Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2014/15:106 Riksrevisionens rapport om specialdestinerade statsbidrag - ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? Skr. 2014/15:106 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 9 april 2015 Stefan Löfven Gustav Fridolin (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Specialdestinerade statsbidrag - Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? (RiR 2014:25). Regeringen rekommenderas av Riksrevisionen att överväga om de specialdestinerade statsbidragen ska utformas och riktas till de skolor och huvudmän som är i större behov av statliga bidrag. Regeringen konstaterar att sådana överväganden till viss del redan har gjorts i och med de förslag till satsningar som lämnades i budgetpropositionen för 2015, vilka i större utsträckning riktas till de huvudmän och skolor med störst behov. Regeringen avser att i dialog med huvudmännen verka för att staten i ökad utsträckning fördelar medel efter bl.a. socioekonomiska parametrar vilket behöver ske med beaktande av eventuella förändringar i det kommunala utjämningssystemet. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens rekommendation att förordningar som reglerar statsbidrag bör utformas så att de inte missgynnar huvudmän med små administrativa och ekonomiska resurser. Av granskningsrapporten framgår att Riksrevisionen anser att Statens skolverk bör följa upp och analysera vilka huvudmän och skolor som tar del respektive inte tar del av de specialdestinerade statsbidragen. Vidare bör Skolverket intensifiera arbetet med att rikta stödjande och informerande insatser till huvudmän och skolor som har identifierat behov av insatser och som deltar i bidragssatsningarna i lägre utsträckning. Regeringen instämmer i vikten av att det finns löpande information om eventuella skevheter i fördelningen av bidragen. Skolverket har påbörjat ett utvecklingsarbete när det gäller att se över möjligheten att följa upp satsningar med specialdestinerade statsbidrag på ett mer systematiskt sätt. Myndigheten genomför redan sådan uppföljning beträffande vissa bidrag. När det gäller de stödjande och informerande insatserna till huvudmän och skolor anser Skolverket att sådana insatser genomförs men att arbetet behöver utvecklas för att i högre grad nå ut till de huvudmän som har de största behoven. Regeringen delar denna bedömning och har gett Statskontoret i uppdrag att utföra en myndighetsanalys av Skolverket där hanteringen av statsbidrag särskilt ska belysas. Regeringen bedömer att de ambitioner som regeringen redovisar i denna skrivelse kommer att leda till ökade incitament för alla huvudmän att söka statsbidrag och därmed minska det återkommande underutnyttjandet hos vissa huvudmän. Regeringen anser också att inriktningen att i högre grad behovsanpassa statsbidragen med tiden kommer att öka förutsättningarna för en likvärdig skola. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga Riksrevisionens rapport 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 9 april 2015 95 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 9 december 2014 Riksrevisionens granskningsrapport Specialdestinerade statsbidrag - Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? (RiR 2014:25) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen tagit emot rapporten. Skolverket har yttrat sig över rapporten (U2015/7331/SAM). 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat fyra specialdestinerade statsbidrag på skolområdet (Lärarlyftet II, Matematiklyftet, Karriärsteg och Arbetsplatsförlagt lärande) och om de bidrar till det övergripande målet om likvärdighet för eleverna eller inte. Granskningen har inriktats på att undersöka om regeringen utformat statsbidragen så att de bidrar till målet om en likvärdig utbildning för eleverna och om Skolverkets insatser bidrar till att statsbidragen fördelas till de skolenheter som behöver dem bäst utifrån målet om förbättrade kunskapsresultat och likvärdighet. Riksrevisionens iakttagelser