Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2014/15:142 Riksrevisionens rapport om kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten Skr. 2014/15:142 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 11 juni 2015 Margot Wallström Isabella Lövin (Försvarsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat det kontrollansvar som Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har när det gäller försvarsunder-rättelseverksamheten. Granskningen har redovisats i rapporten Kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten (RiR 2015:2). Syftet har varit att bedöma om inspektionens kontroll av försvarsunderrättelse-verksamheten fungerar effektivt. Riksrevisionens övergripande slutsats är att Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt och att inspektionen utför de uppgifter myndigheten har enligt lagar och förordningar. Riksrevisionens granskning visar också att försvarsunderrättelse-myndigheterna tar inspektionens synpunkter på allvar och genomför åtgärder i enlighet med dess beslut. Riksrevisionen har lämnat vissa rekommendationer som främst rör inspektionens arbetssätt. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och de åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av rekommendationerna. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund och syfte 3 2.2 Metod och genomförande 3 2.3 Granskningsresultat 4 2.4 Rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga Kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten (RiR 2015:2) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 juni 2015 73 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat det kontrollansvar som Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun) har när det gäller försvars-underrättelseverksamheten. Granskningen har redovisats i rapporten Kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten (RiR 2015:2), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 19 februari 2015. Siun har getts möjlighet att yttra sig inför regeringens skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund och syfte Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs av Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forsknings-institut. Verksamheten syftar till att förse den centrala statsledningen med unik och strategisk information. Verksamheten omgärdas av hög sekretess och begränsad insyn. I verksamheter med en sådan begränsad transparens finns risk för att det uppstår osäkerhet hos allmänheten om verksamhetens innehåll och metoder. En väl fungerande kontroll är därför viktig. Under senare år har också åtgärder vidtagits för att stärka kontrollen, bland annat genom att kontrollmyndigheten, Siun, organiserats om, fått nya uppgifter och ett tydligare mandat. Syftet med granskningen har varit att bedöma om Siuns kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten fungerar effektivt. Följande frågor har formulerats i rapporten: • Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? • Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? • Redovisar kontrollmyndigheten resultatet av kontrollen så som avsett till försvarsunderrättelsemyndigheterna och till regeringen? • Leder synpunkter från kontrollen till åtgärder hos försvarsunderrättelsemyndigheterna? 2.2 Metod och genomförande Riksrevisionen har kartlagt vad som uttalats om mål och syfte för kontrollverksamheten i utredningar, propositioner och riksdagsbeslut samt vad som beslutats av riksdagen och regeringen om uppgifter för verksamheten. Riksrevisionen har också undersökt vilka övriga förutsättningar i form av ekonomi med mera som kontrollmyndigheten har fått för att kunna fullgöra sina uppgifter. Riksrevisionen har vidare granskat kontrollmyndighetens styrdokument, dess beredningsrutiner, beslut och redovisningar. Riksrevisionen har granskat samtliga kontrollärenden där Siun lämnat synpunkter samt ett urval ärenden där Siun inte lämnat synpunkter. Vidare har Riksrevisionen granskat hur Siun redovisar sina synpunkter till försvarsunderrättelsemyndigheterna samt hur Siun redovisar sin verksamhet till regeringen. Riksrevisionen har också ställt frågor till Försvarsdepartementet om förutsättningarna för Siuns verksamhet samt om den redovisning som Siun lämnat. Riksrevisionen har i samtliga ärenden där Siun lämnat synpunkter följt upp hur synpunkterna mottagits och vilka åtgärder som vidtagits. 