Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:209 Riksrevisionens rapport om klimat för pengarna Skr. 2013/14:209 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 3 april 2014 Fredrik Reinfeldt Eskil Erlandsson (Miljödepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009-2012 (RIR 2013:19) samt vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Övergripande slutsatser 3 2.2 Iakttagelser angående måluppfyllelse 4 2.3 Iakttagelser om förutsättningar för styrning 4 2.4 Iakttagelser om rapportering och uppföljning 5 2.5 Iakttagelser om kostnader 5 2.6 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Allmänt 6 3.2 Bedömning av iakttagelser angående måluppfyllelse 7 3.3 Bedömning av iakttagelser om styrning 9 3.4 Bedömning av iakttagelser om rapportering, uppföljning och ansvarsfördelning 12 3.5 Bedömning av iakttagelser om kostnader 14 4 Regeringens åtgärder med anledningen av granskningsrapporten 15 Bilaga Riksrevisionens granskningsrapport 17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 april 2014 114 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionens rapport Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009-2012 (RIR 2013:19) publicerades den 5 december 2013. Granskningsrapporten är slutrapporten för Riksrevisionens granskningsstrategi Hållbar utveckling - klimat och grundar sig på och kompletterar de elva granskningsrapporter som har publicerats under åren 2009 till 2013 inom denna granskningsstrategi. Strategins huvudsyfte var enligt Riksrevisionen att granska om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med målen och till rimliga kostnader. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 6 december 2013. Tidigare har Riksrevisionen publicerat följande granskningsrapporter inom strategin: * Energideklarationer - få råd för pengarna (RiR 2009:6). * Vad är Sveriges utsläppsrätter värda? (RiR 2009:21). * Miljökrav i offentlig upphandling - är styrningen mot klimatmålet effektiv? (RiR 2011:29). * Klimatinsatser utomlands - statens köp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). * Biodrivmedel för bättre klimat - Hur används skattebefrielsen? (RiR 2011:10). * Klimatrelaterade skatter - vem betalar? (RiR 2012:1). * Svensk klimatforskning - vad kostar den och vad har den gett? (RiR 2012:2). * Infrastrukturplanering - på väg mot klimatmålen? (RiR 2012:7). * Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen - fungerar det? (RiR 2012:27). * Energieffektivisering inom industrin - effekter av statens insatser (RiR 2013:8). * Sverige i Arktiska rådet - effektivt utbyte av medlemskapet? (RiR 2013:9). 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Övergripande slutsatser Syftet med slutrapporten för granskningsstrategin Hållbar utveckling - klimat var enligt Riksrevisionen att granska om regeringens styrning ger förutsättningar för effektiva klimatåtgärder, om kostnaderna för olika styrmedel är rimliga utifrån klimatmålen och om rapporteringen är transparent. Riksrevisionen konstaterar som utgångspunkt att klimatfrågan är global och att det inte har någon betydelse var i världen som utsläpp eller utsläppsminskningar sker. Styrningen försvåras genom att det på kort sikt sällan innebär någon direkt vinst för enskilda länder att minska utsläppen. Sveriges nationella miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan utgår från målsättningen att begränsa den globala uppvärmningen till max två grader Celsius jämfört med förindustriell nivå. Riksrevisionen anger att målet engagerar många medborgare men är beroende av insatser i andra länder för att kunna nås. Riksrevisionen pekar på att det finns en inbyggd målkonflikt mellan klimatmålen och Sveriges drivkrafter för ekonomisk utveckling som till stor del genererar växthusgasutsläpp till exempel från industriproduktion och från transporter. Samtidigt uppmärksammar Riksrevisionen att Sveriges utsläpp har minskat samtidigt som tillväxten mätt som BNP har ökat. Granskningsrapportens övergripande slutsats är att det finns en risk för att staten inte använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med klimatmålen till rimliga kostnader. Slutsatsen baseras på att kostnaderna för att minska utsläppen varierar kraftigt mellan olika insatser vilket enligt Riksrevisionen betyder att de samlade utsläppsminskningarna till 2020 skulle kunna åstadkommas till lägre kostnader genom en annan kombination av styrmedel. Slutsatserna grundar sig vidare på iakttagelser kring klimatpolitikens måluppfyllelse, förutsättningar för styrning, rapportering och uppföljning av resultat och effekter samt kring fördelning av kostnaderna. 2.2 Iakttagelser angående måluppfyllelse När det gäller måluppfyllelse konstaterar Riksrevisionen att Sverige kan förväntas nå etappmålet för begränsad klimatpåverkan till 2020 om utsläppsutvecklingen i Sverige följer prognoserna och om tillräcklig många utsläppskrediter levereras. Riksrevisionen anser dock att det inte är tydligt hur klimat- och energimålen till 2020 ska tolkas och beräknas, och hur de förhåller sig till mål inom EU. När det gäller regeringens prioritering till 2030 om en fossiloberoende fordonsflotta och regeringens vision om noll nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären år 2050 anser Riksrevisionen att dessa är otydligt formulerade. Vidare konstaterar Riksrevisionen att visionen till 2050 inte kan förväntas nås med nuvarande styrmedel och teknikutveckling. Styrningen av klimatpolitiken fokuserar på år 2020 samtidigt som stora insatser krävs efter 2020 för att nå miljökvalitetsmålet. Riksrevisionen efterfrågar även en ungefärlig bana för hur utsläppen ska minska fram till 2050. 