grundar sig på en tolkning att en effektiv användning av statsbidragen i förhållande till det övergripande målet om en likvärdig skola är att bidragen kommer skolor och huvudmän med stora behov till del. Det är enligt Riksrevisionen rimligt att de statliga medlen fördelas utifrån behov på samma sätt som det anges i skollagen att de kommunala medlen ska fördelas. Riksrevisionen anser att en mer samlad och riktad fördelning skulle kunna innebära mer pengar per huvudman eller skola, vilket i sin tur kan gynna bidragens effektivitet och leda till en mer likvärdig utbildning. Riksrevisionens övergripande slutsats Riksrevisionens övergripande slutsats är att systemet med specialdestinerade statsbidrag på skolområdet inte fungerar tillräckligt effektivt och inte bidrar i tillräckligt hög grad till en likvärdig utbildning för eleverna. Såsom de granskade bidragen är utformade gynnar de inte ett deltagande av de huvudmän och skolor som relativt sett bäst behöver insatserna sett till kunskapsresultat. Riksrevisionen anser också att Skolverkets insatser kan fungera mer effektivt genom att Skolverket gör fördjupade analyser av hur bidragen fördelar sig och uppmärksammar regeringen på utfallet. Riksrevisionen anser vidare att Skolverket varit alltför restriktivt med att rikta sina informations- och stödjande insatser för att främja deltagande till vissa huvudmän. Underrepresentation i bidragssatsningarna Riksrevisionens analys visar att enskilda huvudmän deltar i mindre utsträckning i de granskade bidragssatsningarna jämfört med kommunala huvudmän. Tidigare rapporter från Skolverket har visat att det är skolor i kommuner med lågt invånarantal som i lägst utsträckning tar emot statliga bidrag på skolområdet. Riksrevisionen har i sin analys av mönstret inom varje enskild kommun kommit fram till att i en majoritet av kommunerna har de skolor som deltar i bidragssatsningarna ett högre genomsnittligt meritvärde i årskurs 9 än de som inte deltar. Riksrevisionen anser att detta kan riskera att befästa de skilda förutsättningar för en likvärdig utbildning som finns mellan olika grupper av huvudmän och skolor. Bidrag riktas inte till skolor med störst behov Riksrevisionen pekar särskilt på att bidragens kompensatoriska effekt påverkas, dels av huvudmannens storlek, dels av den upplevda nyttan av bidraget i förhållande till den kostnad som uppstår för huvudmannen. Riksrevisionen anser att huvudmannens ansvar att söka bidrag och besluta om fördelningen till sina skolenheter innebär att huvudmannen har frihet att fördela specialdestinerade statsbidrag utifrån de behov den ser i olika delar av verksamheten. Riksrevisionen anser dock att det finns praktiska skäl till att de specialdestinerade bidragen i praktiken inte används till att förstärka de delar av verksamheten där behoven av resurser är som störst. Riksrevisionen menar att en kommunal huvudman i en större stad kan antas ha en stor spännvidd i sin verksamhet sett till resultat och behov. Huvudmannens storlek är därmed en faktor som har betydelse då det finns en möjlighet att göra prioriteringar kring de specialdestinerade statsbidragen för en stor huvudman. Den andra faktorn som Riksrevisionen lyfter fram är att den upplevda nyttan av ett bidrag inte är tillräcklig i förhållande till den kostnad och extra arbetsinsats som uppstår för huvudmannen i samband med ansökningsprocessen. Riksrevisionen menar att statsbidrag som i nivå uppfattas som låga kan medföra att huvudmän med små ekonomiska och administrativa resurser hellre väljer att avstå från att söka medel. Konsekvensen blir enligt Riksrevisionen att skolor som har stora behov av resurser inom ett visst område blir utan bidrag. Båda dessa faktorer riskerar, enligt Riksrevisionen, att leda till att skolor med stora behov av resurser blir utan bidrag och att skolor som redan arbetar effektivt får ta del av bidragen. Rekommendationer till regeringen och Skolverket Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga om de specialdestinerade statsbidragen ska utformas och riktas till de skolor och huvudmän som är i större behov av statliga bidrag. Regeringen rekommenderas även att vid utformningen av förordningarna som reglerar de specialdestinerade statsbidragen anpassa villkoren så att de inte missgynnar huvudmän med små administrativa och ekonomiska resurser. Vidare rekommenderar Riksrevisionen Skolverket att följa upp och analysera vilka huvudmän och skolor som tar del respektive inte tar del av de specialdestinerade statsbidragen. Skolverket rekommenderas också att intensifiera arbetet med att rikta stödjande och informerande insatser till huvudmän och skolor som har ett identifierat behov av insatser och som deltar i bidragssatsningarna i lägre utsträckning. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringens fokus är att möta huvudmännens och skolornas olika behov Enligt 1 kap. 8 § skollagen (2010:800) ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Enligt 9 § ska utbildningen inom skolväsendet vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Detta är centralt i det svenska skolväsendet. Det är huvudmannen som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar (2 kap. 8 §) och kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 a §). Sedan systemet med generella statsbidrag inrättades 1993 gäller som huvudprincip att statsbidrag ska fördelas som generella statsbidrag. Ett viktigt syfte är att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Specialdestinerade statsbidrag ska användas undantagsvis och vara tidsbegränsade (prop. 1991/92:150). I kostnadsutjämningssystemet för kommuner utjämnas strukturella och opåverkbara kostnadsskillnader mellan kommunerna. Med en ökad användning av specialdestinerade statsbidrag som styrinstrument för att utveckla skolan finns en risk att skolhuvudmännen, som följd av villkoren för bidragen, ges olika förutsättningar för och intresse av att ta del av statsbidragen. En möjlig konsekvens är att det uppstår en oönskad skevhet i hur bidragen fördelar sig mellan skolhuvudmännen, vilket visas av Riksrevisionens rapport. En utgångspunkt vid inrättandet av specialdestinerade statsbidrag ska vara hög kostnadseffektivitet. Kostnaden ska vara låg i jämförelse med andra alternativa sätt att nå samma mål. Riksrevisionen har gjort tolkningen att en effektiv användning av statsbidragen i förhållande till det övergripande målet om en likvärdig skola är att bidragen kommer skolor och huvudmän med stora behov till del. Riksrevisionen anser att det är rimligt att de statliga medlen fördelas utifrån behov på samma sätt som det anges i skollagen att de kommunala medlen ska fördelas. Regeringen delar principiellt denna bedömning men anser att syftet med en aktuell satsning alltid måste ligga till grund för en bedömning av hur medlen ska fördelas och att det kan innebära att vissa riktade statsbidrag kan fördelas kompensatoriskt. Riksrevisionens övergripande slutsats är att systemet med specialdestinerade statsbidrag på skolområdet inte fungerar tillräckligt effektivt och inte bidrar i tillräckligt hög grad till en likvärdig utbildning för eleverna. Regeringen ser allvarligt på detta vilket inte minst framgår av den budgetproposition som regeringen lämnade till riksdagen hösten 2014 (prop. 2014/15:1). Där framgår att regeringens fokus är att möta huvudmännens och skolornas olika förutsättningar och behov, framförallt genom de föreslagna satsningarna Nationella skolutvecklingsprogram och Samverkan för bästa skola (prop. 2014/15:1 , utg.omr. 16, avsnitt 9.6.6 och 9.6.9). Genom de nationella utvecklingsprogrammen avser regeringen att möta olika huvudmäns och skolors olika förutsättningar och behov genom att erbjuda dem en variation av systematiska och långsiktiga insatser inom olika områden. Inom ramen för Samverkan för bästa skola ska Skolverket kunna komma överens om olika insatser eller utvecklingsprojekt med huvudmännen för skolor med låga studieresultat och tuffa förutsättningar. I överenskommelserna ska statens och huvudmännens insatser klargöras. I detta sammanhang avser regeringen att överväga om olika satsningar blir mer effektiva om statsbidrag inte riktas till huvudmännen utan att Skolverket i stället får förfoga över medlen och efter dialog med huvudmännen besluta att sätta in insatser som är väl anpassade efter huvudmännens förutsättningar och behov. Strukturell underrepresentation i bidragssatsningarna Riksrevisionen konstaterar att vissa typer av huvudmän och skolor är underrepresenterade i bidragssatsningarna. Enskilda huvudmän deltar i mindre utsträckning i de granskade bidragssatsningarna jämfört med kommunala huvudmän. Rapporter från Skolverket visar att det generellt sett är skolor i kommuner med lågt invånarantal som i lägst utsträckning tar emot statliga bidrag på skolområdet. Regeringen instämmer, i likhet med Skolverket, i bedömningen att detta förhållande riskerar att påverka likvärdigheten negativt. Skolverket anför i sitt yttrande över Riksrevisionens rapport att verket känner igen mönstret att vissa huvudmän deltar i mindre utsträckning, främst glesbygdskommuner och enskilda huvudmän. Huvudmännen har olika kapacitet vilket kommer till uttryck i deltagandet av statsbidragssatsningar. Skolverket konstaterar och betonar att det finns olika orsaker till att en skolhuvudman väljer att avstå från att delta i en statlig satsning. Bilden är inte tydlig när det gäller deltagandet, men enligt Skolverket återkommer huvudmännen till förklaringar om att administrationsbördan är hög och att lärarna inte kan arbeta med alla utvecklingsinsatser samtidigt. Regeringen konstaterar att Skolverket gör och har genomfört analyser av huvudmännens deltagande i statsbidragssatsningar, och anser att det är viktigt att Skolverket fortsätter att utveckla sitt arbete på området. Bidrag riktas inte till skolor med störst behov Riksrevisionen anser att bidragen inte riktas till de skolor som har störst behov av bidrag och konstaterar att det i huvudsak inte finns några ansatser till så kallad kompensatorisk fördelning i de förordningar som reglerar bidragen. Riksrevisionen anser dock att den styrning som sker genom specialdestinerade statsbidrag innebär en möjlighet att främja likvärdigheten i skolan förutsatt att satsningarna är ändamålsenligt uppbyggda. Skolverket konstaterar i sitt yttrande att det är skolhuvudmannen som har det samlade ansvaret för prioriteringar och som måste göra bedömningen av hur resurser styrs och används. Skolverket pekar på att det kan finnas variationer mellan olika skolhuvudmän, t.ex. när det gäller skolresultat i form av betygsresultat, men att variationen kan vara ännu större mellan skolor med samma huvudman. Skolverket anser att det är angeläget att skolhuvudmännen står för en lokal behovsinventering. Skolverket lyfter även fram att det framkommer i granskningen att det i dag finns för många och för små riktade statsbidrag och att de inte kan förväntas ge tillräcklig effekt i relation till sin storlek. Skolverket konstaterar också genom studien Kommunernas resursfördelning till skolor (Skolverkets rapport 391, 2013) att omfördelningen av resurser har ökat de senaste åren vilket tyder på en ökad medvetenhet om hur resurser fördelas och används. Dock visar studien att kommunerna i ganska liten utsträckning anpassar resursfördelningen efter skolornas förutsättningar i förhållande till de kraftfulla insatser som behövs för att stärka likvärdigheten. Skolverket ser dock inga principiella hinder mot att vissa medel fördelas mer riktat mellan eller inom huvudmän utifrån skolans kompensatoriska uppdrag. Regeringen delar i detta avseende Skolverkets bedömning. Samtidigt anser regeringen att det är viktigt att peka på att det finns svårigheter med att utforma riktade bidrag utifrån behov. Både Riksrevisionen och Skolverket pekar på dessa problem ur olika infallsvinklar. Skolverket anför att begreppet behov är omfattande och kräver ett förtydligande när det gäller en konkret statsbidragssatsning. Det handlar om frågor som innehållet i behovet, för vem behovet gäller och när behovet ska tillgodoses. En skolhuvudman med generellt låga resultat kan ha ett visst behov medan en skolhuvudman där variationerna i betygsresultat är stora kan ha ett annat behov. Skolverket framför också att det inte alltid är möjligt eller lämpligt att använda registerdata då statistiken på skolenhetsnivå kan vara bristfällig eller obefintlig. Det handlar också om problematiken i att peka ut skolhuvudmän som sådana i behov av stöd om inte huvudmännen själva kanske uppfattar behovet. Den kommunala självstyrelsen är en självklar utgångspunkt vid utformningen av bidrag. I sammanhanget kan också nämnas de eventuella incitamentsproblem som Riksrevisionen tar upp. Riksrevisionen anger att det aldrig får uppstå en situation där det upplevs som att dåliga resultat premieras med extra medel från staten oavsett om det gäller en enskild eller kommunal huvudman. Regeringen delar dessa bedömningar och anser att det är viktigt att eventuella riktade specialdestinerade statsbidrag som ska fungera kompensatoriskt baseras på en gedigen och legitim grund och omhändertar eventuella problem som kan förutses och beaktar den kommunala självstyrelsen. Mer kan göras för att främja ett deltagande i bidragssatsningarna Riksrevisionen anser att regeringen och Skolverket inte gör tillräckligt för att främja ett deltagande i bidragssatsningarna. Riksrevisionen anser att Skolverket och Utbildningsdepartementet inte haft någon vetskap om hur bidragen fördelar sig på skolnivå. Vidare anför Riksrevisionen att anledningen till att regeringen inte har sådan kunskap är att den ansvariga myndigheten inte har analyserat vilka skolor som i praktiken tar del av statsbidragen. I sitt yttrande delar Skolverket endast delvis denna bedömning eftersom myndigheten påpekar att det inom vissa riktade bidrag, till exempel Matematiklyftet, finns en god bild av vilka skolor som deltar. Däremot finns ingen samlad bild av hur de riktade bidragen fördelas på skolnivå. Regeringen anser att det inte är nödvändigt att ha kunskapen om exakt vilka skolor som deltar utan att det centrala är vilka effekter som uppnås med hjälp av statsbidragen och att regeringen får övergripande information om eventuella skevheter i fördelningen av statsbidragen. Riksrevisionen anser vidare att regeringen inför nya satsningar i högre utsträckning än i dag bör analysera hur olika typer av krav kan påverka ett eventuellt deltagande från huvudmännens sida. Centrala element i detta är nivån på bidragen, krav om antal deltagande lärare, graden av medfinansiering och detaljeringsgrad i utformningen av bidragen. Riksrevisionen anser att det är betydelsefullt att regeringen efterfrågar Skolverkets sakkunskap inför inrättande av nya bidrag. Regeringen delar denna bedömning och kan konstatera att Skolverkets kunskap och erfarenhet alltmer tas tillvara i samband med utformandet av nya satsningar. Riksrevisionen anser även att Skolverket har möjlighet att i större utsträckning främja deltagande genom riktade informations- och stödinsatser till huvudmän och skolor. Skolverket framhäver i sitt yttrande att myndigheten arbetar målmedvetet för att stärka kommunikationen kring statsbidragen och utvecklingsinsatserna vilket många huvudmän uppmärksammat enligt Skolverket. Skolverket lyfter vidare fram ett flertal informations- och stödinsatser, t.ex. särskilda så kallade aktualitetskonferenser på olika platser i landet, dialogmöten med mindre kommuner och enskilda huvudmän och konferenser som syftar till att nå mindre enskilda huvudmän. Samtidigt anser Skolverket att arbetet bör utvecklas för att myndigheten i större utsträckning ska nå ut till skolhuvudmän som har de största behoven. Regeringen gör ingen annan bedömning än Skolverket i ovan nämnda avseenden. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen anser, i linje med Riksrevisionens rekommendation, att de specialdestinerade statsbidragen i högre utsträckning bör utformas och riktas till de skolor och huvudmän som är i störst behov av statliga bidrag. Regeringen delar även Riksrevisionens bedömning att utformningen av förordningar om specialdestinerade statsbidrag bör anpassas så att de inte missgynnar huvudmän med mindre administrativa och ekonomiska resurser. Regeringen har genom budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1) föreslagit åtgärder som ligger i linje med Riksrevisionens rekommendation eller som på annat sätt syftar till att nå de huvudmän som främst behöver stöd (Samverkan för bästa skola och Nationella skolutvecklingsprogram). De nationella skolutvecklingsprogrammen syftar till att ge alla huvudmän och skolor möjlighet att utvecklas och förbättras på ett systematiskt och långsiktigt sätt utifrån deras olika förutsättningar och behov. Dessa insatser kan till exempel avse olika kompetens- och stödinsatser när det gäller undervisning, statistik och resultatuppföljning eller hur administration kan minskas och arbetsprocesser göras mer effektiva. När det gäller satsningen Samverkan för bästa skola är också intentionen att åtgärda problemet med att skolan inte är likvärdig. Regeringen konstaterar att ojämlikheten och resultatskillnaderna i den svenska skolan ökar och att skolor med låga studieresultat och tuffa förutsättningar behöver effektivare stöd och förstärkta resurser för att utvecklas. Inom ramen för Samverkan för bästa skola ska Skolverket kunna komma överens om olika insatser eller utvecklingsprojekt med huvudmännen för skolor med låga studieresultat och tuffa förutsättningar. I överenskommelserna ska statens och huvudmännens insatser klargöras. Regeringen avser att återkomma med den närmare utformningen av satsningen. I detta sammanhang avser regeringen, som tidigare nämnts, att överväga om olika satsningar blir mer effektiva om statsbidrag inte riktas till huvudmännen utan att Skolverket i stället får förfoga över medlen och efter dialog med huvudmännen besluta att sätta in insatser som är väl anpassade efter huvudmännens förutsättningar och behov. När det gäller Riksrevisionens rekommendationer till Skolverket, att bättre följa upp och analysera vilka skolor som deltar respektive inte tar del av de specialdestinerade statsbidragen, konstaterar regeringen att Skolverket påbörjat ett sådant arbete och att Skolverket i vissa fall haft en bra bild över skolor som deltar i satsningarna. Regeringen anser att det är viktigt att arbetet fortsätter och kommer noggrant att följa detta och överväga om ytterligare åtgärder behöver vidtas mot bakgrund av Skolverkets uppföljning och analys. I sammanhanget kan nämnas att Statskontoret fått i uppdrag att utföra en myndighetsanalys av Skolverket där bl.a. hanteringen av statsbidrag särskilt ska belysas. När det gäller Riksrevisionens rekommendation att Skolverket bör intensifiera arbetet med att rikta stödjande och informerande insatser till huvudmän och skolor som har ett identifierat behov och som deltar i bidragssatsningarna i lägre utsträckning än andra kan det konstateras att Skolverket i sitt yttrande redovisat ett omfattande arbete med stödjande och informerande insatser. Regeringen bedömer att Skolverkets arbete som riktar sig till huvudmän och skolor som har ett identifierat behov av insatser kan utvecklas och regeringen kommer att fortsatt noggrant följa Skolverkets arbete. Regeringen bedömer att pågående arbete samt redovisade förslag till insatser kommer att främja det övergripande målet om likvärdighet för eleverna. Frågan anses genom denna skrivelse vara slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 april 2015 Närvarande: Statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Y Johansson, M Johansson, I Baylan, K Persson, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, I Lövin, Å Regnér, M Andersson, A Ygeman, A Johansson, P Bolund, M Kaplan, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, A Hadzialic Föredragande: statsrådet Gustav Fridolin Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om specialdestinerade statsbidrag - ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola?