Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:283 Riksrevisionens rapport om statens krisstöd till idrott och kultur under coronapandemin Skr. 2021/22:283 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 1 september 2022 Magdalena Andersson Jeanette Gustafsdotter (Kulturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten Operation Rädda branschen - statens krisstöd till idrott och kultur under coronapandemin (RiR 2022:7). Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen och de bidragsgivande organisationerna har utformat och fördelat de granskade krisstöden på ett i huvudsak ändamålsenligt och effektivt sätt. Framför allt har både regeringen och de bidragsgivande organisationerna visat att de kan agera snabbt och uthålligt under en utdragen kris, där besluten om stöd har fattats i omgångar. Granskningen visar samtidigt att det finns brister i bidragsgivningens transparens och att ansvariga aktörers fokus på att nå ut med stöden till kulturen så snabbt som möjligt i viss utsträckning har skett på bekostnad av stödens träffsäkerhet. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över om de olika stödgivande organisationernas bidragsgivning inom kulturområdet kan samordnas i större utsträckning. Syftet är att förenkla ansökningsprocessen för de sökande och skapa bättre förutsättningar för att utnyttja myndigheternas samlade resurser och kompetens. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer i huvudsak i de redovisade iakttagelserna. I skrivelsen redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits inom de områden som omfattas av Riksrevisionens rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Krisstöden har fördelats på ett i huvudsak ändamålsenligt och effektivt sätt 3 2.2 Rutiner för utredning och motivering behöver stärkas 4 2.3 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 5 3.1 Krisstöden bidrog till att lindra de ekonomiska konsekvenserna av pandemin 5 3.2 Befintliga strukturer användes för att nå ut med stöden snabbt 6 3.3 Löpande justeringar av krisstöden ökade stödens träffsäkerhet 6 3.4 Samordning av bidragsgivning inom kulturområdet 7 3.5 Rutiner för utredning och motivering av beslut 8 Bilaga 1 Operation Rädda branschen - statens krisstöd till idrott och kultur under coronapandemin (RiR 2022:7) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 september 2022 93 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om statens ekonomiska stödåtgärder till idrotten och kulturen, med anledning av coronapandemin, har genomförts på ett effektivt sätt. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Operation Rädda branschen - statens krisstöd till idrott och kultur under coronapandemin (RiR 2022:7), se bilagan. Riksdagen överlämnande Riksrevisionens rapport till regeringen den 5 april 2022. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat de ekonomiska stödåtgärder i form av bidrag som staten har riktat till idrotten och kulturen med anledning av coronapandemin. Få samhällssektorer har fått se sina förutsättningar förändras så i grunden av pandemin som idrotten och kulturen. För att lindra pandemins ekonomiska konsekvenser har regeringen utformat både generella och riktade ekonomiska krisstöd som idrottens och kulturens aktörer har kunnat ta del av. Utformningen av dessa stöd har skett på kort tid, med begränsad information och under ett stundtals starkt opinionstryck. Det gör att det, enligt Riksrevisionens bedömning, har funnits risk för effektivitetsbrister när det gäller både stödens utformning och deras fördelning. Granskningen har fokuserat på de branschspecifika stöd som har fördelats i form av riktade ekonomiska bidrag till idrottens och kulturens verksamheter med anledning av pandemin. Granskningen omfattar regeringen och Regeringskansliet samt de bidragsgivande organisationerna Konstnärsnämnden, Riksidrottsförbundet, Sametinget, Statens kulturråd (Kulturrådet), Stiftelsen Svenska Filminstitutet (Filminstitutet) och Sveriges författarfond (Författarfonden). Granskningen avser stödgivningen från mars 2020 till juni 2021. Den övergripande revisionsfrågan är om statens riktade ekonomiska stödåtgärder till idrotten och kulturen, med anledning av pandemin, har genomförts på ett effektivt sätt. Granskningen omfattar två delfrågor: 1. Har regeringen och de bidragsgivande organisationerna utformat de riktade ekonomiska bidragen till idrotten och kulturen på ett ändamålsenligt sätt? 2. Har de bidragsgivande organisationerna fördelat bidragen på ett effektivt sätt? 2.1 Krisstöden har fördelats på ett i huvudsak ändamålsenligt och effektivt sätt Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen och de bidragsgivande organisationerna har utformat och fördelat de granskade krisstöden på ett i huvudsak ändamålsenligt och effektivt sätt. Framför allt har både regeringen och de bidragsgivande organisationerna visat att de kan agera snabbt och uthålligt under en utdragen kris, där besluten om stöd har fattats i omgångar. Granskningen visar samtidigt att det finns brister i bidragsgivningens transparens och att ansvariga aktörers fokus på att nå ut med stöden till kulturen så snabbt som möjligt i viss utsträckning har skett på bekostnad av stödens träffsäkerhet. Granskningen visar att regeringen under den granskade perioden fattade beslut om extra stöd till idrotten och kulturen på kort tid, vid upprepade tillfällen. Det höga tempot i beslutsfattandet möjliggjordes genom en nära dialog mellan regeringen och de bidragsgivande organisationerna. Under den första stödomgången, våren 2020, utformades stöden under stor tidspress och utan kunskap om hur allvarlig och omfattande pandemin skulle komma att bli. Riksrevisionen bedömer att regeringen borde ha förstått att kravet på att stödet ska kompensera för intäktsbortfall skulle skapa särskilda svårigheter för Konstnärsnämndens och Författarfondens bidragsgivning. För att riktad bidragsgivning ska vara träffsäker är det viktigt att stöden utformas med varje områdes förutsättningar i fokus. Vissa ändringar gjordes inför den andra stödomgången under hösten 2020. Dessa ändringar bidrog till att stödens träffsäkerhet ökade, särskilt med avseende på stödet till enskilda konstnärer. Mindre justeringar av stöden har sedan gjorts efter hand i syfte att ytterligare öka träffsäkerheten. 2.2 Rutiner för utredning och motivering behöver stärkas En av de brister som framkommit i granskningen är att vissa bidragsgivande organisationer, särskilt Kulturrådet och Konstnärsnämnden, inte har haft tid att utreda bidragsärendena i den utsträckning som man brukar. Riksrevisionens slutsats är att Kulturrådet och Konstnärsnämnden därmed i praktiken har lagt ett stort ansvar på de sökande att se till att ansökningarna innehåller ett tillräckligt underlag för att ansökan ska kunna bedömas korrekt och likvärdigt. Samtidigt har många sökande haft ett ovanligt stort behov av hjälp med ansökningsförfarandet, eftersom de har varit ovana vid att söka bidrag. Det finns därför en risk för att ansökningsärenden inte har utretts i samma utsträckning som vid normala förhållanden, vilket kan ha minskat stödets träffsäkerhet. Granskningen visar att beslut i enskilda ansökningsärenden som fattats av Kulturrådet, Konstnärsnämnden, Sveriges författarfond, och till viss del även av Riksidrottsförbundet, inte har motiverats. Den praxis som finns på Kulturrådet, Konstnärsnämnden och Författarfonden, där beslut om bidrag i enskilda ärenden inte motiveras, gäller även vid ordinarie bidragsgivning. De uteblivna motiveringarna har alltså inte enbart med den ökade arbetsbelastningen att göra. Granskningen visar att avsaknaden av beslutsmotiveringar har skapat merarbete för Kulturrådet eftersom myndigheten har behövt lägga resurser på att i efterhand informera sökande om varför de inte har beviljats stöd. Det är Riksrevisionens bedömning att det hade varit mer transparent och mer effektivt att informera sökanden om motivet till avslag i samband med beslutet. Enligt Riksrevisionen har varje bidragsgivande organisation försökt lösa sin uppgift så bra som möjligt. I vissa delar hade det dock behövts ett mer utvecklat helhetsperspektiv, där man på ett tydligare sätt utgått från de sökande i bidragsgivningen. Riksrevisionen bedömer att en bättre samordning av de riktade stöden till kulturen hade kunnat leda till en mer effektiv användning av statens samlade resurser och kompetens. 2.3 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ser över om bidragsgivningen på kulturområdet kan samordnas i större utsträckning. Syftet är att förenkla ansökningsprocessen för de sökande och skapa bättre förutsättningar för att utnyttja myndigheternas samlade resurser och kompetens. Riksrevisionen rekommenderar att Konstnärsnämnden och Kulturrådet säkerställer att ärenden utreds tillräckligt, så att alla som söker ekonomiska bidrag ges samma möjligheter att komma in med kompletterande uppgifter om ansökan är ofullständig. Det behövs för att göra bidragsgivningen mer träffsäker och likvärdig. Vidare rekommenderar Riksrevisionen att Konstnärsnämnden, Kulturrådet och Författarfonden utvecklar rutiner för att motivera bidragsbeslut. Syftet är att öka transparensen och skapa en mer effektiv bidragsgivning. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Krisstöden bidrog till att lindra de ekonomiska konsekvenserna av pandemin Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den kan utgöra ett värdefullt underlag för hur regeringen och myndigheterna hanterar framtida kriser där det finns behov av att snabbt utforma och fördela krisstöd. Pandemin drabbade kultur- och idrottsområdet hårt. De rekommendationer och deltagarbegränsningar som infördes till följd av pandemin innebar att stora delar av kultur- och idrottssektorn fick stänga ner eller kraftigt begränsa sin verksamhet. Krisstöd till bland annat kultur- och idrottsområdet har varit en viktig del i regeringens arbete med att lindra de ekonomiska konsekvenserna av pandemin. Som Riksrevisionens rapport visar fattade regeringen under den granskade perioden beslut om extra stöd till idrotten och kulturen på kort tid och vid upprepade tillfällen. Regeringen konstaterar att Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen och de bidragsgivande organisationerna har utformat och fördelat de granskade krisstöden på ett i huvudsak ändamålsenligt och effektivt sätt. 3.2 Befintliga strukturer användes för att nå ut med stöden snabbt I den första bidragsomgången valde regeringen att i hög grad använda befintliga bidragsgivande organisationer och bidragsstrukturer. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det faktum att regeringen i så stor utsträckning använde sig av befintliga strukturer för bidragsgivningen gjorde det möjligt att utforma krisstöden snabbt. En ny förordning togs fram som reglerade stöd för intäktsbortfall vid inställda och uppskjutna evenemang, förordning (2020:246) om statligt stöd för kulturevenemang som har ställts in eller skjutits upp med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19. Som Riksrevisionen konstaterar är det en relativt komplicerad process att ta fram en förordning som rör statsstöd. I vanliga fall kan detta ta lång tid, delvis på grund av att det behövs ett särskilt godkännande av statsstöd från EU-kommissionen. I det här fallet kunde en ny förordning dock tas fram på förhållandevis kort tid. Under den första krisstödsomgången våren 2020 var det mycket som var osäkert kring hur pandemin skulle utvecklas och hur behovet av krisstöd skulle komma att se ut. För de krisstipendier som fördelades av Konstnärsnämnden och Författarfonden valde regeringen att använda sig av den befintliga förordningen (2019:1296) om statsbidrag till konstnärer, tillsammans med villkor i regleringsbrev om att medlen skulle användas till att kompensera för intäktsbortfall till följd av effekter av det nya coronaviruset som orsakar sjukdomen covid-19. 3.3 Löpande justeringar av krisstöden ökade stödens träffsäkerhet För de krisstipendier som fördelades av Konstnärsnämnden och Författarfonden ställdes som villkor i regleringsbrev att medlen skulle användas till att kompensera för intäktsbortfall till följd av effekter av pandemin. Riksrevisionen bedömer att regeringen borde ha förstått att kravet på att stödet ska kompensera för intäktsbortfall skulle skapa särskilda svårigheter för Konstnärsnämndens och Författarfondens bidragsgivning. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning i denna del. För att riktad bidragsgivning ska vara träffsäker och effektiv är det viktigt att stöden utformas med varje områdes särskilda förutsättningar i fokus. Med tanke på den osäkerhet som rådde vid tidpunkten kring hur pandemin skulle utvecklas, vilka restriktioner som skulle införas och hur kultursektorn skulle drabbas ekonomiskt framöver, bedömde regeringen att det var ett rimligt villkor att ställa upp i det läget. Formuleringen av villkoret gav de bidragsfördelande aktörerna stor frihet att själva avgöra hur de skulle tillämpa villkoret. Som Riksrevisionen också lyfter fram ändrades villkoret efter synpunkter från bl.a. berörda bidragsfördelande organisationer och skrivningen om intäktsbortfall ströks redan i andra krisstödsomgången för de bidrag som skulle fördelas av Konstnärsnämnden och Författarfonden. Även andra anpassningar av krisstöden gjordes under hösten 2020 för att öka stödens träffsäkerhet. Kulturrådet fick då även medel att fördela för "särskilda behov". Detta innebar helt andra möjligheter att anpassa bidragsgivningen till de olika behov och förutsättningar som hade uppstått inom kulturområdet med anledning av pandemin. Inför den andra stödomgången under hösten 2020 gav regeringen också Sametinget i uppdrag att fördela bidrag till samisk kultur i syfte att mildra de negativa ekonomiska konsekvenserna av pandemin. Det höga tempot i beslutsfattandet möjliggjordes genom en nära dialog mellan regeringen och de bidragsgivande organisationerna. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att dialogen mellan regeringen och de bidragsgivande aktörerna var viktig för att få i gång stödgivningen snabbt. De bidragsgivande organisationerna spelade en viktig roll genom att löpande förse regeringen med underlag om hur restriktionerna påverkade idrottens och kulturens verksamheter och organisationerna hade en omfattande dialog med berörda aktörer inom respektive område. 3.4 Samordning av bidragsgivning inom kulturområdet Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över om bidragsgivningen på kulturområdet kan samordnas i större utsträckning. Syftet med samordningen är enligt Riksrevisionen att förenkla ansökningsprocessen för de sökande och skapa bättre förutsättningar för att utnyttja myndigheternas samlade resurser och kompetens. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att en bättre samordning av de riktade stöden till kulturen hade kunnat leda till en mer effektiv användning av statens samlade resurser och kompetens. Riksrevisionen pekar i sin rapport på att varje bidragsgivande organisation har försökt lösa sin uppgift så bra som möjligt, men att det i vissa delar hade behövts ett mer utvecklat helhetsperspektiv, där man på ett tydligare sätt utgått från de sökande i bidragsgivningen. Regeringen vill dock samtidigt lyfta fram de skillnader mellan organisationerna som har påverkat resultatet. Exempelvis hade Filminstitutet och Författarfonden en klar bild av målgrupperna, som var begränsade i antal, och ansökningarna kom i stort sett från samma stödmottagare som i normala fall. Kulturrådet och Konstnärsnämnden fick däremot ta emot ansökningar från nya grupper och i en mängd som var svår att förutse. Myndigheter ska enligt myndighetsförordningen (2007:515) verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Det ligger med andra ord på myndighetsnivå att samverka. Från Regeringskansliets håll anordnades ett antal gemensamma avstämningsmöten mellan de bidragsfördelande organisationerna på kulturområdet för att löpande stämma av hanteringen av krisstöd. Regeringskansliet anordnade även flera publikråd där man inhämtade synpunkter från berörda arrangörer inom kultur- och idrottsområdet kring restriktionernas påverkan på verksamheterna och behovet av krisstöd. Som framkommer i Riksrevisionens granskning hade de bidragsgivande organisationerna stort fokus på att krisstöden skulle komma ut snabbt till berörda aktörer. De bidragsfördelande organisationerna ansvarade för olika typer av stödformer som delvis riktade sig till olika typer av mottagare. Om Kulturrådet och Konstnärsnämnden hade samordnat sin bidragshantering hade Konstnärsnämnden fått senarelägga sina beslut om krisstöd, eftersom Kulturrådet hade ett mer omfattande och komplext uppdrag när det gäller fördelning av krisstöd. Det hade även påverkat den ordinarie bidragsgivningen som under pandemin också var extra välbehövd. Regeringen såg även fördelar med att lägga hanteringen av krisstöd på flera bidragsgivande organisationer som känner sin målgrupp väl och kunde få ut stöden snabbt i stället för att samordna stöden till en bidragsgivande aktör. I takt med att både Kulturrådet och Konstnärsnämnden uppmärksammade att det fanns en oklarhet bland de sökande om vilken myndighet ansökan skulle lämnas till, genomfördes flera olika typer av informationsinsatser av myndigheterna tillsammans. Det har även funnits en dialog mellan handläggare på de båda myndigheterna. Enligt en uppföljning av Myndigheten för kulturanalys har det också varit svårt för sökande att förstå relationen mellan de riktade stöden från Kulturrådet och Konstnärsnämnden och de generella stöden som har utgått från Skatteverket och Tillväxtverket. Även i dessa fall har gemensamma informationsinsatser gjorts för att underlätta för de sökande. Regeringen kommer i dialog med de bidragsfördelande aktörerna följa upp krisstödshanteringen och hur ökad dialog och informationsutbyte kring myndigheternas bidragsgivning kan ske för att skapa en tydlighet gentemot bidragsmottagare och en effektiv resursförbrukning. Samtidigt konstaterar regeringen att krisstödshanteringen till följd av pandemin var en exceptionell situation där det var av stor vikt att krisstöden kom ut snabbt till berörda aktörer. Detta skedde till viss del på bekostnad av ett helhetsperspektiv. 3.5 Rutiner för utredning och motivering av beslut Riksrevisionens granskning visar att vissa bidragsgivande organisationer, särskilt Kulturrådet och Konstnärsnämnden, inte har haft tid att utreda bidragsärendena i den utsträckning som man brukar. Det finns därför en risk för att ärenden inte har utretts tillräckligt, vilket kan ha minskat stödens träffsäkerhet. Riksrevisionens granskning visar även att beslut i enskilda ansökningsärenden som fattats av Kulturrådet, Konstnärsnämnden, Författarfonden, och till viss del även av Riksidrottsförbundet, inte har motiverats. Bristerna som Riksrevisionen påtalar handlar framför allt om avsaknad av motiveringar till avslagsbeslut. Riksrevisionen konstaterar i detta avseende att hanteringen av krisstöden inte skiljer sig från den ordinarie bidragsgivningen. Riksrevisionen bedömer att det hade varit möjligt för Kulturrådet, Konstnärsnämnden och Författarfonden att formulera skälen till utgången av beslut i enskilda ärenden. Filminstitutet, Sametinget och så småningom även Riksidrottsförbundet har lyckats med det. Den krissituation som rådde under pandemin innebar att de bidragsgivande organisationerna befann sig under stark tidspress för att snabbt kunna få ut krisstöden till berörda aktörer. Arbetsbelastningen var hög och det var svårt att hinna lägga tillräckligt med tid på noggranna utredningar och utförliga motiveringar. De bidragsfördelande organisationerna har utgått från befintliga strukturer och rutiner i så stor utsträckning som möjligt för att hanteringen skulle kunna ske snabbt och effektivt. Det lämnar lite utrymme för att utveckla nya rutiner för bidragshanteringen. Samtidigt gäller kraven på utredning och motivering enligt förvaltningslagen (2017:900) även i en krissituation. Det är viktigt att bidragsgivningen är transparent och saklig både när det gäller den ordinarie bidragsgivningen och vid fördelning av krisstöd. Regeringen kommer att löpande följa upp de iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till enskilda myndigheter för att säkerställa att myndigheterna vidtar lämpliga åtgärder. Regeringen anser att Riksrevisionens granskningsrapport genom denna skrivelse är slutbehandlad. Operation Rädda branschen - statens krisstöd till idrott och kultur under coronapandemin (RiR 2022:7) Kulturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 september 2022 Närvarande: statsminister Andersson, ordförande, och statsråden Johansson, Hallengren, Hultqvist, Damberg, Ygeman, Linde, Ekström, Strandhäll, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Hallberg, Nordmark, Sätherberg, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Elger, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen Föredragande: statsrådet Jeanette Gustafsdotter Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens krisstöd till idrott och kultur under coronapandemin