Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2014/15:33 Riksrevisionens rapport om att gå i pension Skr. 2014/15:33 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 18 december 2014 Stefan Löfven Annika Strandhäll (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Att gå i pension - varför så krångligt? (RiR 2014:13). Riksrevisionen har granskat om regeringen och Pensionsmyndigheten har utformat och informerat om valmöjligheterna i det allmänna pensionssystemet på ett sådant sätt att individen ges tillräckliga förutsättningar att göra bra val. Riksrevisionen har även granskat om regeringen har verkat för en motsvarande ordning inom tjänstepensionen. Riksrevisionens övergripande slutsats är att staten inte har tagit ett tillräckligt ansvar för helheten genom att initiera en minskning av komplexiteten i det samlade pensionssystemet. Riksrevisionen lyfter särskilt fram uppdelningen mellan den allmänna pensionen och tjänstepensionen som en grund till problemen. Individen har därmed inte fått tillräckliga förutsättningar att göra bra val inför pensionsinträdet. Regeringen delar den problembild som Riksrevisionen ger uttryck för i sin granskning. När det gäller vissa delar av tjänstepensionsområdet och premiepensionen så har regeringen redan inlett åtgärder som är i linje med vad Riksrevisionen efterfrågar. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Helhetsansvar för pensionssystemet 3 2.2 En sammanhållen ansökningsprocess för hela pensionen 4 2.3 Möjlighet att stoppa påbörjad utbetalning av tjänstepension 5 2.4 Begränsa möjligheten till temporära uttag 5 2.5 Automatisk riskjustering som förval inom premiepensionen 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga Riksrevisionens rapport 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 18 december 2014 165 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 17 juni 2014 Riksrevisionens granskningsrapport Att gå i pension - varför så krångligt? Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. Riksrevisionens granskningsrapport finns bilagd i denna skrivelse. En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport från Riksrevisionens effektivitetsgranskning ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten. Vid beräkning av fristen ska juli och augusti inte räknas in. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens motiv till att genomföra granskningen är att de val som en individ ställs inför vid pensionering är betydelsefulla för ekonomin under hela tiden som pensionär. Det gäller både inom den allmänna pensionen och tjänstepensionen. Dessutom påverkas statens ekonomi av individens val, eftersom staten har ansvar för grundskyddet för ekonomisk trygghet på ålderdomen. Riksrevisionens granskning utgår från följande frågeställningar: - Har regeringen och Pensionsmyndigheten utformat valmöjligheterna i det allmänna pensionssystemet så att individen ges tillräckliga förutsättningar att göra bra val? - Har regeringen och Pensionsmyndigheten svarat för att informationen inom den allmänna pensionen ger individen en god bild av valmöjligheterna och konsekvenserna av dessa? - Har regeringen verkat för en motsvarande ordning inom tjänstepensionen? 2.1 Helhetsansvar för pensionssystemet Riksrevisionens övergripande slutsats är att staten inte har tagit ett tillräckligt ansvar för helheten genom att initiera en minskning av komplexiteten i det samlade pensionssystemet. Uppdelningen mellan den allmänna pensionen och tjänstepensionen har resulterat i brister i utformningen av olika valmöjligheter och informationen om konsekvenser av olika val. Individen har enligt Riksrevisionen därmed inte fått tillräckligt bra förutsättningar att göra bra val inför pensionsinträdet. Riksrevisionen anser att systemets komplexitet leder till en minskad benägenhet att göra medvetna val. Komplexiteten består i att det finns skillnader i valmöjligheter mellan olika pensionsförsäkringar, främst mellan allmän pension och tjänstepension, vilket Riksrevisionen bedömer har resulterat i en passivitet hos individerna. Utformningen av valen, t.ex. om det finns rekommenderade val, får då stor betydelse. Det innebär en särskild risk i de fall valmöjligheterna upphör efter individens pensionering. Enligt Riksrevisionen innebär detta även att de skatteincitament som ska gynna ett längre arbetsliv får sämre genomslag. Riksrevisionen slår fast att behovet av information till medborgarna har betonats av regering och riksdag alltsedan införandet av det nuvarande pensionssystemet och att staten har tagit initiativ till och verkat pådrivande för angelägna informationssatsningar. Regeringen har gett Pensionsmyndigheten ett omfattande informationsuppdrag, och Pensionsmyndigheten har tillsammans med pensionsbranschen utvecklat prognossidan Minpension.se. Riksrevisionen anser dock att det fortfarande finns brister i informationsgivningen när det gäller de ekonomiska konsekvenserna av olika val, samt samordnande information för val som förekommer i olika försäkringar men har samma syfte och funktion, t.ex. efterlevandeskydd. Samtidigt drar Riksrevisionen slutsatsen att det finns en gräns för hur långt aktörerna kan nå med ytterligare information, eftersom informationen skulle bli mycket omfattande och den genomsnittliga individens intresse har visat sig vara begränsat. Riksrevisionen anser att eftersom staten har gjort det allmänna pensionssystemet avhängigt av tjänstepensionerna måste staten också leda utvecklingen så att hela pensionssystemet bättre anpassas till individens förutsättningar. Riksrevisionen framhåller att så också har skett i och med att en förändringsprocess har inletts när det gäller behovet att höja pensionsåldern, men anser att arbetet även bör omfatta en förbättrad och samordnad utformning för att möjliggöra individuella val inför pensionen. Regelförenkling och valarkitektur bör ägnas större uppmärksamhet, anser Riksrevisionen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ta ett mer uttalat helhetsansvar för pensionssystemet utifrån ett medborgarperspektiv. Regeringen bör överväga att ta initiativ till en överenskommelse med arbetsmarknadens parter för hur en utveckling av det samlade pensionssystemet kan uppnås. 2.2 En sammanhållen ansökningsprocess för hela pensionen Riksrevisionen pekar på att den bristande samordningen av uttaget av olika pensionsförsäkringar leder till att valen splittras upp i olika processer. De fyra övergripande val som individen behöver göra inför pensioneringen - val av pensionsålder, uttagsprofil, förvaltning och efterlevandeskydd - skulle vara lättare för individen att hantera om de kunde ske i en samlad ansökningsprocess. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att initiera en utveckling av en sammanhållen ansökningsprocess för hela pensionen. Processen bör innefatta ett beslutsstöd som tydliggör konsekvenserna av de val som görs. 2.3 Möjlighet att stoppa påbörjad utbetalning av tjänstepension Riksrevisionen pekar på att utformningen av inkomstskattelagen förhindrar att tjänstepensionen omfattas av motsvarande flexibilitet som den allmänna pensionen. Efter påbörjad utbetalning kan individen inte stoppa den eller ändra tillhörande val. Enligt inkomstskattelagen får tjänstepension och privat pension de första fem åren inte betalas ut med ett sjunkande belopp. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att undanröja nuvarande legala hinder för att stoppa eller ändra en påbörjad utbetalning av tjänstepension genom att föreslå ändringar i inkomstskattelagen. 2.4 Begränsa möjligheten till temporära uttag Riksrevisionen pekar på de problem det innebär att temporära uttag av tjänstepensionen är möjliga samtidigt som de ekonomiska konsekvenserna av att välja temporärt uttag inte är tillräckligt tydliga. Riksrevisionen anser att staten inte tillräckligt har uppmärksammat förutsättningarna för att individen ska kunna agera rationellt i förhållande till den ökande livslängden. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att begränsa möjligheten till temporära uttag inom obligatoriska pensionssystem genom att nya avtal ses över. Vidare bör det övervägas om tjänstepension som förval alltid ska betalas ut livsvarigt. 2.5 Automatisk riskjustering som förval inom premiepensionen Riksrevisionen pekar även på de risker som finns med att det inte finns några begränsningar för hur premiepensionskapitalet ska förvaltas efter pensioneringen, eftersom erfarenheterna visar att individer som någon gång har varit aktiva inte nödvändigtvis fortsätter att vara det. Riksrevisionen framhåller att felplaceringar därmed kan fortsätta under tiden som pensionär utan att individen anpassar sina val efter utvecklingen på olika marknader. Inom tjänstepensionen finns däremot begränsningsregler. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga en automatisk riskjustering som ett förval inför pensionsinträdet inom premiepensionen. Individer som själva vill förvalta sina fonder fritt ska dock kunna välja detta. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Att informationsgivningen ska ge pensionsspararna goda möjligheter att bedöma sin samlade framtida pension och vad som påverkar den är ett mål för pensionsområdet som riksdagen har ställt sig bakom. Mot bakgrund av detta anser regeringen att det är bra att Riksrevisionen granskar detta viktiga område, och att det är intressant att ta del av resultaten som tydligt utgår från pensionsspararens och pensionärens perspektiv. När det gäller omfattningen av granskningen kan Riksrevisionens val av utformning behöva kommenteras. Riksrevisionen anger i sin granskning att de har beaktat att det är arbetsmarknadens parter som förhandlar om avtalsvillkoren för tjänstepensionen. Det ligger dock i Riksrevisionens frågeställning om tjänstepensionen en implikation att staten har ett ansvar för informationsgivningen för de avtal som parterna har förhandlat fram. Regeringen instämmer i Riksrevisionens problembeskrivning att valet av pensionsålder är komplext. Som Riksrevisionen pekar på finns det en risk att många individer gör sina val utan att vara medvetna om valens konsekvenser, vilket är viktigt att komma till rätta med, inte minst om incitamenten att förlänga arbetslivet ska kunna stärkas. Det måste dock betonas att den svenska modellen innebär att statsmakterna respekterar parternas fria avtalsrätt. Samtidigt bör det nämnas i sammanhanget att EU har tagit initiativ på området, och har antagit ett direktiv som rör tjänstepension. I direktivet finns bl.a. vissa bestämmelser om information om kompletterande pensionsrättigheter, t.ex. att aktiva deltagare i kompletterande pensionssystem ska kunna få information om hur anställningens upphörande kan påverka pensionsrättigheterna. Förhandlingar pågår även om det så kallade IORP-direktivet, som kan resultera i att det ställs vissa krav på informationen om tjänstepensionsprodukter till pensionssparare och pensionärer. Regeringen delar förvisso Riksrevisionens bild av att det har skapats en komplexitet för den enskilde blivande pensionären som ska ta beslut inför pensionsinträdet som har sin grund i att tjänstepensionen är en betydande del av den slutliga pensionen för många pensionärer. Regeringen kan trots detta inte instämma i Riksrevisionens slutsats att staten inte har tagit ett tillräckligt ansvar på området. För att kunna ta ansvar krävs att regeringen har ett direkt inflytande, vilket staten i enlighet med den svenska modellen inte har över kollektivavtalen. Regeringen har agerat inom ramen för sitt ansvarsområde genom att i instruktionen till Pensionsmyndigheten ge myndigheten i uppgift att ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen. Regeringen avser även att ge Pensionsmyndigheten ett uppdrag i regleringsbrevet för 2015 med utgångspunkt i Riksrevisionens rapport. Även när det gäller Riksrevisionens rekommendation till regeringen om att tjänstepensionsavtalen bör ses över för att begränsa möjligheten till temporära uttag behöver det förtydligas att regeringen inte kan ta ansvar i denna fråga eftersom regeringen inte har ett direkt inflytande över kollektivavtalen. Regeringen instämmer även i detta fall i problembilden, dvs. att det finns risk för att individen tar kortsiktiga beslut som även kan leda till kostnadsökningar på statens budget. Regeringen har dock inte möjlighet att styra innehållet i kollektivavtalen. Regeringen har däremot för avsikt att ge ISF i uppdrag att analysera frågan om temporära uttag. En del i Pensionsgruppens ramöverenskommelse från mars 2014 var att fortsätta arbeta med åtgärder för att förlänga arbetslivet. I överenskommelsen slogs det fast att det är viktigt att förändringar i de allmänna systemen sker i dialog med parterna på arbetsmarknaden, och att samtal bör genomföras så snart som möjligt mellan staten och arbetsmarknadens parter. Samtalen bör enligt överenskommelsen bland annat handla om hur tjänstepensionsavtalen kan bidra till ett förlängt arbetsliv. Den förra regeringen inledde dessa samtal i juni 2014. Riksrevisionens granskningsrapport är ett bra underlag inför de fortsatta samtalen. Riksrevisionen föreslår en sammanhållen ansökningsprocess för alla delar av pensionen. Regeringen ser fördelarna för den enskilde med detta förslag, men vill samtidigt påpeka att utformningen av en sådan process och det beslutsstöd som föreslås finnas med i så fall kräver en överenskommelse mellan staten och branschen, på motsvarande sätt som utformningen av Min Pension. Huruvida en sådan överenskommelse är möjlig att nå är omöjligt att förutsäga, då de inblandade parterna kan ha olika syn på hur processen och beslutsstödet bäst bör utformas. Regeringen instämmer i att det kan innebära ett problem att pensionären inte kan stoppa påbörjad utbetalning av tjänstepension. Det kan påverka pensionärens möjligheter att ångra sitt pensionsbeslut, samtidigt som det finns ett behov att motivera folk att arbeta längre. Området är dock komplext och berör både skatterättsliga, civilrättsliga och försäkringsrättsliga frågor och dessutom skilda parter med olika intressen. Förutom den enskildes situation finns det således även andra aspekter att beakta såsom exempelvis den skattekredit som ligger i tjänstepensionerna. Därutöver är det så att de begränsningar som kan påverka möjligheten att uppbära tjänstepension och samtidigt arbeta finns i kollektivavtalen och är därför inte möjliga för staten att påverka direkt. Regeringen finner därför för närvarande inte anledning att, utan en bredare analys, föreslå ändringar i inkomstskattereglerna på detta område. Regeringen instämmer i den problembild som Riksrevisionen visar på inom premiepensionen, där det finns en risk att individer som har gjort aktiva val inte fortsätter att göra det, vilket kan leda till att pensionskapitalet utvecklas dåligt. Problemet analyserades i utredningen Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35) och ska nu utredas fördjupat (dir. 2014:107 Ett reformerat premiepensionssystem). Utredningen har fått i uppdrag att analysera de förslag som lämnades i departementspromemorian och även beskriva alternativa åtgärder för att underlätta för sparare med otillräcklig kunskap om systemet eller ovilja att vara aktiva på fondtorget. Utredaren ska även i övrigt analysera hur risken på fondtorget kan begränsas. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen delar den problembild som Riksrevisionen ger uttryck för i sin granskning. När det gäller vissa delar av tjänstepensionsområdet och premiepensionen så har regeringen redan inlett åtgärder som är i linje med vad Riksrevisionen efterfrågar. Regeringen avser även att ge uppdrag till Pensionsmyndigheten i regleringsbrevet för 2015 som avser den samlade bilden av hela pensionen. Regeringen avser dessutom att ge ISF i uppdrag att analysera det ökande temporära uttaget av tjänstepension. Regeringen anser att Riksrevisionens rapport genom denna skrivelse är slutbehandlad. Bilaga Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 december 2014 Närvarande: Statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, M Wallström, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, K Persson, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, I Lövin, Å Regnér, A Ygeman, A Johansson, P Bolund, M Kaplan, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, G Wikström, A Hadzialic Föredragande: statsrådet Annika Strandhäll Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om att gå i pension