Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2014/15:79 Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen Prop. 2014/15:79 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 12 mars 2015 Stefan Löfven Ardalan Shekarabi (Finansdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås ändringar i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Genom ändringarna genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/37/EU om ändring i direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn i svensk rätt. Därutöver föreslår regeringen vissa andra ändringar i lagen som syftar till att främja ett ökat vidareutnyttjande. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2015. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen 5 3 Ärendet och dess beredning 11 4 Bakgrund 12 4.1 PSI-direktivet 12 4.2 PSI-lagen 13 4.3 Övrig lagstiftning på området 13 4.4 Ändringsdirektivet 15 5 PSI-lagens tillämpning 16 5.1 Tillåtet vidareutnyttjande 16 5.2 Utvidgning av lagens tillämpningsområde 18 5.3 Konkurrensutsatt verksamhet 21 5.4 Tillgängliga format 23 6 Avgifter och information 25 6.1 Avgifter 25 6.2 Åtgärder för att underlätta eftersökning av handlingar 28 6.3 Handläggning av en begäran 31 7 Tillsyn och exklusiva rättigheter 34 7.1 Särskild tillsynsfunktion 34 7.2 Avtal om exklusiva rättigheter vid kulturinstitutioner 35 8 Ikraftträdande 38 9 Konsekvenser av förslagen 38 10 Författningskommentar 41 Bilaga 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/37/EU av den 26 juni 2013 om ändring av direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn 47 Bilaga 2 Sammanfattning av betänkandet Ett steg vidare - nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar (SOU 2014:10) 55 Bilaga 3 Lagförslag i betänkandet Ett steg vidare - nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjade av handlingar (SOU 2014:10) 57 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna 63 Bilaga 5 Lagrådsremissens lagförslag 65 Bilaga 6 Lagrådets yttrande 70 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 mars 2015 76 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen dels att 1-7, 9-12 och 14 §§ samt rubriken närmast före 14 § ska ha följande lydelse, dels att det närmast före 5 § ska införas en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Syftet med denna lag är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för hur handlingar får användas som begränsar konkurrensen. Lagen avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för vidareutnyttjande av handlingar som begränsar konkurrensen. Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning. 2 § Denna lag innehåller bestämmelser om villkor för att få vidareutnyttja handlingar hos statliga och kommunala myndigheter. Lagen gäller för vidareutnyttjande av sådana handlingar som tillhandahålls av statliga och kommunala myndigheter. Lagen gäller också för vidareutnyttjande av handlingar hos de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), om handlingarna hör till den verksamhet som anges där, samt handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Dessa organ ska vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter. Lagen gäller också för vidareutnyttjande av sådana handlingar som tillhandahålls av de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), om handlingarna hör till den verksamhet som anges där, samt sådana handlingar som tillhandahålls av aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Dessa organ ska vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter. 3 § Denna lag gäller inte för handlingar hos 1. utbildnings- eller forskningsinstitutioner, eller 2. kulturinstitutioner. Denna lag gäller inte för handlingar som 1. inte får tillhandahållas, 2. tillhandahålls i en myndighets konkurrensutsatta verksamhet, 3. en myndighet tillhandahåller en annan myndighet, utom när det framgår att handlingarna ska användas i konkurrensutsatt verksamhet, 4. finns hos andra utbildnings- eller forskningsinstitutioner än högskolebibliotek, 5. finns hos andra kulturinstitutioner än arkiv, bibliotek och museer, 6. utgör datorprogram, eller 7. tredje man innehar rätt till enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. 4 § Denna lag gäller inte för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får tillhandahållas eller för begränsningar i vidareutnyttjandet av dessa som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av någon författning. Lagen påverkar inte utövandet av sådan ensamrätt som följer av patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter, växtförädlarrättslagen (1997:306) eller varumärkeslagen (2010:1877). Lagen gäller inte för handlingar som en myndighet tillhandahåller en annan myndighet, utom när det framgår att handlingarna ska användas i affärsverksamhet. Lagen gäller inte heller för handlingar som en myndighet tillhandahåller i sin affärsverksamhet. Tillåtet vidareutnyttjande 5 § Denna lag gäller inte för handlingar till vilka tredje man innehar rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk. Lagen påverkar inte utövandet av sådan ensamrätt som följer av varumärkeslagen (1960:644), patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter eller växtförädlarrättslagen (1997:306). Vidareutnyttjande är tillåtet för handlingar som tillhandahålls av myndigheter, med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. 6 § I denna lag avses med handling detsamma som i 2 kap. 3 § första stycket första meningen tryckfrihetsförordningen. Ett datorprogram ska dock inte anses vara en handling. I denna lag avses med handlingar: sådana handlingar som avses i 2 kap. 3 § första stycket första meningen tryckfrihetsförordningen, vidareutnyttjande: användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. I lagen avses med vidareutnyttjande användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. 7 § Om en myndighet får ta ut avgifter för vidareutnyttjande, får de samlade intäkterna från sådana avgifter tillsammans med de samlade intäkterna från avgifter för handlingar som myndigheten tillhandahåller inte överstiga de totala kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Om en myndighet får ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar, får avgifterna inte överstiga kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Om en myndighet är skyldig att ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet, får de samlade intäkterna inte överstiga kostnaderna för att samla in, framställa, reproducera och sprida handlingarna samt en rimlig avkastning på investeringar. Sådana arkiv, bibliotek och museer som får ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar, får tillämpa bestämmelsen i andra stycket oavsett krav på kostnadstäckning. 9 § Om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin affärsverksamhet ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra som vidareutnyttjar handlingar. Om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin konkurrensutsatta verksamhet ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra som vidareutnyttjar handlingar. 10 § En myndighet får inte bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar, utom när det är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. En sådan exklusiv rätt får beviljas för en tid av högst tre år i taget. Den exklusiva rätten ska offentliggöras. Om inte annat följer av andra stycket får en myndighet inte bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar, utom när det är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. En sådan exklusiv rätt får beviljas för högst tre år i taget. Utöver vad som följer av första stycket får arkiv, bibliotek och museer bevilja en exklusiv rätt vid digitalisering av kulturresurser. Om den exklusiva rätten överstiger tio år, ska den omprövas under det elfte året och därefter vart sjunde år. Senast när den exklusiva rätten enligt andra stycket har gått ut ska den som beviljats rätten ge myndigheten en kostnadsfri kopia av de digitaliserade kulturresurserna med en rätt att fritt utnyttja och distribuera materialet. Om en myndighet beviljar en sådan exklusiv rätt som avses i första och andra styckena, ska den offentliggöra information om detta. 11 § En myndighet ska informera om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Denna information ska lämnas elektroniskt om det är möjligt och lämpligt. En myndighet ska informera om avgifter, inklusive beräkningsgrund, och andra villkor för vidareutnyttjandet. Myndigheten ska på begäran ange beräkningsgrunden för avgifterna. En myndighet ska publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande samt tillhörande information. Informationen enligt första och andra styckena ska kunna lämnas elektroniskt och utan avgift. 12 § När ett organ som enligt 2 § andra stycket jämställs med myndighet handlägger ett ärende om vidareutnyttjande av handlingar hos organet, ska följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) tillämpas: - 5 § andra stycket om enskildas kontaktmöjligheter, - 11 och 12 §§ om jäv, - 14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen, - 15 § om anteckning av uppgifter, - 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, - 21 § om underrättelse om beslut, - 22 och 23-25 §§ om överklagande, - 26 § om rättelse av skrivfel och liknande, - 27 och 28 §§ om omprövning av beslut, och - 30 § om överklagande av avvisningsbeslut. När ett organ som enligt 2 § andra stycket jämställs med myndighet handlägger ett ärende om vidareutnyttjande av sådana handlingar som tillhandahålls av organet, ska följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) tillämpas: - 5 § andra stycket om enskildas kontaktmöjligheter, - 11 och 12 §§ om jäv, - 14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen, - 15 § om anteckning av uppgifter, - 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, - 21 § om underrättelse om beslut, - 22 och 23-25 §§ om överklagande, - 26 § om rättelse av skrivfel och liknande, - 27 och 28 §§ om omprövning av beslut, och - 30 § om överklagande av avvisningsbeslut. Motivering av beslut Beslut om vidareutnyttjande 14 § Ett beslut om avslag på en begäran om vidareutnyttjande ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Om beslutet grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk, ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare, om denne är känd, eller vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. En myndighet ska på begäran lämna ett skriftligt beslut, om vidareutnyttjandet har förenats med villkor eller om en begäran om vidareutnyttjande har avslagits. Sådana beslut ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Om beslutet grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare, om denne är känd, eller vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. Arkiv, bibliotek och museer behöver dock inte lämna sådana uppgifter. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015. 3 Ärendet och dess beredning Europaparlamentet och rådet antog den 17 november 2003 direktivet 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, det s.k. PSI-direktivet. Direktivet innehåller en uppsättning minimiregler för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter. PSI-direktivet trädde i kraft den 31 december 2003 och skulle vara genomfört i medlemsstaterna den 1 juli 2005. Direktivet har i Sverige genomförts genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen). Enligt PSI-direktivet skulle Europeiska kommissionen se över tillämpningen av direktivet samt överlämna resultatet av översynen och förslag till ändringar i direktivet till Europaparlamentet och rådet senast den 1 juli 2008. Översynen resulterade i att kommissionen konstaterade att det fortfarande fanns ett antal hinder för tillämpningen av direktivet och bestämde att en ytterligare översyn skulle göras (Meddelande från kommissionen (KOM(2009)212 slutlig)). Som en del av den andra översynen offentliggjorde kommissionen i december 2011 ett förslag till ändring i PSI-direktivet. Med beaktande av kommissionens förslag antogs därefter Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/37/EU av den 26 juni 2013 om ändring av direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (EUT L 175, 27.6.2013, s. 1, Celex 32013L0037), i det följande benämnt ändringsdirektivet, se bilaga 1. Ändringsdirektivet ska ha genomförts senast den 18 juli 2015. Den 17 januari 2013 fick en särskild utredare i uppdrag att föreslå de författningsändringar som behövs för att genomföra ändringsdirektivet (dir. 2013:2). Utredaren fick också i uppdrag att se över PSI-lagen i övrigt. Utredningen, som antog namnet PSI-utredningen, lämnade den 28 februari 2014 sitt slutbetänkande Ett steg vidare - nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar (SOU 2014:10). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 2. De lagförslag som utredningen lämnade finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2015/146/SFÖ). Det remitterade betänkandet innehåller vissa bedömningar när det gäller behovet av ytterligare åtgärder för att främja vidareutnyttjande som är föremål för fortsatt beredning i Regeringskansliet. Detta gäller bl.a. utredningens bedömning att vägledningar för vidareutnyttjande bör tas fram av den organisation som får ansvar för att utveckla e-förvaltningen och att vissa åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar bör utvärderas. Lagrådet Regeringen beslutade den 22 januari 2015 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har i sitt yttrande efterlyst en bredare utvärdering av PSI-lagens förhållande till rättsordningen i övrigt. Statskontoret har sedan tidigare regeringens uppdrag att genomföra en samlad uppföljning av statliga och kommunala myndigheters arbete med att tillgängliggöra handlingar (S2014/3536/SFÖ). Regeringen avser att invänta Statskontorets slutrapport och därefter överväga behovet av en översyn av lagen. Lagrådets övriga synpunkter behandlas i avsnitt 5.1, 6.3, 7.2 och i författningskommentaren. Lagrådets synpunkter har huvudsakligen beaktats. 4 Bakgrund 4.1 PSI-direktivet PSI-direktivet syftar till att skapa förutsättningar för en europeisk informationsmarknad. Direktivet innehåller en uppsättning minimiregler för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter. Reglerna ska säkerställa rättvisa, proportionella och icke-diskriminerande villkor för vidareutnyttjande av handlingar. Direktivet är, med vissa undantag, tillämpligt på handlingar som finns hos myndigheter och vissa andra organ som fullgör offentliga uppgifter eller finansieras av allmänna medel. Direktivets handlingsbegrepp omfattar både pappershandlingar och handlingar i elektronisk form. Tillgången till handlingar påverkas inte av direktivet utan regleras av medlemsstaternas nationella lagstiftning. Medlemsstaterna får vidare införa egna inskränkningar i fråga om vilka handlingar som får vidareutnyttjas. Inte heller nationella integritetsskyddsbestämmelser påverkas av direktivet. Dessutom ska de skyldigheter som åläggs offentliga myndigheter enligt direktivet inte tillämpas om de är oförenliga med bestämmelser i internationella överenskommelser om skydd för immateriella rättigheter. För de handlingar som tillåts vidareutnyttjas ska enligt artikel 3 i PSI-direktivet dess materiella bestämmelser tillämpas. I artikel 4 uppställs en tidsfrist för behandling av en begäran om vidareutnyttjande och ett krav på att en sådan begäran ska kunna behandlas på elektronisk väg. Vidare ställs krav på beslutsmotivering och överklagandehänvisning vid ett avslag på en framställan om utlämnande för vidareutnyttjande. I artikel 5 föreskrivs att handlingar ska göras tillgängliga i befintliga format och språkversioner. De ska vidare, när det är möjligt och lämpligt, göras tillgängliga på elektronisk väg. I artikel 6 uppställs ett tak för avgiftsintäkter när avgifter tas ut för leverans och vidarutnyttjande av handlingar. Intäkterna får enligt regleringen inte överstiga kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. I artikel 7 anges att avgifter och villkor ska fastställas i förväg och offentliggöras, samt att det ska finnas information om hur beslut kan överprövas. Om myndigheterna ställer upp villkor för vidareutnyttjande ska dessa enligt artikel 8 omfatta relevanta frågor. Vidare får villkoren inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande och inte begränsa konkurrensen. Av artikel 9 framgår att det ska finnas praktiska arrangemang som underlättar sökning efter handlingar. I artikel 10 föreskrivs att villkor som uppställs i samband med vidareutnyttjande ska vara icke-diskriminerande och i artikel 11 anges att en exklusiv rätt endast får beviljas när vissa omständigheter föreligger. 4.2 PSI-lagen PSI-direktivet har, som anförts i avsnitt 3, genomförts i svensk rätt genom PSI-lagen, som trädde i kraft den 1 juli 2010. Syftet med lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Med vidareutnyttjande avses enligt lagen användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. Lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar sådana villkor för hur handlingar får användas som begränsar konkurrensen. Lagens definition av handling är densamma som i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). I princip omfattar också lagen samma myndigheter och övriga organ som ska tillämpa bestämmelserna i TF om allmänna handlingars offentlighet. De senare organen ska vid tillämpningen av lagen jämställas med myndigheter. Handlingar hos utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner är dock undantagna från lagens tillämpningsområde. Detsamma gäller handlingar som en myndighet tillhandahåller i sin affärsverksamhet. Lagen gäller inte heller mellan myndigheter, om det inte framgår att handlingarna ska användas i den mottagande myndighetens affärsverksamhet, eller för handlingar som tredje man har rätt till enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen). Vidare gäller inte lagen för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får tillhandahållas, eller när en myndighet är skyldig att besluta om sådana begränsningar av vidareutnyttjandet som följer av en författning. Lagen hindrar inte heller utövandet av ensamrätter, inklusive myndigheternas egna, som följer av t.ex. varumärkes-, firma- eller patentlagstiftning. För handlingar som omfattas av PSI-lagen finns bestämmelser om avgiftstak, relevanta och icke-diskriminerande villkor samt förbud för myndigheter att gynna sin egen affärsverksamhet och mot att bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar. Myndigheter ska vidare informera om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjande. En begäran om vidareutnyttjande ska behandlas skyndsamt och myndigheternas skyldighet att motivera avslagsbeslut går något längre än vad som följer av förvaltningslagen (1986:223). Beslut kan som huvudregel överklagas till förvaltningsrätten. 