2.3 Granskningsresultat Riksrevisionens övergripande slutsats är att kontrollmyndigheten, Siun, har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt. Riksrevisionens slutsats är också att Siun utför de uppgifter myndigheten har enligt lagar och förordningar. Riksrevisionens granskning visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och genomför åtgärder i enlighet med Siuns beslut. Granskningen visar att Siun uppfyller de flesta av de kriterier som Riksrevisionen anser är en förutsättning för en effektiv kontrollverksamhet. Siuns dokumentation av kontrollverksamheten är dock sparsam vilket innebär att det är svårt för Riksrevisionen att bedöma om Siun skulle kunna bedriva sin kontrollverksamhet mer effektivt än i dag. Riksrevisionens granskning visar också att det finns delar av kontrollverksamheten som behöver utvecklas, till exempel dokumentationen av arbetsprocessen och kontrollärendena samt tydligheten i besluten. 2.4 Rekommendationer Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer. • Riksrevisionen rekommenderar Siun och Försvarsmakten, att utifrån sina respektive ansvar, där det behövs bedöma var försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs inom Försvarsmakten. • Riksrevisionen rekommenderar Siun att ta fram dokumentation om de metoder som används i granskningsverksamheten. Dokumentationen bör kunna utgöra en intern vägledning för hur myndigheten ska arbeta med olika typer av kontroller. • Riksrevisionen rekommenderar Siun att ta fram nya rutiner för att i varje kontrollärende pröva vilken dokumentation som ska tas in och sparas i akten. Hänsyn bör inte bara tas till säkerhetsskyddsbehoven, utan också till behovet av underlag för att kunna följa upp, utvärdera och lära av verksamheten. • Riksrevisionen rekommenderar Siun att se över formuleringarna i sina beslut för att göra dessa tydligare för försvarsunderrättelsemyndigheterna. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten. Det är viktigt med en väl fungerande kontroll av all statlig verksamhet, och då inte minst av verksamhet som omgärdas av hög sekretess. Den granskning som Riksrevisionen nu har genomfört bidrar till att ytterligare stärka kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten. Regeringen behandlar nedan Riksrevisionens iakttagelser utifrån revisionens formulerade frågeställningar. Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? Riksrevisionens samlade bedömning är att Siun fått de förutsättningar och medel som myndigheten behöver för att kunna bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Granskningen tyder på att den lagstiftning och det regelverk som finns för kontrollverksamheten är ändamålsenligt utformat. De uppgifter som Siun har framgår av lagstiftningen och av myndighetens instruktion. Riksrevisionen anser dock att det saknas ett tydligt formulerat mål för vad Siun ska uppnå med sin kontroll-verksamhet. Regeringen konstaterar, i likhet med Riksrevisionen, att Siuns uppgifter som kontrollorgan för försvarsunderrättelseverksamheten är tydligt formulerade i lag och förordning. Uppgifterna framgår av lagen (2000:130) respektive förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet, lagen (2008:717) respektive förordningen (2008:923) om signalspaning i försvarsunderrättelse-verksamhet, samt förordningen (2009:969) med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. Regeringen anser att Siuns uppgifter är tydliga och att det inte behöver anges något särskilt mål för myndigheten. När det gäller Siuns organisationsform bedömer Riksrevisionen att inspektionens sammansättning av parlamentariker och juridiskt sakkunniga personer ger goda förutsättningar för att Siun ska kunna vara ett effektivt kontrollorgan med de krav som lagstiftaren ställer. Samtidigt framhåller Riksrevisionen att det inte går att bortse från att lösningen med en nämnd och ordförande som inte är ständigt närvarande, innebär att beslut och avstämningar inte kan fattas lika fort som för en myndighet med en närvarande myndighetsledning. Den sekretess som omgärdar verksamheten innebär också hinder att kommunicera om ärenden med ordföranden och nämnden när denna inte är samlad. Regeringen har viss förståelse för Riksrevisionens bedömning att organisationsformen i någon mån kan påverka effektiviteten vid Siun, men anser att fördelarna med den nuvarande organisationen ändå överväger. Siuns kontrollfunktion bedöms bedrivas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt, vilket också Riksrevisionens rapport i huvudsak ger uttryck för. Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? Riksrevisionens slutsats är att Siun utför de uppgifter som myndigheten har enligt lagar och förordningar. Riksrevisionen framhåller vikten av att det finns en tydlighet för såväl Siun som försvarsunderrättelsemyndigheterna när det gäller gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamhet och annan verksamhet. Riksrevisionen rekommenderar därför Siun och Försvarsmakten att utifrån sina respektive ansvar, där det behövs, bedöma var försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs inom Försvarsmakten. Siun framför att klargörandet av vilken verksamhet som är försvars-underrättelseverksamhet, och därmed faller under Siuns kontroll, är en grundläggande fråga för Siun som myndigheten kontinuerligt arbetar med. Siun gör vid behov de bedömningar som Riksrevisionen efterfrågar. Riksrevisionens granskning visar att Siun har en verksamhetsplanering som utgår från de uppgifter som anges i lagstiftningen och i myndighetens instruktion. En tyngdpunkt i verksamheten ligger på kontrollen av sökbegrepp samt på förstöring och rapportering inom signalspaningsverksamheten. Myndigheten prioriterar också kontroller inom områden där den bedömer att integritetsintrången riskerar att bli störst. Riksrevisionen anser vidare att denna prioritering är i linje med vad som anges i förarbeten till lagstiftningen och i myndighetens instruktion. Riksrevisionen har funnit att det har växt fram en praxis hos Siun för hur granskningarna ska genomföras, men att det saknas skriftlig dokumentation om hur processen genomförs och att den därför riskerar att bli alltför personberoende. Avsaknaden av dokumenterade rutiner och metoder för kontrollen riskerar också att leda till olika bedömningar i kontrollen av samma områden. Enligt verksamhetsplanen för 2014 ska Siun dokumentera sina arbetsmetoder. Detta arbete var under granskningen ännu inte slutfört och Riksrevisionen har därför inte haft möjlighet att ta del av eller bedöma hur det genomförts. Riksrevisionen rekommenderar Siun att ta fram dokumentation om de metoder som används i granskningsverksamheten. Dokumentationen bör kunna utgöra en intern vägledning för hur myndigheten ska arbeta med olika typer av kontroller. Siun framhåller att myndigheten som en del i sin planerade verksamhet under 2014 har arbetat med att dokumentera förutsättningarna för den kontroll som myndigheten bedriver. Siun gör vidare bedömningen att det arbete som genomförts omhändertar Riksrevisionens rekommendation. Riksrevisionen anser att den sekretess som omgärdar försvarsunderrättelseverksamheten påverkar hur Siun väljer att dokumentera sin verksamhet. Med hänsyn till att myndigheten vill undvika att ackumulera uppgifter som omfattas av sekretess är dokumentationen därför sparsam i kontrollärendena. Det innebär att det, utöver nämndens inspektionsprotokoll, ofta saknas information om hur granskningarna genomförts. Sådan dokumentation är enligt Riksrevisionen viktig för att Siun ska kunna utvärdera verksamheten och utveckla sina metoder. Regelverket i kombination med den arbetsprocess som Siun tillämpar innebär att det är den information som framkommer vid själva inspektionstillfället som utgör underlag för nämndens beslut. Detta ställer stora krav på att förberedelsearbetet leder till att all relevant information kan presenteras vid inspektionstillfället. När det gäller förberedelserna inför inspektionstillfället och kvalitetssäkring av underlaget för beslut, har dessa processer utvecklats under de år som Siun funnits. De kontrollerade myndigheterna har även gett uttryck för att processen generellt sett fungerar bra och att de har en nära dialog med Siuns kansli under förberedelsearbetet. Riksrevisionen rekommenderar Siun att ta fram nya rutiner för att i varje kontrollärende pröva vilken dokumentation som ska tas in och sparas i akten. Hänsyn bör inte bara tas till säkerhetsskyddsbehoven, utan också till behovet av underlag för att kunna följa upp, utvärdera och lära av verksamheten. Siun har förklarat att myndigheten inom sitt pågående analysarbete kommer att lägga vikt vid frågan om hur dess arbete ska utformas för att underlätta för en framtida uppföljning och utvärdering. Redovisar kontrollmyndigheten resultatet av kontrollen så som avsett till försvarsunderrättelsemyndigheterna och till regeringen? Riksrevisionens bedömning är att Siun lämnar synpunkter till de kontrollerade myndigheterna samt lämnar beslut efter kontroll på begäran av enskild, i enlighet med vad som anges i lag och förordning. Riksrevisionen har funnit att verksamhetsredovisningarna över åren har varierat en del i disposition och omfattning men att de utvecklats och blivit mer utförliga. När det gäller formen och innehållet på redovisningen bedömer Riksrevisionen att verksamhetsredogörelserna i dag i allt väsentligt är tydliga och rättvisande. Riksrevisionen påpekar att det i något fall uppstått tveksamheter hos den granskade myndigheten om vad Siun menar med de formuleringar och begrepp som använts i beslutet. Riksrevisionen anser att Siun bör vara tydlig med innebörden och skillnaden mellan vissa begrepp som använts, till exempel observation och synpunkt. Riksrevisionen rekommenderar Siun att se över formuleringarna i sina beslut för att göra dessa tydligare för myndigheterna. Siun framhåller att myndigheten sedan starten fortlöpande arbetat med att förbättra utformningen av beslut. Det är av stor vikt för Siun att besluten är tydliga för mottagarna. Siun uppfattar att den aktuella rekommendation främst rör ett av Siuns äldre beslut. I samband med arbetet att dokumentera arbetsmetoder har myndigheten även tittat på formuleringarna i besluten. Det har bland annat resulterat i att Siun på myndighetens hemsida ger en närmare beskrivning om vad en av myndigheten lämnad synpunkt kan innebära. En synpunkt kan avse allt från behov av smärre justeringar i en myndighets styrdokument till allvarliga brister i försvarsunderrättelseverksamheten. Hur allvarligt Siun ser på de uppmärksammade bristerna framgår i respektive synpunkt. Leder synpunkter från kontrollen till åtgärder hos försvarsunderrättelsemyndigheterna? Riksrevisionens lyfter fram att granskningen visar att försvarsunder-rättelsemyndigheterna i samtliga fall har en rutin för att ta emot och hantera Siuns synpunkter och, med undantag för det ärende som hänvisats av Försvarets radioanstalt till regeringen, också har vidtagit de åtgärder som Siun beslutat. Myndigheterna har uttryckt en positiv syn på kontrollen och att den bidrar till att hjälpa dem att utveckla sin verksamhet. Riksrevisionens slutsats är därför att försvarsunder-rättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och genomför förändringar i verksamheten. Riksrevisionen lämnar inga rekommenda-tioner om hanteringen av Siuns synpunkter. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att en väl fungerande kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten är central med hänsyn till den höga sekretess som omgärdar verksamheten. Regeringen har, precis som Riksrevisonen framhåller, sedan tidigare vidtagit åtgärder för att stärka kontrollen, bland annat genom att Siun organiserats om, fått nya uppgifter och ett tydligare mandat. Riksrevisionens övergripande slutsats är att Siun har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt och att Siun utför de uppgifter myndigheten har enligt lagar och förordningar. Riksrevisionens granskning visar vidare att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och genomför åtgärder i enlighet med Siuns beslut. Riksrevisionens rekommendationer vänder sig till Siun och Försvarsmakten. Avseende flera av rekommendationerna pågår det sedan tidigare ett arbete hos myndigheterna. Siun framhåller värdet av Riksrevisonens granskning och att ytterligare underlag för myndighetens utvecklingsarbete nu kommit fram som ett resultat av den. Siun kommer fortsatt att analysera Riksrevisonens rekommendationer för att på bästa sätt omhänderta dessa i det fortsatta verksamhetsutvecklingsarbetet. En effektiv kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten är av största vikt. Regeringen kommer att hålla sig informerad om Siuns fortsatta utvecklingsarbete. Det finns dock inga skäl för regeringen att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av rapporten. Regeringen anser därför att granskningsrapporten är slutbehandlad i och med denna skrivelse. Försvarsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 juni 2015 Närvarande: Statsrådet M Wallström, ordförande, och statsråden Å Romson, M Johansson, S-E Bucht, H Hellmark Knutsson, I Lövin, Å Regnér, A Ygeman, P Bolund, M Kaplan, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, G Wikström, A Hadzialic Föredragande: statsrådet M Wallström Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten