Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:45 Riksrevisionens rapport om bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer - når förmånerna fram? Skr. 2013/14:45 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 14 november 2013 Fredrik Reinfeldt Ulf Kristersson (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer - når förmånerna fram? (RIR 2013:7). Regeringen instämmer i att det är bekymmersamt att det finns ett stort mörkertal inom bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet och avser att ge Pensionsmyndigheten i uppdrag att undersöka mörkertalet för förmånerna samt att bedöma vilka förbättringar i informationen som behöver göras. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Riksrevisionens slutsatser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 4 2.3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 3 Mörkertalet 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 november 2013 96 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 23 maj 2013 Riksrevisionens granskningsrapport Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer - når förmånerna fram? Skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport från RIR:s effektivitetsgranskning ska lämnas till riksdagen inom fyra månader (exklusive juli och augusti) från det att regeringen har tagit emot rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser Komplicerade regler Riksrevisionen skriver att reglerna för tilläggsförmånerna bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd är komplicerade och detaljrika och att detta medför svårigheter både för myndigheterna och för pensionärerna. Ingen samlad utvärdering Socialförsäkringsutskottet uttalade sig 2002 om behovet av att följa upp och utvärdera de förändringar som infördes från och med januari 2003. Regeringen har utrett det särskilda bostadstillägget och vissa aspekter av äldreförsörjningsstödet. Detta ledde inte till att några åtgärder vidtogs. Socialdepartementet följer löpande upp förmånerna inför budgetpropositionerna. Någon övergripande utvärdering av regelförändringarna har däremot inte gjorts. Tilläggsförmånerna når många Antalet pensionärer med tilläggsförmån har minskat sedan 2003 men fortfarande får var åttonde ålderspensionär en tilläggsförmån. Av bostadstilläggets cirka 270 000 ålderspensionärer har en tredjedel en bostadskostnad över 5000 kronor per månad, vilket är högsta godtagbara bostadskostnad vid beräkning av bostadstillägg. Gruppen har trefaldigats sedan 2003 och bostadstillägget täcker således i mindre utsträckning bostadskostnaden än tidigare. 2.1 Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionens (RIR:s) övergripande slutsats är att systemet för ålderspensionens tilläggsförmåner fungerar dåligt. Riksrevisionen ifrågasätter vidare om förmånerna och grundskyddet i sin helhet är ändamålsenligt utformade. Anledningen till RIR:s slutsats är det s.k. mörkertalet inom bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Mörkertalet visar hur stor andel av de som bedöms vara berättigade till en förmån som inte ansöker om den. Riksrevisionen har beräknat mörkertalet inom bostadstillägget till 37 % och inom äldreförsörjningsstödet till 86 %. Riksrevisionen menar att även om undersökningen av mörkertalet inte är helt säker och att ett exakt antal inte har kunnat fastställas så visar punktskattningen att 140 000 pensionärer som har rätt till bostadstillägg går miste om förmånen. Hälften av dessa går, enligt Riksrevisionens undersökning, miste om bostadstillägg med minst 930 kronor per månad. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar tre rekommendationer till regeringen: - Regeringen bör överväga att utreda tilläggsförmånerna och garantipensionen som tillsammans utgör det allmänna pensionssystemets grundskydd. Riksrevisionen anser att tilläggsförmånernas regelverk är komplicerat och leder till många felutbetalningar och stort mörkertal. - Regeringen bör återuppta arbetet med att minska mörkertalet. Regeringen har tidigare gett ansvariga myndigheter i uppdrag att mäta storleken på och orsakerna till mörkertalet men sedan 2007 har inga mål eller återrapporteringskrav för tilläggsförmånernas täckningsgrad getts. - Regeringen bör förtydliga och förenkla regelverket för eftergift och vad som ska prövas som felaktig utbetalning enligt Socialförsäkringsbalken i syfte att uppnå en enhetlig rättstillämpning. Riksrevisionen påpekar att hanteringen av felaktiga utbetalningar numera skiljer sig åt mellan Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan till följd av Pensionsmyndighetens administrativa beslut avseende att felaktiga utbetalningar under 2000 kronor inte ska prövas mot lagstiftningen om återbetalningsskyldighet. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Pensionsmyndigheten: - Pensionsmyndigheten bör förbättra informationen om tilläggsförmånerna. Myndigheten bör utforma en åtgärdsplan för hur information om förmånerna ska förbättras och nå de grupper som i dag inte söker. Riksrevisionen skriver att Pensionsmyndigheten inte har använt lättillgängliga och kostnadseffektiva kanaler för att informera om tilläggsförmånerna. Riksrevisionen bedömning är vidare att informationen om tilläggsförmånen bör inriktas mot att vara så utförlig att pensionären själv kan bedöma rättigheten till förmånen. - Pensionsmyndigheten bör säkerställa kontrollrutiner vid beslut tills vidare. Pensionsmyndigheten bör utforma kontrollrutinerna så att även felorsaker som inte fångas upp i de maskinella kontrollerna beaktas. Kontrollrutinerna bör också utformas så att gränsvärdena inte medför att felaktiga utbetalningar blir för höga. 2.3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i att reglerna för tilläggsförmånerna är komplicerade. Detta är en följd av ambitionen att stöden ska vara så träffsäkra som möjligt och att de ska betalas ut till de som har störst behov. Av granskningsrapporten framgår också att tilläggsförmånerna främst betalas ut till pensionärer med låga inkomster och till pensionärer med låg förmögenhet. Bland pensionärer med särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd hade 96 % en årsinkomst under 100 000 kronor och endast 15 % av pensionärerna med bostadstillägg hade en förmögenhet som översteg 100 000 kronor. Träffsäkerheten bedöms som god bland de som har ansökt om och beviljats bostadstillägg men utöver dessa finns en stor grupp som bedöms ha rätt till bostadstillägg och/eller äldreförsörjningsstöd men av olika anledningar inte har ansökt om förmånerna. Denna grupp går därmed miste om ersättning som de är berättigade till. Inom Pensionsmyndigheten pågår ett kontinuerligt förenklingsarbete. Myndigheten arbetar med att identifiera förenklingar av regler inom sitt verksamhetsområde. I de fall det krävs lagändringar för att en förenkling ska kunna genomföras lämnar myndigheten en skrivelse till regeringen med förslag till ändring. Pensionsmyndigheten har hittills kommit in med ett antal sådana skrivelser och de har aviserat att de kommer att sända in fler. Regeringen tar ställning till förslagen och föreslår riksdagen i en proposition de regeländringar som regeringen finner lämpliga. 3 Mörkertalet En viktig anledning till att Riksrevisionen anser att ålderspensionens tilläggsförmåner fungerar dåligt är mörkertalet. Trots att det är många pensionärer som får någon av tilläggsförmånerna så finns det en stor grupp som går miste om dem eftersom de inte ansöker om förmånerna trots att de bedöms vara berättigade. Riksrevisionen skriver att mörkertalet har fördubblats från Försäkringskassans undersökning 2008 till Riksrevisionens undersökning 2010. Man uppger att talet har ökat från 17 % till 37 %, dvs. med 20 procentenheter. Regeringen anser att det är bekymmersamt att det finns ett stort mörkertal för bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd men ifrågasätter att mörkertalet skulle ha ökat så mycket. Det är svårt att bedöma mörkertalet eftersom alla uppgifter som behövs för att beräkna korrekt bostadstillägg inte finns tillgängliga i dataregister. Alla undersökningar som hittills gjorts av mörkertalet baseras på SCB:s årliga undersökningar av hushållens ekonomi (HEK). HEK innehåller dels insamlade registeruppgifter, dels enkätuppgifter som SCB hämtat in genom telefonintervjuer. De uppgifter som hämtas in i telefonintervjuer är bland annat uppgifter om bostadskostnad och hushållssammansättning. Försäkringskassan har gjort två undersökningar av mörkertalet inom bostadstillägget. Resultaten i undersökningarna visar stora skillnader. Försäkringskassans första undersökning publicerades 2005 och baseras på uppgifter ur SCB:s undersökning om hushållens ekonomi (HEK) år 2002. I den undersökningen beräknades mörkertalet bland ålderspensionärer till 25 %. Försäkringskassans andra undersökning gjordes 2008 och den baseras på uppgifter ur HEK år 2006. I den undersökningen beräknades mörkertalet till 17 % för ålderspensionärerna. Den tredje undersökningen redovisas i Riksrevisionens granskningsrapport och har gjorts av SCB på uppdrag av Riksrevisionen. Undersökningen baseras på uppgifter ur HEK år 2010. I HEK 2010 saknas uppgifter om förmögenhet. SCB har därför skapat uppgifter om förmögenhet utifrån taxerade kapitalinkomster och med ett antagande om kapitalavkastning på 1 procent. Regeringen ifrågasätter mörkertalet i RIR:s undersökning bland annat på grund av att metoden att beräkna förmögenhet är osäker. Detta bekräftas också av SCB som i sin rapport Förmögenhetsstatistikens framtid, Utredning av alternativa registerkällor till SCB:s individbaserade statistik dnr 2010/0858, SCB 2010 bland annat skriver om denna beräkningsmetod: "Metoden att beräkna finansiella