2.3 Iakttagelser om förutsättningar för styrning Riksrevisionen konstaterar att utformningen av klimat- och energimålen är delar i en komplex politisk process. Klimatfrågan ställer särskilda krav på styrning och uppföljning när den sträcker sig över lång tid, berör flera sektorer och många olika aktörer. Samtidigt anser Riksrevisionen att målen är otydligt utformade och att tydliga prioriteringar saknas, vilket innebär sämre förutsättningar för samordning och prioritering mellan olika samhällsmål, till exempel mellan klimatmål och infrastrukturmål. Vidare anser Riksrevisionen att samordningen mellan olika styrmedel kan förbättras, till exempel i relation till EU:s system för handel med utsläppsrätter. Ansvarsfördelningen för olika styrmedel upplevs som otydlig och ett samlat ansvar för analys och rapportering av kostnader, effekter och sidoeffekter saknas enligt Riksrevisionen. Riksrevisionen anser att regeringen inte har preciserat hur klimat- och energimålen till 2020 ska tolkas och beräknas. Det saknas tydliga underlag för att urskilja hur Sveriges etappmål till 2020 förhåller sig till EU:s mål för svenska utsläppsminskningar i den icke handlande sektorn. Regeringen har inte samordnat de olika målen eller rapporterat hur de skiljer sig åt. 2.4 Iakttagelser om rapportering och uppföljning Riksrevisionen anser att det saknas viktiga beslutsunderlag i form av en samlad uppföljning och rapportering av ungefärliga kostnader, effekter och sidoeffekter av klimatpolitiken. Då en samlad rapportering saknas anser Riksrevisionen att det är svårt för riksdagen och allmänheten att väga samman och göra prioriteringar utifrån information som delvis uppfattas som motstridig. Ett annat problem som Riksrevisionen anför är att det saknas ett samlat underlag för att bedöma risken för koldioxidläckage, det vill säga risken för att hårdare klimatkrav medför att en verksamhet flyttar till ett annat land där sådana krav inte finns, vilket medför att de globala utsläppen inte minskar utan bara flyttas. 2.5 Iakttagelser om kostnader Riksrevisionen noterar att det är stora skillnader i kostnader mellan olika klimatåtgärder. Särskilt stor är skillnaden i kostnad för utsläpp som sker inom EU:s system för handel med utsläppsrätter och de utsläpp som sker utanför handelssystemet i den icke handlande sektorn. Principen om att förorenaren ska betala följs inte fullt ut enligt Riksrevisionen på grund av nedsättning och undantag från olika klimat- och energistyrmedel för vissa delar av näringslivet. Eftersom kostnaderna skiljer sig åt mellan olika sektorer anser Riksrevisionen, med stöd i nationalekonomisk teori, att statens samlade kostnader skulle kunna vara lägre. Riksrevisionen konstaterar dock att granskade styrmedel ska bidra till att uppfylla flera andra syften än enbart utsläppsminskningar vilket försvårar bedömningen. 2.6 Riksrevisionens rekommendationer För att skapa bättre förutsättningar för att minska utsläppen i enlighet med de av riksdagen fastställda målen och till rimliga kostnader föreslår Riksrevisionen att regeringen samordnar klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål, genom att göra tydliga, långsiktiga prioriteringar, tydliggör vad som ska åstadkommas och vad det kostar. Genom detta får riksdagen bättre beslutsunderlag och myndigheter, företag och allmänhet får långsiktiga spelregler så att de kan fatta rationella beslut. Riksrevisionen föreslår även att regeringen fastställer en ungefärlig bana för hur utsläppen långsiktigt ska minska, även efter 2020. En sådan utsläppsbana behövs också som underlag för att bedöma vilken mix av styrmedel som kan vara kostnadseffektiv på kort och lång sikt, i syfte att bättre hushålla med statens och samhällets resurser. Riksdag, regering, myndigheter, företag och allmänhet behöver få samlade och avvägda underlag för beslut om investeringar och olika klimatinsatser. För att åstadkomma detta behöver gapet mellan olika myndigheters utgångspunkter och analyser minska. Därför rekommenderar Riksrevisionen regeringen att peka ut ett tydligt ansvar och mandat samt styra resurserna för att åstadkomma en samlad och avvägd rapportering och analys. Ansvaret bör innefatta att utveckla och samla rapporteringen av ungefärliga kostnader, effekter och sidoeffekter för de viktigaste klimatinsatserna och för andra insatser med stor påverkan på utsläppen av växthusgaser. I detta bör även ingå att analysera och rapportera Sveriges nationella handlingsutrymme i förhållande till EU:s system för handel med utsläppsrätter. Vid en värdering av betydelsen av åtgärder är det viktigt att bedöma om de kan väntas leda till lägre utsläpp i Sverige och på EU-nivå. Vidare bör risken för koldioxidläckage analyseras och rapporteras. Ett samlat underlag ger möjlighet till övergripande prioriteringar så att tydlighet, transparens och effektivitet i statens insatser kan öka ytterligare. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Allmänt Klimatfrågan är en av vår tids stora utmaningar och klimatförändringarna är regeringens mest prioriterade miljöfråga. Att minska utsläppen av växthusgaser är en global utmaning som kräver insatser på nationell och global nivå. FN:s medlemsländer har enats om att jordens temperaturökning ska hållas under två grader jämfört med förindustriell nivå, men de sammanlagda globala åtaganden om utsläppsminskningar som hittills har gjorts är otillräckliga för att det målet ska nås. Regeringen står fast vid att Sverige fortsatt ska vara ett föregångsland på klimatområdet. Sverige verkar därför för att EU ska ha en pådrivande roll i det internationella arbetet under FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) så att en ny kraftfull, rättsligt bindande, global överenskommelse för tiden efter 2020 kan antas senast 2015. Sverige har aktivt medlat mellan förhandlingsparterna och ordnat särskilda möten i den viktiga förhandlingsfrågan om skador och förluster från klimatförändringarna. Sverige har också ordnat särskilda möten i frågan om rättvisa åtaganden. Sverige är även mycket aktivt i processer som kompletterar och underlättar FN-förhandlingarna. Några exempel är att regeringen har tagit initiativ till ett internationellt arbete för att bygga upp kunskap kring samhällsekonomiska kostnader och vinster av klimatåtgärder (New Climate Economy). Sverige deltar aktivt i arbetet med utfasning av fossilsubventioner inom den internationella samarbetsgruppen Friends of Fossil Fuels Subsidy Reform (FFFSR) och i samarbetet om kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar i Koalitionen för ren luft och klimat (Climate and Clean Air Coalition, CCAC). Det är regeringens utgångspunkt att en ambitiös klimatpolitik förutsätter långsiktiga och kontinuerliga utsläppsminskningar både nationellt och internationellt. Internationella insatser är nödvändiga komplement till den resurseffektiva och lågutsläppsbaserade utveckling som måste komma till stånd i det svenska samhället. Regeringen välkomnar Riksrevisionens arbete inom granskningsstrategin Hållbar utveckling - klimat och instämmer till fullo i granskningens utgångspunkt om vikten av effektiva styrmedel och att avsedda mål och resultat ska uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Riksrevisionens granskningsrapport understryker klimatfrågans vikt och komplexitet. 3.2 Bedömning av iakttagelser angående måluppfyllelse Riksdagen har fastställt sexton miljökvalitetsmål varav ett för klimat, Begränsad klimatpåverkan (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålet innebär att den globala ökningen av medeltemperaturen ska begränsas till högst två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån och att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären ska begränsas till 400 miljondelar koldioxidekvivalenter. Avgörande för att nå miljökvalitetsmålet är att kraftfulla åtgärder vidtas på global nivå i linje med vad som krävs för att hålla den globala medeltemperaturökningen under två grader. Riksdagen har fastställt ett etappmål för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan som innebär att utsläppen av växthusgaser ska minska med 40 procent till 2020 (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Målet gäller de sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, till exempel transportsektorn, bebyggelse, avfall, jordbruk och viss industri. Den handlande sektorn omfattas av EU-gemensamma regler som innebär att utsläppen inom EU kommer att minska med 21 procent till 2020 jämfört med 2005. Etappmålet till 2020 ska till en tredjedel nås med internationella insatser, genom investeringar i utsläppsminskande åtgärder inom EU och i utvecklingsländer. Utöver 2020-målet har regeringen i proposition 2008/09:162 fastställt en prioritering att fasa ut användningen av fossila bränslen för uppvärmning till 2020 och en prioritering att Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta oberoende av fossila bränslen. Regeringen har också antagit en vision som innebär att Sverige år 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det nationella etappmålet för begränsad klimatpåverkan kommer att kunna nås. Utsläpp av växthusgaser i Sverige, exklusive utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, har under perioden 1990 till 2012 minskat med 21 procent. Det är den lägsta noteringen sedan basåret för statistiken 1990. Sverige är således på rätt väg när det gäller att nå etappmålet för utsläppsminskningar till 2020. För perioden 2008-2012 ansvarar Sverige för att utsläppen som ett årligt genomsnitt ska vara högst 104 procent av 1990 års utsläpp enligt Kyotoprotokollet till klimatkonventionen och EU:s interna ansvarsfördelning (rådets beslut nr 2002/358/EG av den 25 april 2002 om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta). Utsläppstatistiken för 2012 visar