Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:158 Riksrevisionens rapport om det svenska landsbygdsprogrammet 2007-2013 Skr. 2013/14:158 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 6 mars 2014 Jan Björklund Eskil Erlandsson (Landsbygdsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten Landsbygdsprogrammet från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? (RiR 2013:13). Riksrevisionen har i rapporten granskat om regeringen och berörda myndigheter på ett effektivt sätt har verkat för att nå målen för EU:s landsbygdspolitik. Regeringen instämmer i flera av Riksrevisionens iakttagelser. För andra gör regeringen en annan bedömning eller kommer att redovisa sitt ställningstagande i den skrivelse om partnerskapsöverenskommelsen som kommer att redovisas senare i vår. I det arbete som nu bedrivs med att utforma ett landsbygdsprogram för perioden 2014-2020 kommer regeringen på olika sätt att beakta Riksrevisionens iakttagelser. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 EU:s gemensamma jordbrukspolitik 3 3 Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga Riksrevisionens granskningsrapport 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 2014 123 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i rapporten Landsbygdsprogrammet - från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? (RiR 2013:13) granskat om regeringen och berörda myndigheter på ett effektivt sätt har verkat för att målen för EU:s landsbygdspolitik har uppnåtts vid genomförandet av det svenska landsbygdsprogrammet för perioden 2007-2013. Rapporten finns i bilagan. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 28 november 2013. Granskningen fokuserar på målen för det svenska landsbygdsprogrammet för perioden 2007-2013 och huruvida de behov som finns på landsbygden har styrt fördelningen av de finansiella medel som avsatts för genomförandet av programmet. Underlagsmaterialet för granskningen har utgjorts av EU:s lagstiftning och riktlinjer om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), svenska författningar som styr genomförandet av det svenska programmet, regeringens budgetpropositioner för perioden 2007-2013 och några statliga utredningar. Ett stort antal rapporter, skrivelser och beslut från Statens jordbruksverk, länsstyrelsernas genomförandestrategier och underlag från andra myndigheter har också använts som material vid granskningen. Slutligen har intervjuer med främst tjänstemän på myndigheter legat till grund för Riksrevisionens slutsatser. 2 EU:s gemensamma jordbrukspolitik Sedan medlemskapet i Europeiska gemenskapen den 1 januari 1995 omfattas Sverige av den gemensamma jordbrukspolitiken. Målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, som de är formulerade i fördraget, är i dag desamma som de som lades fast på 1950-talet. Kortfattat uttryckt är målen att höja produktiviteten inom jordbruket, att jordbruksbefolkningen ska tillförsäkras en skälig levnadsstandard, att marknaderna ska stabiliseras, att försörjningen ska tryggas och att konsumenterna ska tillförsäkras tillgång till varor till skäliga priser. Politikområdet har genomgått ett antal reformer sedan 1980-talet och efterhand har olika miljö-, struktur- och landsbygdsåtgärder och program införts. I dag kan EU:s gemensamma jordbrukspolitik bäst beskrivas som bestående av två pelare. Den första pelaren reglerar styrning av den inre marknaden och de direkta inkomststöden till jordbruket. Den andra pelaren innehåller landsbygdspolitiken vars syfte är att komplettera, stödja och bidra till att nå fördragets mål för den gemensamma jordbrukspolitiken. Över tid har insatserna i pelare två fått allt större betydelse. Tre övergripande mål har lagts fast för landsbygdspolitiken. Dessa mål benämns axlar i lagstiftningen. Målet för axel ett är att förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket. Axel två har som mål att förbättra miljön och landskapet. Att stärka livskvaliteten på landsbygden och diversifieringen av landsbygdens ekonomi är ändamålet med axel tre. Slutligen avser axel fyra en tillämpning av Leadermetoden med syfte att ta till vara lokalt engagemang och kunskap och vara ett led i att stödja genomförandet av de övriga tre axlarna. Gemenskapens ekonomiska bidrag ska för respektive axel vara minst den procentsats som anges i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Enligt ovan nämnda förordning ska varje medlemsland utarbeta en nationell strategi och ett nationellt eller flera regionala landsbygdsprogram. I förordningen finns också regler för programmets innehåll, ekonomiska förvaltning, övervakning, kontroller och utvärdering m.m. Närmare preciseringar av dessa regler finns i kommissionens tillämpningsförordning, kommissionens förordning om kontroller och tvärvillkor, rådets förordning om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken och kommissionens förordning om tillämpningsföreskrifter när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EUGFJ (Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket till utveckling av landsbygden) och EJFLU (Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling). Medlemslandets landsbygdsprogram godkänns av kommissionen efter omröstning bland övriga medlemsländer. Det svenska landsbygdsprogrammet godkändes den 28 juni 2007. Ett antal programändringar har därefter genomförts. Vissa av dessa har berört mindre frågor medan andra omfattar större ändringar. Särskilt programändringen som genomfördes 2009 innebar en större ändring av programmet då den innefattade genomförandet av den s.k. hälsokontrollen som bl.a. innebar överföring av medel från pelare ett till pelare två. Ändamålet med överföringen var att möta ett antal för unionen gemensamma utmaningar, särskilt inom klimat- och miljöområdena. Programändringarna har godkänts av kommissionen. 3 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens iakttagelser i rapporten bygger på dokumentstudier, analyser av statistiskt underlag från Jordbruksverket och intervjuer med tjänstemän på departement, myndigheter och länsstyrelser. Syftet med granskningen var enligt Riksrevisionen att undersöka om regeringen och berörda myndigheter effektivt verkat för att nå målen för landsbygdsprogrammet. Riksrevisionen har också undersökt orsakerna till de problem som uppmärksammats i tidigare utvärderingar. Riksrevisionen konstaterar att landsbygdsprogrammets mål och landsbygdens identifierade behov inte har varit tillräckligt styrande för fördelningen av medel i programmet. I beredningen av programmet gjordes enligt granskningen ingen analys av hur landsbygdsprogrammets åtgärder ska bidra till mål om företagande, tillväxt och sysselsättning, vilket enligt Riksrevisionen försämrat förutsättningarna för att nå dessa mål. Underlag inhämtades inte från länsstyrelserna vilket försvagade förutsättningarna för att programmets budget ska återspegla utmaningar och behov på regional nivå. När det gäller resursfördelningen inom programmet har dubbelt så mycket medel fördelats till axel ett jämfört med axel tre. Riksrevisionen bedömer att detta riskerar att begränsa programmets möjligheter att bidra till fler jobb, särskilt eftersom det saknas analyser av vilka åtgärder som är effektivast för att skapa sysselsättning. Riksrevisionen framhåller att den nuvarande modellen med stora arealbaserade miljöersättningar är en bidragande orsak till svårigheten med att nå de miljömål som är relevanta för landsbygdsprogrammet. En omläggning av åtgärderna så att ersättningsgrunden i stället blir den miljönytta som erhålls skulle ge större miljöeffekt per krona. I granskningen framhålls bristande transparens som en av flera faktorer som medför en risk för att jordbrukets intressen får ett för starkt genomslag i utformningen av programmet. Det anges också att det finns en otydlighet i hur de övergripande målen för landsbygdsprogrammet ska tillämpas. Riksrevisionen saknar också vägledning till länsstyrelserna från regering och Jordbruksverket i flera frågor av principiell karaktär. Samtidigt framhålls att Jordbruksverket utövar en ganska detaljerad styrning av hur länsstyrelserna ska genomföra sitt arbete när det gäller t.ex. formalia och processer i ärendehanteringen. Potentialen för synergier tillvaratas inte så att åtgärder kan bidra till och förstärka varandras mål. Viktiga kunskaper och slutsatser som framgår av de uppföljningar och utvärderingar som gjorts av programmet har inte tagits om hand av Jordbruksverket och regeringen och utvärderarnas förslag lämnas ofta utan åtgärd. Andra mål såsom krav på korta handläggningstider och förenkling har fått starkt genomslag i programmet. Riksrevisionen framhåller att det är viktigt att följa regler, korta handläggningstider och genomföra förenklingsåtgärder. De menar dock att så inte får ske genom att man avstår från administrativt svårhanterade åtgärder som på ett effektivt sätt skulle kunna bidra till programmets mål. I granskningen betonas att Landsbygdsdepartementet och Jordbruksverket inte har inhämtat expertkompetens från andra departement och myndigheter i frågor som rör t.ex. tillväxt och sysselsättning. Eftersom länsstyrelserna inte fullt ut nått ut till avsedda målgrupper utanför jordbrukssektorn är Riksrevisionens bedömning att detta har försämrat förutsättningarna för att nå målen med programmet. Detta gäller särskilt målen om ökad sysselsättning och ökad livskvalitet på landsbygden. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: * i större utsträckning utgå från programmets mål och landsbygdens identifierade behov i fördelningen av programmets budget och säkerställa att målen preciseras för myndigheternas arbete med programmet, * överväga att förändra miljöersättningarnas utformning så att de mer effektivt bidrar till relevanta miljömål, * säkerställa att expertkompetens från hela statsförvaltningen utnyttjas så att viktiga kunskaper tas till vara om hur programmets åtgärder effektivt når målen, * tydliggöra rollfördelningen mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna i syfte att förbättra måluppfyllelsen och undvika dubbelarbete, * förbättra de resursmässiga förutsättningarna för handläggande och beslutande myndigheter (länsstyrelserna, Skogsstyrelsen, Sametinget och i viss mån Jordbruksverket) att nå ut med stöden till programmets potentiella målgrupper. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser när det gäller miljöersättningarna och att en omläggning av åtgärderna så att ersättningsgrunden i stället blir den miljönytta som erhålls skulle ge större miljöeffekt per krona. Att undersöka alternativ till en betalning för kostnader och inkomstbortfall och utifrån ett landskapsperspektiv kan vara intressant och är också något som pågår. Men regeringen anser att Riksrevisionen ger en förenklad bild av vilka möjligheter som står till buds. Till exempel ger EU:s regelverk i dag enbart möjlighet att betala för uppkomna kostnader och inkomstbortfall och inte för miljönytta. Det finns heller ingen entydig vetenskaplig syn på hur ersättningar ur ett landskapsperspektiv skulle kunna prioriteras och tillämpas i praktiken. Regeringen är av uppfattningen att det alltid är bra att rikta ersättningarna mot de effekter man vill nå. Samtidigt innebär mer detaljerade regler och ökad administration också ökade kostnader medan nyttan av mer komplicerade regler inte är känd. Det är därför svårt att uttala sig om huruvida nyttan är större än kostnaderna av mer administrativt komplicerade system. I den skrivelse om partnerskapsöverenskommelsen som kommer att läggas fram till riksdagen senast i april 2014 kommer inriktningen på landsbygdsprogrammet att framgå. En annan viktig faktor för att nå framgång i åtgärderna är acceptansen bland utförarna, dvs. i det här fallet brukarna av marken. Undersökningar som gjorts bland utförarna visar att enkla regler är viktiga för viljan att ansluta sig till en miljöersättning. Komplicerade villkor där konsekvenserna inte fullt ut kan överblickas riskerar att ge låg anslutningsgrad. När det gäller Riksrevisionens iakttagelse om att andra länder har riktade ersättningar så anges det inte närmare vilka åtgärder som avses och hur dessa är utformade. Det är av stort intresse att studera ersättningssystemen i andra EU-länder och i EU-arbetet ges rikliga möjligheter till erfarenhetsutbyte med andra medlemsländer, bl.a. om frågor som rör utformningen av miljöersättningar och andra stöd inom landsbygdsprogrammet. Regeringen vill här dock framhålla att det inte alls är säkert att det som tillämpas i andra länder är ändamålsenligt i Sverige. Förhållandena varierar kraftigt mellan olika EU-länder, både vad gäller naturgivna förutsättningar, den offentliga förvaltningens organisation och andra faktorer som påverkar förutsättningarna för hur stöd och ersättningar kan utformas och genomföras på ett effektivt sätt. Även de långsiktiga målsättningarna för miljöarbetet varierar mycket mellan länder. Allt detta gör att åtgärderna kan behöva utformas olika för att vara effektiva. Sveriges utmaning är också att behålla ett aktivt brukande av jordbruksmark som är en förutsättning för att bevara och upprätthålla den biologiska mångfalden i odlingslandskapet. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser när det gäller betydelsen av att tillvarata expertkompetens från hela statsförvaltningen men menar att arbetssättet har förbättrats sedan programmet för perioden 2007-2013 togs fram. I arbetet med det nya programmet för perioden 2014-2020 ingår att en partnerskapsöverenskommelse ska tas fram, vilket säkerställer ett stort utbyte av expertkompetens från hela statsförvaltningen. Partnerskapsöverenskommelsen är en överenskommelse mellan Sverige och EU-kommissionen och ska beskriva Sveriges prioriteringar för perioden 2014-2020. Partnerskapsöverenskommelsen ska lägga grunden till förbättrad samordning mellan de olika EU-fonderna för att undvika överlappning dem emellan. Allt detta i syfte att nå ett mer effektivt programgenomförande och ett sammantaget bättre utfall av insatserna. Det är också regeringens ambition att under genomförandet av landsbygdsprogrammet 2014-2020 verka för att främja ett tvärsektoriellt samarbete mellan relevanta myndigheter, för att i högre grad kunna uppnå programmets mål och syften. När det gäller Riksrevisionens rekommendation om att förbättra de resursmässiga förutsättningarna för handläggande och beslutande myndigheter att nå ut med ersättningarna till programmets potentiella målgrupper vill regeringen lyfta fram vikten av en fungerande administration. Samtidigt är landsbygdsprogrammets budget begränsad och ju mer medel som avdelas till administration i form av medel för s.k. tekniskt stöd desto mindre medel blir över för själva åtgärderna. Beträffande Riksrevisionens iakttagelse om att i större utsträckning utgå från programmets mål och landsbygdens identifierade behov i fördelningen av programmets budget kommer inriktningen på landsbygdsprogrammet 2014-2020 att framgå i den skrivelse om partnerskapsöverenskommelsen som kommer att läggas fram till riksdagen senast i april. Lantbruksföretagen, speciellt företag med djur, har betydelse både för sysselsättning och den biologiska mångfalden och för att hålla landskapet öppet, inte minst i skogsbygder där jordbruksmarker hotas av igenväxning vilket påverkar kulturmiljöerna och minskar landsbygdens attraktivitet för boende, turism och besöksnäringar. Enligt EU-regelverket för ett kommande program kommer det även fortsättningsvis vara möjligt att stödja andra landsbygdsföretag än lantbruk. Samtidigt ska inte alla landsbygdens frågor hanteras av landsbygdsprogrammet. Landsbygdsprogrammet riktar sig t.ex. i större utsträckning mot mindre företag såsom mikroföretag medan regionalfonden arbetar med större företag utanför lantbrukssektorn. En stor del av det svenska landsbygdsprogrammet har riktats mot åtgärder som förbättrar natur- och kulturmiljö. Eftersom jordbruket är den största tillhandahållaren av miljötjänster på landsbygden blir en naturlig följd att miljöersättningarna betalats ut till jordbrukare. Ett av de viktigaste syftena med landsbygdsprogrammet är att betala för kollektiva nyttigheter. Det inkluderar att bidra till att uppfylla flera av de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen. Eftersom miljöeffekter på landsbygden och bidrag till att uppfylla miljökvalitetsmålen är viktiga målsättningar med programmet anser regeringen att det är rätt att ersättningen går till dem som utför miljötjänsterna, främst lantbruksföretag. Att ersättningen betalas ut till den som genomfört åtgärden, i detta sammanhang huvudsakligen jordbrukare, innebär inte att ersättningen är att betrakta som ett traditionellt jordbrukarstöd utan som en ersättning för utfört arbete. Gårdsstödet inom pelare ett är däremot ett inkomststöd som syftar till att ge jordbrukarna en ekonomisk grundtrygghet medan ersättningsgrunden i pelare två är kostnader för nedlagt arbete, minskade intäkter etc. När det gäller behovet av att målen preciseras för myndigheternas arbete med programmet är detta inte primärt en fråga för regeringen men regeringen har en dialog med myndigheterna i dessa frågor. En sådan dialog kan dock alltid förbättras. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att tydliggöra rollfördelningen mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna i syfte att förbättra måluppfyllelsen och undvika dubbelarbete. Regeringen vill här framföra att genomförandet av landsbygdsprogrammet i stor utsträckning styrs av de förordningar, föreskrifter och rekommendationer som finns på EU-nivån. Jordbruksverket som förvaltningsmyndighet styrs av dessa regelverk. Dessa regelverk styr i sin tur länsstyrelsernas arbete med genomförandet, vilket kan innebära att länsstyrelsernas handlingsutrymme minskar och oklara ansvarsförhållanden kan uppstå. Regeringen undersöker nu hur ansvarsfördelningen mellan myndigheterna kan förtydligas. I detta arbete har bl.a. kontakter tagits med andra medlemsländer för att utbyta erfarenheter. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser I det arbete som nu bedrivs med att utforma ett landsbygdsprogram för perioden 2014-2020 kommer regeringen på olika sätt att beakta de synpunkter och iakttagelser som framförts. Det gäller inte bara Riksrevisionens iakttagelser utan också vad som framhållits som möjligheter till förbättringar av halvtidsutvärderaren för landsbygdsprogrammet för perioden 2007-2013, slututvärderingen av programmet för perioden 2000-2006 och rapporten från riksdagen om uppföljning av vissa frågor inom landsbygdsprogrammet (2012/13:RFR4). Med anledning av Europeiska Revisionsrättens kritik beslutade Europeiska kommissionen att en översyn av områden med naturliga och särskilda begränsningar ska göras. Regeringen har med anledning härav gett ett uppdrag till Jordbruksverket att medverka i genomförandet av denna översyn. I uppdraget ingår även att beakta behov av ändringar i det nationella stödet i Norra Sverige. De analyser som görs inom ramen för uppdraget ska även omfatta behovet av och eventuella utformningar av ersättning till vallodling. Regeringen har också initierat en studie vid Agrifood economics centre som kommer att påbörjas under 2014. Studien kommer att behandla möjligheterna till betalningar för miljönytta och kollektivt agerande. Det senare innebär att brukarna går samman och genomför åtgärder på landskapsnivå vilket genererar högre miljönytta jämfört med om brukarna agerar enskilt. Inom projektet "Miljöeffekter av den gemensamma jordbrukspolitiken", som för närvarande är ett samarbetsprojekt mellan Jordbruksverket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet kommer en studie om de WTO-rättsliga förutsättningarna för att betala för miljönytta i stället för kostnader och inkomstbortfall inom kort att påbörjas. Regeringen vill här också nämna att ett sekretariat för utvärdering av landsbygdsprogrammet har upprättats vid Jordbruksverket. Sekretariatet kommer att ansvara för samordning och kontinuitet av den löpande utvärderingen av programmet, vilket bör hantera flera av de iakttagelser som Riksrevisionen framfört i sin skrivelse. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Landsbygdsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 2014 Närvarande: Statsrådet Björklund, ordförande, och statsråden Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Björling, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Arnholm, Svantesson Föredragande: statsrådet Erlandsson Regeringen beslutar skrivelse 2013/14:158 Riksrevisionens rapport om det svenska landsbygdsprogrammet 2007-2013 Skr. 2013/14:158 Skr. 2013/14:158 2 3 1 Skr. 2013/14:158 Bilaga Skr. 2013/14:158 Bilaga