Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2015/16:34 Riksrevisionens rapport Arktiska rådet - vad Sverige kan göra för att möta rådets utmaningar Skr. 2015/16:34 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 29 oktober 2015 Stefan Löfven Margot Wallström Utrikesdepartementet Skrivelsens huvudsakliga innehåll Arktiska rådet är det viktigaste organet för internationellt samarbete i arktiska frågor och fungerande samarbetsformer inom rådet blir därför allt viktigare. Rådet, som funnits i snart 20 år, har inte tidigare genomgått extern granskning. Revisionsmyndigheterna från fem medlemsstater i Arktiska rådet - Norge, Ryska federationen, Danmark, Sverige och USA - tog därför initiativ till en gemensam internationell granskning vars resultat redovisas i en gemensam rapport. Den internationella granskningen visar att vikten av internationellt samarbete i Arktis ökar, att rådet har bidragit till ökat vetenskapligt samarbete, att rådet står inför organisatoriska utmaningar samt utmaningar för möjligheter för ursprungsbefolkningarna att delta i rådets arbete. I granskningsrapporten Arktiska rådet - vad Sverige kan göra för att möta rådets utmaningar (RiR 2015:8) har Riksrevisionen på basis av den internationella granskningen redovisat sammanfattande iakttagelser och rekommendationer till regeringen när det gäller organisation, finansiering, prioriteringar av projekt, implementering av rekommendationer och internationella avtal. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer samt redogör närmare för vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas inom de områden som omfattas av granskningen. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Skr. 2015/16:34 Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning ..............................................................3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer ........................3 2.1 Den organisatoriska uppbyggnaden av rådets arbete.........3 2.2 Överblick över rådets totala finansiering och kostnadsutfall .....................................................................4 2.3 Prioritering av projekt och arbetsuppgifter.........................4 2.4 Medlemsländernas uppföljning av genomförandet av rådets rekommendationer ...................................................4 2.5 Arktiska rådets internationella avtal ...................................4 2.6 Rekommendationer ............................................................4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer ............................................................................5 3.1 Den organisatoriska uppbyggnaden av rådets arbete.........5 3.2 Överblick av rådets totala finansiering och kostnadsutfall .....................................................................6 3.3 Prioritering av projekt och arbetsgrupper ...........................7 3.4 Medlemsländernas uppföljning av genomförandet av rådets rekommendationer ...................................................7 3.5 Arktiska rådets internationella avtal ...................................8 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser ........................................................................................9 Bilaga 1 Arktiska rådet - vad Sverige kan göra för att möta rådets utmaningar (RiR 2015:8) .......................................10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 oktober 2015 .......................................................................................65 2 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat vad Sverige kan göra för att möta Arktiska rådets utmaningar. Resultatet presenteras i summerad form i granskningsrapporten Arktiska rådet - vad Sverige kan göra för att möta rådets utmaningar (RiR 2015:8), Underlaget till denna rapport har producerats tillsammans med revisionsmyndigheterna från fyra andra medlemsstater i Arktiska rådet. Den internationella granskningens resultat presenteras i rapporten Arktiska rådet: Perspektiv på ett Arktis i förändring, rådets arbete och största utmaningar. Rapporten finns som bilaga i RiR 2015:8. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 5 maj 2015. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen har tidigare genomfört en nationell granskning av Sveriges medlemskap i Arktiska rådet som behandlades i rapporten Sverige i Arktiska rådet - effektivt utbyte av medlemskapet? (RiR 2013:9). Rapporten handlade om de svenska insatserna i rådet och de svenska myndigheternas förmåga att utnyttja resultaten av rådets arbete. I den nu aktuella internationella granskningen har Riksrevisionen utvärderat rådets arbete, vilket har krävt ett samarbete mellan revisionsmyndigheter i de övriga medlemsländerna. Riksrevisionen konstaterar att Arktiska rådet är det viktigaste forumet för internationellt samarbete och förhandlingar i arktiska frågor. Arktiska rådet producerar ett stort antal vetenskapliga rapporter som sprider kunskap om utvecklingen i regionen. Rådet står inför stora utmaningar när det gäller organisation, finansiering, prioriteringar och genomförande. 2.1 Den organisatoriska uppbyggnaden av rådets arbete Riksrevisionen bedömer att rådets organisatoriska uppbyggnad är i behov av reformer för att öka effektiviteten. Detta mot bakgrund av att uppbyggnaden i stort sett varit densamma som när organisationen grundades trots att rådets arbetsområden och antalet projekt har ökat betydligt sedan dess. Skr. 2015/16:34 Skr. 2015/16:34 4 2.2 Överblick över rådets totala finansiering och kostnadsutfall Riksrevisionen konstaterar att det i rådet saknas en central finansiering och att det utöver redovisning av sekretariatets kanslikostnader saknas en överblick över rådets totala finansiering och kostnader. 2.3 Prioritering av projekt och arbetsuppgifter Riksrevisionen har funnit att det trots ett stort antal projekt inte finns någon tydlig mekanism för att prioritera mellan projekt, arbetsgrupper och s.k. task forces. 2.4 Medlemsländernas uppföljning av genomförandet av rådets rekommendationer Riksrevisionen konstaterar att det hos medlemsländerna saknas tydliga mekanismer för att följa upp om de nationella ansvariga myndigheterna överväger och genomför rekommendationerna från rådet. Vidare saknas återrapportering av genomförandet från staterna tillbaka till rådet. Detta gör det enligt Riksrevisionen svårt att få överblick över läget och att rekommendationernas praktiska nytta därmed kan ifrågasättas. 2.5 Arktiska rådets internationella avtal Riksrevisionen påpekar i sin granskning att de två avtal som förhandlats fram av medlemsstaterna, och som har beskrivits som rättsligt bindande av vissa medlemmar, inte visat sig förpliktiga stater att ställa upp med resurser i händelse av olycka. Detta gäller de två avtalen Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic från 2011 och Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic från 2013. Riksrevisionen anför att man redan i sin förra rapport påpekat att regeringen brustit i transparens i fråga om avtalens karaktär och innebörd. 2.6 Rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen att ta initiativ till i Arktiska rådet: 1. Effektivisera den organisatoriska uppbyggnaden av rådets arbete. Den nuvarande organisationen kom i sina grunddrag till under andra förutsättningar än de som rådet nu arbetar under. 2. Skapa överblick över rådets totala finansiering och kostnadsutfall. Under det svenska ordförandeskapet (2011-2013) inleddes ett arbete med att inrätta en gemensam budget för rådet, och det kanadensiska ordförandeskapet (2013-2015) har börjat utveckla ett system för att följa upp rådets kostnader. Detta skapar förutsättningar för en samlad ekonomisk uppföljning av rådets arbete. 3. Effektivisera de administrativa processerna för att prioritera mellan olika projektförslag. Nuvarande processer säkerställer inte att resurserna kanaliseras till de mest angelägna projekten. 4. Förbättra medlemsländernas uppföljning av implementeringen av rådets rekommendationer. Den svenska regeringen har tidigare vidtagit sådana åtgärder men mycket återstår för att kunna ge en överblick över implementeringsläget i alla medlemsländerna, och därmed över den praktiska nyttan av rådets rekommendationer. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3.1 Den organisatoriska uppbyggnaden av rådets arbete Riksrevisionen bedömer att rådets organisatoriska uppbyggnad är i behov av reformer för att öka effektiviteten. Detta mot bakgrund av att den organisatoriska uppbyggnaden nästintill varit densamma som vid Arktiska rådets tillkomst år 1996 samtidigt som antalet pågående projekt och områden som rådet arbetar med har ökat betydligt. Regeringen delar delvis Riksrevisionens syn att det finns ett behov av effektivisering av rådets organisatoriska uppbyggnad. Däremot delar inte regeringen Riksrevisionens beskrivning att inga betydande förändringar skulle ha genomförts sedan rådets tillkomst. Som Riksrevisionen påpekar påbörjades flertalet organisatoriska reformer under det svenska ordförandeskapet (2011-2013). Då togs det för första gången fram en kommunikationsstrategi, inklusive en ny webbplats för rådet. Efter förhandlingar etablerades även ett permanent sekretariat i Tromsö. Det permanenta sekretariatet har för närvarande nio personer anställda och dess främsta uppgifter är att underlätta arbetet för ordförandeskapslandet och främja kontinuitet i rådets arbete. Sekretariatet erbjuder även administrativt stöd till arbetsgrupperna, vilket är särskilt viktigt för de arbetsgrupper som saknar egna permanenta sekretariat. Under 2014 sjösatte det kanadensiska ordförandeskapet tillsammans med sekretariatet ett nytt rapporteringsinstrument, Open Access Archive, för att öka tillgängligheten och åtkomsten för allmänheten till merparten av rapporterna från arbetsgrupperna och task forces samt dokument från ämbetsmannakommitténs möten. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att arbetsgruppernas mandat till viss del sammanfaller, liksom mandaten för arbetsgrupperna och task forces. Inom Arktiska rådet finns sex arbetsgrupper som sinsemellan är olika till organisation och storlek och även tre task forces. Regeringen verkar för att arbetsgruppernas roll i Arktiska rådet stärks Skr. 2015/16:34 5 Skr. 2015/16:34 och för utökad samordning och samverkan mellan ämbetsmannakommittén och arbetsgrupperna. Genom att verka för att grupperna ges tydligare mandat och uppdrag kan regeringen bidra till en tydligare ansvarsfördelning och mindre överlappande ansvar. Regeringen har även fört fram förslag om att utöka antalet möten i ämbetsmannakommittén för att förbättra styrningen av arbetsgrupperna. Möten mellan ordförandena för de sex arbetsgrupperna och ordförandeskapet är exempel på ett initiativ som tagits för att förbättra samverkan och informationsflöden mellan arbetsgrupperna. Exekutivmöten som föregår plenarmöten hålls för att föra förhandlingar och utgör ett instrument till ett effektivare beslutsfattande. Rådets arbetsformer diskuteras numera på återkommande basis under exekutivmöten. På dessa möten deltar representanter från ämbetskommittén från varje medlemsland och representanter från ursprungsbefolkningarna. USA, som nu innehar ordförandeskapet i Arktiska rådet (2015-2017), har som målsättning i sin ordförandeskapsförklaring att bl.a. stärka Arktiska rådet som ett mellanstatligt forum och se över den organisatoriska uppbyggnaden. Vidare avser USA att arbeta för att introducera mer långsiktiga prioriteringar i rådets arbete. Samtidigt som regeringen delar synen på ett visst behov av förändring, bör det beaktas att Arktiska rådet är ett internationellt förhandlings- och samarbetsorgan där beslut fattas med konsensus och där inte endast en enskild stat kan driva igenom grundläggande förändringar av den organisatoriska uppbyggnaden. 3.2 Överblick av rådets totala finansiering och kostnadsutfall Riksrevisionen konstaterar att det i rådet saknas en central finansiering. De arktiska medlemsstaterna bidrar årligen med medel som finansierar det permanenta sekretariatets verksamhet. Under det svenska ordförandeskapet (2011-2013) inleddes förhandlingar för att inrätta en gemensam budget för sekretariatet. Under det kanadensiska ordförandeskapet (2013-2015) utvecklades ett system för budgetuppföljning för sekretariatet. Sekretariatet redovisar således numera budgeten och återrapporterar denna till ämbetsmannakommittén. Åtgärderna har lett till en god kostnadsuppfattning och ekonomisk uppföljning av sekretariatets arbete. Riksrevisionen konstaterar vidare att det saknas centrala medel för att finansiera projekt inom rådet. Projekt finansieras av nationella medel. Riksrevisionen hänvisar till att detta har lett till att lågprioriterade projekt startats bara för att de haft finansiering samtidigt som vissa projekt har fått avbrytas då de saknat finansiering och att tidsödande arbete ofta läggs ned på att söka finansieringskällor. Regeringen instämmer i att det ibland läggs ned stort arbete på att hitta finansieringskällor samt att det är olyckligt att projekt behöver avbrytas på grund av att det saknas finansiering. Regeringen vill här framhålla det arbete som pågår inom Arktiska rådet för att öka den finansiella transparensen och minska tiden som läggs ned på att söka projektfinansiering. Sedan december 2014 finns det ett instrument för att fördela finansiellt stöd till prioriterade projekt inom Arktiska rådet kallat Project Support Instrument (PSI). Instrumentet förvaltas av Nordic Environment Finance Corporation (NEFCO). Medlemmarna bidrar frivilligt till projektet, vilket Sverige, Ryska federationen, Norge, Island, Finland, USA och Samerådet har valt att göra. Regeringen konstaterar att förutsättningar för att bedriva vetenskapliga projekt inom ramen för Arktiska rådet till stor del är avhängigt av nationell finansiering, men att instrumentet PSI är ett välkommet bidrag för att förbättra finansieringsmöjligheterna. 3.3 Prioritering av projekt och arbetsgrupper Riksrevisionen har funnit att det trots ett stort antal projekt inom rådet, för närvarande ca 80 stycken, inte finns någon tydlig mekanism för att prioritera mellan olika projektförslag. Regeringen konstaterar att ministerdeklarationer och ordförandeskapsprogram anger prioriteringar för rådets kommande tvååriga arbete. Arbetsgrupperna bryter sedan ner detta i tvååriga arbetsplaner och därutöver, i vissa fall, i strategiska planer och operativa riktlinjer. Ämbetsmannakommittén godkänner riktlinjer för arbetsgrupperna och för task forces och kan justera mandaten för arbetsgrupperna. Därutöver finns de nationella strategierna. Sverige stöder det initiala arbete som det nuvarande ordförandeskapslandet USA har inlett när det gäller en strukturell översyn av relationen mellan ämbetsmannakommittén och arbetsgrupperna. Mer samordnade processer bör eftersträvas och arbetsplanerna för arbetsgrupperna standardiseras i syfte att underlätta jämförelse och förenkla samordning av kort- och långsiktig planering inom och mellan grupperna. Regeringen instämmer i Riksrevisionens observation att det saknas en mekanism för att prioritera mellan olika delar av rådets arbete tvärs över arbetsgrupper och task forces, vilket bl.a. kan leda till brist på experter och resurser. Det kanadensiska ordförandeskapet (2013-2015) utvecklade en databas som ett instrument för att inventera och följa projektens gång. Databasen innehåller alla pågående projekt inom Arktiska rådet. Sekretariatet uppdaterar databasen två gånger om året inför ämbetsmannakommittémötena. Den ger en god överblick över status för projekten, målsättning och tidsramar. Regeringen anser att databasen är en god början till att skapa bättre överblick över den stora mängd projekt som pågår inom Arktiska rådet och att det därigenom på sikt kan bidra till förutsättningar för bättre allokering av resurser. 3.4 Medlemsländernas uppföljning av genomförandet av rådets rekommendationer Riksrevisionen finner att medlemsländerna saknar tydliga mekanismer för att följa upp om de ansvariga myndigheterna överväger och genomför Skr. 2015/16:34 7 Skr. 2015/16:34 rekommendationerna från rådet. Vidare anför Riksrevisionen att det saknas återrapportering av genomförande från staterna tillbaka till rådet. Detta gör det svårt att få överblick över implementeringsläget i medlemsländerna och att rekommendationernas praktiska nytta därför kan ifrågasättas. Som framgår av regeringens skrivelse (skr. 2013/14:50) delar regeringen Riksrevisionens uppfattning att regeringen bör säkerställa att rekommendationer från rådet bedöms, att det sker en prioritering och att rekommendationerna i relevanta fall genomförs i Sverige. Berörda departement ansvarar för genomförande av rekommendationer själva eller genom relevanta myndigheter. Regeringen anser att den nationella ansvarsfördelningen är tydlig. Utrikesdepartementet har ett övergripande samordningsansvar som syftar till att rekommendationer tas om hand inom Regeringskansliet. Rådet ska sträva efter att anta rekommendationer som är möjliga att genomföra på nationell nivå, i internationella processer och i den egna organisationen samt följa upp att så sker. De icke-bindande rekommendationerna utgår från ministerdeklarationer som fastställs vartannat år och från rapporter från arbetsgrupper och task forces. Arbetsgrupperna har ålagts att följa upp rekommendationer och återrapportera till ämbetsmannakommittén. I flera fall finns genomförandeplaner för rekommendationer inom arbetsgrupperna. Frågan om uppföljning av genomförande av avtal och projekt på nationell nivå har diskuterats mellan medlemsländerna men enighet om att införa ett strukturerat system har ännu inte nåtts. Omfattningen av den nationella uppföljningen och återrapporteringen till rådet åligger medlemsländerna själva att besluta om. Regeringen anser att Sverige på ett adekvat sätt följer upp rekommendationerna genom återrapportering till arbetsgrupperna och vidare till ämbetsmannakommittén. 3.5 Arktiska rådets internationella avtal Riksrevisionen menade i sin nationella granskning att avtalet Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic (2011) inte visat sig förpliktiga stater att ställa upp med resurser i händelse av en olycka. Riksrevisionen menar att man redan tidigare påpekat att regeringen brustit i transparens när det gäller avtalens karaktär och innebörd. Detta svarade regeringen på i skrivelsen 2013/14:50. Regeringen vill framhålla att överenskommelser som innebär stöd till länder som drabbas av en katastrof bygger på frivillighet. Avsikten med avtalen är att uppvisa en vilja och en ambition att bidra. Avtalet skiljer sig inte från övriga avtal eller samarbeten. För att skapa förutsättningar för ett väl fungerande samarbete och relevant stöd inom ramen för avtalet Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic genomförs bl.a. workshops och övningar. Under USA:s ordförandeskap planeras och genomförs en större övning med detta avtal som utgångspunkt. I Sverige är det Kustbevakningen som enligt sin instruktion är behörig myndighet för avtalet. USA:s ordförandeskap planerar även övningar inom ramen för avtalet Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Med denna redogörelse och med de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Skr. 2015/16:34 Arktiska rådet - vad Sverige kan göra för att möta rådets utmaningar (RiR 2015:8) Skr. 2015/16:34 Bilaga Skr. 2015/16:34 Bilaga 12 Skr. 2015/16:34 Bilaga 13 Skr. 2015/16:34 Bilaga 14 Skr. 2015/16:34 Bilaga 15 Skr. 2015/16:34 Bilaga 16 Skr. 2015/16:34 Bilaga 17 Skr. 2015/16:34 Bilaga 18 Skr. 2015/16:34 Bilaga 19 Skr. 2015/16:34 Bilaga 20 Skr. 2015/16:34 Bilaga 21 Skr. 2015/16:34 Bilaga 22 Skr. 2015/16:34 Bilaga 23 Skr. 2015/16:34 Bilaga 24 Skr. 2015/16:34 Bilaga 25 Skr. 2015/16:34 Bilaga 26 Skr. 2015/16:34 Bilaga 27 Skr. 2015/16:34 Bilaga 28 Skr. 2015/16:34 Bilaga 29 Skr. 2015/16:34 Bilaga 30 Skr. 2015/16:34 Bilaga 31 Skr. 2015/16:34 Bilaga 32 Skr. 2015/16:34 Bilaga 33 Skr. 2015/16:34 Bilaga 34 Skr. 2015/16:34 Bilaga 35 Skr. 2015/16:34 Bilaga 36 Skr. 2015/16:34 Bilaga 37 Skr. 2015/16:34 Bilaga 38 Skr. 2015/16:34 Bilaga 39 Skr. 2015/16:34 Bilaga 40 Skr. 2015/16:34 Bilaga 41 Skr. 2015/16:34 Bilaga 42 Skr. 2015/16:34 Bilaga 43 Skr. 2015/16:34 Bilaga 44 Skr. 2015/16:34 Bilaga 45 Skr. 2015/16:34 Bilaga 46 Skr. 2015/16:34 Bilaga 47 Skr. 2015/16:34 Bilaga 48 Skr. 2015/16:34 Bilaga 49 Skr. 2015/16:34 Bilaga 50 Skr. 2015/16:34 Bilaga 51 Skr. 2015/16:34 Bilaga 52 Skr. 2015/16:34 Bilaga 53 Skr. 2015/16:34 Bilaga 54 Skr. 2015/16:34 Bilaga 55 Skr. 2015/16:34 Bilaga 56 Skr. 2015/16:34 Bilaga 57 Skr. 2015/16:34 Bilaga 58 Skr. 2015/16:34 Bilaga 59 Skr. 2015/16:34 Bilaga 60 Skr. 2015/16:34 Bilaga 61 Skr. 2015/16:34 Bilaga 62 Skr. 2015/16:34 Bilaga 63 Skr. 2015/16:34 Bilaga 64 Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 oktober 2015 Närvarande: Statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, M Wallström, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, Å Regnér, A Ygeman, A Johansson, M Kaplan, A Strandhäll, G Fridolin Föredragande: statsrådet M Wallström Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport Arktiska rådet - vad Sverige kan göra för att möta rådets utmaningar. Skr. 2015/16:34 65