4.3 Övrig lagstiftning på området PSI-direktivet förändrar inte tillämpningen av medlemsstaternas gällande bestämmelser om tillgång till handlingar. I svensk rätt finns bestämmelser om enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. TF. En handling är enligt TF en framställning i skrift eller bild och en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos och är upprättad vid eller inkommen till en myndighet. Utgångspunkten är att var och en har rätt att ta del av de allmänna handlingar som finns hos myndigheter. Rätten får endast begränsas till skydd för något av de intressen som anges i 2 kap. 2 § TF, t.ex. skyddet för enskilds personliga förhållanden. Begränsningarna ska anges i en särskild lag, eller annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Handlingsoffentligheten innebär inte att en enskild har rätt att få ut handlingar i elektronisk form, utan bara på papper. Bestämmelserna i TF innebär dock inte att det är förbjudet för myndigheter att tillhandahålla handlingar elektroniskt. Ett sådant tillhandahållande kan emellertid begränsas genom bestämmelser i personuppgiftslagen (1998:204) eller s.k. registerförfattningar. Det kan också finnas regleringar som förutsätter att data tillgängliggörs elektroniskt. Ett exempel på detta är de regler som följer av 5 § lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation tillsammans med 4 kap. 2 § förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation. Denna lag och förordning genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). Det finns olika skäl till varför myndigheterna tillgängliggör handlingar i elektronisk form. Vissa myndigheter har som en kärnuppgift att samla in, framställa och publicera data. I en del fall uttrycks detta som åligganden i en författning, t.ex. i myndighetens instruktion eller i en registerförfattning. I andra fall kan ett elektroniskt tillhandahållande vara ett ändamålsenligt sätt för myndigheten att fullgöra sina instruktionsenliga uppgifter. Det kan också vara fråga om en serviceåtgärd inom ramen för myndighetens serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen. För vidareutnyttjande i större skala har fokus tidigare främst legat på att tillgängliggöra information i elektronisk form. Genom att skanningstekniken har förbättrats kan dock utlämnande av pappershandlingar, med stöd av bestämmelserna i 2 kap. TF, i allt större utsträckning ligga till grund för storskaliga vidareutnyttjanden. Den tekniska utvecklingen har därmed fört vidareutnyttjandet enligt PSI-lagen och utövandet av offentlighetsprincipen närmare varandra. Allmänna handlingar får som huvudregel användas fritt (prop. 2009/10:175 s. 138). Sekretess- och integritetsskäl kan dock inskränka vidareutnyttjandet. En sekretessbelagd uppgift kan exempelvis lämnas ut med förbehåll för hur uppgiften får utnyttjas (se 10 kap. 14 § OSL). På grund av sekretess kan det därför finnas hinder för en enskild att vidarebefordra handlingen eller uppgifter ur handlingen till andra. Även personuppgiftslagen och registerförfattningar kan begränsa tillgången till handlingarna. Tillämpningen av den s.k. ändamålsprincipen innebär nämligen att personuppgifter efter insamling inte får behandlas på ett sätt som är oförenligt med de särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål för vilka dessa uppgifter samlades in. Såväl personuppgiftslagen som registerförfattningarna kan därför påverka förutsättningarna för att tillhandahålla handlingar. En myndighet kan också ha rätt att besluta om särskilda villkor för den senare behandlingen (se t.ex. 6 § lagen [2000:224] om fastighetsregister). Den fria användningen av allmänna handlingar kan också begränsas av immaterialrättsliga skäl. Möjligheterna för en myndighet att hindra vidareutnyttjande på upphovsrättsliga grunder är dock begränsade, vilket följer av 9 och 26 a §§ upphovsrättslagen. Vissa handlingar är helt undantagna från upphovsrätt. Andra kan vara föremål för upphovsrätt eller s.k. närstående rättigheter, men kan ändå få återges fritt, förutsatt att s.k. ideella rättigheter beaktas. Det handlar t.ex. om att hänvisa till källan enligt god sed. I 26 a § tredje stycket upphovsrättslagen anges dock ett antal typer av handlingar för vilka det fria återgivandet inte gäller. Dit hör kartor, resultat av vetenskaplig forskning och verk som tillhandahålls i samband med affärsverksamhet. Sådana handlingar får inte återges utan att myndigheten har godkänt det. Godkännandet kan gälla alla användare, och då vara formulerat som en upplysning på myndighetens hemsida att handlingarna får användas fritt. Godkännandet kan också lämnas genom licensavtal med enskilda aktörer. PSI-lagen innehåller bestämmelser som avser förhindra att myndigheter beslutar om villkor som begränsar konkurrensen. Vidare finns regler i konkurrenslagen (2008:579), som gäller när myndigheter är att betrakta som företag. Med företag avses enligt konkurrenslagen en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, med undantag för den del av verksamheten som utgörs av myndighetsutövning. Utöver lagens allmänna bestämmelser, t.ex. 2 kap. 7 § om missbruk av dominerande ställning, finns det för staten, kommunerna och landstingen en särskild bestämmelse i 3 kap. 27 § om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Samma regler gäller enligt 28 § för annan juridisk person som staten, en kommun eller ett landsting genom ägarskap, finansiell medverkan, gällande regler eller på annat sätt har ett direkt eller indirekt dominerande inflytande över. Till stor del regleras också myndigheternas verksamheter på PSI-lagens område av allmänna offentligrättsliga regler. Bemyndiganden för statliga myndigheter att ta ut avgifter finns vanligtvis i avgiftsförordningen (1992:191) eller myndigheternas instruktioner, medan kommuner och landsting har ett generellt bemyndigande i kommunallagen (1991:900). Ett annat exempel är att reglerna om offentlig upphandling ska beaktas när en myndighet överväger att bevilja en vidareutnyttjare en exklusiv rätt. 4.4 Ändringsdirektivet Det av Europaparlamentet och rådet antagna ändringsdirektivet innehåller flera viktiga förändringar av PSI-direktivet. Utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner var undantagna från tillämpningen av det ursprungliga direktivet och är också undantagna i PSI-lagen. Genom artikel 1.2 e och f i ändringsdirektivet utvidgas tillämpningsområdet för PSI-direktivet till att även omfatta universitetsbibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. I avsnitt 5.2 utvecklas närmare vad begreppet universitetsbibliotek innefattar för svenskt vidkommande. Andra utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner är fortfarande undantagna från direktivets tillämpningsområde. De tillkommande institutionerna omfattas vidare av särskilda bestämmelser om avgiftsuttag och om att bevilja exklusiva rättigheter avseende digitalisering av kulturresurser (se nedan). Det utvidgade tillämpningsområdet är den enskilt största förändringen i ändringsdirektivet. Till övriga ändringar hör en ny allmän princip om att handlingar som omfattas av direktivet ska kunna vidareutnyttjas (artikel 3). Tidigare var utgångspunkten att direktivets bestämmelser enbart skulle gälla om vidareutnyttjande tilläts enligt nationell rätt. Om det är möjligt och lämpligt ska myndigheterna enligt ändringsdirektivet göra sina handlingar tillgängliga i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Både format och metadata bör så långt möjligt vara förenliga med formella öppna standarder (artikel 5). Som ovan anförts angavs tidigare att handlingar om möjligt och lämpligt skulle göras tillgängliga på elektronisk väg. Reglerna för hur höga avgifter som får tas ut har ändrats. Den tidigare huvudregeln tillät vad som kunde likställas med full kostnadstäckning. Enligt den nya huvudregeln får avgifterna högst motsvara marginalkostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Möjligheter till ett högre avgiftsuttag finns dock för verksamheter som är skyldiga att täcka en väsentlig del av sina kostnader med intäkter (artikel 6). I sådana fall gäller i princip full kostnadstäckning fortfarande som tak för avgifterna. Enligt artikeln ska detta vidare alltid gälla för arkiv, bibliotek och museer. I samma artikel anges dessutom att dessa kulturinstitutioner får räkna in kostnader för bevarande och rättighetsklarering i grunden för avgifterna. Beräkningsgrunderna för avgifter ska enligt ändringsdirektivet fastställas och offentliggöras i förväg (artikel 7). Tidigare skulle dessa grunder endast anges på begäran. Undantaget från förbudet mot exklusiva avtal kompletteras med en särskild reglering om digitalisering av kulturresurser, vilket möjliggör exklusiva avtal som sträcker sig över längre tid än tidigare (artikel 11). Ändringsdirektivet trädde ikraft den 27 juni 2013. Senast den 18 juli 2015 ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. 5 PSI-lagens tillämpning 5.1 Tillåtet vidareutnyttjande Regeringens förslag: En bestämmelse som tydliggör ändringsdirektivets allmänna princip om vidareutnyttjande ska införas i PSI-lagen. Bestämmelsen ska klargöra att handlingar som omfattas av lagen får vidareutnyttjas, med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, däribland Bolagsverket, Konjunkturinstitutet, Lantmäteriet, Statskontoret, Stockholms kommun, Bisnode Sverige AB och Sveriges Television AB (SVT), tillstyrker utredningens förslag om att införa en allmän princip om vidareutnyttjande i lagen. Bisnode Sverige AB framhåller att det är viktigt att den aktuella regeln nu blir tydlig, även om Sverige sedan många år haft ett regelverk med denna inriktning. Transportstyrelsen ifrågasätter det lämpliga i att lagen reglerar en allmän princip, som redan uppfylls genom svensk lagstiftning. Datainspektionen noterar att den föreslagna bestämmelsen är placerad under rubriken "Lagens tillämpningsområde" och menar att regleringen inte tar sikte på detta och därför lämpligen bör ges en egen rubrik. Skälen för regeringens förslag: PSI-lagen innebär inte någon skyldighet för myndigheterna att lämna ut handlingar. Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.3, i annan författning. Denna reglering finns det enligt regeringen inte någon anledning att ändra på. Däremot väcker införandet av den nya allmänna principen i ändringsdirektivet frågan om inte principen bör införas i svensk rätt genom en ny bestämmelse i PSI-lagen. Som anförts i avsnitt 4.4 innebar PSI-direktivets allmänna princip att direktivets bestämmelser skulle tillämpas för handlingar som enligt nationell rätt fick vidareutnyttjas, medan regleringen i ändringsdirektivet anger att handlingar som omfattas av direktivet ska kunna utnyttjas i enlighet med direktivets villkor. Det är alltså inte längre upp till medlemsstaterna att besluta om huruvida vidareutnyttjande av en handling faktiskt får ske, förutsatt att den omfattas av direktivet. I skäl 8 till ändringsdirektivet förklaras att ändringen innebär en tydlig skyldighet för medlemsstaterna att göra alla handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande, utom när tillgången omfattas av restriktioner eller handlingarna är undantagna från tillgång. Det framhålls dock särskilt att ändringen av den allmänna principen inte syftar till att definiera eller ändra medlemsstaternas bestämmelser om tillgång till handlingar, vilket förblir staternas ansvar. Skälet till införandet av den nya allmänna principen är att tydliggöra kopplingen mellan rätten till tillgång och rätten att vidareutnyttja. Ändringsdirektivets allmänna princip kan jämföras med den svenska principen om att myndigheters handlingar får användas fritt när de har lämnats ut av myndigheten. Redan genom den senare principen får Sverige anses uppfylla den aktuella regleringen i ändringsdirektivet. Mot bakgrund av de uttalade skälen för ändringsdirektivet finns det emellertid anledning att även i PSI-lagen införa en tydligare koppling mellan rätten till tillgång till och rätten att vidareutnyttja en handling. Till skillnad från Transportstyrelsen delar regeringen utredningens bedömning att en sådan bestämmelse också fyller ett pedagogiskt syfte. Lagrådet har i sitt yttrande bl.a. anfört att den föreslagna bestämmelsens utformning kan ge intryck av att regeln ger stöd för ett vidareutnyttjande som går utöver vad som är tillåtet redan med befintlig reglering. I förhållande till förslaget i lagrådsremissen har regeringen därför tydliggjort att bestämmelsen gäller med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. I likhet med Datainspektionen anser regeringen att bestämmelsen bör placeras under en egen rubrik. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att en bestämmelse som tydliggör ändringsdirektivets allmänna princip om vidareutnyttjande ska införas i PSI-lagen. Bestämmelsen ska klargöra att handlingar som omfattas av lagen får vidareutnyttjas, med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. Som exempel på sådana författningar kan nämnas personuppgiftslagen och OSL. 5.2 Utvidgning av lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för PSI-lagen ska utvidgas till att omfatta handlingar hos högskolebibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. Boverket, Livrustkammaren och Skokloster slott med Stiftelsen Hallwylska museet och Falkenbergs kommun, tillstyrker förslaget om att utvidga lagens tillämpningsområde. Högskolan i Gävle är dock tveksam till utvidgningen och anser att en närmare konsekvensanalys behöver göras. Naturvårdsverket, Lidingö kommun, Stockholms kommun och Svensk biblioteksförening framhåller att utvidgningen kan medföra vissa avgränsningsproblem. Stockholms universitet anför att det är tydligt att verksamheten vid universitetsbiblioteket omfattas av lagen, men att det behöver tydliggöras om universitetet som, i likhet med andra myndigheter har funktioner som inte helt kan jämställas med en arkivmyndighets verksamhet, omfattas av lagen till den del dessa utför arkivering och slutförvaring av handlingar. Universitetet anser också att det sannolikt hade varit bättre om det angavs vilken slags verksamhet i stället för vilka kategorier av myndigheter som omfattas respektive undantas från lagen. Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) är i grunden positivt till utvidgningen, men ser samtidigt tillämpningssvårigheter, då ett universitets- och högskolebibliotek inte har någon given avgränsning och verksamhetsuppdraget kan variera mellan olika lärosäten. SUHF anser att det inte heller är lätt att se vilken information som biblioteken tillhandahåller som omfattas av lagen. Uppsala universitet bedömer att det är oklart om PSI-lagen ger möjlighet att lägga spärrar på vissa arkiv, vilket vore önskvärt. Exempelvis kan donerade arkiv vara förenade med villkor att de bara ska användas i forskningen. Om handlingar i arkiven likväl ska omfattas av PSI-lagen, och kunna begäras ut för vidareutnyttjande, behöver regleringen förtydligas i detta avseende. Skälen för regeringens förslag Ytterligare institutioner som bör omfattas av PSI-lagen I ändringsdirektivet har tillämpningsområdet för PSI-direktivet utvidgats till att även omfatta universitetsbibliotek och sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. Andra utbildnings- och forskningsinstitutioner än universitetsbibliotek är enligt ändringsdirektivet även fortsättningsvis undantagna. Härmed avses liksom tidigare t.ex. skolor, universitet och forskningsinrättningar, inklusive organisationer som inrättats för överföring av forskningsresultat. Även andra kulturinstitutioner är alltjämt undantagna, t.ex. orkestrar, operor och teatrar. Ett argument för att undanta kulturinstitutionerna från det ursprungliga direktivet var att det skulle ha inneburit en alltför stor administrativ belastning för kulturinstitutionerna att tillämpa dess bestämmelser i förhållande till de fördelar som skulle ha vunnits. Ett annat skäl var att en stor del av handlingarna hos dessa institutioner omfattas av tredje mans upphovsrätt och därför ändå skulle falla utanför tillämpningsområdet. Regeringen ansåg inte heller att det fanns skäl att låta lagen omfatta mer än vad som krävdes av direktivet, men konstaterade dock att förutsättningarna för vidareutnyttjande av handlingar från kulturområdet borde förbättras (prop. 2009/10:175 s. 152 f.). Utvecklingen inom kultursektorn har sedan dess gått mot en större öppenhet och ökad digitalisering av kulturarvet. Inom EU har denna utveckling främjats genom olika initiativ från och projekt beslutade av Europeiska kommissionen. Arkiv, bibliotek och museer är kulturinstitutioner där några huvuduppgifter är att samla in, bevara och tillgängliggöra kulturarvs- och forskningsmaterial. Som Stockholms universitet har påpekat kan även andra myndigheter ägna sig åt exempelvis arkivering. En myndighet som inte har som en huvudsaklig uppgift att samla in, bevara och tillgängliggöra kulturarvs- och forskningsmaterial, men som har ett internt bibliotek, eget arkiv eller utställningar om myndighetens historia, utgör dock inte en kulturinstitution. Om det inom en sådan myndighet finns en verksamhet med kulturarvsinriktning, som är organisatoriskt och verksamhetsmässigt tydligt avskild från myndighetens övriga verksamhet, kan det emellertid vara rimligt att betrakta denna verksamhet som ett eget arkiv, bibliotek eller museum. Universitet definieras i ändringsdirektivet som en offentlig myndighet som tillhandahåller högre utbildning som leder till akademisk examen. För svenskt vidkommande innebär det att handlingar hos bibliotek vid statliga universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) också omfattas av ändringsdirektivet, i den mån handlingarna vid högskolan utgör allmänna handlingar. Definitionen av begreppet "offentlig myndighet" i artikel 2.2. i direktivet omfattar således även enskilda högskolor som beviljats examenstillstånd med stöd av lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina och som får statsbidrag. Det innebär i sin tur att även dessa högskolor omfattas av direktivets definition av universitet. Handlingar hos de enskilda högskolor som anges i bilagan till OSL bör därmed omfattas av PSI-lagen i de fall den i bilagan angivna verksamheten innefattar biblioteksverksamhet. För närvarande gäller detta Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping. I högskolelagen används högskolor som samlingsbegrepp för universitet och högskolor. Uttrycket högskolebibliotek i bibliotekslagen (2013:801) omfattar bibliotek vid såväl universitet som högskolor. Det framstår därför som lämpligt att även i PSI-lagen använda uttrycket högskolebibliotek som ett samlingsbegrepp för universitets- och högskolebibliotek. Regeringen har viss förståelse för de gränsdragningsproblem inom lärosätena som SUHF lyfter fram, dvs. att det är svårt att exakt veta vilken verksamhet och vilka handlingar som tillhör högskolebiblioteken. Enligt högskolelagen beslutar dock varje högskola, med undantag för den högsta ledningen, om sin interna organisation, och biblioteken kan, såsom SUHF framför, vara uppbyggda på olika sätt. Regeringen bedömer därför att det inte är möjligt att göra en generell gränsdragning, utan att detta får överlämnas till respektive högskola att avgöra. När det gäller Stockholms universitets synpunkt att lagens tillämpningsområde bör kopplas till verksamhet av visst slag i stället för till vissa myndigheter anser regeringen att en reglering som anger vilka kategorier av myndigheter eller institutioner som omfattas av, respektive ska undantas från, lagens tillämpningsområde är den ordning som bäst motsvarar direktivets bestämmelser. När det gäller Uppsala universitets önskemål om ett förtydligande om huruvida donerade arkiv som är förenade med särskilda villkor ska omfattas av PSI-lagen kan till en början konstateras att lagen inte innebär någon skyldighet att faktiskt tillhandahålla handlingar. Däremot blir PSI-lagen tillämplig när en handling tillhandahålls. Om en handling ska lämnas ut eller inte styrs av annan lagstiftning. Det kan noteras att handlingar som överlämnats från en enskild till ett arkiv eller annan myndighet i vissa fall kan vara undantagna handlingsoffentligheten enligt 2 kap. 11 § tredje punkten TF. Huruvida donerade arkiv ska omfattas av PSI-lagen måste bedömas i varje enskilt fall, i enlighet med den nämnda regleringen. Regeringen ser inget behov av att ytterligare reglera detta. Sammanfattningsvis innebär direktivets utvidgade tillämpningsområde att PSI-lagen måste ändras. Digitaliseringen av det svenska kulturarvet har under de senaste åren gått snabbt. Många kulturorgan tillhandahåller redan mycket information via internet och ett omfattande arbete pågår för att främja ytterligare digitalisering och tillhandahållande. Det ligger därför i svenskt intresse att villkoren för vidareutnyttjande av dessa handlingar harmoniseras, både nationellt och på EU-nivå. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att PSI-lagen även ska omfatta högskolebibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. Särskilt om handlingar hos bibliotek som ska omfattas av PSI-lagen En stor del av de handlingar som finns hos arkiv, bibliotek och museer omfattas av tredje mans upphovsrätt och är därmed undantagna från direktivets tillämpningsområde. Äldre material, för vilket upphovsrätten har upphört, utgör däremot i regel sådana handlingar som omfattas av lagen. Detsamma gäller förteckningar av olika slag och myndigheternas administrativa handlingar. En särskild fråga, som även ställts av SUHF, är därför vilka handlingar hos de tillkommande organen - särskilt biblioteken - som i praktiken kommer att bli aktuella för vidareutnyttjande enligt PSI-lagen. Med vidareutnyttjande avses enligt PSI-lagen användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. Hos bibliotek sammanfaller enskildas användning av handlingar med myndigheternas eget ändamål med att inneha handlingar. Att låna böcker och behandla information i särskilda databaser avsedda för forskare och studenter kan därför inte anses utgöra ett vidareutnyttjande. Bibliotekskataloger och andra förteckningar över bibliotekens samlingar är dock exempel på material som kan omfattas av lagen och där användningen kan utgöra ett vidareutnyttjande. 5.3 Konkurrensutsatt verksamhet Regeringens förslag: Begreppet affärsverksamhet, som i PSI-lagen används för att avgränsa vissa situationer då lagens bestämmelser inte är tillämpliga, ändras till konkurrensutsatt verksamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, bl.a. Lantmäteriet, Statskontoret och Sveriges kommuner och landsting, tillstyrker förslaget. Bisnode Sverige AB anför att det har varit oklart när lagen ska tillämpas för myndigheter som bedriver uppdragsverksamhet och anser att det bör göras tydligt för berörda myndigheter vilka aktiviteter som ingår i verksamhet som består av myndighetsutövning respektive i deras konkurrensutsatta verksamhet. Konjunkturinstitutet delar utredningens bedömning att begreppet affärsverksamhet varit svårtolkat, men att detta eventuellt även kan gälla begreppet konkurrensutsatt verksamhet. Liknande synpunkter framförs även av Ekonomistyrningsverket (ESV), Sjöfartsverket och Huddinge kommun. ESV och Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde önskar ett förtydligande av vilka verksamheter som ska anses vara konkurrensutsatta. Stockholms kommun anser att begreppet affärsverksamhet är ändamålsenligt och att någon ändring inte är påkallad. Konkurrensverket ifrågasätter om ändringen är lämplig. Skälen för regeringens förslag: PSI-direktivet ska enligt artikel 1.2 a inte tillämpas på handlingar vars tillhandahållande inte omfattas av myndighetens offentliga verksamhet. I svensk rätt saknas en generell definition av vad som är offentlig verksamhet. All verksamhet som en myndighet bedriver ska vara offentlig. I PSI-lagen har definitionen av PSI-direktivets begrepp offentlig verksamhet gjorts motsatsvis genom en avgränsning mot handlingar som tillhandahålls i affärsverksamhet. Med affärsverksamhet avses verksamhet som bedrivs i former och på villkor som liknar privat företagsamhet (prop. 2009/10:175 s. 198). Ändringsdirektivet kräver i sig inte någon ändring av begreppet affärsverksamhet. PSI-direktivet omfattar således alltjämt offentlig verksamhet, men överlåter till medlemsstaterna att närmare definiera vad detta innebär. Företrädare för både statliga och kommunala myndigheter har framfört synpunkter om att det nuvarande begreppet affärsverksamhet är svårt att tillämpa. När begreppet affärsverksamhet infördes i PSI-lagen uttalades att begreppet skulle ha samma betydelse som i 26 a § tredje stycket 9 upphovsrättslagen. Såsom utredningen har konstaterat kan det ses som en styrka att knyta an till ett befintligt begrepp i lagstiftningen, men det är en nackdel att det i det här fallet saknas klargörande praxis för hur begreppet ska tolkas. För myndigheter, och i än högre utsträckning för kommunala aktiebolag, kan bestämmelsen vara svår att tolka. Syftet med bestämmelsen i upphovsrättslagen är att skydda det allmännas kommersiella intressen när verksamhet bedrivs i offentlig form. En möjlig tolkning, mot bakgrund av detta syfte, skulle kunna vara att ingen verksamhet som drivs i privaträttslig form ska omfattas av PSI-lagen. En sådan tolkning vore dock felaktig. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att tillämpningsområdet för lagen snarare bör knytas till vilken karaktär en verksamhet faktiskt har snarare än i vilken organisatorisk form den drivs. Ytterligare tillämpningssvårigheter och missförstånd kan uppstå till följd av att begreppet affärsverksamhet, förutom i upphovsrättslagen, även förekommer i myndighetsinstruktioner och i 19 kap. OSL och att det saknas en enhetlig definition av begreppet. Inom kommunalrätten finns vidare begreppen näringsverksamhet på affärsmässig grund eller enligt affärsmässiga principer, vilka språkligt ligger nära affärsverksamhet. Till detta kommer att all verksamhet hos de statliga affärsverken inte med nödvändighet är affärsverksamhet enligt PSI-lagen. Begreppet affärsverksamhet används i PSI-lagen för att undanta en myndighets affärsverksamhet från lagens tillämpningsområde och för att tydliggöra att utlämnande av handlingar till en myndighet som ska användas i myndighetens affärsverksamhet ska ske i enlighet med lagens bestämmelser. För att det ska vara fråga om affärsmässig verksamhet krävs i båda dessa fall att det finns andra, faktiska eller potentiella, marknadsaktörer. Affärsverksamhet på PSI-området betecknar typiskt sett även att handlingar tillhandahålls på kommersiella villkor på en marknad (prop. 2009/10:175 s. 156). Mot denna bakgrund ansåg utredningen att begreppet konkurrensutsatt verksamhet är ett lämpligare begrepp att använda, då det på ett tydligt sätt tar sikte på syftet med regleringen, och inte är kopplat till vilken form som verksamheten bedrivs i. Regeringen instämmer i denna bedömning och anser att ett användande av begreppet konkurrensutsatt verksamhet skulle bidra till att göra PSI-lagen lättare att tillämpa. Vissa remissinstanser, såsom ESV och Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde, har efterfrågat ett tydliggörande av vilka myndighetsaktiviteter som avses innefattas av begreppet konkurrensutsatt verksamhet. Regeringen anser dock inte att det är ändamålsenligt att i författning närmare precisera innebörden av begreppet. Vad som utgör konkurrensutsatt verksamhet måste i stället bedömas från fall till fall. När verksamhet bedrivs i myndighetsform framgår det ofta tydligt av myndighetens uppdrag, t.ex. i myndighetens instruktion, att viss verksamhet förutsätts bedrivas i konkurrens med andra marknadsaktörer. Normalt erbjuds i dessa fall tjänster mot ersättning på en marknad, även om enstaka handlingar eller tjänster kan vara avgiftsfria. Såsom regeringen tidigare har uttalat ska myndigheter som har till uppgift att för samhällets räkning inhämta och tillhandahålla viss information normalt omfattas av lagen (prop. 2009/10:175 s. 156). Sådan verksamhet är också i typfallet inte att anse som konkurrensutsatt verksamhet, även om verksamheten är helt avgiftsfinansierad. En indikation på att något ändå utgör konkurrensutsatt verksamhet kan vara att myndigheten erbjuder kundspecifika anpassningar av information som den tillhandahåller, t.ex. i form av analyser eller särskilda bearbetningar. En förutsättning är dock att det verkligen finns andra faktiska eller potentiella utförare. Exempelvis kan en myndighets uppdragsverksamhet inte anses konkurrensutsatt om uppdraget förutsätter tillgång till sådana uppgifter som till följd av sekretessbestämmelser ingen annan än den utförande myndigheten får ha tillgång till. En myndighet som både utför uppdrag som förutsätter tillgång till sekretessbelagda uppgifter, och sådana uppdrag som kan utföras i konkurrens, måste således tillämpa olika bestämmelser för de respektive verksamheterna. Sammanfattningsvis bedömer regeringen, till skillnad från bl.a. Konkurrensverket, att införandet av det mer ändamålsenliga begreppet konkurrensutsatt verksamhet skulle tydliggöra PSI-lagens tillämpningsområde och föreslår därför att detta begrepp tas in i lagen. 5.4 Tillgängliga format Regeringens bedömning: Någon skyldighet för myndigheterna att tillhandahålla handlingar elektroniskt bör inte införas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna, bl.a. Sjöfartsverket, Stockholms kommun och Stockholms universitet, delar utredningens bedömning eller har inte några invändningar mot den. Statskontoret anför att huvudlinjen, i vart fall för statliga myndigheter, bör vara att handlingar ska lämnas ut elektroniskt. Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde anser att striktare krav på elektroniskt tillgängliggörande för arkiv-, bibliotek- och museisektorn hade varit till stor hjälp för att styra verksamhetens inriktning. Några remissinstanser, bl.a. Konjunkturinstitutet, Statens meterologiska institut (SMHI), Bisnode Sverige AB och SVT, ifrågasätter om utredningens bedömning innebär ett korrekt genomförande av ändringsdirektivets krav på tillgängliga format. Post och telestyrelsen anser det vara angeläget att frågan om elektroniskt utlämnande utreds vidare. Skälen för regeringens bedömning: Ett av syftena med PSI-direktivet är att stimulera informationssamhällets framväxt och skapa tillväxt. Ett annat syfte är att öka öppenheten och transparensen samt enskildas insyn i den offentliga förvaltningen. Som ovan anförts är dock en myndighet inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift (se avsnitt 4.3). Det är den utlämnande myndigheten som bedömer om ett elektroniskt utlämnande är möjligt och lämpligt. PSI-direktivet innehåller inga krav i vilka format som handlingarna ska göras tillgängliga. I ändringsdirektivet anges att myndigheter ska göra sina handlingar tillgängliga i alla befintliga format och språkversioner samt, om möjligt och lämpligt, i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. I skäl 8 till ändringsdirektivet anges att ändringarna inte syftar till att definiera eller ändra medlemsstaternas bestämmelser om tillgång. De nämnda bestämmelserna i direktivet ska således inte påverka tillämpningen av medlemsstaternas bestämmelser om tillgång till handlingar eller skyddsnivån för enskilda med avseende på behandling av personuppgifter. Med befintliga format så som det anges i ändringsdirektivet avses således de format som myndigheten faktiskt har handlingarna i. Det formatet behöver inte vara ett öppet, maskinläsbart format, men myndigheterna bör sträva mot att tillhandahålla sådana format. Regeringen delar mot bakgrund av det nu anförda utredningens bedömning att ändringsdirektivet inte innebär någon skyldighet att tillgängliggöra handlingar i ett digitalt format. Det är enligt regeringen inte heller ändamålsenligt att, som Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde efterfrågat, ställa striktare krav på arkiv, bibliotek och museer att de ska lämna ut handlingar i digital form i syfte att få myndigheterna att arbeta med verksamhetsutveckling. Det kan finnas flera anledningar till att avstå från att lämna ut en handling elektroniskt. Ibland är ett elektroniskt utlämnande tydligt i strid med en registerförfattning som myndigheten är skyldig att tillämpa. I andra fall kan det vara bestämmelser i personuppgiftslagen som antingen tydligt hindrar ett utlämnande eller medför en osäkerhet om vad som får utges elektroniskt. Frågan om elektroniskt utlämnade av handlingar har utretts flera gånger, senast av E-offentlighetskommittén, som ansåg att skyddet för den personliga integriteten i samband med utlämnade av handlingar måste säkerställas till en godtagbar skyddsnivå innan en sådan skyldighet införs (SOU 2010:4). Även en begränsad skyldighet att tillhandahålla handlingar elektroniskt, som inte skulle gälla om handlingarna innehåller personuppgifter, skulle få stora konsekvenser för myndigheterna. Bedömningen av om ett omfattande material innehåller personuppgifter kan kräva ett betydande merarbete, och det är inte alltid självklart vad som är personuppgifter. Att bedöma detta riskerar att bli betydligt mer tidskrävande än den sekretessprövning som myndigheten är skyldig att göra vid ett utlämnande och medför risker för den personliga integriteten. De flesta myndigheter tillhandahåller vidare redan i dag handlingar elektroniskt när det är möjligt och lämpligt. Ett elektroniskt utlämnande kan vanligtvis antas vara enklare, billigare och snabbare för såväl myndigheten som för den som vill ta del av handlingar. Mot bakgrund av det ovan anförda bedömer regeringen att det inte är lämpligt att ändra de befintliga reglerna om tillgång så att myndigheterna ges en skyldighet att tillhandahålla handlingar i elektronisk form. 6 Avgifter och information 6.1 Avgifter Regeringens förslag: En ny avgiftsbestämmelse ska införas som anger att avgifterna för tillhandahållande av handlingar inte får överstiga kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. De myndigheter som är skyldiga att ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet ska dock fortfarande få tillämpa den nuvarande avgiftsbestämmelsen där ytterligare poster får ingå i avgiftsuttaget. Även arkiv, bibliotek och museer ska, oavsett krav på kostnadstäckning, få tillämpa denna undantagsbestämmelse. Regeringens bedömning: Regeringen avser att ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att se över avgiftsförordningen i nu aktuella delar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag, bl.a. Boverket, Domstolsverket, Lantmäteriet, Riksantikvarieämbetet, Konkurrensverket, Transportstyrelsen, Statskontoret och Bisnode Sverige AB. Bland kulturmyndigheterna råder delade meningar huruvida de ska få möjlighet att frångå den huvudregel som föreslås. Livrustkammaren och Skoklosters slott med Stiftelsen Hallwylska museet tillstyrker att avgifterna för att vidareutnyttja offentliga handlingar regleras och begränsas. Nationalmuseum med Prins Eugens Waldermarsudde och Statens historiska museer ser positivt på förslaget att myndigheterna ges möjlighet att ta ut avgifter för att täcka sina kostnader. Riksförbundet Sveriges museer välkomnar att arkiv, bibliotek och museer, oavsett krav på kostnadstäckning, kan tillämpa undantagsregeln. Statens musikverk anför att det finns en risk med att ge kulturmyndigheterna undantag från huvudregeln eftersom detta kan leda till ett avgiftsuttag som kan motverka syftet med direktivet. IT- och telekomföretagen önskar tydligare skrivningar om hur avgifterna ska få tas ut. Bolagsverket, Konjunkturinstitutet, Lidingö kommun, Länsstyrelsen i Jönköping, Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde, Statens musikverk, Statskontoret samt Post och telestyrelsen välkomnar utredningens förslag om att ge ESV i uppdrag att göra en översyn av avgiftsförordningen kopplad till den digitala utvecklingen. Lunds universitet anför att avgiftsreglerna för de statliga myndigheterna bör föras in i avgiftsförordningen, liksom de huvudsakliga principerna för uttag av avgifter i samband med massutlämning av data. Skälen för regeringens förslag och bedömning En ny huvudregel för avgiftsuttag I ändringsdirektivet anges att om avgifter tas ut för att vidareutnyttja handlingar får dessa inte vara högre än marginalkostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Det är en skillnad mot den urspungliga regleringen som tillät avgifterna vara så höga att de även täckte insamling av information och framställande av handlingar. Myndigheters kostnader för att samla in handlingarna eller förvalta system där de förvaras är exempel på kostnader som enligt den nya huvudregeln inte får beaktas vid avgiftsuttaget. Den nya huvudregeln för avgiftsuttag bör framgå av PSI-lagen. För flertalet myndigheter har den föreslagna huvudregeln för att beräkna avgifterna för vidareutnyttjande inte någon avgörande ekonomisk betydelse. Orsaken till detta är att informationen samlas in och framställs av myndigheterna inom ramen för deras ordinarie uppdrag och verksamhet. Det kan vidare i vissa fall handla om så små belopp att kostnaderna för att administrera avgifterna blir högre än intäkterna från avgifterna. I dessa fall kan det vara rationellt att helt slopa avgifterna. Regeringen anser, till skillnad från Lunds universitet, att den aktuella avgiftsregleringen bör tas in i PSI-lagen, då denna bör innehålla en sammanhållen reglering för de myndigheter och andra institutioner som omfattas av lagen. Undantag från huvudregeln om avgiftsuttag Den ovan beskrivna huvudregeln behöver enligt ändringsdirektivet inte tillämpas av offentliga myndigheter som är skyldiga att generera intäkter för att täcka en väsentlig del av sina verksamhetskostnader. För dessa myndigheter gäller samma reglering för avgiftsuttaget som enligt det ursprungliga direktivet, dvs. att de samlade intäkterna inte får vara högre än de sammanlagda kostnaderna för att samla in, framställa, reproducera och sprida handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. En motsvarande undantagsbestämmelse bör föras in i PSI-lagen. Det kommer därmed fortfarande vara möjligt för myndigheter med avgiftsfinansierade verksamheter att uppnå full kostnadstäckning för hela produktionskedjan. Arkiv, bibliotek och museer ges vidare genom ändringsdirektivet ett generellt undantag från huvudregeln om avgiftstak. Denna grupp ska alltid kunna tillämpa den ovan nämnda undantagsbestämmelsen, oavsett om de är skyldiga att täcka verksamhetens kostnader med avgiftsintäkter. I ändringsdirektivet anges också att arkiv, bibliotek och museer får räkna in kostnaderna för rättighetsklarering och bevarande i underlaget för avgifterna. Regeringen bedömer att kostnaderna för dessa åtgärder ingår i avgiftsuttaget enligt undantagsbestämmelsen. I kostnader för rättighetsklarering kan t.ex. ingå att efterforska om handlingarna omfattas av tredje mans upphovsrätt, vilket får anses vara en del i kostnaden för att sprida handlingarna. Vidare är en förutsättning för att handlingarna ska kunna samlas in och framställas att de också kan lagras och hållas bevarade, varför även bevarandekostnader täcks in. Det bör mot denna bakgrund föras in en bestämmelse i PSI-lagen som möjliggör för arkiv, bibliotek och museer att tillämpa undantagsbestämmelsen, oberoende av om de har krav på kostnadstäckning för sin verksamhet. Det generella undantaget för kulturinstitutionerna kan, som Statens musikverk framhållit, i och för sig motverka PSI-lagens grundläggande syfte att främja tillgänglighet och vidareutnyttjande av handlingar från myndigheter. Regeringen bedömer dock att möjligheten att göra undantag från huvudregeln många gånger kommer att vara nödvändig för att dessa myndigheter ska kunna ha resurser för att tillhandahålla handlingar för vidareutnyttjande. Översyn av avgiftsförordningen Så som utredningen framhållit kan information från den offentliga förvaltningen bli en värdefull resurs när informationen utnyttjas på andra sätt än vad som var syftet när den samlades in eller skapades. Det gäller särskilt för information i digital form. Om det inte finns något särskilt bemyndigande ger avgiftsförordningen myndigheterna ett generellt bemyndigande att ta ut avgifter för vissa tjänster, inklusive för utlämnande av information i digital form. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst slog regeringen fast en enhetlig princip för myndigheternas uttag av avgifter för tillhandahållande av uppgifter i elektronisk form. Regeringen angav i samband med detta att principen borde komma till klart uttryck i avgiftsförordningen (prop. 1997/98:136 s. 63 f.). Någon sådan ändring av förordningen genomfördes dock inte. Enligt avgiftsförordningen får en myndighet ta ut avgifter för varor och tjänster, besluta om avgiftens storlek och disponera avgiftsinkomsterna bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut från regeringen. Om regeringen inte har föreskrivit något annat ska avgifterna beräknas så att de täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). Utredningen har konstaterat att det finns myndigheter som uppfattar att avgiftsförordningens grundprincip om full kostnadstäckning står i konflikt med ändringsdirektivets huvudregel. Utredningen har därför föreslagit att ESV ges i uppdrag att se över avgiftsförordningen så att den inte uppfattas stå i strid med de ändrade reglerna i PSI-lagen, särskilt när det gäller avgifter för uppgiftslämnande i digital form. Flertalet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Regeringen delar utredningens och remissinstansernas bedömning och avser därför att ge ESV i uppdrag att se över avgiftsförordningen i nu aktuella delar. 6.2 Åtgärder för att underlätta eftersökning av handlingar Regeringens förslag: Myndigheterna ska publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande och tillhörande information. Det ska införas en skyldighet för myndigheterna att ange beräkningsgrund redan när information lämnas om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Förteckningen samt informationen om avgifter och andra villkor ska myndigheterna kunna lämna elektroniskt och utan avgift. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen har även föreslagit att Riksarkivet ska ges i uppdrag att inrätta och förvalta en gemensam portal för myndigheternas information. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, bl.a. Bolagsverket, Lantmäteriet, Statens tjänstepensionsverk och Statskontoret, tillstyrker utredningens förslag om att införa skyldigheter för myndigheterna att publicera en förteckning och ange beräkningsgrund. Flera företrädare för vidareutnyttjarna, i form av Bisnode Sverige AB, IT- och telekomföretagen och Stockholms handelskammare, anser dock att bestämmelsen är för vagt formulerad. En liknande invändning framförs av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Datainspektionen och Stockholms kommun ifrågasätter om den föreslagna förändringen tillför något i förhållande till befintlig lagstiftning. Stockholms läns landsting är tveksamt till om värdet av att publicera förteckningarna överväger de kostnader som förslaget kan medföra. Flertalet av remissinstanserna, däribland Institutet för språk och folkminnen, Statskontoret, Svensk biblioteksförening, Sveriges geologiska undersökning och Tillväxtverket, instämmer i utredningens bedömning om behovet av en myndighetsgemensam portal och framhåller att det finns andra pågående arbeten som behöver samordnas med portalarbetet, t.ex. arbetet med Geodataportalen. Statens Försvarshistoriska museer (SFHM) anser dock inte att det är tillräckligt utrett vilka kostnader som skulle uppstå för den myndighet som får i uppdrag att utveckla en sådan portal eller om liknande tjänster bättre kan tillhandahållas av privata aktörer. Uppsala universitet delar utredningens bedömning, men menar att portalens innehåll är bristfälligt beskrivet av utredningen, då det i betänkandet i bland framstår som om portalen ska vara en webbsida där information ska läggas ut och i bland förefaller som om handlingarna ska placeras i ett digitalt arkiv. SVT anser att ambitionen är bra, men bedömer att det finns en risk för att endast den information som myndigheterna själva vill göra tillgänglig kommer att finnas i portalen. Bolagsverket, Naturvårdsverket och Sveriges universitets- och högskoleförbund framhåller arbetet som Verket för innovationssystem (Vinnova) bedriver med portalen öppnadata.se. Livrustkammaren och Skoklosters slott med Stiftelsen Hallwylska museet och Riksantikvarieämbetet framhåller vikten av att portalen innehåller länkar till myndigheternas information och inte används för att lagra eller förmedla andra handlingar än sådana förteckningar. Vinnova ställer sig positivt till att Riksarkivet får uppgiften att tillgängliggöra myndigheternas förteckningar, t.ex. via en gemensam portal. Riksarkivet har i huvudsak inget att invända mot utredningens förslag i de delar som rör myndighetens verksamhet. Skälen för regeringens förslag Skyldighet att publicera en förteckning över tillhandahållna handlingar Enligt artikel 9 i PSI-direktivet ska medlemsstaterna vidta praktiska arrangemang för att underlätta sökning efter handlingar som finns att tillgå för vidareutnyttjare. Som exempel anges framtagande av tillgångsförteckningar över viktiga handlingar med relevanta metadata. Helst ska förteckningarna vara tillgängliga på internet, i maskinläsbara format och i form av portaler som är kopplade till tillgångsförteckningarna. I ändringsdirektivet föreskrivs också att medlemsstaterna när så är möjligt ska underlätta sökning efter handlingar på flera språk. Redan den befintliga regleringen i framför allt arkivlagen (1990:782) och OSL torde uppfylla de krav som ställs i direktiven. I dessa lagar ställs det krav på att myndigheterna ska upprätta en beskrivning över sina allmänna handlingar samt bestämmelser om en arkivbeskrivning och en systematisk arkivförteckning. För att ytterligare tillgodose informationsbehovet för vidareutnyttjarna bör dock myndigheterna enligt regeringen åläggas att publicera en separat förteckning över olika handlingstyper som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande. Informationsskyldigheten bör även omfatta sådan information om handlingarna som har betydelse för hur de kan användas. Detta gäller särskilt för omfattande vidareutnyttjanden. Förteckningarna bör således innehålla exempelvis namnet på och en kort beskrivning av informationsresursen, uppgifter om den senaste uppdateringen och befintliga tekniska format, samt information om avgifter, andra eventuella villkor, kända begränsningar och eventuell särskild kontaktperson för den aktuella informationsresursen. Vid en avvägning mellan den ökade administrativa belastningen för myndigheterna och nyttan med förteckningarna bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att det är ändamålsenligt att begränsa informationsskyldigheten. I förteckningarna bör endast redovisas vilka typer av handlingar som en myndighet vanligen kan tillhandahålla i elektronisk form, inte själva handlingarna eller en lista över dessa. Begreppet handlingstyp anknyter till arkivredovisningen. I sina föreskrifter definierar Riksarkivet handlingstyp som "handling som tillkommer genom att en aktivitet genomförs upprepat" (RA-FS 2008:4). Att handlingar markerats som vanligen tillgängliga för vidareutnyttjande innebär inte en skyldighet för myndigheten att tillhandahålla dessa, om det senare framkommer att handlingarna innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. I linje med detta kan handlingar som enligt myndigheten innehåller uppgifter som vanligen omfattas av sekretess inte betraktas som handlingar som vanligtvis är tillgängliga för vidareutnyttjande. Sådana handlingstyper behöver alltså inte tas med i förteckningen. Skyldigheten att publicera förteckningar kommer således innebära en viss ökad administrativ belastning på myndigheterna, men regeringen bedömer, till skillnad från bl.a. Stockholms läns landsting, att detta kan förväntas bidra till en ökad överskådlighet och ett mer proaktivt förhållningssätt från myndigheternas sida avseende vidareutnyttjande och att dessa fördelar sammantaget överväger nackdelarna med förslaget. Det kan även noteras att flera myndigheter redan i dag tar fram förteckningar av det aktuella slaget. Skyldighet att ange beräkningsgrund I ändringsdirektivet införs ett krav på att myndigheterna utan begäran ska ange beräkningsgrund för avgifterna. Det innebär en förändring mot nuvarande bestämmelser och kräver således en ändring i PSI-lagen. I 11 § PSI-lagen görs ingen skillnad mellan standardavgifter och avvikande fall, vilket görs i direktivet. Regeringen avstod också från att i lagtexten ange att avgifter och villkor ska fastställas i förväg. Anledningen till detta var att en sådan bestämmelse kunde antyda att villkor och avgifter måste fastställas genom normbeslut (prop. 2009/10:175 s. 173). I 11 § andra stycket anges att en myndighet på begäran ska ange beräkningsgrund för avgifterna. Den bestämmelsen behöver alltså ändras med anledning av ändringsdirektivet. Regeringen bedömer, liksom utredningen och Stockholms kommun, att det bör införas en skyldighet för myndigheterna att ange beräkningsgrund redan i samband med att information lämnas om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Informationen ska lämnas elektroniskt och utan avgift Såväl i PSI-direktivet som i PSI-lagen anges att informationen om avgifter och villkor ska lämnas elektroniskt, om det är möjligt och lämpligt. Regeringen bedömer, i likhet med utredningen, att det alltid är möjligt och lämpligt att sådan information lämnas elektroniskt. Om standardvillkor tillämpas måste det anses vara en självklarhet att de går att hitta på myndighetens webbsida. I fall som är avvikande, där myndigheterna inte tidigare har fastställt regler som ska tillämpas, måste en dialog föras mellan vidareutnyttjaren och myndigheten. Regeringen bedömer således att det ska införas ett krav i PSI-lagen som innebär att informationen om avgifter och andra villkor ska kunna lämnas elektroniskt och utan avgift. Föreskriftsrätt avseende informationsskyldigheten Närmare bestämmelser om hur informationen om handlingar ska presenteras, t.ex. när det gäller metadata, bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i form av verkställighetsföreskrifter. Riksarkivet har redan en närliggande föreskriftsrätt som myndigheten använt för att meddela föreskrifter och allmänna råd om arkivredovisning, dokumentation över statliga myndigheters informationssystem samt tekniska krav på handlingarnas format. Det framstår mot denna bakgrund som naturligt att Riksarkivet bemyndigas att utfärda de nu aktuella verkställighetsföreskrifterna. Regeringen delar utredningens bedömning att föreskrifterna bör omfatta statliga myndigheter samt de organ som anges i bilagan till OSL. Dessa organ omfattas sedan tidigare av Riksarkivets föreskriftsrätt enligt arkivförordningen. Riksarkivets föreskriftsrätt kommer således inte omfatta kommuner och landsting. Det främsta skälet till detta är att förutsättningarna skiljer sig väsentligt mellan olika kommuner respektive landsting, vilket försvårar en gemensam reglering. Det kan dock antas att Riksarkivets föreskrifter ändå kommer att vara vägledande för många kommuner och landsting när de ska uppfylla sin informationsskyldighet. En myndighetsgemensam portal för myndigheternas handlingar som kan tillhandahållas för vidareutnyttjande Offentliga myndigheter har en stor mängd information av olika slag. För den som vill vidareutnyttja denna kan det krävas ett omfattande arbete för att få en bild över vilken information som finns samt hur och på vilka villkor det går att få tillgång till den. Ett sätt att ytterligare underlätta för vidareutnyttjare, förutom att enskilda myndigheter publicerar förteckningar, är att samordna myndigheternas information under en portal, dvs. på en gemensam webbsida som på ett enhetligt sätt hanterar och tillhandahåller metadata för och länkar till information från hela statsförvaltningen eller hela den offentliga sektorn. Regeringen bedömer att en gemensam portal skulle göra det möjligt för den som vill vidareutnyttja handlingar att få en bild över vilken information som finns tillgänglig för vidareutnyttjande både från den enskilda myndigheten och samlat för statsförvaltningen. Regeringen gav 2012 Vinnova i uppdrag att utveckla en teknisk plattform för förmedling av data som tillgängliggjorts för vidareutnyttjare (N2012/3599/ITP). Uppdraget ska vara genomfört senast den 1 juli 2015. Några remissinstanser, bl.a. SFHM, har påpekat att det behövs ytterligare utredning avseende exempelvis de ekonomiska förutsättningarna för att bygga en sådan portal och hur portalen ska utformas. Regeringen delar remissinstansernas bedömning och anser även att det finns ett behov av en analys av hur en sådan portal eller plattform lämpligen bör utformas. Regeringen avser därför att ge Riksarkivet, i samverkan med Vinnova, i uppdrag att se över de tekniska, verksamhetsmässiga och ekonomiska förutsättningar för att överta och anpassa plattformen, samt, om det bedöms lämpligt, bygga vidare på det arbete som utförts av Vinnova. 6.3 Handläggning av en begäran Regeringens förslag: Det ska vara möjligt för enskilda att begära ett skriftligt beslut för det fall ett vidareutnyttjande har förenats med villkor eller en begäran har avslagits. Sådana beslut ska motiveras. Arkiv, bibliotek (inklusive högskolebibliotek) och museer ska vara undantagna från skyldigheten att lämna information om rättsinnehavare eller licensgivare i sina beslut om avslag vid en begäran om vidareutnyttjande. Regeringens bedömning: Det finns inget behov av att ändra PSI-lagens bestämmelser om överklagande. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, bl.a. Lantmäteriet, Statskontoret, Stockholms kommun och Sveriges kommuner och landsting, tillstyrker utredningens förslag. Domstolsverket har inget att invända mot förslaget att det av lagen ska framgå att den enskilde kan begära att få ett skriftligt beslut och understryker vikten av att behålla den nuvarande huvudregeln om att beslut överklagas hos förvaltningsrätt. Naturhistoriska riksmuseet framhåller att det är naturligt att ha samma krav vid en begäran om vidareutnyttjande av handlingar som vid en begäran om utlämnande av allmänna handlingar. Livrustkammaren och Skoklosters slott med Stiftelsen Hallwylska museet avstyrker förslaget om att arkiv, bibliotek och museer ska ges undantag från skyldigheten att lämna information om rättsinnehavare eller licensgivare i sina beslut om avslag. SVT anser att det är beklagligt att utredningen inte föreslår en i lag tydligt reglerad struktur eller överprövningsinstans. UC AB anser att det krävs en effektivare hantering av överklaganden av myndighetsbeslut rörande utlämnande av offentliga handlingar. Bolaget förordar därför att uppgiften att överpröva utlämnande av handlingar läggs på en opartisk myndighet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Skriftligt beslut En begäran om vidareutnyttjande leder inte alltid till att en myndighet fattar ett formellt beslut om eventuella villkor för vidareutnyttjandet. En sådan begäran kan t.ex. besvaras med en hänvisning till en standardlicens och avgiftstaxa för vidareutnyttjande. Om den som begär vidareutnyttjande accepterar avgifterna och andra villkor fattar myndigheten oftast inget formellt beslut om att lämna ut en handling. Utan ett sådant beslut är det inte möjligt för vidareutnyttjare att i efterhand överklaga villkoren eller avgifterna. I vissa fall är myndigheterna skyldiga att motivera sina beslut och meddela dessa skriftligt. Enligt 21 § förvaltningslagen ska part underrättas om innehållet i en myndighets slutliga beslut i ett ärende om det gäller myndighetsutövning mot enskild om denne begär det. Bestämmelserna i 21 § förvaltningslagen gäller vid beslut inom PSI-lagens tillämpningsområde, under förutsättning att beslutet innefattar myndighetsutövning. Av 12 § PSI-lagen framgår att bestämmelserna i 21 § förvaltningslagen även gäller för sådana enskilda organ som enligt 2 § andra stycket PSI-lagen omfattas av den senare lagens bestämmelser. Regeringen delar utredningens bedömning att skyldigheten att lämna skriftliga beslut vid begäran om vidareutnyttjande inte bör begränsas till att endast gälla i samband med myndighetsutövning. I PSI-lagen bör det därför föras in en uttrycklig bestämmelse om att myndigheterna på begäran ska lämna ett skriftligt beslut. Det är dock enligt regeringen tillräckligt att skyldigheten omfattar sådana beslut som har förenats med villkor eller när en begäran om vidareutnyttjande avslås. Dessa beslut bör även innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Att myndigheten är skyldig att såväl vid avslag som vid uppställande av villkor motivera besluten möjliggör för vidareutnyttjare att förstå vilka bedömningar myndigheten har gjort. Detta kan vägleda dem vid deras bedömning av om det finns anledning att överklaga ett beslut. Skyldighet att lämna information om rättighetsinnehavare och licensgivare En myndighet som avslår en begäran om vidareutnyttjande på grund av att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans immaterialrätt ska informera om vem som är rättighetsinnehavare, dvs. den vars rätt enligt upphovsrättslagen kan komma att kränkas av vidareutnyttjandet. Om denne inte är känd är det tillräckligt att myndigheten i stället lämnar information om vilken licensgivare som myndigheten har fått handlingarna från. Sådana arkiv, bibliotek och museer som omfattas av ändringsdirektivets utvidgade tillämpningsområde undantas i ändringsdirektivet från skyldigheten att ange rättsinnehavare. En sådan skyldighet skulle medföra en orimlig stor arbetsbörda för arkiv, bibliotek (inklusive högskolebibliotek) och museer, eftersom de ofta har stora mängder av handlingar som omfattas av tredje mans upphovsrätt. Regeringen bedömer därför att motsvarande undantag bör införas i PSI-lagen. Lagrådet har ifrågasatt i vilka situationer som ett beslut om avslag kan aktualiseras på den grunden att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt. En sådan situation uppstår, som framgått ovan, när någon framställer en begäran om att få vidareutnyttja en handling till vilken tredje man innehar rätt enligt upphovsrättslagen. En sådan handling omfattas inte av PSI-lagen. Att handlingen eventuellt kan lämnas ut som allmän handling enligt TF är en annan sak. Regleringen om att myndigheten enligt PSI-lagen ska hänvisa till rättighetshavare eller licensgivare vid ett avslag är inte ny. Det har inte framkommit något som tyder på att det uppkommit några problem vid tillämpningen av bestämmelsen. Regeringen anser därför att det inte finns något behov av att ändra på denna reglering. Överklagande av beslut Det har vid olika tillfällen förts fram synpunkter om att överklagandeprocessen enligt PSI-lagen är för omständlig och tar för lång tid. Utredningen har undersökt om det är möjligt att underlätta för enskilda att överklaga myndigheters beslut som har anknytning till PSI-området. Ett alternativ till nuvarande ordning med överklagande i förvaltningsdomstol skulle kunna vara att myndigheternas avgiftsbeslut överprövas av en särskild myndighet. Syftet med detta skulle vara att göra processen snabbare och att skapa en myndighet som får möjlighet att bygga upp en särskild kompetens på området. Antalet överprövningar av beslut om vidareutnyttjande kan inte antas bli fler än att det kommer att bli en relativt begränsad uppgift för en tillsynsmyndighet. Det är därför enligt regeringen inte lämpligt att ge en ny tillsynsmyndighet i uppgift att överpröva andra myndigheters beslut enligt PSI-lagen (se vidare avsnitt 7.1). En nackdel med en ordning där överprövning ska göras av en särskild tillsynsmyndighet är att en sådan bara skulle kunna pröva om ett beslut strider mot bestämmelserna i PSI-lagen. Vid prövning i en förvaltningsdomstol kan vidare även andra frågor som har samband med begäran om vidareutnyttjande prövas, t.ex. om avgifterna är förenliga med reglerna i avgiftsförordningen. Regeringen bedömer vidare att det är svårt att motivera ett införande av en särskild ordning för att överpröva beslut om vidareutnyttjande, samtidigt som andra beslut, som kan ha betydligt större konsekvenser för enskilda, inte får samma prioritering inom rättssystemet. Det finns mot denna bakgrund enligt regeringen inte något behov av att ändra bestämmelserna om överklagande så som SVT och UC AB föreslagit. Den ordning som i dag gäller för överklagande enligt PSI-lagen bör således alltjämt gälla. Det finns heller inte skäl att ändra den reglering som gäller för överklagande av beslut om utlämnande av allmänna handlingar. 7 Tillsyn och exklusiva rättigheter 7.1 Särskild tillsynsfunktion Regeringens bedömning: Utredningens förslag om att införa en särskild tillsynsfunktion för att säkerställa efterlevnaden av PSI-lagens diskrimineringsförbud bör inte genomföras. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit att Konkurrensverket ska ges i uppdrag att svara för tillsyn över PSI-lagens förbud mot diskriminerande villkor. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. ESV, Lantmäteriet och Statskontoret, tillstyrker förslaget. ESV anser dock att tillsynen även borde omfatta myndigheternas konkurrensutsatta verksamhet. Konkurrensverket delar utredningens bedömning att det är lämpligt att en myndighet får i uppgift att bedriva tillsyn på området för att säkerställa att diskrimineringsförbudet åtföljs, men invänder emot att denna tillsynsroll särskiljs från andra frågor som har koppling till vidareutnyttjandet. Domstolsverket, Trafikverket och Stockholms kommun avstyrker eller ifrågasätter förslaget, då de menar att några tydliga behov av en särskild tillsynsfunktion inte har framkommit. Skälen för regeringens bedömning: I 8 § PSI-lagen anges flera olika krav på de villkor som får ställas för vidareutnyttjande. Förutom att de ska vara relevanta, och inte i onödan får begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande, ska de vara icke-diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Ett argument för att införa en tillsynsfunktion är att det för en vidareutnyttjare kan vara svårt att på egen hand visa att man är diskriminerad. Diskrimineringsförbudet i PSI-lagen är på många sätt nära kopplat till de konkurrensrättsliga bestämmelserna, men det finns också skillnader mellan PSI-lagens och konkurrenslagens tillämpningsområden. PSI-lagen omfattar de myndigheter och övriga organ som har att tillämpa bestämmelserna om handlingsoffentlighet, medan konkurrenslagens tillämpningsområde baserar sig på begreppet företag, vilket i lagen definieras som en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Ett av huvudargumenten mot att införa en tillsynsfunktion är att tillhandahållandet av handlingar helt grundar sig på lagstiftning såsom TF och OSL. Avslagsbeslut kan vidare prövas av domstol. Såsom framhållits av Domstolsverket kan det uppstå gränsdragningsproblem och skillnader mellan å ena sidan den praxisbildning utredningen förutser blir en följd av tillsynsfunktionens beslut och å andra sidan den praxis som utvecklas vid domstolarnas rättstillämpning. Utredningen har inte heller enligt regeringens bedömning redovisat några tydliga behov eller starka skäl som talar för en tillsynsfunktion. För att kunna bedriva tillsyn behövs även effektiva sanktionsåtgärder. Utredningen har inte föreslagit att några sådana möjligheter ska införas. Mot denna bakgrund, och då den överprövningsrätt som finns genom rätten till överklagande till förvaltningsdomstol är tillräcklig för att direktivets krav om opartisk prövning ska vara uppfyllt, bedömer regeringen, till skillnad från ESV, Konkurrensverket, Lantmäteriet och Statskontoret, att någon särskild tillsynsfunktion inte bör inrättas. 7.2 Avtal om exklusiva rättigheter vid kulturinstitutioner Regeringens förslag: En exklusiv rätt vid digitalisering av kulturresurser ska få beviljas, även om det inte är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. Om varaktigheten av en sådan exklusiv rätt är längre än tio år, ska rätten omprövas under det elfte året och vart sjunde år tiden därefter. Senast när den exklusiva rätten har gått ut ska den som har beviljats en sådan rätt ge myndigheten en kostnadsfri kopia av de digitaliserade kulturresurserna med en rätt att fritt utnyttja och distribuera materialet. När en exklusiv rätt beviljas ska myndigheten offentliggöra information om detta. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Reaktionerna från remissinstanserna är blandade, Flera instanser inom kultursektorn är positiva till undantaget, medan andra inte anser att de bör ha något undantag. Riksförbundet Sveriges museer och Statens historiska museer tillstyrker förslaget. Stockholms universitet anser att utredningens bedömningar förefaller rimliga, under förutsättning att vidareutnyttjaren står för kostnaden för digitaliseringen. Livrustkammaren och Skoklosters slott med Stiftelsen Hallwylska museet och Riksantikvarieämbetet avstyrker förslaget. Med en sådan reglering finns enligt instanserna risk för att information låses in bakom betaltjänster och att enskilda organisationer/företag får monopol på viss kulturinformation. Sveriges universitets- och högskoleförbund anser att frågan bör utredas ytterligare innan någon reglering införs. Nationalmuseum med Prins Eugens Waldermarsudde, Statens musikverk och Bisnode Sverige AB framhåller att exklusiva rätter bör användas restriktivt. Uppsala universitet anför att det behövs ett förtydligande om att tioårsregeln gäller fr.o.m. den tidpunkt då avtalet om exklusivitet tecknas och inte fr.o.m. den dag då materialet digitaliseras. Skälen för regeringens förslag: I artikel 11.1 i PSI-direktivet finns ett förbud mot s.k. exklusiva avtal. Förbudet innebär att alla potentiella marknadsaktörer ska kunna vidareutnyttja handlingar, även om en eller flera av dem redan utnyttjar förädlade produkter som bygger på handlingarna. Kontrakt eller andra avtal mellan en myndighet och tredje man får inte innehålla något beviljande av ensamrätt. I artikel 11.2 finns ett undantag från detta. Där anges att en ensamrätt kan beviljas om det bedöms vara nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. Giltigheten av skälen ska i sådana fall prövas regelbundet och under alla omständigheter vart tredje år. Sådana avtal ska vara öppna för insyn och tillgängliga för allmänheten. Genom ändringsdirektivet införs ett ytterligare undantag, som avser digitalisering av kulturresurser och regleras i artikel 11.2 a. Handlingar och annat material hos arkiv, bibliotek och museer kan enligt ändringsdirektivet anses utgöra kulturresurser. Material som utgör grunden för arkivs, biblioteks och museers verksamhet, t.ex. museers samlingar, bör därmed rimligen alltid kunna betraktas som kulturresurser. Rent administrativa handlingar hos dessa kulturinstitutioner torde däremot inte utgöra kulturresurser, även om de också kan vara intressanta att vidareutnyttja. I ändringsdirektivet anges att ensamrätter som beviljas för digitalisering av kulturresurser i allmänhet inte får gälla längre än tio år. Om varaktigheten är längre ska den omprövas under det elfte året och vart sjunde år därefter. Avtal om ensamrätt ska också i de fallen vara öppna för insyn och göras tillgängliga för allmänheten. När en myndighet beviljat en ensamrätt för digitalisering av kulturresurser ska den berörda myndigheten utan kostnad få en kopia av de digitaliserade kulturresurserna. Kopian ska finnas tillgänglig för vidareutnyttjande när ensamrätten har löpt ut. I skälen till ändringsdirektivet redovisas två anledningar till att ensamrätter för digitalisering av kulturresurser har reglerats i särskild ordning. För det första anges att det finns en befintlig praxis med offentlig-privata partnerskap, där kulturresurser digitaliseras med ensamrätt för de privata parterna. Syftet med dessa partnerskap är att underlätta en meningsfull användning av kultursamlingar och bidra till att allmänheten snabbare kan ta del av kulturarvet. Att offentlig-privata partnerskap kan vara särskilt viktiga på kulturområdet bekräftas för svensk del av förarbetena till PSI-lagen. Framför allt på kulturområdet ansågs arrangemang där en enskild aktör kunde finansiera digitaliseringen av material mot att få särskild rätt att exploatera materialet ibland vara nödvändiga för att angelägna digitaliseringsprojekt över huvud taget skulle komma till stånd (prop. 2009/10:175 s. 152). För det andra anges i ändringsdirektivet att det vid digitalisering av kulturresurser kan krävas att ensamrätten har en viss varaktighet för att den privata partnern ska ha en möjlighet att få sin investering återbetald. Mot bakgrund av det ovan anförda anser regeringen att det finns behov av att tillåta längre avtal för digitalisering av kulturresurser. De risker som Livrustkammaren och Skoklosters slott med Stiftelsen Hallwylska museet och Riksantikvarieämbetet har anfört bedömer inte regeringen vara särskilt stora. En bestämmelse bör därför införas i PSI-lagen som innebär att arkiv, bibliotek och museer får bevilja en exklusiv rätt vid digitalisering av kulturresurser. Om den exklusiva rätten överstiger tio år ska den omprövas under det elfte året och därefter vart sjunde år. Den tidpunkt från vilken tioårsregeln ska börja räknas, som uppmärksammats av Uppsala universitet, bör enligt regeringens mening vara den tidpunkt då avtalet börjar gälla. Regeringen anser sammanfattningsvis, i likhet med utredningen, att en särskild reglering för beviljandet av exklusiva rätter vid digitalisering av kulturresurser bör införas. I likhet med vad som gäller för när andra exklusiva avtal ingås ska ett arkiv, bibliotek och museum offentliggöra information om man använder sig av den aktuella möjligheten. För att uppfylla ändringsdirektivets krav bör det även föreskrivas att den som har beviljats en exklusiv rätt senast vid avtalets utgång utan kostnad ska ge arkivet, biblioteket eller museet en kopia av de digitaliserade kulturresurserna med en rätt att fritt utnyttja och distribuera materialet. Av ändringdirektivet framgår att exklusiva avtal inom direktivets utvidgade tillämpningsområde som existerar den 17 juli 2013, och som inte omfattas av de undantag som regleras i direktivet, ska upphöra att gälla när kontraktet löper ut eller under alla omständigheter senast den 18 juli 2043. Även det ursprungliga PSI-direktivet innehöll en reglering av giltigheten av tidigare ingångna avtal om exklusiva rättigheter. Någon sådan reglering intogs dock inte i PSI-lagen. Utredningen har dock lämnat ett förslag till bestämmelser om giltigheten av tidigare ingångna exklusiva avtal om digitalisering av kulturresurser. Statskontoret har tidigare kartlagt i vilken utsträckning som statliga och kommunala myndigheter beviljat exklusiva rättigheter som avses i artikel 11 i PSI-direktivet (Fi2010/1345). Av 102 tillfrågade myndigheter och kommuner var det 5 myndigheter och 1 landsting som ansåg att de hade beviljat en sådan exklusiv rätt. Kulturinstitutionerna ingick dock inte i kartläggningen eftersom dessa vid den aktuella tidpunkten inte omfattades av PSI-direktivet. Det finns därför anledning att, inför ställningstagandet till behovet av reglering av giltigheten av tidigare ingångna exklusiva avtal, kartlägga förekomsten av sådana avtal hos kulturinstitutionerna. Regeringen avser därför att ge Statskontoret ett sådant uppdrag och därefter vid behov återkomma till riksdagen med ett förslag till reglering. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det är oklart om den nuvarande, och den nu föreslagna, regleringen av exklusiva rättigheter är avsedd att utgöra undantag från den grundläggande principen i svensk rätt om att myndigheters handlingar får användas fritt när de har lämnats ut av myndigheten. Detta är inte avsikten, och någon sådan oklarhet förefaller inte heller ha uppkommit vid tillämpningen av lagen. Med den slutliga utformningen av den föreslagna bestämmelsen om rätten till vidareutnyttjande, som tydliggör att vidareutnyttjande är tillåtet med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning, torde vidare enligt regeringen någon tveksamhet inte kunna uppstå kring räckvidden av regleringen om exklusiva rättigheter. 8 Ikraftträdande Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2015. Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen har även föreslagit en reglering som behandlar giltigheten av tidigare ingångna avtal om digitalisering av kulturresurser. Detta förslag behandlas i avsnitt 7.2. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Ändringsdirektivet trädde i kraft den 17 juli 2013. Medlemsstaterna ska anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 18 juli 2015. För att ändringsdirektivet ska vara genomfört i svensk rätt inom föreskriven tid föreslås att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2015. Det bedöms inte finnas behov av några särskilda övergångsbestämmelser. 9 Konsekvenser av förslagen Regeringens bedömning: Införandet av en skyldighet för myndigheter, kommuner och privaträttsliga organ som omfattas av PSI-lagen att publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt innebär begränsade merkostnader. Dessa bedöms kunna hanteras inom befintliga anslagsnivåer. Övriga förslag till ändringar i PSI-lagen bedöms inte medföra några betydande ekonomiska konsekvenser. De föreslagna ändringarna skulle kunna leda till en inte obetydlig ökning av Sveriges BNP. De föreslagna ändringarna medför inte några direkta effekter för skyddet av den personliga integriteten. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har inget att invända mot utredningens bedömning. Ett flertal instanser konstaterar dock att arbetet med de förteckningar som utredningen föreslår ska publiceras kommer att leda till administrativa kostnader. Institutet för språk och folkminnen framhåller att publiceringen av förteckningar kommer att kräva en betydande resursförstärkning. Myndigheten bedömer att arbetet med att urskilja vilka handlingar i myndighetens omfattande arkivsamlingar som skulle kunna tillgängliggöras för vidareutnyttjande kommer att ta flera decennier med befintliga resurser. Sjöfartsverket konstaterar vidare att det kan innebära merarbete att tillhandahålla uppgifter till den portal som föreslås i betänkandet, men ser fördelar med en samlad myndighetsgemensam portal med standardiserade begrepp och termer som underlättar vidareutnyttjande av handlingar. När det gäller konsekvenserna för den personliga integriteten anser MSB att det behövs en mer ingående analys och redovisning av hur arbetet med att främja vidareutnyttjande av handlingar ska inordnas i det överordnande arbetet med de krav på offentlighet och styrning av den offentliga informationshantering som följer av TF och OSL. Myndigheten ser risker om företag får ett starkt ekonomiskt beroende av handlingar för sina tjänster och därmed blir engagerade kravställare. Medborgarnas intresse av att kunna ta del av allmänna handlingar kan enligt myndigheten till följd av detta komma att bli nedprioriterat. Datainspektionen anser att PSI-lagens förhållande till bestämmelser om tillhandahållande av handlingar och skyddet för den personliga integriteten bör tydliggöras. Myndigheten anser bl.a. att det bör framgå av PSI-lagen att skyddet för den personliga integriteten inte påverkas av lagens bestämmelser. Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller att det kan vara svårt att överblicka hur informationen sprids och på vilka nya sätt oförutsedda intrång i den personliga integriteten kan skapas. Det ställer enligt länsstyrelsen höga krav på den handläggare som gör informationen tillgänglig att bedöma konsekvenserna av ett tillgängliggörande och att detta sker i enlighet med övrig lagstiftning. Skälen för regeringens bedömning Ekonomiska konsekvenser för myndigheter och konsekvenser för företag Flertalet av de förslag som lämnas i denna proposition finansieras genom avgiftsuttag. Vissa av förslagen som syftar till att skapa bättre förutsättningar för vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen kommer dock att finansieras genom myndigheternas anslag. Detta gäller bl.a. myndigheternas skyldighet att publicera en förteckning över vilka handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande. En del av de nya reglerna kommer att påverka alla statliga och kommunala myndigheter samt privaträttsliga organ som omfattas av PSI-lagen. De direkta ekonomiska konsekvenserna av de nya tvingade reglerna är dock begränsade. Utgångspunkten är att myndigheterna kan vidta en stor del av åtgärderna successivt samt att insatserna kan samordnas med befintliga uppgifter och andra insatser som syftar till att utveckla myndigheternas öppenhet, service och effektivitet. Ett viktigt skäl till detta är att de nya kraven i hög grad är desamma som de som finns i OSL och arkivlagen, och som myndigheterna redan idag är skyldiga att följa. Sammanfattningsvis bedömer regeringen, till skillnad från bl.a. Institutet för språk och folkminnen, att ändringarna bör kunna genomföras inom ramen för befintliga anslag. Många av förslagen syftar till att underlätta för företagen att vidareutnyttja information från den offentliga förvaltningen. Det kommer t.ex. att bli lättare att få reda på vilken information som finns att vidareutnyttja och i vilken form den går att få tag i. Det blir också enklare att i förväg bedöma hur höga avgifterna blir. Om den nya huvudregeln för avgifter tillämpas generellt bedöms företagens kostnader för information i många fall minska över tid. Troligen är det de mindre och nya företagen som kommer kunna dra störst nytta av de olika åtgärderna för att öka vidareutnyttjandet. Det blir exempelvis enklare att få tag i informationen, vilket kan ha stor betydelse för företag med begränsad kapacitet att undersöka olika myndigheters tillgång av handlingar. Samhällsekonomiska konsekvenser Utgångspunkten för de föreslagna ändringarna som syftar till att öka vidareutnyttjandet är att den offentliga förvaltningens information är en outnyttjad resurs som kan ha ett stort värde för olika delar av samhället. Ett ökat frivilligt utnyttjande av informationen kan förväntas medföra en större samhällsekonomisk nytta. De studier som genomförts avseende denna nytta baseras på en rad osäkerheter och mer eller mindre realistiska antaganden, t.ex. om den allmänna ekonomiska och tekniska utvecklingen i ett land samt avgifternas storlek. Därtill är vissa poster svåra att värdera. Detta gäller exempelvis värdet av en ökad öppenhet och insyn, högre kvalitet och nya tjänster. Regeringen delar dock utredningens bedömning att ett ökat vidareutnyttjande skulle kunna resultera i en inte obetydlig ökning av BNP. Konsekvenser för skyddet av den personliga integriteten Regeringen bedömer, i likhet med utredningen och flera av remissinstanserna, att det kan finnas risk för att insatserna för att öka spridning av information från myndigheter till resten av samhället kan leda till fall av felaktig spridning av information och otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Vid utlämnande av handlingar ska myndigheterna tillämpa bestämmelser i flera, delvis samverkande regelverk. Bestämmelserna är komplicerade och ställer krav på flera, och många gånger svåra, bedömningar. Reglernas utformning och förhållande till varandra kan medföra en risk för felaktiga bedömningar av vad som ska lämnas ut elektroniskt. De aktuella lagförslagen innebär dock inte någon skyldighet för myndigheterna att lämna ut handlingar i större utsträckning än vad som gäller i dag. PSI-lagen kan inte i sig åberopas som grund för att få tillgång till handlingar. Det innebär att frågan om vilka handlingar som kan lämnas ut för vidareutnyttjande även fortsättningsvis kommer bestämmas utifrån bestämmelserna i OSL, personuppgiftslagen och befintliga registerförfattningar. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla vikten av att myndigheterna löpande anpassar sina mål för och främjar arbetet med informationssäkerhet i syfte att motverka eventuella risker för den personliga integriteten. 10 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen 1 § I andra stycket görs en ändring som innebär att det formuleras som en bestämmelse som anger lagens syfte, i stället för att som tidigare beskriva lagens innehåll. Enligt bestämmelsen syftar lagen till att förhindra att myndigheter beslutar om villkor för vidareutnyttjande av handlingar som begränsar konkurrensen. Som Lagrådet konstaterat kan sådana villkor exempelvis avse villkor för tillhandahållande av handlingar i särskilda former. Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen i paragrafens tredje stycke ska utgå och samordnas med regleringen i 3 och 4 §§. Utredningen har inte föreslagit någon ändring av den aktuella regleringen. Bestämmelsen fyller vidare enligt regeringen en viktig funktion genom att tydligt, och i inledningen av lagen, ange att regleringen om vilka handlingar som ska tillhandahållas finns i annan författning. Någon ändring har därför inte gjorts i förhållande till lagrådsremissens förslag. 2 § Ändringarna i första stycket innebär att det formuleras om, från att ha angett vad lagen innehåller till att uttryckligen ange dess tillämpningsområde. Enligt bestämmelsen gäller lagen för vidareutnyttjande av sådana handlingar som tillhandahålls av statliga och kommunala myndigheter. Av andra stycket framgår att vissa andra organ vid tillämpningen av PSI-lagen ska jämställas med myndigheter. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 3 § Paragrafen behandlas i avsnitt 5.2 och 5.3. Ändringarna i paragrafen innebär för det första att samtliga undantag från lagens tillämpningsområde samlas i paragrafen och anges i en numrerad lista. Syftet med detta är att göra lagen mer lättillgänglig. För det andra innebär ändringarna att lagens tillämpningsområde utvidgas till högskolebibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer (punkterna 4 och 5). Den första punkten motsvarar nuvarande 4 § första stycket första ledet. Den andra punkten motsvarar nuvarande 4 § andra stycket 2. Begreppet affärsverksamhet ersätts dock med begreppet konkurrensutsatt verksamhet. Ändringen görs för att förtydliga lagen och dess tillämpningsområde. Vad som utgör konkurrensutsatt verksamhet måste bedömas från fall till fall. Verksamheten kan vara organiserad både i förvaltnings- och privaträttslig form. Om verksamheten bedrivs i myndighetsform framgår det ofta tydligt av myndighetens uppdrag att viss verksamhet förutsätts bedrivas i konkurrens med andra marknadsaktörer. Verksamhet som består i att för samhällets räkning inhämta och tillhandahålla viss information är i typfallet inte att anse som konkurrensutsatt verksamhet, även om verksamheten är helt avgiftsfinansierad. En indikation på att något ändå utgör konkurrensutsatt verksamhet kan vara att myndigheten erbjuder kundspecifika anpassningar av den information som myndigheten tillhandahåller, t.ex. i form av analyser eller särskilda bearbetningar. En förutsättning för detta är dock att det verkligen finns andra faktiska eller potentiella utförare. En myndighets uppdragsverksamhet kan vidare inte anses vara konkurrensutsatt om verksamheten förutsätter tillgång till uppgifter som bara den utförande myndigheten får hantera med anledning av sekretess. En myndighet som utför både uppdrag som förutsätter tillgång till sekretessbelagda uppgifter, och sådana uppdrag som kan utföras i konkurrens, måste således tillämpa olika bestämmelser för avgiftsuttaget i respektive verksamhet. Den tredje punkten motsvarar nuvarande 4 § andra stycket 1. Den fjärde punkten motsvarar delvis nuvarande 3 § 1. Ändringen innebär vidare att högskolebibliotek ska omfattas av lagen. Med högskolebibliotek avses bibliotek vid universitet och högskolor, oavsett om dessa är statliga eller enskilda högskolor som beviljats examenstillstånd med stöd av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina. Den femte punkten motsvarar delvis nuvarande 3 § 2. Ändringen innebär att lagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta arkiv, bibliotek och museer. Arkiv, bibliotek och museer är kulturinstitutioner vars huvuduppgifter t.ex. är att samla in, bevara och tillgängliggöra kulturarvs- och forskningsmaterial. Myndigheter som har andra uppgifter som huvudsaklig verksamhet ska inte anses utgöra kulturinstitutioner, även om de exempelvis har ett internt bibliotek, ett eget arkiv eller en utställning om myndighetens historia. Om det inom en sådan myndighet finns en verksamhet med kulturarvsinriktning, som är organisatoriskt och verksamhetsmässigt tydligt avskild från myndighetens övriga verksamhet, bör dock en sådan verksamhet kunna anses utgöra ett arkiv, bibliotek eller museum. Den sjätte punkten motsvarar nuvarande 6 § första stycket 2. Den sjunde punkten motsvarar nuvarande 5 § första stycket. Lagrådet har föreslagit att de första och sjunde punkterna ska omformuleras, från att ange undantag från lagens tillämpning, till att ange att lagen inte påverkar tillämpningen av viss annan lagstiftning. Rådet anser vidare att dessa punkter ska sammanföras under 4 §. I lagrådsremissen har ingen ändring föreslagits av dessa bestämmelser i förhållande till den nu gällande regleringen. Inget har vidare framkommit som tyder på att några oklarheter uppkommit vid tillämpningen av bestämmelserna. Det bedöms därför inte finnas tillräckliga skäl att göra de ändringar som Lagrådet föreslagit. Bestämmelserna föreslås således alltjämt reglera undantag från lagens tillämpning och därmed placeras i 3 §. 4 § Paragrafen motsvarar nuvarande 5 § andra stycket. 5 § Paragrafen behandlas i avsnitt 5.1. Paragrafen har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter. Bestämmelsen i paragrafen är ny och inför PSI-direktivets allmänna princip om rätten till vidareutnyttjande av handlingar. I paragrafen placeras även den reglering som finns i nuvarande 4 § första stycket andra ledet. Bestämmelsen klargör att rätten att vidareutnyttja handlingar inte kräver något särskilt beslut. Vidareutnyttjande är tillåtet när handlingar som omfattas av lagen tillhandahålls av myndigheter och sådana organ som vid tillämpningen av lagen ska jämställas med myndigheter. När en myndighet fattar beslut om att en handling kan lämnas ut innebär det att vidareutnyttjande tillåts, med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av någon författning, exempelvis personuppgiftslagen och OSL. Att lagen inte i något avseende påverkar enskildas rätt att få tillgång till handlingar eller myndigheternas skyldighet att tillhandahålla handlingar framgår av 1 § tredje stycket. 6 § I paragrafen görs vissa redaktionella ändringar. Bestämmelsen om att datorprogram inte ska anses vara en handling flyttas till 3 § 6 och formuleras som ett undantag från lagens tillämpningsområde. Någon ändring i sak är inte avsedd. 7 § Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1. PSI-lagen ger i sig varken någon rätt eller skyldighet för myndigheter att ta ut avgifter. För att en myndighet ska få ta ut avgifter krävs ett bemyndigande. Bemyndigandet kan antingen vara generellt eller specifikt. Avgiftsförordningen innehåller vissa generella bemyndiganden för statliga myndigheter, medan kommunallagen innehåller bemyndiganden för kommunala myndigheter. I första stycket finns den nya huvudregeln om avgifter som införts genom ändringsdirektivet. Om en myndighet får ta ut avgifter får dessa enligt huvudregeln inte vara högre än att de täcker de kostnader som beräknas uppstå för myndigheten till följd av det aktuella vidareutnyttjandet. Bestämmelsen har även ändrats på så sätt att det tydliggjorts att den gäller samtliga avgifter vid vidareutnyttjande. Avgifter vid vidareutnyttjande avses omfatta alla avgifter som är kopplade till vidareutnyttjandet. Det innebär att såväl avgifter för själva utlämnandet som eventuella licensavgifter och andra avgifter ska räknas samman. Ändringsdirektivets marginalkostnadsprincip innebär att avgifterna, om möjligt, ska beräknas utifrån kostnaden för det enskilda vidareutnyttjandet. PSI-direktivet utgår också från att avgifterna i samtliga fall ska fastställas i förväg. Myndigheten måste därför uppskatta de totala kostnaderna för tjänsten och den totala användningen under en lämplig redovisningsperiod för att kunna fastställa avgiften. Avgiftsunderlaget enligt första stycket får bara avse kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Som exempel på sådana kostnader kan nämnas utvecklings- och driftskostnader för en tjänst som möjliggör ett tillhandahållande av handlingar, t.ex. via internet. Kostnader för spridning kan också omfatta användarstöd. Myndighetens kostnader för att samla in handlingarna eller förvalta system där de förvaras är exempel på kostnader som inte får inräknas i avgiftsunderlaget enligt huvudregeln. Enligt andra stycket får myndigheter som är skyldiga att täcka en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet med avgiftsintäkter ta ut avgifter som utöver vad som anges i första stycket även får omfatta kostnader för att samla in och framställa handlingar samt en rimlig avkastning på investeringar. Avgiftstaket i andra stycket motsvarar det tak som anges i nuvarande 7 § och gör det således möjligt för myndigheter med avgiftsfinansierade verksamheter att även fortsättningsvis uppnå full kostnadstäckning för hela produktionskedjan. Som exempel på ersättningsbara kostnader enligt andra stycket kan nämnas kostnader för rättighetsklarering och bevarande av handlingar. Kostnader för rättighetsklarering kan exempelvis utgöra kostnader för att efterforska om handlingar omfattas av tredje mans upphovsrätt. Vid tillämpningen av andra stycket ska de samlade kostnaderna och intäkterna beräknas för en viss period och utgöra grund för avgiftsuttaget. Enligt tredje stycket gäller bestämmelsen i andra stycket för arkiv, bibliotek och museer, oberoende av om de är skyldiga att täcka verksamhetens kostnader med avgiftsintäkter eller inte. Det krävs dock, liksom för myndigheter enligt första och andra stycket, att de har rätt att ta ut avgifter för vidareutnyttjande. Med bibliotek avses även högskolebibliotek. 9 § Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. I paragrafen ändras begreppet affärsverksamhet till konkurrensutsatt verksamhet. Innebörden av detta begrepp behandlas i kommentaren till 3 §. 10 § Paragrafen behandlas i avsnitt 7.2. I andra stycket införs ett undantag från regleringen om exklusiva rättigheter i första stycket som gäller för digitalisering av kulturresurser. De exklusiva rättigheter som behandlas i paragrafen får, i enlighet med regleringen i 1 § tredje stycket och 5 §, inte inskränka på myndigheternas skyldigheter att lämna ut handlingar eller möjligheterna att fritt använda handlingar som har lämnats ut. Rättigheterna kan exempelvis avse rätten att få tillgång till en handling i en form som myndigheten inte är skyldig att tillhandahålla. För digitalisering av kulturresurser kan en exklusiv rätt beviljas för längre tid än för sådana som beviljas med stöd av första stycket. Det ställs inga krav på att den exklusiva rätten ska vara nödvändig för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. Det avgörande är i stället att materialet som är föremål för digitalisering är just kulturresurser. Bestämmelsen omfattar även material som blir till handlingar i samband med digitaliseringen, t.ex. när konstföremål fotograferas. Det är bara arkiv, bibliotek och museer som kan inneha sådana kulturresurser som bestämmelsen avser. Med bibliotek avses alla bibliotek som har att tillämpa lagen, inklusive högskolebibliotek. För dessa organ är normalt sådant material som utgör grunden för myndigheternas verksamhet, t.ex. ett museums samlingar, att betrakta som kulturresurser. Administrativa handlingar och liknande kan dock inte bedömas vara kulturresurser. Enligt andra stycket ska en exklusiv rätt för digitalisering av kulturresurser som överstiger tio år omprövas under det elfte året och därefter vart följande sjunde år. Vid omprövningen bör tekniska, ekonomiska och administrativa förändringar i miljön beaktas. Tidpunkten för när omprövningen ska göras bör beräknas från det att avtalet börjar gälla. I tredje stycket anges en förutsättning för att en exklusiv rätt ska få beviljas för det fall en vidareutnyttjare självständigt svarar för digitaliseringen. Den myndighet som innehar kulturresurserna som ska digitaliseras, och beviljar rätten, ska i detta fall av vidareutnyttjaren kostnadsfritt erhålla en kopia av de digitaliserade kulturresurserna med rätt att fritt utnyttja och distribuera den. Avtalspartnern ska överlämna kopian till myndigheten senast vid avtalets utgång. I fjärde stycket anges att exklusiva rättigheter enligt första och andra stycket ska offentliggöras. Bestämmelsen motsvarar den reglering som tidigare fanns i första stycket. 11 § Paragrafen behandlas i avsnitt 6.2. Enligt första stycket ska en myndighet alltid informera om beräkningsgrunden för avgifter i samband med att information lämnas om själva avgifterna och andra villkor för vidareutnyttjande. Enligt den nuvarande regleringen behöver beräkningsgrunden för avgifterna bara anges på begäran. I andra stycket införs en skyldighet att publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande samt tillhörande information. Publiceringen kan lämpligen ske på myndighetens webbplats. Med begreppet "handling som kan lämnas ut i elektronisk form" avses också sådana handlingar där det elektroniska utlämnandet ska prövas särskilt, t.ex. enligt en registerförfattning. Med tillhörande information avses sådan information som är av reell betydelse för den som vill vidareutnyttja handlingarna. Som exempel kan nämnas namn på handlingstypen och en kort beskrivning av informationsresursen, senaste uppdatering, tekniska format, information om avgifter och andra eventuella villkor, kända begränsningar och eventuell särskild kontaktperson för den aktuella informationsresursen. Om det elektroniska tillhandahållandet kräver särskild prövning, t.ex. enligt en registerförfattning, bör även detta framgå. Informationsskyldigheten enligt andra stycket är begränsad på två sätt. För det första omfattar bestämmelsen bara typer av handlingar, dvs. myndigheterna behöver inte ange vilka enstaka handlingar som den kan tillhandahålla. Dessutom behöver förteckningen bara innehålla typer handlingar som vanligen kan tillhandahållas i elektronisk form. I de flesta fall torde en myndighets befintliga arkivredovisning kunna ligga till grund för förteckningen enligt PSI-lagen. Även om en viss typ av handling har tagits med i förteckningen måste myndigheten pröva varje utlämnande för sig. Exempelvis kan sekretess eller regleringen i personuppgiftslagen i det enskilda fallet utgöra ett hinder för tillhandahållande. På samma sätt kan handlingar som enligt myndigheten innehåller uppgifter som vanligen omfattas av sekretess inte betraktas som handlingar som vanligen är tillgängliga för vidareutnyttjande. Sådana handlingstyper behöver alltså inte tas med i förteckningen. Det finns ingenting som hindrar att typer av handlingar som av någon anledning utelämnats från förteckningen senare tillhandahålls elektroniskt för vidareutnyttjande. I sådant fall ska dock förteckningen kompletteras med de handlingstyperna i samband med det elektroniska tillhandahållandet. I tredje stycket anges att information enligt första och andra styckena ska kunna lämnas elektroniskt och utan avgift. 12 § I paragrafen görs, med anledning av Lagrådets yttrande, samma språkliga ändring som i 2 §. 14 § Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3. I första stycket införs en ny bestämmelse som innebär att en myndighet ska vara skyldig att lämna ett skriftligt beslut om den har uppställt villkor för vidareutnyttjande eller har avslagit en begäran om vidareutnyttjande. Beslutet ska innehålla en motivering till varför myndigheten har beslutat på det sätt som den gjort. Till skillnad från motsvarande bestämmelse i 21 § förvaltningslagen gäller skyldigheten oavsett om det aktuella beslutet innefattar myndighetsutövning eller inte. Som Lagrådet har konstaterat är den aktuella bestämmelsen inte avsedd att tillämpas till den delen ett beslut avser en bedömning av om en handling får tillhandahållas. Detta framgår av 1 § tredje stycket. Någon ändring i detta avseende föreslås inte i denna proposition utan det som uttalades i samband med lagens införande är alltjämt tillämpligt (prop. 2009/10:175 s. 178). Något förtydligande av detta har inte bedömts vara nödvändigt. I andra stycket placeras bestämmelsen från nuvarande första stycket 2. Enligt bestämmelsen måste en myndighet ange vem som är rättighetsinnehavare när ett beslut om avslag på en begäran om vidareutnyttjande grundas på att vidareutnyttjandet skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt upphovsrättslagen. Om rättighetsinnehavaren är okänd ska det anges vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. Ett undantag från den skyldigheten införs nu för arkiv, bibliotek och museer. Ikraftträdandebestämmelse Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8. Ändringarna i PSI-lagen träder enligt bestämmelsen i kraft den 1 juli 2015. Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/37/EU av den 26 juni 2013 om ändring av direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn Sammanfattning av betänkandet Ett steg vidare - nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar (SOU 2014:10) Utredningen har två uppgifter. Den ena är att föreslå de ändringar i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) som krävs för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/37/EU av den 26 juni 2013 om ändring av direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet). Den andra uppgiften är att analysera och föreslå övriga åtgärder som kan bidra till att främja ett ökat vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Syftet med att öka vidareutnyttjandet är att det kan bidra till ekonomisk tillväxt, ökad öppenhet och bättre service till medborgarna. Enligt olika beräkningar handlar det om stora värden för samhället. För att genomföra förändringarna i PSI-direktivet föreslår utredningen följande förändringar i PSI-lagen. * Lagens tillämpningsområde utvidgas så att den också omfattar arkiv, bibliotek (inklusive högskolebibliotek) och museer. * En ny huvudregel införs för hur höga avgifter som får tas ut för att ge tillgång till handlingar. * Som allmän princip införs att handlingar som omfattas av lagen och tillhandahålls av myndigheterna får vidareutnyttjas. För att göra lagen tydligare och enklare att tillämpa föreslår utredningen att begreppet affärsverksamhet byts mot konkurrensutsatt verksamhet i bestämmelsen om vilka handlingar som inte omfattas av lagen. Dessutom föreslås att myndigheterna ska vara skyldiga att informera om sina handlingar och villkoren för att vidareutnyttja dem, samt att en tillsynsfunktion införs för att hindra diskriminerande villkor. Slutligen förselår utredningen att myndigheterna på begäran ska lämna skriftliga beslut om att inte lämna ut handlingar eller om vidareutnyttjandet har förenats med villkor. Syftet är att göra sådana beslut lättare att överklaga. Utredningens analys av åtgärder som kan främja ett ökat vidareutnyttjande mynnar ut i en rad förslag. Eftersom PSI-lagen i sig inte räcker för att driva på utvecklingen behöver regeringen styra myndigheterna så att de vidtar de åtgärder som krävs för att underlätta att deras information kan vidareutnyttjas. En viktig del av styrningen är att besluta om hur myndigheterna får ta betalt för sina handlingar. Här måste regeringen beakta den nya huvudregeln för avgifter. Styrningen bör också ta sikte på att myndigheternas kultur och attityder till vidareutnyttjande kan behöva förändras i en del fall. För att regeringen ska kunna styra myndigheterna och vidta lämpliga åtgärder behöver utvecklingen följas upp och de olika åtgärderna utvärderas. För att underlätta vidareutnyttjande behövs enligt utredningen fortsatta insatser för att standardisera myndigheternas information, till exempel när det gäller de begrepp och termer som används när den presenteras. Utredningen föreslår att det inrättas en gemensam portal som kan fungera som en ingång till informationen hos olika delar av den offentliga förvaltningen. I stort sett alla myndigheter och kommuner behöver vidta åtgärder för att leva upp till de ändrade reglerna som utredningen föreslår. Som stöd i arbetet behövs tydliga och aktuella vägledningar som beskriver regelverket och vilka åtgärder som bör eller kan vidtas för att bidra till utvecklingen. Utredningen föreslår att ett antal myndigheter får nya uppgifter till följd av de olika förslagen. I de flesta fall gäller det mindre förändringar med en tydlig koppling till myndigheternas nuvarande uppdrag. Det gäller bland annat Ekonomistyrningsverket och Konkurrensverket. Riksarkivet föreslås få ansvaret för den gemensamma portalen och för att ta fram föreskrifter om hur myndigheterna ska informera om de handlingar som de kan tillhandahålla för vidareutnyttjande. PSI-direktivet innebär inga förändringar av de regler som finns om rätten att få tillgång till handlingar. Men när allt mer information sprids och används för olika ändamål ökar risken för att uppgifterna används på ett felaktigt eller olämpligt sätt. Det ställer krav på att myndigheterna har väl fungerande system och rutiner för att värna informationssäkerheten. Lagförslag i betänkandet Ett steg vidare - nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjade av handlingar (SOU 2014:10) Förslag till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Syftet med denna lag är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för hur handlingar får användas som begränsar konkurrensen. Lagen avser att förhindra att myndigheter beslutar om villkor för vidareutnyttjande av handlingar som begränsar konkurrensen. Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning. 2 § Denna lag innehåller bestämmelser om villkor för att få vidareutnyttja handlingar hos statliga och kommunala myndigheter. Lagen gäller för vidareutnyttjande av handlingar hos statliga och kommunala myndigheter. Lagen gäller också för vidareutnyttjande av handlingar hos de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), om handlingarna hör till den verksamhet som anges där, samt handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Dessa organ ska vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter. 3 § Denna lag gäller inte för handlingar hos 1. utbildnings- eller forskningsinstitutioner, eller 2. kulturinstitutioner. Lagen gäller inte för handlingar som 1. inte får tillhandahållas, 2. tillhandahålls i en myndighets konkurrensutsatta verksamhet, 3. en myndighet tillhandahåller en annan myndighet, utom när det framgår att handlingarna ska användas i konkurrensutsatt verksamhet, 4. finns hos andra utbildnings- eller forskningsinstitutioner än högskolebibliotek, 5. finns hos andra kulturinstitutioner än arkiv, bibliotek och museer, 6. utgör datorprogram, eller 7. tredje man innehar rätt till enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Lagen gäller inte för begränsningar i vidareutnyttjandet av handlingar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. 4 § Denna lag gäller inte för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får tillhandahållas eller för begränsningar i vidareutnyttjandet av dessa som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av någon författning. Lagen påverkar inte utövandet av sådan ensamrätt som följer av patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter, växtförädlarrättslagen (1997:306) eller varumärkeslagen (2010:1877). Lagen gäller inte för handlingar som en myndighet tillhandahåller en annan myndighet, utom när det framgår att handlingarna ska användas i affärsverksamhet. Lagen gäller inte heller för handlingar som en myndighet tillhandahåller i sin affärsverksamhet. 5 § Denna lag gäller inte för handlingar till vilka tredje man innehar rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk. Lagen påverkar inte utövandet av sådan ensamrätt som följer av varumärkeslagen (1960:644), patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter eller växtförädlarrättslagen (1997:306). Vidareutnyttjande är tillåtet för handlingar som tillhandahålls av myndigheter och som omfattas av denna lag. 6 § I denna lag avses med handling detsamma som i 2 kap. 3 § första stycket första meningen tryckfrihetsförordningen. Ett datorprogram ska dock inte anses vara en handling. I denna lag avses med handlingar; handlingar som avses i 2 kap. 3 § första stycket första meningen tryckfrihetsförordningen, vidareutnyttjande; användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. I lagen avses med vidareutnyttjande användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. 7 § Om en myndighet får ta ut avgifter för vidareutnyttjande, får de samlade intäkterna från sådana avgifter tillsammans med de samlade intäkterna från avgifter för handlingar som myndigheten tillhandahåller inte överstiga de totala kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Om en myndighet får ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar, får avgifterna inte överstiga kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Om en myndighet är skyldig att ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet, får de samlade intäkterna inte överstiga kostnaderna för att samla in, framställa, reproducera och sprida handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Oavsett krav på kostnadstäckning får arkiv, bibliotek och museer tillämpa bestämmelsen i andra stycket. 8 § Villkor för vidareutnyttjande ska vara relevanta och icke-diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Villkoren får inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande. Villkor för vidareutnyttjande ska vara relevanta och får inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande. Villkor för vidareutnyttjande ska vara icke-diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Den myndighet regeringen bestämmer ska bedriva tillsyn avseende myndigheternas tillämpning av andra stycket. En granskad myndighet ska bistå tillsynsmyndigheten med de uppgifter och handlingar som tillsynsmyndigheten behöver för sin granskning. Tillsynsmyndighetens beslut får inte överklagas. 9 § Om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin affärsverksamhet ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra som vidareutnyttjar handlingar. Om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin konkurrensutsatta verksamhet ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra som vidareutnyttjar handlingar. 10 § En myndighet får inte bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar, utom när det är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. En sådan exklusiv rätt får beviljas för en tid av högst tre år i taget. Den exklusiva rätten ska offentliggöras. Om inte annat följer av andra stycket får en myndighet inte bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar, utom när det är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. En sådan exklusiv rätt får beviljas för en tid av högst tre år i taget. Den exklusiva rätten ska offentliggöras. Utöver vad som följer av första stycket får arkiv, bibliotek och museer bevilja en exklusiv rätt vid digitalisering av kulturresurser. En exklusiv rätt enligt detta stycke får i allmänhet inte överstiga tio år och ska offentliggöras. Om den exklusiva rätten överstiger tio år ska den omprövas under det elfte året och i tillämpliga fall vart sjunde år därefter. Den myndighet som ingått sådant avtal som avses i andra stycket ska, senast vid avtalets utgång, utan kostnad erhålla en kopia av de digitaliserade kulturresurserna med rätt att fritt utnyttja och distribuera materialet. 11 § En myndighet ska informera om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Denna information ska lämnas elektroniskt om det är möjligt och lämpligt. En myndighet ska informera om avgifter, inklusive beräkningsgrund, och andra villkor för vidareutnyttjandet. Myndigheten ska på begäran ange beräkningsgrunden för avgifterna. En myndighet ska publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande samt tillhörande information. Information enligt första och andra stycket ska kunna lämnas elektroniskt och utan avgift. Motivering av beslut Beslut om vidareutnyttjande 14 § Ett beslut om avslag på en begäran om vidareutnyttjande ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Om beslutet grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk, ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare, om denne är känd, eller vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. En myndighet ska på begäran lämna ett skriftligt beslut om vidareutnyttjandet har förenats med villkor eller om en begäran om vidareutnyttjande har avslagits. Sådana beslut ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Om beslutet grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare, om denne är känd, eller vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. Arkiv, bibliotek och museer behöver inte lämna information om sådana rättsinnehavare eller licensgivare. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015. 1. Avtal med sådana exklusiva rättigheter som avses i 10 § andra stycket som slöts före den 17 juli 2013 ska upphöra att gälla när avtalet löper ut, dock senast den 18 juli 2043. Förteckning över remissinstanserna Efter remiss har yttrande över betänkandet Ett steg vidare - nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar (SOU 2014:10) inkommit från Brottsförebyggande rådet, Datainspektionen, Domstolsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Arbetsgivarverket, Boverket, E-hälsomyndigheten, Lantmäteriet, Läkemedelsverket, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Örebro län, Pensionsmyndigheten, Socialstyrelsen, Statens servicecenter, Statens tjänstepensionsverk, Statskontoret, Ekonomistyrningsverket, Konjunkturinstitutet, Kronofogdemyndigheten, Skatteverket, Statistiska centralbyrån, Kungliga biblioteket, Högskolan i Borås, Högskolan i Gävle, Högskolan i Kristianstad, Lunds universitet, Mälardalens högskola, Stockholms universitet, Umeå universitet, Uppsala universitet, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Bolagsverket, Konkurrensverket, Patent- och registreringsverket, Post- och telestyrelsen, Sjöfartsverket, Sveriges geologiska undersökning, Tillväxtverket, Trafikanalys, Trafikverket, Transportstyrelsen, Verket för innovationssystem, Forum för levande historia, Institutet för språk och folkminnen, Livrustkammaren och Skoklosters slott med Stiftelsen Hallwylska museet, Moderna museet, Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde, Naturhistoriska riksmuseet, Riksantikvarieämbetet, Riksarkivet, Statens centrum för arkitektur och design, Statens försvarshistoriska museer, Statens historiska museer, Statens kulturråd, Statens maritima museer, Statens museer för världskultur, Statens musikverk, Falkenbergs kommun, Gotlands kommun, Göteborgs kommun, Helsingborgs kommun, Huddinge kommun, Lidingö kommun, Lindesbergs kommun, Malmö kommun, Sollefteå kommun, Stockholms kommun, Umeå kommun, Örebro kommun, Landstinget i Stockholms län, Áttje Svenskt fjäll- och samemuseum, Chalmers tekniska högskola AB, Handelshögskolan i Stockholm, Riksförbundet Sveriges museer, Stiftelsen Högskolan i Jönköping, Stiftelsen Nordiska museet, Stiftelsen Tekniska museet, Stockholms handelskammare, Sveriges kommuner och landsting, Svensk biblioteksförening, Sveriges universitets- och högskoleförbund, Sveriges universitetslärarförbund och IT- och telekomföretagen. Bjuvs kommun, Degerfors kommun, Dorotea kommun, Gnosjö kommun, Habo kommun, Hällefors kommun, Järfälla kommun, Karlskoga kommun, Luleå kommun, Mariestads kommun, Oskarshamns kommun, Skinnskattebergs kommun, Sundsvalls kommun, Söderhamns kommun, Tomelilla kommun, Torsby kommun, Upplands Väsby kommun, Uppsala kommun, Vallentuna kommun, Ödeshögs kommun, Landstinget i Hallands län, Landstinget i Jämtlands län, Landstinget i Västra Götalands län, Föreningen samhällsbyggarna, Konstnärers och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd KLYS, Nobelmuseet, Röhsska museet, Stiftelsen Arbetets museum, Stiftelsen Carl och Olga Milles Lidingöhem, Stiftelsen Dansmuseifonden för Dansmuseet, Stiftelsen Judiska museet i Stockholm, Stiftelsen Skansen, Stiftelsen Strindbergsmuseet, Stiftelsen Thielska galleriet, Svenskt näringsliv, Sveriges förenade studentkårer, ULI Geoforum och Zornsamlingarna har inbjudits att lämna synpunkter, men har avstått från att yttra sig. Yttranden har också inkommit från Bisnode Sverige AB, Sveriges Släktforskarförbund, Sveriges Television AB och UC AB. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen dels att 1-7, 9-11 och 14 §§ samt rubriken närmast före 14 § ska ha följande lydelse, dels att det närmast före 5 § ska införas en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Syftet med denna lag är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för hur handlingar får användas som begränsar konkurrensen. Lagen avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för vidareutnyttjande av handlingar som begränsar konkurrensen. Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning. 2 § Denna lag innehåller bestämmelser om villkor för att få vidareutnyttja handlingar hos statliga och kommunala myndigheter. Lagen gäller för vidareutnyttjande av handlingar hos statliga och kommunala myndigheter. Lagen gäller också för vidareutnyttjande av handlingar hos de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), om handlingarna hör till den verksamhet som anges där, samt handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Dessa organ ska vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter. 3 § Denna lag gäller inte för handlingar hos 1. utbildnings- eller forskningsinstitutioner, eller 2. kulturinstitutioner. Denna lag gäller inte för handlingar som 1. inte får tillhandahållas, 2. tillhandahålls i en myndighets konkurrensutsatta verksamhet, 3. en myndighet tillhandahåller en annan myndighet, utom när det framgår att handlingarna ska användas i konkurrensutsatt verksamhet, 4. finns hos andra utbildnings- eller forskningsinstitutioner än högskolebibliotek, 5. finns hos andra kulturinstitutioner än arkiv, bibliotek och museer, 6. utgör datorprogram, eller 7. tredje man innehar rätt till enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Lagen gäller inte för sådana begränsningar i vidareutnyttjandet av handlingar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. 4 § Denna lag gäller inte för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får tillhandahållas eller för begränsningar i vidareutnyttjandet av dessa som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av någon författning. Lagen påverkar inte utövandet av sådan ensamrätt som följer av patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter, växtförädlarrättslagen (1997:306) eller varumärkeslagen (2010:1877). Lagen gäller inte för handlingar som en myndighet tillhandahåller en annan myndighet, utom när det framgår att handlingarna ska användas i affärsverksamhet. Lagen gäller inte heller för handlingar som en myndighet tillhandahåller i sin affärsverksamhet. Allmän princip 5 § Denna lag gäller inte för handlingar till vilka tredje man innehar rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk. Lagen påverkar inte utövandet av sådan ensamrätt som följer av varumärkeslagen (1960:644), patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter eller växtförädlarrättslagen (1997:306). Vidareutnyttjande är tillåtet för handlingar som tillhandahålls av myndigheter och som omfattas av denna lag. 6 § I denna lag avses med handling detsamma som i 2 kap. 3 § första stycket första meningen tryckfrihetsförordningen. Ett datorprogram ska dock inte anses vara en handling. I denna lag avses med handlingar: sådana handlingar som avses i 2 kap. 3 § första stycket första meningen tryckfrihetsförordningen, vidareutnyttjande: användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. I lagen avses med vidareutnyttjande användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. 7 § Om en myndighet får ta ut avgifter för vidareutnyttjande, får de samlade intäkterna från sådana avgifter tillsammans med de samlade intäkterna från avgifter för handlingar som myndigheten tillhandahåller inte överstiga de totala kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Om en myndighet får ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar, får avgifterna inte överstiga kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Om en myndighet är skyldig att ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet, får de samlade intäkterna inte överstiga kostnaderna för att samla in, framställa, reproducera och sprida handlingarna samt en rimlig avkastning på investeringar. Sådana arkiv, bibliotek och museer som får ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar, får tillämpa bestämmelsen i andra stycket oavsett krav på kostnadstäckning. 9 § Om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin affärsverksamhet ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra som vidareutnyttjar handlingar. Om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin konkurrensutsatta verksamhet ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra som vidareutnyttjar handlingar. 10 § En myndighet får inte bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar, utom när det är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. En sådan exklusiv rätt får beviljas för en tid av högst tre år i taget. Den exklusiva rätten ska offentliggöras. Om inte annat följer av andra stycket får en myndighet inte bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar, utom när det är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. En sådan exklusiv rätt får beviljas för högst tre år i taget. Utöver vad som följer av första stycket får arkiv, bibliotek och museer bevilja en exklusiv rätt vid digitalisering av kulturresurser. Om den exklusiva rätten överstiger tio år, ska den omprövas under det elfte året och därefter vart sjunde år. Senast när den exklusiva rätten enligt andra stycket har gått ut ska den som beviljats rätten ge myndigheten en kostnadsfri kopia av de digitaliserade kulturresurserna med en rätt att fritt utnyttja och distribuera materialet. Om en myndighet beviljar en sådan exklusiv rätt som avses i första och andra styckena, ska den offentliggöra information om detta. 11 § En myndighet ska informera om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Denna information ska lämnas elektroniskt om det är möjligt och lämpligt. En myndighet ska informera om avgifter, inklusive beräkningsgrund, och andra villkor för vidareutnyttjandet. Myndigheten ska på begäran ange beräkningsgrunden för avgifterna. En myndighet ska publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande samt tillhörande information. Informationen enligt första och andra styckena ska kunna lämnas elektroniskt och utan avgift. Motivering av beslut Beslut om vidareutnyttjande 14 § Ett beslut om avslag på en begäran om vidareutnyttjande ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Om beslutet grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk, ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare, om denne är känd, eller vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. En myndighet ska på begäran lämna ett skriftligt beslut, om vidareutnyttjandet har förenats med villkor eller om en begäran om vidareutnyttjande har avslagits. Sådana beslut ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Om beslutet grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare, om denne är känd, eller vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. Arkiv, bibliotek och museer behöver dock inte lämna sådana uppgifter. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2015-02-20 Närvarande: F.d. justitierådet Lennart Hamberg samt justitieråden Kristina Ståhl och Agneta Bäcklund. Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen Enligt en lagrådsremiss den 22 januari 2015 (Finansdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av departementssekreteraren Anna Lindtorp, biträdd av kanslirådet Karina Aldén. Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: I lagrådsremissen föreslås ändringar i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, PSI-lagen. Lagen är avsedd att implementera Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. De nu föreslagna ändringarna i PSI-lagen föranleds av ett direktiv, 2013/37/EU, om ändring av det angivna grunddirektivet. Lagrådsremissen innehåller därutöver vissa andra förslag till ändringar i PSI-lagen, vilka ska främja ett ökat vidareutnyttjande. Syftet med PSI-lagen är enligt 1 § första stycket att främja utveck-lingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Lagen är inte avsedd att reglera myndigheternas tillhandahållande av handlingar, utan är inriktad på vidareutnyttjandet. Med vidareutnyttjande avses i lagen en användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet (nuvarande 6 § andra stycket). I samband med tillkomsten av grunddirektivet diskuterades behovet av särskilda regler för implementeringen i Sverige. Den svenska inställningen var inledningsvis att direktivet redan var genomfört i svensk rätt genom olika befintliga nationella bestämmelser. Europeiska kommissionen gjorde dock i en formell underrättelse gällande att Sverige underlåtit att införa lagbestämmelser och vidta andra åtgärder med anledning av direktivet. Mot denna bakgrund föreslogs en särskild lag, som skulle ta sikte på vidareutnyttjande av handlingar och där det samtidigt "tydliggörs att sådana bestämmelser är skilda från bestämmelser om tillhandahållande av handlingar och bestämmelser om när vidareutnyttjande är tillåtet" (prop. 2009/10:175 s. 133 f.). Det konstaterades att begreppet vidareutnyttjande av handlingar i den mening som åsyftades i direktivet saknade motsvarighet i svensk rätt, och att huvudprincipen är att upprättade allmänna handlingar som finns hos myndigheter får användas fritt (a. prop. s. 138). Allmänt kan därför sägas att PSI-lagen väsentligen inte påverkar övrig offentligrättslig eller privaträttslig reglering som kan ha betydelse för möjligheten att få tillgång till och vidareutnyttja myndigheternas handlingar. Det är svårt att exakt bedöma hur regleringen förhåller sig till rättsystemet i övrigt, och vilken räckvidd lagens bestämmelser faktiskt har (jfr SOU 2014:10 s. 43 f.). I lagrådsremissen föreslås nu justeringar av PSI-lagen, väsentligen föranledda av ändringsdirektivet. Även omredigeringar föreslås. De grundläggande frågorna om lagstiftningens förhållande till rättsordningen i stort är emellertid i huvudsak inte uppe till bedömning. Lagrådets möjligheter att lämna synpunkter med anledning av de aktuella förslagen är därför begränsade. För att inte den särskilda regleringen i PSI-lagen ska riskera att bidra till osäkerhet i vidare sammanhang är det emellertid, enligt Lagrådets mening, önskvärt att en bredare utvärdering av lagens förhållande till rättsordningen i övrigt kommer till stånd. 1 § Bestämmelsen innehåller enligt rubriken en bestämning av lagens syfte m.m. Enligt första stycket är, som tidigare nämnts, syftet att främja utvecklingen av en informationsmarknad. Detta sker genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. I paragrafens andra stycke i nuvarande lydelse upplyses om att lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för hur handlingar får användas som begränsar konkurrensen. Bestämmelsen föreslås något omformulerad, varvid anges (s. 37) att innehållet ska ses, inte som tidigare som en beskrivning av lagens innehåll, utan i stället som en (ytterligare) angivelse av lagens syfte. Oavsett hur bestämmelsen i detta avseende bör uppfattas kan åter konstateras att huvudprincipen är att upprättade allmänna handlingar som finns hos myndigheter fritt kan vidareutnyttjas, och att en myndighet inte kan fatta något beslut om att hindra utnyttjandet annat om det finns särskilt stöd för detta. När det i bestämmelsen sägs att lagen avser att förhindra att myndigheterna beslutar om vissa villkor för vidareutnyttjande synes detta, bortsett från bestämmelsen i 7 § om avgiftsuttag i samband med tillhandahållande av handlingar, närmast avse villkor för tillhandahållande som sker i särskilda former, t.ex. digitalt, i form av prenumerationer m.m. (jfr vad som anges under 10 § nedan). För att regleringen inte ska leda till missförstånd är det enligt Lagrådets mening önskvärt att detta tydliggörs i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Paragrafens tredje stycke innehåller en upplysningsbestämmelse om tillhandahållande av handlingar. Denna upplysning kan enligt Lagrådets mening lämpligen samordnas med regleringen i 3-4 §§, och därför tas bort i 1 §. Se vidare nedan. 2 § Bestämmelsen är enligt rubriceringen avsedd att utgöra en del av regleringen av tillämpningsområdet. I första stycket anges således att "lagen gäller för vidareutnyttjande av handlingar hos statliga och kommunala myndigheter." Emellertid är inte avsikten att det är myndighetens egna vidareutnyttjanden som är det primära målet för reg-leringen (se dock 9 §), utan i stället det vidareutnyttjande som enskilda kan ha önskemål om. Mot denna bakgrund anser Lagrådet att det bör övervägas att utforma bestämmelsen på följande sätt: Lagen gäller för vidareutnyttjande av sådana handlingar som till-handahålls av statliga och kommunala myndigheter. Motsvarande ändring bör då införas i paragrafens andra stycke. Även i nuvarande 12 § kan en motsvarande justering övervägas. 3 § Paragrafen innehåller vissa avgränsningar av lagens tillämpningsområde, där det nu föreslås vissa kompletteringar och omredigeringar. I vissa delar (första stycket punkterna 2-6) innebär bestämmelserna att handlingar som tillhandahålls i vissa situationer, som finns hos vissa institutioner eller som är av visst slag (datorprogram) inte är föremål för regleringen, dvs. vidareutnyttjande är i dessa fall inte reglerad i PSI-lagen. Lagrådet har inga synpunkter på den delen av paragrafen. Därutöver innehåller paragrafen (första stycket punkterna 1 och 7 samt andra stycket) bestämmelser som närmast torde avse förtydliganden i förhållande till annan reglering. Lagrådet ifrågasätter om det är lämpligt att den kategorin av bestämningar utformas som regler om undantag från lagens tillämpningsområde. Vad som närmare avsetts torde vara (jämför utformningen av 4 §) att bestämmelserna i lagen inte ska påverka de regler som allmänt gäller om handlingssekretess, immaterialrättsligt skydd m.m. Att formulera dessa bestämmelser som regler om undantag från tillämpningsområdet kan också leda till inkonsekvenser i förhållande till övrig reglering i lagen, jfr t.ex. det föreslagna undantaget i första stycket 7 med den tänkta regleringen i 14 § andra stycket. Lagrådet föreslår därför att de nu angivna bestämmelserna i paragrafens första stycke punkterna 1 och 7 samt andra stycket, liksom den tidigare nämnda upplysningen i första paragrafen tredje stycket, sammanförs med 4 § till en samlad paragraf som reglerar förhållandet till allmänna regler om tillhandahållande av handlingar, upphovsrätter och övriga immaterialrättigheter samt andra begränsningar till följd av regleringar eller myndighetsbeslut. 4 § Se ovan under 3 §. 5 § I bestämmelsen föreslås, under rubriken allmän princip, införd en regel om att vidareutnyttjande är tillåtet för handlingar som tillhandahålls av myndigheter och som omfattas av lagen. Enligt remissen (s. 14 f.) är avsikten med förslaget i denna del att tydliggöra ändringsdirektivets allmänna princip om vidareutnyttjande. Direktivets princip kan enligt remissen jämföras med den svenska principen om att myndigheters handlingar får användas fritt när de har lämnats ut av myndigheten. Det konstateras att redan genom den senare principen får Sverige anses uppfylla regleringen i ändringsdirektivet. Enligt remissen bör det emellertid införas en tydligare koppling mellan rätten till tillgång till och rätten att vidareutnyttja en handling. Detta ska fylla ett pedagogiskt - och klargörande - syfte. Lagrådet ifrågasätter om en generell lagbestämmelse utformad på detta sätt är tillräckligt underbyggd. Utformningen kan ge intryck av att regeln ger stöd för ett vidareutnyttjande som går utöver vad som är tillåtet redan med befintlig reglering. Så synes emellertid inte vara avsikten. Innebörden är då närmast att ge uttryck för lagstiftarens positiva inställning till vidareutnyttjande, där sådan faktiskt är möjlig. Detta bör inte formuleras som en positiv rättsregel. I stället kan övervägas om den målsättning som uttrycks kan integreras med regleringen i 1 § om lagens syfte. 10 § I paragrafen regleras när en myndighet får bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar. Enligt paragrafens nuvarande lydelse får en sådan rätt beviljas endast när det är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. Enligt förslaget ska paragrafen kompletteras med bestämmelser som ska möjliggöra för arkiv, bibliotek och museer att bevilja någon en exklusiv rätt vid digitalisering av kulturresurser. Som nämnts ovan avses med "vidareutnyttjande" användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet (se 6 §). Vidareutnyttjandet tar således sikte på vad den som fått ut en handling från en myndighet sedan gör med den. Bestämmelserna i 10 § första stycket ger därmed intryck av att en myndighet under vissa förutsättningar kan besluta att en viss person ska få ensamrätt att utnyttja handlingarna på visst sätt. Andra personer som begär att få ut de aktuella handlingarna skulle därmed vara förhindrade att sedan använda dem på det sätt som omfattas av den exklusiva rätt som beviljats. Om bestämmelserna ska förstås på detta sätt så föreskriver de således undantag från den grundläggande principen i svensk rätt om att myndigheters handlingar får användas fritt när de har lämnats ut av myndigheten. Om detta verkligen är avsikten förefaller dock vara oklart. Vid föredragningen har upplysts att bestämmelserna i första hand syftar till att möjliggöra att en myndighet ska kunna bevilja någon exklusivitet när det gäller det sätt på vilket handlingarna till-handahålls, på så sätt att en viss mottagare ska kunna få ensamrätt att få ut handlingarna i viss form (t.ex. digitalt eller i form av en löpande prenumeration). Bestämmelserna utgör ytterligare ett exempel på den oklarhet som gäller rörande förhållandet mellan PSI-lagen och andra delar av rättsordningen. I den fortsatta beredningen bör klargöras vad som är den avsedda innebörden och bestämmelserna ses över så att denna innebörd tydliggörs. De nytillkomna andra och tredje styckena i paragrafen reglerar möjligheten att bevilja någon en exklusiv rätt vid digitalisering av kulturresurser. Dessa bestämmelser ska gälla både kulturresurser i form av handlingar och kulturresurser som blir till handlingar när de digitaliseras, t.ex. när konstföremål fotograferas (se remissen s. 33 och 40). En förutsättning för att lagen överhuvudtaget ska vara tillämplig i det sistnämnda fallet är att handlingarna (t.ex. fotografierna) kommer att tillhöra myndigheten och inte fotografen (jfr 1 och 2 §§). Även vid digitalisering uppkommer därmed samma fråga som den ovan diskuterade. Det bör således även här klargöras om bestämmelserna avser exklusivitet när det gäller vidareutnyttjandet eller endast när det gäller formerna för tillhandahållandet. 14 § I paragrafen finns bestämmelser om beslut. Av första stycket följer att en myndighet på begäran ska lämna ett skriftligt beslut, om vidareut-nyttjandet har förenats med villkor eller om en begäran om vidareut-nyttjande har avslagits. Sådana beslut ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Som tidigare nämnts används begreppet vidareutnyttjande i betydelsen "användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet". Den aktuella lagen ska inte i något hänseende reglera rätten att få tillgång till handlingar. Paragrafen ska därför inte heller tillämpas vid ställningstaganden som avser rätten att få tillgång till handlingar. I de fall den frågan aktualiseras ska beslut fattas och överklagas i den ordning som anges i den reglering som styr utlämnandet, t.ex. tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Begränsningar i rätten att använda handlingar som kan följa av annan lag, t.ex. förbehåll enligt offentlighets- och sekretesslagen, ska också prövas i den ordning som gäller enligt den lagen. Med hänsyn till den redan gällande svenska principen om att myndigheters handlingar får användas fritt när de har lämnats ut av myndigheten, framstår det som oklart när sådana beslut som nämns i den aktuella paragrafen kan aktualiseras och vilka villkor det skulle kunna vara aktuellt att meddela med tillämpning av lagen. Eftersom den nu aktuella bestämmelsen inte gäller frågan om myndighetens skyldighet att lämna ut handlingar kan det också sättas i fråga hur den förhåller sig till 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen. Där stadgas att en myndighet får efterforska vem som begär ut en allmän handling och vilket syfte som han eller hon har med sin begäran, bara i den utsträckning som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut. Det framstår som om bestämmelsen främst avser att träffa fall när myndigheten avslår en begäran om att få en handling i en viss form som möjliggör vidareutnyttjande, t.ex. digital form. Vid föredragningen har också upplysts att bestämmelsen avser att träffa fall då en myndighet avslår en begäran om att få prenumerera på vissa handlingar som tillhandahålls av en myndighet. Mot den angivna bakgrunden bör bestämmelsen formuleras om. Om ett beslut enligt första stycket grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk ska myndigheten, enligt andra stycket, i beslutet ange vem som är rättighetshavare, om denne är känd, eller vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. Bestämmelsen motsvarar artikel 4.3 i direktivet. Där anges att den myndighet som avslår en begäran om vidareutnyttjande på den grunden att tredje man innehar immateriella rättigheter, ska lämna en hänvisning till den fysiska eller juridiska person som är rättsinnehavare, om denna är känd, eller till den licensgivare från vilken myndigheten har erhållit det aktuella materialet. När en myndighet tillhandahåller en handling ankommer det på mottagaren av handlingen att använda den med de begränsningar som följer av exempelvis lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Mot den bakgrunden och med beaktande av bestämmelsen i 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen är det oklart när en myndighet med hänvisning till att tredje man innehar immateriella rättigheter kan komma att avslå en begäran om vidareutnyttjande. Det kan också ifrågasättas om det är lämpligt att en myndighet, och i förlängningen allmän förvaltningsdomstol, i beslut ska ta ställning till om den som får del av en handling kommer att använda den på ett sätt som innebär ett förfogande som inkräktar på tredje mans upphovsrätt och dessutom pröva vem eller vilka som är rättsinnehavare. Det framstår vidare som oklart om direktivet verkligen innefattar ett åläggande för medlemsstaterna att införa en skyldighet för myndigheter att i själva beslutet hänvisa till rättighetshavare eller licensgivare. Frågan om i vilka situationer som avslag på den angivna grunden kan aktualiseras bör övervägas och belysas ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. I det sammanhanget finns också skäl att ytterligare överväga hur myndighetens skyldighet att hänvisa till rättighetshavare eller licensgivare kan utformas. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 mars 2015 Närvarande: Statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, Y Johansson, I Baylan, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, M Andersson, A Johansson, P Bolund, M Kaplan, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, G Wikström, A Hadzialic Föredragande: statsrådet A Shekarabi Regeringen beslutar proposition 2014/15:79 Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen