Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2021/22:258 Extra ändringsbudget för 2022 - Åtgärder i samband med rekapitalisering av SAS AB Prop. 2021/22:258 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 7 juni 2022 Magdalena Andersson Mikael Damberg (Finansdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll SAS AB (publ), förkortat SAS, har liksom flygbranschen i stort drabbats hårt av den utdragna pandemin. Minskat resande till följd av den omfattande spridningen av sjukdomen covid-19 har i kombination med ökad konkurrens sammantaget inneburit en kraftigt försämrad ekonomisk situation för SAS. Bolaget har därför lanserat en ny plan för att refinansiera och omstrukturera sig. För att regeringen ska kunna agera ansvarsfullt i statens roll som aktieägare lämnas i denna proposition förslag som möjliggör för regeringen att för statens räkning konvertera svenska statens befintliga hybridinstrument i SAS och utestående lånefordringar på konsortiet Scandinavian Airlines System Denmark-Norway-Sweden till nya aktier i SAS. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 4 2.1 Skäl för ändringar i statens budget och förkortad motionstid 4 2.2 Åtgärder kopplade till statens aktieägande i SAS 5 3 Situationen i SAS och bolagets plan för framtiden 6 3.1 SAS situation 6 3.2 Forward-planen 7 3.3 Åtgärder på EU-nivå 7 4 Ändringar i statens budget för 2022 8 4.1 Ändringar av statens utgifter 8 4.2 Konsekvenser för statens budget 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 juni 2022 11 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringens förslag: 1. Riksdagen bemyndigar regeringen att under 2022 för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens fordringar enligt befintliga hybridinstrument i SAS AB (publ), som uppgår till ett belopp om 2 500 000 000 kronor plus upplupen ränta, till nya aktier i SAS AB (publ) (avsnitt 4.1). 2. Riksdagen bemyndigar regeringen att under 2022 för anslaget 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag inom utgiftsområde 24 Näringsliv för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens utestående lånefordringar på konsortiet Scandinavian Airlines System Denmark-Norway-Sweden, som uppgår till ett belopp om 1 500 000 000 kronor, till nya aktier i SAS AB (publ) (avsnitt 4.1). 3. Riksdagen bemyndigar regeringen att vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra konverteringar enligt punkterna 1 och 2 (avsnitt 4.1). 4. Riksdagen godkänner ändrad ram för utgiftsområde 24 Näringsliv och anvisar ändrat anslag enligt tabell 1.1. Riksdagen beslutar att förkorta motionstiden till sex dagar. Tabell 1.1 Specifikation av ändrad ram för utgiftsområde och ändrat anslag 2022 Tusental kronor Utgifts- område Anslags- nummer Beslutad ram/anvisat anslag Förändring av ram/ anslag Ny ram/Ny anslagsnivå 24 Näringsliv 14 248 901 1 500 000 15 748 901 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag 1 000 1 500 000 1 501 000 Summa anslagsförändring på ändringsbudget 1 500 000 2 Ärendet och dess beredning 2.1 Skäl för ändringar i statens budget och förkortad motionstid Enligt riksdagsordningen får regeringen vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret (9 kap. 6 § första stycket). En sådan proposition lämnas i an-slutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 9.6.1). Förslag till ändringar i budgeten får dock lämnas vid andra tillfällen om regeringen anser att det finns särskilda skäl (9 kap. 6 § andra stycket). Regeringen har lämnat nio extra propositioner med förslag till ändringar i budgeten för 2022. Propositionerna har avsett ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, medel för testning och smittspårning samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2021/22:86, bet. 2021/22:FiU16, rskr. 2021/22:137-142), fler åtgärder på skatteområdet