Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2015/16:45 Riksrevisionens rapport om tillsyn över transporter av farligt avfall Skr. 2015/16:45 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 november 2015 Margot Wallström Åsa Romson (Miljö- och energidepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Granskningen har redovisats i rapporten Transporter av farligt avfall - fungerar tillsynen? (RiR 2015:10). Riksrevisionens granskning syftar till att beskriva och analysera hur systemet för denna typ av tillsyn är utformat och fungerar samt belysa vissa brister i de olika delarna av systemet. Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns vissa brister i systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall. Dessa brister leder enligt Riksrevisionen till att systemet inte är tillräckligt effektivt för att säkerställa att lagstiftningen följs. Riksrevisionens granskning visar också att regeringen och de berörda myndigheterna har vidtagit förbättringar i delar av systemet, men att det krävs ytterligare åtgärder för att tillsyn över transporter av farligt avfall ska kunna bedrivas effektivt. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och de åtgärder som anses vara nödvändiga med anledning av rekommendationerna. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 2 Ärendet och dess beredning 3 3 Riksrevisionens iakttagelser 3 3.1 Bakgrund och syfte 3 3.2 Metod och genomförande 3 3.3 Granskningens resultat 4 3.4 Rekommendationer 4 4 Regeringens bedömning 4 5 Regeringens åtgärder 8 Bilaga 1 Transporter av farligt avfall - fungerar tillsynen? (RiR 2015:10) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 november 2015 142 1 2 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Granskningen har redovisats i rapporten Transporter av farligt avfall - fungerar tillsynen? (RiR 2015:10), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 19 maj 2015. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. 3 Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Bakgrund och syfte Riksrevisionen har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Granskningens syfte har varit att beskriva och analysera hur systemet för denna tillsyn är utformat och fungerar samt belysa brister i olika delar av systemet. Följande frågor har undersökts i rapporten: * Finns det brister som begränsar effektiviteten i tillsyn och sank-tionssystem? * Är ansvarsfördelningen ändamålsenlig och resurserna väl utnyttjade? Arbetar myndigheterna effektivt inom ramen för givna resurser? * Är data och statistik tillförlitliga? 3.2 Metod och genomförande Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser baseras på tre olika metoder: intervjuer med berörda aktörer, insamling och analys av befintliga data samt enkät och frågor till kommuner och länsstyrelser. Riksrevisionen har genomfört ett stort antal intervjuer med företrädare för bl.a. Miljö- och energidepartementet, Naturvårdsverket, Tullverket, fyra länsstyrelser, Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten och Kustbevakningen. Enligt Riksrevisionen har syftet med intervjuerna varit att samla in uppgifter om de olika delarna av tillsynsverksamheten samt att ta del av de olika aktörernas syn på hur tillsynen fungerar. Riksrevisionen har samlat in befintliga data om exempelvis utförda kontroller, upptäckta olagliga transporter samt administrativa och straffrättsliga åtgärder. För att få en bild av kommunernas tillsyn över avfallstransporter har Riksrevisionen skickat ut en enkät till samtliga kommunala tillsynsmyndigheter. Riksrevisionen har även skickat frågor till vissa länsstyrelser om länsstyrelsernas tillsyn och ansvarsfördelningen mellan kommuner och länsstyrelser. 3.3 Granskningens resultat Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns brister i systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall. Dessa brister leder enligt Riksrevisionen till att systemet inte är tillräckligt effektivt för att säkerställa att lagstiftningen följs. Bristerna handlar bland annat om att det saknas överblick över avfallet och olaglig verksamhet, att det finns luckor i tillsynen, att arbetssätt är ineffektiva och att sanktionerna troligtvis inte avskräcker oseriösa aktörer. Riksrevisionen konstaterar att regeringen och myndigheterna har vidtagit förbättringar i delar av systemet, men att det krävs ytterligare åtgärder för att tillsynen över transporter av farligt avfall ska kunna bedrivas effektivt. 3.4 Rekommendationer Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till regeringen. * Regeringen bör se till att illegala avfallstransporter kartläggs på nationell och regional nivå. I ett sådant arbete bör såväl brottsbekämpande myndigheter som tillsynsmyndigheter involveras. * Regeringen bör säkerställa att ett spårbarhetssystem som medger faktisk spårbarhet införs inom rimlig tid. Som ett led i detta bör regeringen överväga att tidigarelägga leveranstiden för Naturvårdsverkets uppdrag att ta fram ett förslag till spårbarhetssystem och förbättra statistiken. * Regeringen bör snarast besluta om hur länsstyrelsernas tillsynsansvar ska vara organiserat. * Regeringen bör utreda om de svenska straffreglerna beträffande otillåtna avfallstransporter behöver ändras. * 4 Regeringens bedömning Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att farligt avfall tas om hand på ett korrekt sätt utan att det påverkar miljön och människors hälsa på ett negativt sätt. För att säkerställa detta behövs ett väl fungerande tillsynssystem. Riksrevisonens granskning bidrar till att identifiera möjliga förbättringar i det svenska systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall. Ett komplext tillsynssystem Riksrevisionens granskning bekräftar att det svenska systemet för tillsyn över avfallstransporter karaktäriseras av många aktörer på olika nivåer och med olika ansvar och befogenheter. Det finns ett stort antal tillsynsmyndigheter som har ansvar för olika delar i tillsynen över avfallstransporter och avfallshanteringen vid anläggningar. Länsstyrelserna har det huvudsakliga tillsynsansvaret när det gäller gränsöverskridande avfallstransporter medan kommunerna har tillsynsansvaret för nationella transporter. Både länsstyrelser och kommuner har tillsynsansvaret för vissa typer av anläggningar som hanterar avfall. Tillsynsmyndigheterna behöver också i sin tillsynsverksamhet samverka med andra myndigheter såsom Polismyndigheten, Tullverket och i vissa fall Kustbevakningen. Till exempel kan Polismyndigheten behöva biträda tillsynsmyndigheterna med att stoppa och öppna transporter. Riksrevisionen har också konstaterat att det är vanligt att tillsynen över avfallstransporter initieras av någon av de samverkande myndigheterna. När misstänkt olagliga avfallstransporter upptäcks av Tullverket, Polismyndigheten eller Kustbevakningen behöver tillsynsmyndigheten alltid medverka för att göra en bedömning av avfallet. Detta ställer enligt Riksrevisionen höga krav på samordning, samarbete mellan myndigheter samt tillgänglighet och utbyte av information som är relevant för tillsynen. I detta sammanhang påpekar Riksrevisionen att när det gäller länsstyrelsernas tillsynsansvar över gränsöverskridande avfallstransporter finns det ett förslag till regeringen om att koncentrera tillsynsansvaret till fem länsstyrelser. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att snarast ta ställning till hur tillsynsansvaret ska vara organiserat. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att tillsynsansvaret över transporter av farligt avfall ska vara tydligt organiserat och fördelat mellan myndigheter på ett sätt som säkerställer att tillsynsverksamheten kan genomföras på ett effektivt sätt. Regeringen beslutar därför om en ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) som tydliggör fördelningen av tillsynsansvaret för gränsöverskridande avfallstransporter enligt EU-förordningen om avfallstransporter (Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall). Ändringen, som träder i kraft den 1 januari 2016, innebär att tillsynsansvaret koncentreras till länsstyrelserna i de fem län där de flesta gränsöverskridande avfallstransporter sker via hamnar och gränsövergångar, dvs. länsstyrelserna i Gävleborgs, Norrbottens, Skåne, Stockholms och Västra Götalands län. Dessa länsstyrelser ska i sin tillsyn samverka med andra berörda länsstyrelser samt med Kustbevakningen, Polismyndigheten och Tullverket. Regeringen konstaterar i likhet med Riksrevisionen att det svenska systemet för tillsyn över avfallstransporter omfattar många aktörer på olika nivåer. Vid gränsöverskridande avfallstransporter initieras ofta tillsynen inte av den ansvariga tillsynsmyndigheten utan av någon av de samverkande myndigheterna, såsom Tullverket eller Polismyndigheten. I dessa fall är Tullverket eller Polismyndigheten beroende av länsstyrelsens kompetens inom avfallsområdet. Det innebär att ett effektivt tillsynsarbete kräver att samverkan mellan de berörda myndigheterna fungerar på ett bra sätt och att alla samverkande myndigheter är tillgängliga i den utsträckning som behövs. Riksrevisionen har noterat att den personal hos länsstyrelserna som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter är tillgänglig endast under kontorstid medan de samverkande myndigheterna, bl.a. Tullverket, Polismyndigheten och miljöåklagarna är tillgängliga dygnet runt. Riksrevisionen konstaterar att länsstyrelsernas bristande tillgänglighet gör det svårt att genomföra tillsynen på vardagar utanför kontorstid, under helger samt under semestrar. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning. Det faktum att en expertmyndighet inte finns tillgänglig utanför kontorstid för att bedöma om en transport avser avfall eller inte ska inte kunna utnyttjas av oseriösa marknadsaktörer för att undvika tillsyn. Regeringen anser vidare att möjligheterna att komma fram till en organisationslösning som säkerställer bättre tillgänglighet av länsstyrelsernas kompetens dygnet runt kommer att underlättas genom koncentreringen av tillsynsansvaret. Regeringen ger de fem länsstyrelser som nu får tillsynsansvaret över gränsöverskridande avfallstransporter i uppdrag att föreslå hur den kompetens som är nödvändig för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter kan göras tillgänglig för de samverkande myndigheterna dygnet runt. Uppdraget ska genomföras i samråd med Tullverket, Naturvårdsverket, Polismyndigheten och Kustbevakningen. Vid behov ska författningsförslag lämnas. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljö- och energidepartementet) senast den 1 juni 2016. Avfallsstatistik och spårbarhet Riksrevisionens granskning visar att den svenska statistiken över hur mycket farligt avfall som uppkommer och behandlas innehåller stora osäkerheter. Enligt Riksrevisionen är det i dagsläget inte möjligt att bedöma om den betydande skillnaden mellan uppkommet och behandlat farligt avfall enbart beror på brister i statistiken eller om det även är så att farligt avfall försvinner. Avseende spårbarhet av avfall är det enligt Riksrevisionen svårt att spåra avfallet från uppkomst till slutlig destination. Anledningen till detta anses vara att det inte finns något sammanhållet system för spårbarheten. Riksrevisionen välkomnar att regeringen i slutet av 2014 gav Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram ett förslag till hur ett spårbarhetssystem kan utformas och hur avfallsstatistiken kan förbättras. Riksrevisionen anser dock att regeringen bör överväga att förkorta uppdragstiden för att regeringen och ansvariga myndigheter snabbare ska ges förbättrade möjligheter att följa avfallsflöden och spåra transporter av farligt avfall. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning av den bristande avfallsstatistiken och avsaknaden av ett sammanhållet system för spårbarhet av avfallet. Med hänsyn till detta har regeringen, som Riksrevisionen anger, gett Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla avfallsstatistiken och föreslå ett särskilt system för spårbarhet av farligt avfall. Uppdraget delredovisades den 10 september 2015 och Naturvårdsverket har presenterat en analys av rådande förutsättningar och problem inom området. Regeringens bedömning är att området är komplext och att det behövs tid för att hitta de mest effektiva lösningarna för att förbättra statistiken och spårbarheten. Regeringen bedömer att en tidigareläggning av redovisningsdatumet skulle kunna påverka förslagens kvalitet. Det tidigare beslutade redovisningsdatumet, den 1 oktober 2016, bör därför kvarstå. Kartläggning av illegala avfallstranporter Riksrevisionen påpekar att en viktig förutsättning för en riskbaserad tillsyn och underrättelsestyrd brottsbekämpning är att det finns analyser av brottslig verksamhet på området. Riksrevisionen konstaterar att när det gäller omfattningen av de illegala avfallstransporterna i Sverige har det inte gjorts någon skattning eller kartläggning av sådana transporter. Enligt Riksrevisionen försämrar detta förutsättningarna för att bedriva en riskbaserad tillsyn och använda resurserna för tillsynen på ett effektivt sätt. Kartläggning av arten och omfattningen av illegala avfallstransporter är en grundförutsättning för att kunna bedriva en riskbaserad tillsyn. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det finns ett tydligt behov av en kartläggning av illegala avfallstransporter för att kunna säkerställa att tillsynen genomförs på ett effektivt sätt och blir riskbaserad i större utsträckning. Bristen på information om de illegala avfallsströmmarna medför att det inte går att bedöma om antalet kontroller av gränsöverskridande avfallstransporter är tillräckligt. Regeringen ger därför de fem länsstyrelser som nu får tillsynsansvaret över gränsöverskridande avfallstransporter i uppdrag att kartlägga arten och omfattningen av illegala avfallstransporter inom sina respektive geografiska tillsynsområden och överlämna sina regionala kartläggningar till Naturvårdsverket. De regionala kartläggningarna ska baseras på en analys av tillsynsåtgärder som länsstyrelserna har vidtagit de senaste åren. Kartläggningarna ska identifiera de avfallsströmmar, typer av avfallsanläggningar och geografiska punkter och områden där de illegala transporterna oftast förekommer. Uppdraget ska genomföras i samråd med Tullverket, Naturvårdsverket, Polismyndigheten och Kustbevakningen. Kartläggningarna bör vara inkomna till Naturvårdsverket senast den 30 september 2016. Straffbestämmelser beträffande otillåtna avfallstransporter Riksrevisionens granskning visar att det ofta är svårt att använda de svenska straffbestämmelserna som är förknippade med olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. Brottet otillåten avfallstransport förutsätter för att vara fullbordat att Sveriges territorialgräns har överskridits. Om så inte är fallet finns möjlighet att döma för försök till samma brott. För att ett straffbart försök ska föreligga krävs bl.a. att utförandet av brottet ska ha påbörjats, dvs. att den så kallade försökspunkten ska ha uppnåtts. Det går inte att generellt ange vad som krävs i det enskilda fallet för att försökspunkten ska anses vara passerad. Allmänt sett bör dock inte försökspunkten förläggas alltför långt från tidpunkten för brottets fullbordan. Tidigare utförde Tullverket kontroller främst i utskeppningshamnarna. Om en illegal avfallstransport upptäcktes var därför försökspunkten normalt passerad och ansvar för försök till otillåten avfallstransport kunde aktualiseras. I dag kräver dock de flesta större hamnarna att exporten måste vara klarerad, dvs. godkänd av Tullverket innan godset anländer till och släpps in i hamnområdet. Det medför att de flesta av länsstyrelsernas och Tullverkets kontroller genomförs innan transporten har börjat röra sig mot gränsen. Kombinationen av straffbestämmelsernas utformning och Tullverkets och länsstyrelsernas arbetssätt leder därför enligt Riksrevisionen sällan till straffrättsliga sanktioner för olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. Granskningen visar också att få fall av allvarligare överträdelser som upptäckts vid Tullverkets och länsstyrelsernas gemensamma kontroller anmäls till åtal. Enligt Riksrevisionen är detta troligen en följd av att en anmälan inte anses kunna leda till någon påföljd på grund av oklarheten om när försökspunkten är nådd. Svårigheterna att använda straffbestämmelserna kan således minska den avskräckande effekten av sanktionerna. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning avseende behovet av att utreda om den svenska straffbestämmelsen i miljöbalken beträffande otillåtna avfallstransporter behöver ändras. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande för att kraven i EU-förordningen om avfallstransporter ska vara uppfyllda. Sanktionerna måste vara anpassade till överträdelsernas allvar för att få genomslag. 5 Regeringens åtgärder Regeringen instämmer i Riksrevisionens sammanfattande bedömning att det finns vissa brister i systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall. Regeringen vidtar nu åtgärder för att fastställa hur länsstyrelsernas tillsynsansvar över gränsöverskridande avfallstransporter ska vara organiserat. Ändringarna i miljötillsynsförordningen (2011:13) tydliggör och koncentrerar tillsynsansvaret över gränsöverskridande avfallstransporter till fem länsstyrelser som i sitt tillsynsarbete ska samverka med andra länsstyrelser, Kustbevakningen, Polismyndigheten och Tullverket. Regeringen ger i dag de fem länsstyrelser som nu får tillsynsansvaret för gränsöverskridande avfallstransporter i uppdrag att föreslå hur den kompetens som är nödvändig för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter kan göras tillgänglig för de samverkande myndigheterna dygnet runt. Regeringen har tagit hänsyn till Riksrevisionens rekommendation avseende behov av kartläggning av illegala avfallstransporter. Regeringen ger i dag de fem länsstyrelser som får tillsynsansvaret över gränsöverskridande avfallstransporter i uppdrag att kartlägga arten och omfattningen av illegala avfallstransporter inom sitt geografiska tillsynsområde och överlämna sina regionala kartläggningar till Naturvårdsverket senast den 30 september 2016. Ett effektivt system för spårbarhet och avfallsstatistik är en viktig förutsättning för en väldimensionerad och riskbaserad tillsyn. Regeringen kommer att fortsätta arbeta för att säkerställa att ett välfungerande system för spårbarhet och avfallsstatistik införs inom rimlig tid efter det att Naturvårdsverket slutredovisat sitt uppdrag till regeringen. Regeringen kommer att ta hänsyn till Riksrevisionens iakttagelser i det fortsatta arbetet med att se över de svenska straffreglerna om otillåtna avfallstransporter. Det är viktigt att sanktionerna är effektiva, proportionerliga, avskräckande och anpassade till överträdelsernas allvar för att få genomslag. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Transporter av farligt avfall - fungerar tillsynen? (RiR 2015:10) Miljö- och energidepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 november 2015 Närvarande: M Wallström, ordförande, och statsråden Å Romson, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, I Lövin, Å Regnér, M Andersson, A Ygeman, P Bolund, M Kaplan, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, G Wikström, A Hadzialic Föredragande: statsrådet Å Romson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om tillsyn över transporter av farligt avfall