tillgångar och skulder med hjälp av kontrolluppgifter över räntor och utdelningar bedöms inte leda till tillräckligt bra kvalitet i skattningarna. På individnivå är träffsäkerheten i skattningarna låg i jämförelse med de "sanna" uppgifterna i förmögenhetsregistret. Det gäller samtliga komponenter som skattas med metoden: bankkontobehållning, börsnoterade aktier, fonder, summan av finansiella tillgångar, skuld och nettoförmögenhet. Andra värdepapper än aktier och fonder kan inte beräknas alls med metoden." Det är alltså just på detta sätt som förmögenheten har beräknats i RIR-rapporten. Utöver problemet med hur förmögenheten har uppskattats finns det brister i uppgifterna om bostadskostnad. Dessa uppgifter hämtas in i den intervjuundersökning som görs av SCB och som kompletterar de registerbaserade uppgifter som hämtas in till deras årliga urvalsundersökning om hushållens ekonomi (HEK). I HEK 2010, som undersökningen baseras på, var bortfallet i intervjuundersökningen 37 %, och i dessa fall har SCB ersatt de saknade uppgifterna om bostadskostnad eller bostadsförhållanden med antagna värden. Försäkringskassans första undersökning (2005) hade för övrigt samma problem med ett bortfall i intervjuundersökningen på 49 %. Denna undersökning betraktades bland annat på grund av detta som otillförlitlig. Uppgifter för år 2010 är dessutom särskilt problematiska att använda eftersom pensionärernas inkomster minskade från och med januari 2010 då ålderspensionerna sänktes. Detta innebär att fler, som inte tidigare varit berättigade till bostadstillägg, kan ha blivit berättigade när deras inkomst minskade. Detta kan leda till ett högre mörkertal. Socialdepartementets beräkningar Även Socialdepartementets beräkningar visar att mörkertalet har ökat jämfört med Försäkringskassans beräkningar från 2008 men ökningen är betydligt måttligare än den som redovisas i RIR:s granskningsrapport, cirka sju procentenheter. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens rekommenderar regeringen att överväga att utreda tilläggsförmånerna och garantipensionen som tillsammans utgör grundskyddet i ålderspensionssystemet. Även om garantipensionen inte har ingått i RIR:s granskning ifrågasätter RIR om det verkligen behövs fyra förmåner för att grundskyddet ska fungera ändamålsenligt. Regeringen bedömer däremot inte att det finns anledning att utreda hela grundskyddet inklusive garantipension. Garantipensionen har t.ex. inte problem med ett mörkertal som de inkomstprövade tilläggsförmånerna. Det krävs inte någon särskild ansökan om garantipension utan den som ansöker om ålderspension beviljas de ålderspensionsförmåner som personen har rätt till - den som har en låg inkomstgrundad ålderspension beviljas automatiskt garantipension som utfyllnad till den inkomstgrundade pensionen. Regeringen rekommenderas att återuppta arbetet med att minska mörkertalet och kommer därför att ge Pensionsmyndigheten i uppdrag i regleringsbrevet för 2014 att undersöka mörkertalen för bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. I uppdraget ingår också att utifrån resultaten bedöma vilka förändringar i informationsinsatserna som behövs. Riksrevisionen rekommenderar slutligen regeringen att förtydliga och förenkla regelverket för eftergift och vad som ska prövas som felaktig utbetalning enligt socialförsäkringsbalken i syfte att uppnå en enhetlig rättstillämpning. Pensionsmyndigheten har beslutat att felaktigt utbetalda belopp som understiger 2000 kronor inte ska utredas som återkrav. Riksrevisionen anser inte att myndigheten har befogenheter att fatta ett sådant beslut. Dessutom gäller beslutet endast Pensionsmyndighetens handläggning av återkrav varför det blir skillnad mellan ärenden som handläggs av Försäkringskassan och de som handläggs av Pensionsmyndigheten. Regeringen har uppmärksammats på frågan och Pensionsmyndigheten har aviserat att de ska komma in med en framställning om att i lag närmare reglera hanteringen av återkrav av socialförsäkringsförmåner. Pensionsmyndighetens framställning har aviserats till slutet av oktober. Regeringen har för avsikt att därefter se över lagregleringen på detta område och eventuellt överlämna förslag på lagändringar i en proposition till riksdagen under 2014. Med dessa bedömningar och åtgärder anser regeringen att rapporten är färdigbehandlad. Bilaga Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 november 2013 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Hatt, Ek, Lööf, Enström, Arnholm, Svantesson Föredragande: statsrådet Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer - når förmånerna fram? Skr. 2013/14:45 Skr. 2013/14:45 2 3 1 Skr. 2013/14:45 Skr. 2013/14:45 Skr. 2013/14:45 Bilaga 1 Skr. 2013/14:45 Bilaga 1 8 9 96 Skr. 2013/14:45 Bilaga 1 Skr. 2013/14:45 Bilaga 1 Skr. 2013/14:45 Skr. 2013/14:45 96 96 96 Skr. 2013/14:45 Skr. 2013/14:45