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som då har tagits fram omedelbart förstöras. Denna lag träder i kraft den 1 april 2015. Förteckning över remissinstanserna Efter remiss av promemorian Ändring i 5 § passlagen (1978:302) (dnr Ju2007/5409/L4) har yttranden inkommit från följande instanser: 1. Riksdagens ombudsmän 2. Justitiekanslern 3. Rikspolisstyrelsen 4. Säkerhetspolisen 5. Statens kriminaltekniska laboratorium 6. Kriminalvården 7. Kriminalvårdsnämnden 8. Brottsförebyggande rådet 9. Brottsoffermyndigheten 10. Migrationsverket 11. Kustbevakningen 12. Statens institutionsstyrelse 13. Tullverket 14. Sveriges advokatsamfund 15. Svenska polisförbundet 16. Tull-Kust Efter remiss av utkast till lagrådsremiss Ökade möjligheter att resa inom EU utan pass har yttranden inkommit från följande instanser: 1. Riksdagens ombudsmän 17. Stockholms tingsrätt 18. Förvaltningsrätten i Stockholm 19. Justitiekanslern 20. Åklagarmyndigheten 21. Rikspolisstyrelsen 22. Säkerhetspolisen 23. Statens kriminaltekniska laboratorium 24. Kriminalvården 25. Brottsförebyggande rådet 26. Brottsoffermyndigheten 27. Migrationsverket 28. Datainspektionen 29. Kommerskollegium 30. Kustbevakningen 31. Socialstyrelsen 32. Statens institutionsstyrelse 33. Barnombudsmannen 34. Tullverket 35. Skatteverket 36. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor 37. Sveriges advokatsamfund 38. Sveriges Kommuner och Landsting Svenska polisförbundet och Tull-Kust har beretts tillfälle att yttra sig men inte avhörts eller meddelat att man valt att inte besvara remissen. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Härigenom föreskrivs att 5 och 5 a §§ passlagen (1978:302) ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 § En svensk medborgare får inte resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Första stycket gäller inte 1. mönstrat sjöfolk på fartyg under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning, 2. medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han eller hon har flygcertifikat eller därmed jämförlig handling, 3. den som är medborgare även i annat land än Sverige och som medför legitimationshandling, vilken gäller som pass, utfärdad av en myndighet i det landet, 3. den som är medborgare även i en annan stat än Sverige och som medför legitimationshandling som gäller som pass och är utfärdad av en myndighet i den staten, 4. den som reser till Schweiz eller till någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. 4. den som reser till någon av de stater mot vilka gränskontroll inte genomförs enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), eller 5. den som reser till en annan stat inom Europeiska unionen än en sådan stat som avses i 4 och som medför ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. En svensk medborgare ska vid inresa från annat land medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt eller vid inresa från En svensk medborgare ska vid inresa från en annan stat medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte 1. en stat som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, 1. om det svenska medborgarskapet kan styrkas genom upp-visande av ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet eller på annat sätt, eller 2. en stat som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna, eller 2. vid inresa från en stat mot vilken gränskontroll inte genomförs enligt kodexen om Schengengränserna. 3. Schweiz 5 a § Polismyndigheten ska övervaka att bestämmelserna i 5 § följs. Den som enligt 5 § ska medföra pass ska på begäran 1. överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket, 1. överlämna passet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket, och 2. låta en befattningshavare enligt 1 ta passinnehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns sparade i passet. Den som enligt 5 § medför ett identitetskort utfärdat av en passmyndighet ska på begäran 1. överlämna identitetskortet till en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Kustbevakningen, Tullverket eller Migrationsverket, och 2. låta en befattningshavare enligt 1 ta en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att denna motsvarar den ansiktsbild som finns sparad i identitetskortet. När en kontroll enligt andra stycket 2 har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som då har tagits fram omedelbart förstöras. När en kontroll enligt andra stycket 2 eller tredje stycket 2 har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som då har tagits fram omedelbart förstöras. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2015-01-28 Närvarande: F.d. justitierådet Lennart Hamberg samt justitieråden Kristina Ståhl och Agneta Bäcklund. Ökade möjligheter att resa inom EU med nationellt identitetskort Enligt en lagrådsremiss den 22 januari 2015 (Justitiedepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av departementssekreteraren Therése Berggren. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 2015 Närvarande: Statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, Y Johansson, M Johansson, K Persson, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, I Lövin, Å Regnér, M Andersson, A Ygeman, A Johansson, P Bolund, M Kaplan, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Wikström, A Hadzialic Föredragande: statsrådet A Ygeman Regeringen beslutar proposition Ökade möjligheter att resa inom EU med nationellt identitetskort. Rättsdatablad Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upp-häver eller upprepar ett normgivnings-bemyndigande Celexnummer för bakomliggande EU-regler Passlagen (1978:302) 32004L0038 32006R0562