att Sverige har klarat det åtagandet med god marginal. Naturvårdsverket publicerade den 21 mars 2014 slutliga utsläppssiffror för 2012 i den nationella inventeringsrapporten (National inventory report). Regeringen avser sedan att återkomma till riksdagen med en särskild redovisning av hur Sverige uppfyller sitt åtagande under Kyotoprotokollet för perioden 2008-2012. I de internationella insatserna ansvarar Statens energimyndighet för förvärv av utsläppsminskningsenheter genom Sveriges internationella klimatinvesteringsprogram. Programmet investerar i första hand i utsläppsminskningsenheter från projekt inom mekanismen för ren utveckling under Kyotoprotokollet (Clean Development Mechanism, CDM). Målsättningen är att programmet ska bidra till utvecklingen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och en internationell marknad för utsläppshandel och bidra till hållbar utveckling i de låg- och medelinkomstländer där investeringar sker. Programmet ska också generera kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Regeringen har, vilket Riksrevisionen uppmärksammar, utvecklat och tydliggjort styrningen av programmet i flera steg. Bland annat redovisar Energimyndigheten årligen en detaljerad rapport för programmet som även inkluderar prognoser för framtida förvärv (dnr M2014/932/Kl). Som en följd av detta har även regeringens redovisning till riksdagen om programmet utvecklats och tydliggjorts. Baserat på Energimyndighetens redovisning bedömer regeringen att programmet utvecklas väl och att målet för insatserna till 2020 ser ut att kunna nås. Utifrån myndighetens redovisning är det möjligt att årligen följa programmets utveckling och vidta nödvändiga åtgärder om målet med insatserna till 2020 riskerar att inte uppfyllas. En utvärdering av insatserna kan vid behov även ske i den kontrollstation för klimatpolitiken med inriktning på måluppfyllelsen för 2020 som ska genomföras 2015. Att förvärva utsläppsminskningsenheter på andrahandsmarknaden, vilket Riksrevisionen föreslår för att öka säkerheten i måluppfyllelsen, bedöms däremot inte som aktuellt eftersom det allvarligt skulle försvåra uppfyllandet av övriga syften med de internationella insatserna. Vad gäller prioriteringen att Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta oberoende av fossila bränslen tillsatte regeringen i juni 2012 en utredning med uppdrag att bland annat kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identifiera åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen i linje med visionen för 2050 (dir. 2012:78). Utredningen redovisade sitt betänkande den 16 december 2013 (SOU 2013:84). Betänkandet remitterades i februari 2014. Vidare har riksdagen beslutat om en lag om kvotplikt för biodrivmedel och om ändrad beskattning av biodrivmedel (prop. 2013/14:1, s. 398). Lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel och ändringarna i lagen (1994:1776) om skatt på energi beslutades i november 2013. Riksdagen har överlämnat åt regeringen att bestämma när lagarna ska träda i kraft. Skälet för detta är att vissa godkännanden från Europeiska kommissionen måste inväntas. Godkännandena gäller ändringarna i lagen om skatt på energi. Kvotplikten innebär ett krav på att hållbara biodrivmedel ska ingå i bensin och i dieselbränsle. Ändringarna i lagen om skatt på energi innebär att de hållbara biodrivmedel som ingår i bensin eller dieselbränsle ska belastas endast med en energiskatt som motsvarar energiskattesatsen för jämförbart fossilt drivmedel, omräknat efter energiinnehåll. Den nuvarande skattebefrielsen för höginblandade och rena biodrivmedel behålls även efter 2013. När det gäller visionen att Sverige år 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären instämmer regeringen i Riksrevisonens bedömning om vikten av att skapa så stor tydlighet och långsiktighet som möjligt. Visionen är en stor utmaning och det krävs ett omfattande arbete och att alla delar av samhället bidrar till utsläppsminskningar för att den ska kunna nås. Riksrevisionens iakttagelser om att visionen inte kommer att nås med befintliga styrmedel överensstämmer med regeringens bedömning. Regeringen delar också bedömningen att teknikutveckling är nödvändig. Ett omfattande arbete för att tydliggöra vad visionen innebär och hur den ska nås har påbörjats av regeringen. I december 2012 presenterade Naturvårdsverket ett underlag till en svensk färdplan, vilket ger en heltäckande bild av det omfattande arbete som pågår och en analys av utgångsläget för hur visionen ska kunna nås. I Naturvårdsverkets rapport identifieras ett antal utmaningar som utgör grunden för det fortsatta arbetet med bland annat etappmål mellan 2020 och 2050 och utformningen av en effektiv styrning och uppföljning mot sådana etappmål som också bör fungera väl i förhållande till EU och internationella regelverk. Regeringen beslutade den 3 april 2014 att låta en särskild utredare lämna förslag på dessa områden (dir. 2014:53). 3.3 Bedömning av iakttagelser om styrning Regeringen instämmer i att klimatfrågan och utformningen av klimat- och energimålen är en komplex politisk process som berör stora delar av samhället och sträcker sig över flera utgiftsområden. Regeringen anser dock att det är klimatfrågans komplexitet och behov av avvägningar mellan olika politiska prioriteringar i olika tidsperspektiv som innebär den största utmaningen, inte att klimatmålen är otydligt formulerade. Det är inte möjligt eller önskvärt att på förhand avgöra hur eventuellt motstridande prioriteringar ska bedömas. Politiska avvägningar kan inte ersättas av bättre definierade mål. Däremot är det angeläget att målkonflikter lyfts fram och analyseras för att ge ett fullständigt beslutsunderlag. Att förbättra styrningen och samordningen av klimatpolitiken är en prioriterad fråga för regeringen. Transportpolitiken Riksrevisionen pekar särskilt på målkonflikter mellan å ena sidan transportpolitiken och infrastrukturinvesteringar och å andra sidan klimatmålen. Transportpolitiken är ett medel för att uppnå flera mål i samhället. Riksdagen har beslutat att det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Därutöver har riksdagen beslutat om ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa. De båda målen är jämbördiga. Att möta samhällets ökande efterfrågan på transporter samtidigt som miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås är dock en stor utmaning. För att minska klimatpåverkan från transportsektorn analyserar regeringen nu ytterligare insatser inom ramen för det fortsatta arbetet med en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 och för arbetet med en klimatfärdplan till 2050. Det nationella etappmålet till 2020 Det nationella etappmålet till 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är tydligt och ger en tydlig målbild för de nationella ansträngningar som är nödvändiga. Det är dock, som Riksrevisionen noterar, komplicerat att i detalj jämföra etappmålet med Sveriges åtagande för den icke-handlande sektorn enligt EU:s ansvarsfördelningsbeslut (Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020). Enligt beslutet ska Sveriges utsläpp i den del av ekonomin som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter minskas med 17 procent till 2020 jämfört med 2005. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser om att användning av olika basår komplicerar jämförelsen mellan Sveriges EU-åtagande för den icke-handlande sektorn till 2020 och det nationella etappmålet till 2020. Basåret 1990 bör dock kvarstå för etappmålet till 2020 då det är väl inarbetat och är den gängse internationella normen inklusive vad som används som basår i klimatkonventionen. Det är dock viktigt att säkerställa att den utökade omfattningen av den handlande sektorn inte påverkar ambitionsnivån i det nationella etappmålet för Begränsad klimatpåverkan. EU:s system för handel med utsläppsrätter För att minska utsläppen av växthusgaser har EU etablerat ett system för handel med utsläppsrätter. Systemet har införts genom det s.k. handelsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG). Handelssystemet är ett mycket viktigt styrmedel för att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen inom EU utan att snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna. Regeringen kommer att fortsätta verka för att EU:s handelssystem för utsläppsrätter ska utvecklas på ett sätt som säkerställer och främjar dess roll i den europeiska klimatpolitiken. Riksrevisionen framför kritik mot hur EU:s system för handel med utsläppsrätter fungerar och hur regeringen och myndigheter använder sig av det nationella handlingsutrymme som finns inom systemet. I detta sammanhang är det dock viktigt att förstå hur handelssystemet är uppbyggt och vad dess syfte är. I handelssystemet ingår energiintensiva industrier och energisektorn. Handelssystemet sätter ett tak för utsläppen av koldioxid. Om taket är lägre än de framtida utsläpp som skulle uppstå från de anläggningar som systemet omfattar vid normal förväntad drift, uppstår en brist och ett pris på utsläppsrätter. Genom detta pris skapas incitament för anläggningar med låga åtgärdskostnader att genomföra utsläppsreduktioner och anläggningar med höga åtgärdskostnader att avvakta med åtgärder och istället köpa utsläppsrätter. Systemet styr således mot att de åtgärder som medför lägst kostnad genomförs först och att kostnader därmed utjämnas mellan olika anläggningar i systemet vilket gör att kostnadseffektivitet kan uppnås inom handelssystemet. Målet med EU:s utsläppshandelssystem är att kunna genomföra kraftfulla minskningar av hela unionens växthusgasutsläpp på ett kostnadseffektivt sätt. Det syftar således inte till att åstadkomma specifika utsläppsminskningar på medlemsstatsnivå. Handelssystemet startade 2005 med en testperiod fram till 2008. Den andra handelsperioden pågick 2008-2012. Under den andra handelsperioden byggdes det upp ett överskott av utsläppsrätter i handelssystemet. Orsaken var till stor del minskad energianvändning och industriproduktion på grund av den ekonomiska kris som inträffade 2008 och vars effekter fortfarande kvarstår på EU:s ekonomi. Till följd av den minskade efterfrågan sjönk priserna på utsläppsrätter kraftigt mellan 2009 och 2013. I november 2012 presenterade kommissionen en rapport om hur utsläppsmarknaden och handelssystemet fungerade (KOM [2012] 652 slutlig). Kommissionen uppskattade i rapporten att det 2013 skulle finnas ett överskott på cirka 2 miljarder utsläppsrätter och att överskottet kunde förväntas växa till cirka 2,6 miljarder till 2020. Kommissionen föreslog en förändring av tidsprofilen för auktionering av utsläppsrätter genom att skjuta på auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter från 2014-2016 till 2019-2020 för att på kort sikt hantera en del av överskottet (s.k. backloading). Kommissionen pekade också på att mer långsiktiga strukturella åtgärder behövdes. Förslaget om en förändrad tidsprofil för auktionering av utsläppsrätter resulterade i kommissionens förordning (EU) nr 176/2014 av den 25 februari 2014 om ändring av förordning (EU) nr 1031/2010 särskilt i syfte att fastställa vilka volymer utsläppsrätter för växthusgaser som ska auktioneras ut 2013-2020. I det klimat- och energiramverk för EU till 2030 som kommissionen presenterade den 22 januari 2014 (KOM [2014] 15 slutlig) ingick ett förslag om att införa en stabilitetsreserv i handelssystemet från år 2021. Behandling av kommissionens förslag inleds under våren 2014 i rådet. Regeringen avser att ta en aktiv roll i dessa förhandlingar med utgångspunkten att strukturella åtgärder som stärker handelssystemet och dess långsiktiga funktion är nödvändiga för att stärka handelssystemets prissignal. Regeringen anser att åtgärder behöver vidtas även före 2020. Regeringen anser dock inte att Riksrevisionens iakttagelser av behov av nationella åtgärder inom handelssystemet är relevanta. Handelssystemets funktionssätt innebär att nationella åtgärder inom handelssystemet inte påverkar de samlade utsläppen från systemet som helhet. Det finns ingen bördefördelning eller liknande som anger hur mycket varje medlemsstat ska minska utsläppen av växthusgaser inom den handlande sektorn. Riksrevisionens iakttagelser kan emellertid uppfattas som att så vore fallet. Ensidiga nationella skatter eller andra åtgärder inom handelssystemet innebär att nationella åtgärder med högre kostnader tränger undan andra billigare åtgärder på andra håll i systemet. Nettoeffekten blir att priset och effektiviteten i systemet försvagas och att anläggningar i mindre ambitiösa medlemsstater gynnas utan att de totala utsläppen minskar. Av samma anledning kan det vara svårt eller olämpligt att införa ensidiga nationella åtgärder, även om de kan rymmas inom det nationella handlingsutrymmet, då detta kan påverka svenska företags konkurrenskraft utan att påverka de totala utsläppen inom systemet. På samma sätt ökar inte den försäljning av utsläppsrätter från reserven för nya deltagare, som Riksrevisionen uppmärksammar, utsläppen jämfört med det satta taket i handelssystemet. Handelssystemet styrs av EU-gemensamma beslut och det är inom EU som regeringen avser att verka för att förbättra och stärka handelssystemet och dess prissignal. 3.4 Bedömning av iakttagelser om rapportering, uppföljning och ansvarsfördelning Riksrevisionen har framfört att rapporteringen och uppföljningen av klimatpolitiken uppfattas som otydlig och bristfällig. Regeringen aviserade dock redan i prop. 2008/09:168 att en samlad uppföljning av klimatpolitiken ska ske i den kontrollstation som ska genomföras 2015. Regeringen har gett Naturvårdsverket och Energimyndigheten i uppdrag att gemensamt utarbeta underlag till kontrollstationen avseende prognoser för energianvändning, energitillförsel och utsläpp av växthusgaser till 2020. Utvärderingar av kostnader för olika styrmedel, effekter på utsläpp, fördelningseffekter samt andra samhällsmål ska också sammanställas. Om myndigheterna bedömer att målen inte kommer att nås så ska förslag till justerade styrmedel lämnas. Regeringen har vidare gett Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) uppdraget att följa upp och analysera det arbete med klimatanpassning som skett sedan Klimat- och sårbarhetsutredningens delbetänkande Översvämningshot: Risker och åtgärder för Mälaren, Hjälmaren och Vänern (SOU 2006:94) och slutbetänkande Sverige inför klimatförändringarna: hot och möjligheter (SOU 2007:60) överlämnades till regeringen. En bedömning ska göras av återstående behov av åtgärder med förslag på fortsatt arbete med klimatanpassning. Regeringen har inför kontrollstationen slutligen gett SMHI uppdraget att i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten utarbeta underlag om det klimatvetenskapliga kunskapsläget. Underlaget ska omfatta en sammanställning och en analys av aktuell klimatforskning med relevans för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, de klimat- och energipolitiska målen till 2020 och visionen att Sverige år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Uppdragen ska redovisas under hösten 2014 inför kontrollstationen 2015. Regeringen rapporterar regelbundet på klimatområdet till både kommissionen och till klimatkonventionens sekretariat (UNFCCC). Rapportering till EU regleras i en ny rapporteringsförordning (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 av den 21 maj 2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG). Rapportering till FN regleras i klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och i FN-beslut under dessa. Enligt klimatkonventionen ska Sverige vart fjärde år ta fram en så kallad nationalrapport. Sveriges sjätte nationalrapport lämnades till FN i december 2013 (se dnr M2014/964/Kl). De rapporteringskrav som följer av Sveriges åtaganden under klimatkonventionen och Kyotoprotokollet och av EU:s regelverk skiljer sig delvis åt. Olika utformning av rapporteringen kan göra att den upplevs som otydlig, men det finns ingen möjlighet att frångå de av FN respektive EU fastställda rapporteringskraven. Däremot var regeringen vid förhandlingarna om den nya rapporteringsförordningen drivande för att samma underlag så långt som möjligt ska kunna användas vid rapportering till FN och EU för att främja transparensen och undvika kostnader för dubbelrapportering (2011/12:FPM105). Under de senaste åren har nya rapporteringskrav tillkommit både inom FN och inom EU. Vid klimatkonventionens partsmöte i Durban 2012 fastställdes att mer utförliga rapporter om utvecklade länders klimatarbete ska lämnas vartannat år i så kallade tvåårsrapporter (Biennial reports). EU:s nya rapporteringsförordning innehåller också en rad nya rapporteringskrav. Arbete med att genomföra de nya kraven pågår i Regeringskansliet. Som ett led i arbetet att underlätta för uppföljning och rapportering av klimatarbetet redovisar Naturvårdsverket numera preliminär statistik för utsläppen av växthusgaser redan i april påföljande år. En av uppgifterna i den utredning som regeringen tillsatte den 3 april 2014 är att utreda hur styrningen och uppföljningen av klimatpolitiken kan utformas för att regeringens vision om att Sverige inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären kan uppnås (dir 2014:53). Risken för koldioxidläckage har bedömts på EU-nivå för de verksamheter som ingår i handelssystemet. Det är kommissionen som efter samråd med medlemsstaterna upprättar en lista över de industrier och branscher som agerar på världsmarknaden och därmed kan komma att flytta sin verksamhet från EU om deras kostnader för klimatpolitiken blir för stora. Kommissionen förväntas presentera en ny koldioxidläckagelista för perioden 2015-2020 inom kort. Regeringen välkomnar också kommissionens förslag att se över reglerna för gratis tilldelning efter 2020. Det Riksrevisionen framför om ansvar för samordning av analyser och samlad rapportering samt om samspelet mellan styrmedel i förhållande till utsläppen är angeläget. Regeringen bedömer dock att det även finns ett värde i att olika myndigheter bidrar med underlag till klimatpolitiken utifrån sina olika utgångspunkter. Ett samordnat underlag för en enhetlig bild kommer att redovisas nästa gång i den kontrollstation som kommer att genomföras 2015. 3.5 Bedömning av iakttagelser om kostnader Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bild av att det är stora skillnader i kostnader mellan olika klimatåtgärder. Skillnaden i kostnad för utsläpp som sker inom EU:s system för handel med utsläppsrätter och de utsläpp som sker utanför handelssystemet är för närvarande extra stora på grund av att prisnivån för utsläppsrätter inom handelssystemet är avsevärt lägre än förväntat. Såsom beskrivits i föregående avsnitt pågår nu ett arbete på EU-nivå för att stärka handelssystemet och dess prissignal, vilket regeringen stöder. Riksrevisionen baserar en stor del av sin kritik mot den ojämna kostnadsfördelningen på de iakttagelser som gjordes i granskningen Klimatrelaterade skatter - vem betalar? (RiR 2012:1). Denna granskning rörde främst handelssystemets första och andra handelsperioder. I och med starten av den tredje och nu pågående handelsperioden den 1 januari 2013 gjordes en rad förändringar av systemet. Bland annat är nu auktionering av utsläppsrätter grundregeln och fri tilldelning förbehålls den konkurrensutsatta industrin. Auktionering av utsläppsrätter styrs av ett EU-gemensamt regelverk (kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av den 12 november 2010 om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen). Den fria tilldelningen till industrin baseras nu på företagens specifika utsläpp per produkt och så kallade riktmärken för den mest utsläppseffektiva industrin i varje bransch. Tilldelningsreglerna är gemensamma för hela EU. Varje medlemsland föreslår en plan för tilldelning utifrån riktmärkena som sedan godkänns av kommissionen. Sveriges nationella tilldelningsplan godkändes den 18 december 2013. Att delar av svensk industri har fått en generös tilldelning är alltså inte ett resultat av att regeringen yrkat på att maximera utsläpputrymmet utan istället följden av att svensk industri är avsevärt mer energi- och utsläppseffektiv än genomsnittet i EU. Över tiden förutsätter regelverket nu att andelen utsläppsrätter som auktioneras ökar. Denna ökning kommer att leda till ökat medvetande om kostnaderna för utsläpp och till att principen om att förorenaren betalar följs i större utsträckning. Det är dock regeringens bedömning att det kommer att kvarstå en viss skillnad i kostnad mellan konkurrensutsatt industri inom handelssystemet och verksamheter utanför handelssystemet. Regeringen har under mandatperioden bedrivit ett omfattande arbete med att göra de nationella skatterna på klimat- och energiområdet mer träffsäkra och ändamålsenliga. Dessa skatter är av central betydelse för att Sverige ska kunna nå de klimat- och energipolitiska målen på ett kostnadseffektivt sätt. En grundläggande utgångspunkt, särskilt vad gäller koldioxidskatten, har varit att minska undantagen från den generella skattenivån. Riksdagen beslutade hösten 2009 om ett omfattande paket med miljöskatteförändringar som bedöms minska utsläppen av växthusgaser samt bidra till att målen för andel förnybar energi och effektivare energianvändning kan uppnås (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr. 2009/10:122). De ändrade reglerna träder i kraft stegvis under perioden 2010-2015, i syfte att ge aktörerna långsiktiga förutsättningar för planering av sin verksamhet inför framtiden. Regeringens bedömning är att flera av de åtgärder och styrmedel som granskas i rapporten har vidare målsättningar än enbart klimatpolitiska. Därför är det svårt att dra slutsatser om styrmedlens effektivitet enbart baserade på effekten på utsläppen av växthusgaser. Regeringen instämmer i att det är angeläget att följa upp och analysera fördelningseffekterna av regeringens politik. Regeringen kommer att fortsätta arbetet med att samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet så att styrningen blir mer samhällsekonomiskt effektiv och leder till att de klimat- och energipolitiska målen uppnås. Arbetet har hög prioritet inom Regeringskansliet. Underlag för kostnader och effekter av klimatpolitiken kommer att utvecklas i den kontrollstation för klimatpolitiken som ska genomföras 2015. I detta arbete har väl avvägda ekonomiska styrmedel en central roll. Därefter kan behov av ytterligare åtgärder bedömas. 4 Regeringens åtgärder med anledningen av granskningsrapporten Regeringen instämmer i Riksrevisionens rekommendationer vad gäller behovet av att utveckla och tydliggöra långsiktiga prioriteringar för klimatpolitiken och behovet av en långsiktig utsläppsbana. Att åstadkomma en sådan långsiktighet är en av målsättningarna med arbetet med klimatfärdplan till 2050. Regeringen beslutade därför den 3 april 2014 att låta en särskild utredare lämna förslag till en strategi för hur regeringens långsiktiga vision att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären kan uppnås. Regeringen kommer att återkomma till riksdagen med en samlad utvärdering och redovisning av klimatpolitiken under 2015. I samband med denna kontrollstation kommer även behovet av en förbättrad uppföljning och samordning av myndigheternas arbete att kunna bedömas på nytt. För att förbereda den samlade uppföljning och redovisning av klimatinsatserna till 2020 som ska ske i kontrollstationen 2015 har regeringen gett Naturvårdsverket och Energimyndigheten i uppdrag att utvärdera måluppfyllelse utifrån prognoser och föreslå justering av styrmedel vid behov. Regeringen har också gett SMHI i uppdrag att följa upp och analysera arbetet med klimatanpassning, att bedöma återstående behov av åtgärder samt att utarbeta underlag om det klimatvetenskapliga kunskapsläget. Hur rapporteringen och uppföljningen av klimatpolitiken kan förbättras är en fråga av stor vikt. Regeringen har tagit initiativ till att en preliminär rapportering av föregående års utsläpp numer sker senast i april. Regeringen avser att fortsätta att utveckla och förbättra den årliga redovisningen av klimatpolitiken till riksdagen och till allmänheten. Arbete pågår nu i Regeringskansliet med att genomföra de nya rapporteringskraven som följer av klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och EU:s nya rapporteringsförordning. Hur befintliga och tillkommande rapporteringskrav kan samordnas så att rapporteringen blir entydig och tydlig samtidigt som Sverige uppfyller internationella rapporteringkrav är en fråga som har hög prioritet i arbetet. Frågan om styrning och uppföljning ingår också i uppdraget att utreda om hur klimatpolitiken kan utformas för att regeringens vision om att Sverige inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären kan uppnås. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i frågan om ratificering av den andra åtagandeperioden av Kyotoprotokollet sedan det nödvändiga regelverket på EU-nivå har fastställts. I samband med detta avser regeringen också att återkomma i frågan om avräkningen av Sveriges första åtagandeperiod under Kyotoprotokollet, inklusive hur överskottet av Kyotoenheter ska hanteras. Regeringen anser därmed att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Miljödepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 april 2014 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Erlandsson, Hägglund, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Lööf, Enström, Arnholm Föredragande: statsrådet Erlandsson Regeringen beslutar skrivelse 2013/14:209 Riksrevisionens rapport om klimat för pengarna Skr. 2013/14:209 Skr. 2013/14:209 2 15 1 Skr.2013/14:209 Bilaga Skr. 2013/14:209 Bilaga 114 113 1 Skr. 2013/14:209 Skr. 2013/14:209