Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:200 Riksrevisionens rapport om statens tillsyn över skolan. Skr. 2013/14:200 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 20 mars 2014 Fredrik Reinfeldt Maria Arnholm (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Statens tillsyn över skolan - bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16). Av granskningsrapporten framgår att Riksrevisionen anser att tillsynens inriktning kan utvecklas så att undervisningen i högre grad omfattas av tillsynen. Regeringen delar denna uppfattning och har därför förtydligat Statens skolinspektions uppdrag i detta avseende. Riksrevisionen påpekar också att det finns behov av att utveckla tydligheten, enhetligheten och likvärdigheten i Skolinspektionens tillsynsverksamhet. I dessa avseenden konstaterar regeringen att ett omfattande utvecklingsarbete pågår inom Skolinspektionen. Regeringen följer detta arbete noga. Riksrevisionen anser också att regeringens styrning av Skolinspektionen behöver stärkas. Regeringen delar inte denna uppfattning utan vill framhålla att regeringen medvetet har låtit Skolinspektionen dels utveckla metoder för en ändamålsenlig tillsyn och kvalitetsgranskning, dels att själv avgöra var det finns behov av insatser. Samtidigt utesluter regeringen inte möjligheten att låta genomföra en sådan utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning som Riksrevisionen rekommenderar, i syfte att överväga om någon förändrad prioritering för myndighetens uppdrag behöver göras. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport Statens tillsyn över skolan - bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars 2014 108 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade Riksrevisionens granskningsrapport Statens tillsyn över skolan - Bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16) den 28 november 2013 till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen tagit emot rapporten. Statens skolinspektion har yttrat sig över rapporten (dnr U2013/7407/SAM). 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat om Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av grund- och gymnasieskolan verkar för en likvärdig utbildning av god kvalitet och om den bidrar till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat. Granskningen har också syftat till att undersöka om regeringens styrning har skapat goda förutsättningar för Skolinspektionens verksamhet. Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser grundas på genomförda intervjuer, dokumentstudier, en analys av ett urval beslut inom den regelbundna tillsynen samt tre enkätundersökningar. Två av enkäterna har riktat sig till alla huvudmän respektive rektorer som varit föremål för Skolinspektionens regelbundna tillsyn eller kvalitetsgranskning under perioden 1 juli 2011 - 31 augusti 2012. Den tredje enkäten har riktat sig till alla inspektörer som arbetade med regelbunden tillsyn eller kvalitetsgranskning vid Skolinspektionen i november 2012. Vidare har intervjuer genomförts med företrädare för Skolinspektionen och tjänstemän vid Utbildningsdepartementet. Tillsynens inriktning kan utvecklas Riksrevisionen anser att Skolinspektionens tillsyn kan utvecklas i flera avseenden. Det centrala är att inspektionen inriktas på sådana aspekter som är avgörande för kunskapsresultaten och likvärdigheten. Riks-revisionen talar i sin rapport om direkta och indirekta förutsättningar för ökade kunskapsresultat. Indelningen utgår från den forskning som anger att aspekter som har störst potential att bidra till ökade kunskapsresultat är de som påverkar undervisningen i klassrummet. Direkta förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat handlar exempelvis om hur undervisningen planeras och genomförs samt rektorns pedagogiska ledarskap. Indirekta förutsättningar kan enligt Riksrevisionen bestå av den struktur och de rutiner som ska skapa goda förutsättningar för undervisningen, t.ex. skriftliga rutiner och planer, dokumentation samt uppföljning och kvalitetsarbete. Enligt Riksrevisionen når Skolinspektionens regelbundna tillsyn indirekta förutsättningar för lärande snarare än direkta. Forskning visar samtidigt att direkta förutsättningar för lärande, exempelvis hur undervisningen planeras och genomförs, har störst inverkan på kunskapsresultaten. Därför anser Riksrevisionen att Skolinspektionens tillsyn i högre grad borde omfatta undervisningen. Skolors och huvudmäns kvalitetsarbete framstår enligt Riksrevisionen som ett av de mest centrala områdena i tillsynen. Genom att tillsynen i praktiken till stor del bedöms vara inriktad mot planer och dokumentation menar Riksrevisionen att det finns risk för att administrationen inom skolan ökar. Riksrevisionen anser vidare att kvalitetsgranskningen som instrument i högre utsträckning än tillsynen når undervisningen. Samtidigt anser Riksrevisionen att kvalitetsgranskningens möjligheter att påverka kunskapsresultaten begränsas av att denna typ av granskning bedrivs i mindre omfattning. Dessutom visar Riksrevisionens granskning att kvalitetsgranskningsrapporterna använts brett av de huvudmän och rektorer som inte har omfattats av granskningen, för att utveckla den egna verksamheten. Tydlighet, enhetliget och likvärdighet i tillsynen kan utvecklas Riksrevisionen framhåller att det är oklart om den behovsanalys som styr resurserna för Skolinspektionens tillsyn är träffsäker. Riksrevisionen påpekar att Skolinspektionen ännu inte har undersökt om de faktorer som modellen består av fungerar på ett tillfredsställande sätt. Riksrevisionen bedömer vidare att tillsynen över skolorna kan bli mer likvärdig. Riksrevisionen gör bedömningen att Skolinspektionen i alltför liten utsträckning gör olika författningsbestämmelser tydliga genom att konkretisera hur de i praktiken ska tillämpas. Detta är, enligt Riksrevisionen, ett av skälen till att tillsynen i så pass hög utsträckning i praktiken är inriktad på planer och dokumentation, där kraven är mer konkreta än för till exempel undervisning och likvärdighet i utbildningen. Riksrevisionen framhåller även att huvudmän och rektorer som har varit föremål för Skolinspektionens tillsyn inte med säkerhet vet vilka slutsatser som kan dras av tillsynsbesluten. Riksrevisionen anser därför att Skolinspektionen bör förtydliga sina beslut. Riksrevisionen anser att Skolinspektionen i högre grad kan verka för att påtalade brister åtgärdas genom att förbättra uppföljningen och att Skolinspektionens förebyggande arbete stärks. Riksrevisionen bedömer vidare att utformningen av tillsyn och kvalitetsgranskning i Skolinspektionens verksamhet har försvårat möjligheten att göra bedömningar av om det finns direkta förutsättningar för god kvalitet i utbildningen. Av de två granskningsverktyg som Skolinspektionen har tillgång till - tillsyn och kvalitetsgranskning - har resurser till tillsynen prioriterats. Tillsynens sanktionsmöjligheter medför krav på att bedömningarna utmynnar i ett tydligt ställningstagande och att Skolinspektionen tydligt anger hur påtalade brister kan åtgärdas. Inom kvalitetsgranskningen öppnas däremot möjligheter för en mer nyanserad bedömning som kan underlätta en kvalitativ bedömning, t.ex. av undervisningen. Regeringens styrning av Skolinspektionen behöver stärkas Riksrevisionen anser att regeringens styrning av Skolinspektionen har varit för begränsad och att den behöver stärkas. Tidigare ställde regeringen krav på att såväl tillsynen som kvalitetsgranskningen skulle genomföras med regelbundenhet. Kravet på regelbundenhet i kvalitetsgranskningen har sedan upphört, vilket kan vara en förklaring till att andelen resurser som riktas till kvalitetsgranskning har minskat. Regeringen har uppdragit åt Skolinspektionen att genomföra en effektutvärdering av sin verksamhet, men det har inte gjorts. Regeringen har ändå uttalat att Skolinspektions tillsyn och kvalitetsgranskning bidrar till ökade kunskapsresultat. Riksrevisionen ser positivt på att regeringen har angett att såväl tillsyn som kvalitetsgranskning ska genomföras utifrån en behovsanalys. Samtidigt har regeringen ställt krav på en regelbunden närvaro på samtliga skolor, ingripanden vid allvarliga brister, med vite eller verksamhetsförbud samt förebyggande verksamhet. Regeringen har också begärt att Skolinspektionen ska göra kvalitativa bedömningar inom tillsynen. Att regeringen på så sätt har betonat de olika aspekterna av inspektionsverksamheten, utan att ge en anvisning om att någon del av uppdraget bör prioriteras, har enligt Riksrevisionen inneburit en försämring av myndighetens förutsättningar att bedriva verksamheten effektivt. Riksrevisionens rekommendationer till regeringen och Skolinspektionen Riksrevisionen har rekommenderat regeringen att låta genomföra en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning. Mot bakgrund av en sådan utvärdering rekommenderas regeringen att överväga om Skolinspektionens uppdrag bör förtydligas när det gäller prioriteringen mellan regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskning. Regeringen rekommenderas också att överväga om ytterligare prioriteringar ska göras i syfte att främja ett effektivt genomförande av Skolinspektionens uppdrag. Riksrevisionen har rekommenderat Skolinspektionen att arbeta för att tillsynen i högre grad får en inriktning så att kvalitativa bedömningar av till exempel undervisningen underlättas. Riksrevisionen har också rekommenderat Skolinspektionen att utveckla bedömningsstödet för inspektörerna. Skolinspektionen rekommenderas därutöver att utvärdera träffsäkerheten i risk- och väsentlighetsanalysen och att utveckla tillgängligheten av sin praxisbildning samt förtydliga tillsynsbesluten. Slutligen har Riksrevisionen rekommenderat Skolinspektionen att fortsätta det arbete som har inletts med att förstärka och utveckla uppföljningen av tillsynsbesluten. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Utvecklingen av Skolinspektionens tillsyn Skolinspektionen bildades den 1 oktober 2008. Skolinspektionen ska genom sin tillsyn och kvalitetsgranskning bl.a. verka för en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö samt bidra till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Riksrevisionen har framfört att Skolinspektionens tillsyn behöver utvecklas i ett antal avseenden. Regeringen delar i stort denna uppfattning. Det är viktigt att Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning bidrar till förbättrade kunskapsresultat. Tillsyn är en verksamhet som ständigt behöver utvecklas och anpassas till aktuella förhållanden och problemställningar. Inom en rad områden har Skolinspektionen påbörjat ett arbete för att förbättra och utveckla tillsynen. Det gäller bl.a. införande av strukturerade klassrumsobservationer, analys av träffsäkerheten i den så kallade risk- och väsentlighetsanalysen, bedömningsstöd som konkretiserar hur olika bestämmelser ska tolkas, förbättring av sökbarheten på hemsidan (t.ex. beslut) samt förstärkt uppföljning av tillsynsbesluten. Regeringen följer noga detta utvecklingsarbete. Tillsynens fokus på undervisningen Riksrevisionen har framfört att undervisningen i högre grad borde omfattas av Skolinspektionens tillsyn. Skolinspektionens tillsyn bygger på den forskning som finns om framgångsrika skolor och fokuserar på faktorer som t.ex. systematiskt kvalitetsarbete, rektorns pedagogiska ledarskap och hur skolorna förmår anpassa undervisningen. Dessa är, enligt Skolinspektionen, grundläggande tillsynsområden för att kunna göra kvalitativa bedömningar av skolorna. Skolinspektionens bedömningar baseras varje år på information från mer än 100 000 elever, föräldrar och pedagogisk personal via enkäter. Därutöver intervjuas cirka 25 000 elever, lärare, rektorer och annan pedagogisk personal vid skolbesöken varje år. Regeringen anser att forskning om framgångsrika skolor är en viktig utgångspunkt för att få underlag till kvalitativa bedömningar, men vill samtidigt framhålla att även annan relevant forskning bör användas för att utveckla Skolinspektionens verksamhet. Av Riksrevisionens rapport framgår att en stor majoritet av huvudmännen och rektorerna anser att Skolinspektionens tillsyn i dag huvudsakligen eller i någon mån fångar upp de brister som är av störst betydelse för elevernas kunskapsresultat. Skolinspektionen har i sitt yttrande framfört att det är orimligt att inom ramen för den regelbundna tillsynen ställa krav på utökad granskning av undervisningen i skolorna utan att förhålla sig till befintliga resurser. Regeringen är medveten om att det är tids- och resurskrävande att bedöma undervisningens kvalitet utifrån klassrumsobservationer. Samtidigt har Skolinspektionen konstaterat att det vid flera skolor kan finnas behov av att göra sådana observationer. Därför har Skolinspektionen från år 2014 infört en modell för strukturerade lektionsobservationer i den regelbundna tillsynen. Såväl forskning som OECD:s PISA-undersökningar (Programme for International Student Assessment) visar att klassrumssituationen är av avgörande betydelse för elevers kunskapsresultat. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att Skolinspektionens tillsyn i högre grad borde omfatta undervisningen. Regeringen har därför i Skolinspektionens regleringsbrev för 2014 uppdragit åt myndigheten att förstärka granskningen av undervisningens kvalitet inom ramen för den löpande tillsynen. Regeringen vill också i detta sammanhang understryka att det numera finns tillgång till nationella provresultat för alla grundskolor. Detta har, tillsammans med annan skolstatistik som regelbundet samlas in av Statens skolverk, påtagligt förbättrat möjligheterna för bl.a. Skolinspektionen att göra relevanta analyser av kunskapsresultaten och utveckla fler modeller för att analysera skolors kvalitet. Tillsyn och kvalitetsgranskning När det gäller förhållandet mellan den löpande tillsynen och kvalitetsgranskningen anser regeringen att det är viktigt att betona att dessa två verktyg ska ses som kommunicerande kärl. Den regelbundna tillsynen ger underlag för att välja var kvalitetsgranskningar ska göras och brister vid en kvalitetsgranskning kan leda till ett tillsynsbeslut. Likaså kan resultaten från kvalitetsgranskningarna användas för råd och vägledning inom tillsynen. Regeringen vill också framhålla att kvalitetsgranskning är ett instrument där myndigheten har möjlighet att tränga djupare in i en viss fråga. Den ger möjlighet till metodutveckling av bedömningsområden som kan läggas in i den regelbundna tillsynen, vilket också sker. Skolinspektionens regelbundna tillsyn innebär en regelbunden kontakt med Sveriges alla skolor och huvudmän. Sammantaget granskar Skolinspektionen varje år mellan 1 500 och 2 000 skolor inom ramen för sin tillsyn och kvalitetsgranskning. Mot denna bakgrund anser regeringen inte att det är rimligt att ställa krav på regelbundenhet för kvalitetsgranskningarna inom ramen för Skolinspektionens nuvarande ekonomiska resurser. Otydlighet i tillsynsbesluten Riksrevisionen har anfört att det för målgrupperna till viss del är otydligt vilka slutsatser som kan dras av tillsynsbesluten. Regeringen vill här framhålla att 83 procent av de rektorer som har svarat på Riksrevisionens enkät anser att Skolinspektionen helt eller huvudsakligen tydligt anger på vilket sätt skolan brister. Även Skolinspektionens egna uppföljningar bekräftar detta resultat. I Årsredovisning 2013 (Skolinspektionen, s. 32) anger nästan samtliga rektorer efter genomförd inspektion att beslutet var mycket eller ganska tydligt. Riksrevisionens genomgång av ett antal tillsynsbeslut visar också att det i de flesta förelägganden och anmärkningar finns en sådan precisering av bristerna som lagen kräver. Uppföljning av tillsynsbesluten Riksrevisionen har påpekat att uppföljningen av tillsynsbesluten behöver utvecklas. Genom uppföljningen ska Skolinspektionen se till att skolor och huvudmän verkställer de åtgärder som behövs för att avhjälpa påpekade brister. Uppföljningen sker i normalfallet skriftligen vilket innebär att det i många fall är svårt för Skolinspektionen att vara säker på om att nödvändiga åtgärder faktiskt genomförs. Riksrevisionens granskning visar att uppföljningens utformning varierar mellan Skolinspektionens olika enheter och att det skiftar mellan inspektörerna om de anser att besök måste genomföras under uppföljningen. Som framgått ovan pågår inom Skolinspektionen ett arbete för att utveckla och förbättra uppföljningen av tillsynsbesluten. Regeringen anser att detta är ett viktigt utvecklingsområde och följer arbetet noga. Regeringens styrning Riksrevisionen anser att regeringens styrning av Skolinspektionen är alltför begränsad. Riksrevisionen har påpekat att regeringen, trots upprepade krav på att Skolinspektionen ska göra en effektutvärdering av sin verksamhet, inte har fått någon sådan rapport. Regeringen har förståelse för Skolinspektionens svårigheter att bedöma de samlade effekterna av sin tillsyn och kvalitetsgranskning. Som Skolinspektionen har framhållit gäller det särskilt under en period där svensk skollagstiftning har genomgått och genomgår de största förändringar som har skett på mycket länge. Det är också en uppfattning som kommer fram i delbetänkandet Det tar tid - om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:30). Enligt betänkandet är det svårt att påvisa ett samband mellan den enskilda åtgärden (exempelvis tillsyn eller sanktioner) och studieresultat. Enligt utredningen saknar dock sådana åtgärder inte helt betydelse för studieresultaten, men de bidrar i första hand till ökad likvärdighet eller ökad rättsäkerhet för den enskilde eleven. Trots svårigheter att mäta effekterna av tillsyn har Skolinspektionen på olika sätt försökt att få svar på sådana frågor. Myndigheten har t.ex. såväl 2012 som 2013 gjort en analys av resultaten av en enkät som skickats till rektorer efter avslutad tillsyn. Av enkäten framgår bl.a. att en övervägande majoritet av rektorerna ansåg att tillsynens granskningsområden är viktiga för skolans verksamhet och att tillsynen kommer att bidra till förbättringsarbetet på skolan. I en annan enkät till vårdnadshavare, rektorer, skolpersonal, förvaltning och från och med 2013 även elever har Skolinspektionen tagit upp frågan om myndighetens arbete leder till en förbättrad utbildning i en tryggare miljö. Nästan alla som har svarat på frågan ansåg att så var fallet till stor eller till viss del. Regeringen har därför gjort bedömningen att Skolinspektionen, även om någon dokumenterad effektutvärdering inte har gjorts, arbetar aktivt med att följa och utvärdera sin tillsyn. Riksrevisionen framför i sin rapport att regeringens styrning av Skolinspektionen har präglats av förtroende för myndigheten, som har varit relativt fri att själv utforma sin tillsyn och kvalitetsgranskning. Detta har bl.a. medfört att tillsynen har prioriterats framför kvalitetsgranskningen, vilket i sin tur har inneburit att de direkta förutsättningarna för ökade kunskapsresultat granskats i mindre utsträckning. Det är riktigt att regeringens styrning av Skolinspektionen har präglats av stort förtroende för myndigheten. Detta har varit en medveten hållning från regeringens sida för att i stor utsträckning låta Skolinspektionen utveckla metoder för en ändamålsenlig tillsyn och kvalitetsgranskning samt att själv avgöra var det finns behov av insatser. Samtidigt har det varit en tydlig styrning att uppdra åt Skolinspektionen att löpande inspektera samtliga kommuner och skolor. Regeringen har dessutom årligen uppdragit åt Skolinspektionen att särskilt redovisa vissa för undervisningen viktiga aspekter, t.ex. hur huvudmännen arbetar för att säkerställa att behöriga lärare används för undervisningen samt hur huvudmän och rektorer säkerställer att personalen får nödvändig kompetensutveckling (dnr U2011/7203/GV). Skolinspektionen är fortfarande en relativt ny myndighet. Myndigheten avslutar sin första tillsynscykel i år och ett arbete för att planera nästa cykel har påbörjats. Som nämnts ovan pågår ett omfattande utvecklings- och förbättringsarbete inom Skolinspektionen. Regeringen följer noggrant detta arbete och avvaktar resultatet för att sedan överväga om någon förändrad prioritering för Skolinspektionens uppdrag är motiverad. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att regeringens styrning av Skolinspektionen generellt behöver stärkas i nuläget. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att Skolinspektionens tillsyn kan utvecklas ytterligare. Det är ett arbete som Skolinspektionen redan har inlett. Detta förbättringsarbete ligger i stor utsträckning i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen följer, bl.a. genom Skolinspektionens årsredovisningar och genom en löpande dialog, hur arbetet utvecklas. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att Skolinspektionen i större utsträckning bör granska undervisningen i sin tillsyn. Därför har regeringen uppdragit åt Skolinspektionen att förstärka granskningen av undervisningens kvalitet inom ramen för den löpande tillsynen. Regeringen instämmer inte i Riksrevisonens bedömning att regeringens styrning av Skolinspektionen generellt behöver stärkas. Samtidigt ska inte en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning uteslutas, men vid val av tidpunkt bör hänsyn tas till att det pågår ett omfattande utvecklings- och förbättringsarbete inom myndigheten. Regeringen utesluter alltså inte möjligheten att låta genomföra en sådan utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning som Riksrevisionen rekommenderar, i syfte att överväga om någon förändrad prioritering för myndighetens uppdrag behöver göras. Frågan anses genom denna skrivelse vara slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Statens tillsyn över skolan - bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16) Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars 2014 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Borg, Adelsohn Liljeroth, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Ullenhag, Hatt, Ek, Lööf, Enström, Arnholm Föredragande: statsrådet Arnholm Regeringen beslutar skrivelse 2013/14:200 Riksrevisionens rapport om statens tillsyn över skolan.