med anledning av coronaviruset (prop. 2021/22:89, bet. 2021/22:FiU16, rskr. 2021/22:137-142), slopad karenstid för stöd vid korttidsarbete, förstärkt evenemangsstöd och andra åtgärder med anledning av coronaviruset samt kompensation till hushållen för höga elpriser (prop. 2021/22:113, bet. 2021/22:FiU44, rskr. 2021/22:169-173), en garanti till Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken för lån till Ukraina (prop. 2021/22:152, bet. 2021/22:FiU45, rskr. 2021/22:190), åtgärder för att stärka rikets militära försvar och kompensation till hushållen för höga elpriser (prop. 2021/22:199, bet. 2021/22:FiU47, rskr. 2021/22:226-228), tillfälligt sänkt skatt på bensin och diesel och hantering av överskott av vaccindoser (prop. 2021/22:221, bet. 2021/22:FiU39, rskr. 2021/22:248-250), stöd till jordbruket och fiskerinäringen samt kompensation för höga elpriser (prop. 2021/22:252), retroaktivt sänkt skatt på diesel inom jord-, skogs- och vattenbruk (prop. 2021/22:253) och stöd till Ukraina (prop. 2021/22:255). Vidare har riksdagen beslutat om ändringar i statens budget för 2022 som har avsett ekonomiskt stöd och utrustning till Ukraina (bet. 2021/22:FiU40, rskr. 2021/22:174 och 175) och stöd till Ukraina med efterfrågad försvarsmateriel (bet. 2021/22:FiU46, rskr. 2021/22:204). Regeringen har även lämnat propositionen Vårändringsbudget för 2022 till riksdagen med förslag till ändringar i budgeten för 2022 (prop. 2021/22:99). Sedan pandemins början 2020 har efterfrågan på flygresor minskat kraftigt och resmönstren förändrats. Flera av flygbranschens aktörer har tvingats till omstruktureringar och i Europa har flera stater bidragit med statsstöd i omställningsarbetet för nationella flygbolag. Den utdragna pandemin, med ytterligare nedstängningar i slutet av 2021, har försenat den förväntade återhämtningen i efterfrågan på flygresor. SAS AB (publ), förkortat SAS, är ett börsnoterat bolag där staten är minoritetsägare. Som minoritetsägare i ett börsnoterat bolag behöver staten vara flexibel, då man saknar möjlighet att ensamt styra över bolagets processer. SAS har informerat marknaden om att bolaget behöver genomföra en plan för att omstrukturera bolaget. SAS behöver med hänsyn till bolagets finansiella ställning inför sommaren 2022 få svenska statens och danska statens besked om staternas eventuella deltagande i delar av planen. För att kunna agera ansvarsfullt i statens roll som aktieägare i SAS i den nu uppkomna situationen bedömer regeringen att det finns särskilda skäl att lämna ytterligare förslag om ändringar i statens budget för 2022. Regeringen anser vidare mot bakgrund av vad som ovan anförts att det finns synnerliga skäl för riksdagen att besluta om förkortad motionstid. Regeringen föreslår att motionstiden förkortas till sex dagar. 2.2 Åtgärder kopplade till statens aktieägande i SAS Svenska staten har under pandemin gett stöd till SAS vid tre tillfällen. Riksgäldskontoret ställde under maj 2020 ut en kreditgaranti på 1 500 000 000 kronor till SAS (prop. 2019/20:136, bet. 2019/20:FiU52, rskr. 2019/20:188). Vidare deltog svenska staten i en rekapitalisering av SAS hösten 2020 som innebar att bolaget tillfördes totalt 14 250 000 000 kronor i eget kapital, varav 12 000 000 000 kronor utgjordes av ny likviditet och 2 250 000 000 kronor avsåg konvertering av befintliga lån till eget kapital. Svenska statens del av tillskottet uppgick till sammanlagt 4 272 011 527 kronor i form av dels s.k. hybridinstrument (djupt efterställda förlagslån utan förmånsrätt och med evig löptid), dels teckning av nya aktier (prop. 2019/20:187, bet. 2019/20:FiU62, rskr. 2019/20:364). I samband med rekapitaliseringen återbetalade och avslutade SAS i oktober 2020 det lån på 1 500 000 000 kronor som tidigare hade garanterats av staten genom Riksgäldskontoret. Slutligen ställde Riksgäldskontoret i juli 2021 ut en låneram till konsortiet på 1 500 000 000 kronor (prop. 2020/21:208, bet. 2020/21:FiU52, rskr. 2020/21:416). Låneramen är fullt utnyttjad av SAS. Samtliga åtgärder utgjorde statsstöd som godkändes av Europeiska kommissionen inom ramen för kommissionens tillfälliga ramverk för statliga stödåtgärder med anledning av pandemin. Den kreditgaranti som ställdes ut av Riksgäldskontoret om 1 500 000 000 kronor i maj 2020 godkändes av kommissionen den 11 april 2020 (SA.56812). Rekapitaliseringen som genomfördes hösten 2020 godkändes av kommissionen den 17 augusti 2020 (SA.58342). Godkännandet gavs mot bakgrund av att statens ägande i SAS ska minska över tid, och med villkoren att en årligen stigande ränta skulle utgå för hybridinstrumenten samt att dessa skulle återbetalas. Med beslutet följde även vissa restriktioner beträffande marknadsföring och förvärv av andra bolag inom samma marknadssegment. Den låneram som beslutades under 2021 godkändes av kommissionen den 9 juli 2021 (SA.63898). Villkoren för godkännandet av låneramen var att löptiden skulle vara maximalt fem år och att ränta skulle utgå. SAS styrelse och ledning har presenterat en ny plan för att omstrukturera och refinansiera bolaget. Planen inkluderar betydande besparingsåtgärder och effektivitetsförbättringar för att skapa ett konkurrenskraftigt flygbolag. En förutsättning för att kunna genomföra den föreslagna planen är, enligt SAS, att bolaget lyckas stärka sin balansräkning och minska sina kostnader, bl.a. genom konvertering av bolagets hybridinstrument och lån som medför betydande räntekostnader. Under beredningen av ärendet har information inhämtats från Riksgäldskontoret. 3 Situationen i SAS och bolagets plan för framtiden 3.1 SAS situation SAS är noterat på Nasdaq Stockholm och bedriver flygverksamhet främst genom konsortiet Scandinavian Airlines System Denmark-Norway-Sweden (konsortiet). Svenska och danska staten är SAS största ägare och har efter rekapitaliseringen 2020 en ägarandel på 21,8 procent vardera i bolaget. En majoritet av bolagets aktier ägs av privata intressenter. Den största privata ägaren i bolaget är för närvarande Wallenberg Investments AB, vars ägarandel uppgår till ca 3,4 procent. Norska staten sålde sina kvarvarande aktier i SAS under 2018. På grund av omfattande reserestriktioner, och en minskad efterfrågan på flygresor med anledning av pandemin, har SAS flygtrafik och omsättning minskat kraftigt. Omsättningen för räkenskapsåret 2020/21 uppgick till 14,0 miljarder kronor, vilket kan jämföras med 20,5 miljarder kronor 2019/20 och 46,7 miljarder kronor 2018/19. Det sammanlagda negativa resultatet under perioden november 2019-oktober 2021 uppgick till 15,8 miljarder kronor. Under perioden november 2021-april 2022 uppgick SAS förluster till ytterligare 4,0 miljarder kronor. Under perioden november 2019-april 2020 flög 9,5 miljoner passagerare med SAS. Motsvarande period 2020/21 flög endast 1,9 miljoner passagerare med bolaget. Samma period 2021/22 hade antalet passagerare ökat till 7,0 miljoner. Sammantaget har det minskade flygandet fått stora konsekvenser för bolagets likviditetsförsörjning och finansiella ställning. Inför rekapitaliseringen 2020 redovisade styrelsen i SAS en affärsplan med kostnadsminskningar om 4,0 miljarder kronor till 2022. Planen byggde på att bolagets långivare, tillsammans med andra intressenter såsom aktieägare, leverantörer, anställda och fackliga organisationer, skulle bidra till rekapitaliseringen för att skapa ett långsiktigt lönsamt och hållbart företag. Av den aviserade kostnadsminskningen har för när-varande omkring hälften uppnåtts. Efter sommaren 2021 utvecklades flygbranschen positivt med en ökande efterfrågan och en förbättrad biljettförsäljning. Restriktioner och nedstängningar kopplade till den s.k. omikronvarianten av coronaviruset mot slutet av året 2021 bröt emellertid den positiva trenden. Under det första kvartalet 2022 har lättnader av restriktioner genomförts över hela Europa, vilket har varit positivt för flygbolagens återhämtning, men SAS ekonomiska situation har fortsatt varit ansträngd. De åtgärder som SAS har vidtagit för att minska sina kostnader har inte kunnat uppväga den betydande minskningen av intäkterna. Detta har fått stora konsekvenser för bolagets likviditetsförsörjning. SAS befinner sig därför återigen i en svår ekonomisk situation, där svenska staten i egenskap av aktieägare kan behöva vidta olika åtgärder som kräver riksdagens godkännande. 3.2 Forward-planen SAS styrelse presenterade i februari 2022 en plan för en omfattande rekonstruktion av verksamheten, den s.k. forward-planen, i syfte att uppnå konkurrenskraftiga kostnader och en hållbar framtid för bolaget. Den 31 maj 2022 presenterades fler detaljer i den planen. Planen bygger på omfattande kostnadsbesparingar, konvertering av bolagets existerande skulder och hybridkapital om ca 20 miljarder kronor till eget kapital samt ny kapitalanskaffning om minst 9,5 miljarder kronor. Årliga kostnadsbesparingar på 7,5 miljarder kronor ska uppnås bl.a. genom fortsatta rationaliseringar och effektiviseringar, omförhandling av leasingåtaganden och konverteringar av skulder och hybridkapital till eget kapital. Kostnadsbesparingarna bygger på principen att samtliga inblandade intressenter, såsom aktieägare, lån- och leasinggivare samt anställda, ska vara med och dela på bördan. De anställda förväntas bl.a. medverka till att en ny, effektivare och bättre anpassad operativ plattform verkställs. Vidare planeras förändringar av bolagets flygplansflotta för att bättre anpassas till nya resmönster med ökat fritidsresande och minskat affärsresande. Bolagets plan innehåller även förslag för ökad hållbarhet såsom investeringar i moderna och bränsleeffektiva flygplan. Därutöver fortsätter satsningarna på utvecklingen av hållbart flygbränsle, ny teknik samt produkt- och tjänsteutveckling inom hållbarhetsområdet. Slutligen inbegriper planen en förstärkning av bolagets balansräkning och förbättrad likviditet genom kapitaltillskott till bolaget. 3.3 Åtgärder på EU-nivå Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) inne-håller bl.a. regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens på den inre marknaden. Bland dessa regler finns bestämmelser om statligt stöd. Utgångspunkten i EU-rätten är att statligt stöd är förbjudet. Av artikel 107.2 och 107.3 framgår emellertid att statligt stöd i vissa fall är eller kan vara förenligt med den inre marknaden och i så fall tillåtet. Medlemsstater får dock inte genomföra planer på att vidta eller ändra stödåtgärder förrän de har godkänts av kommissionen. SAS har under 2020 och 2021 tagit emot statligt stöd som har godkänts av kommissionen på grundval av det tillfälliga ramverket för statliga stödåtgärder med anledning av pandemin. Kommissionens godkännanden har som beskrivits i avsnitt 2.2 varit villkorade. Bolagets nuvarande rekonstruktionsplan är enligt regeringens bedömning inte möjlig att genomföra utan att bryta mot de villkor som finns i kommissionens tidigare beslut om godkännande av statligt stöd till SAS, eftersom de besluten t.ex. förutsätter återbetalning av stödbeloppen, medan bolagets plan förutsätter att alla borgenärer och intressenter, inklusive staterna, i varierande grad måste ge upp sina anspråk. Sammantaget innebär detta att forward-planen kommer att påverka tidigare beviljat statligt stöd. En rekonstruktion av bolaget måste därför godkännas av kommissionen innan den kan genomföras. 4 Ändringar i statens budget för 2022 I detta avsnitt lämnar regeringen förslag till ändringar i statens budget för 2022. 4.1 Ändringar av statens utgifter Utgiftsområde 24 Näringsliv 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag I statens budget för innevarande år finns för detta ändamål uppfört ett anslag på 1 000 000 kronor. Regeringens förslag: Anslaget 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag ökas med 1 500 000 000 kronor. Regeringen bemyndigas att under 2022 för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens fordringar enligt befintliga hybridinstrument i SAS AB (publ), som uppgår till ett belopp om 2 500 000 000 kronor plus upplupen ränta, till nya aktier i SAS AB (publ). Regeringen bemyndigas att under 2022 för anslaget 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens utestående lånefordringar på konsortiet Scandinavian Airlines System Denmark-Norway-Sweden, som uppgår till ett belopp om 1 500 000 000 kronor, till nya aktier i SAS AB (publ). Regeringen bemyndigas att vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra konverteringarna. Skälen för regeringens förslag: Anslaget används av regeringen efter beslut av riksdagen i varje enskilt fall för bl.a. kapitalinsatser i statligt ägda företag. Regeringen har i propositionen Vårändringsbudget för 2022 föreslagit en ökning av anslaget med 476 000 000 kronor för ett kapitaltillskott till Svenska rymdaktiebolaget (prop. 2021/22:99). Flygtrafiken har stor betydelse för att fungerande kommunikationer i hela landet ska kunna upprätthållas. Trafiken är viktig för både det svenska näringslivet och olika typer av samhällsviktiga transporter. SAS är den största aktören på den svenska flygtrafikmarknaden och är en drivkraft i klimatomställningen av flygbranschen. Enligt SAS behöver bolaget, på grund av sin finansiella ställning och stora kostnadsbas, genomföra omfattande kostnadsbesparingar, konvertering av existerande skulder och hybridkapital till eget kapital samt en kapitalanskaffning. SAS och dess rådgivare bedömer att konvertering av olika skuldinstrument, tillsammans med de övriga föreslagna åtgärderna i bolagets plan, kommer att resultera i att bolaget kommer att kunna bedriva sin verksamhet på ett hållbart och lönsamt sätt. Svenska staten är i egenskap av innehavare av hybridinstrument och utställare av en låneram en av bolagets kreditgivare. Staten har utestående lånefordringar på konsortiet som uppgår till ett belopp om 1 500 000 000 kronor. Staten innehar hybridinstrument i SAS till ett nominellt belopp om 2 500 000 000 kronor. Hybridinstrumenten innebär att staten har en fordran på SAS med motsvarande belopp plus ränta. Hybridinstrumenten har en evig löptid och löper med en årlig ränta som bolaget, enligt villkoren för hybridinstrumenten, har möjlighet att betala eller skjuta upp. Bolaget meddelade genom pressmeddelande den 7 april 2022 att räntan tills vidare inte kommer att betalas till staten utan i stället kapitaliseras och erläggas i samband med återbetalning av hybridinstrumenten. Räntan på hybridinstrumenten är konstruerad som en räntetrappa. Räntetrappan innebär att den årliga räntan stiger från den ursprungliga räntesatsen om 3,4 procent per år till den slutliga räntesatsen om 10,4 procent per år som gäller till dess att hybridinstrumenten återbetalas. Värdet på ett hybridinstrument avgörs av kapitalmarknaden och baseras på hybridinstrumentens villkor, räntekonstruktionen och det utgivande bolagets betalningsförmåga. Det faktum att SAS befinner sig i en svår ekonomisk situation har en negativ inverkan på hybridinstrumentens marknadsvärde. SAS har bl.a. föreslagit att befintliga fordringar på bolaget konverteras till aktier. En fullständig konvertering av hybridinstrumenten respektive lånefordringarna i enlighet med förslaget skulle innebära att staten skriver ner sina fordringar som avser instrumenten respektive lånet till 0 kronor och i stället erhåller aktier i SAS. Regeringens samlade bedömning är att staten bör stödja bolagets plan genom att, helt eller delvis, konvertera statens fordringar enligt befintliga hybridinstrument och utestående lånefordringar. Av 8 kap. 3 § första stycket budgetlagen (2011:203) följer att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. En konvertering innebär att staten erhåller aktier. Vidare innebär en konvertering, sett som en isolerad händelse, att statens röst- och ägarandel ökar. I ett fall som detta, då även andra fordringsägare konverterar sina fordringar på SAS till aktier i bolaget, samtidigt som staten konverterar sina hybridinstrument och lån, kommer dock statens ägande i SAS med mycket stor sannolikhet att minska. De närmare villkoren för konverteringarna är ännu inte fastställda, utan kommer att fastställas senare genom förhandling med bolaget. Av 8 kap. 7 § budgetlagen följer att utgångspunkten är att förvärv genom köp eller byte och försäljning av egendom ska genomföras affärsmässigt. Vid en konvertering av hybridinstrumenten och lånen till aktier, kommer en teckningskurs per aktie att fastställas i överenskommelse mellan SAS och staten. Regeringen har för avsikt att förhandla fram bästa möjliga villkor för statens räkning för konverteringarna. Det är i övrigt svårt att på förhand förutse exakt vilka åtgärder som regeringen kan behöva vidta för statens räkning för att genomföra konverteringarna på lämpligaste sätt. Syftet med de föreslagna konverteringarna av hybridinstrumenten respektive lånefordringarna är inte att öka ägandet i bolaget, utan att möjliggöra dess fortlevnad. Regeringen avser alltjämt, vid lämplig tidpunkt när marknadsförutsättningarna återigen tillåter det, minska ägandet i SAS i enlighet med riksdagens tidigare bemyndiganden (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, rskr. 2009/10:220 samt prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:NU1, rskr. 2015/16:90). Mot denna bakgrund bör regeringen bemyndigas att under 2022 för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens fordringar enligt befintliga hybridinstrument i SAS, som uppgår till ett belopp om 2 500 000 000 kronor plus upplupen ränta, till nya aktier i SAS. Regeringen bör även bemyndigas att under 2022 för anslaget 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens utestående lånefordringar på konsortiet, som uppgår till ett belopp om 1 500 000 000 kronor, till nya aktier i SAS. Anslaget bör därför ökas med 1 500 000 000 kronor. Slutligen bör regeringen bemyndigas att vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra konverteringarna. De åtgärder som regeringen föreslår förutsätter Europeiska kommissionens godkännande. 4.2 Konsekvenser för statens budget De förslag som lämnas i denna proposition innebär att anvisade medel ökar med 1,5 miljarder kronor 2022. Ökningen är hänförlig till kapitalinsatser i statligt ägda företag. De ökade utgifterna påverkar dock inte statens finansiella sparande eller statens lånebehov, då kapitaltillskottet kommer att användas till att konvertera statens utestående lånefordringar på konsortiet till nya aktier i SAS. Inte heller konverteringen av hybridinstrumenten påverkar det finansiella sparandet, eftersom aktier erhålls i utbyte. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 juni 2022 Närvarande: statsminister Andersson, ordförande, och statsråden Johansson, Hallengren, Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Strandhäll, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Hallberg, Nordmark, Sätherberg, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Axelsson Kihlblom, Elger, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen Föredragande: statsråden Damberg, Thorwaldsson Regeringen beslutar proposition Extra ändringsbudget för 2022 - Åtgärder i samband med rekapitalisering av SAS AB