Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2014/15:23 Riksrevisionens rapport om etableringslotsar Skr. 2014/15:23 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 27 november 2014 Stefan Löfven Ylva Johansson (Arbetsmarknadsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har undersökt om den arbetsförberedande insatsen etableringslots är utformad och genomförs på ett effektivt sätt, så att den kan bidra till att påskynda individens etablering i arbetslivet. Riksrevisionens övergripande bedömning är att lotstjänsten sannolikt inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att effektivt etablera nyanlända på arbetsmarknaden. Detta mot bakgrund av att det föreligger brister såväl i förutsättningar för att tjänsten ska vara effektiv som i dess genomförande. Regeringen instämmer i Riksrevisionens övergripande bedömning att lotstjänsten sannolikt inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att effektivt etablera nyanlända på arbetsmarknaden. Regeringen instämmer även i flera av de förklaringar som Riksrevisionen framför till varför det finns brister. Regeringen har i budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1 utg.omr. 13, avsnitt 3.6) aviserat att regeringen vill avskaffa systemet med etableringslotsar och avser att göra en översyn av rätten till etableringslots med syfte att tjänsten fr.o.m. den 1 januari 2016 ska göras om till en behovsprövad insats. Därutöver ska översynen resultera i förslag för att avskaffa etableringslotsarna. Riksrevisionens granskning är ett viktigt underlag i det fortsatta arbetet med att utveckla och anpassa etableringsuppdraget efter nya förutsättningar. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Metod och genomförande 3 2.2 Granskningens resultat 4 2.3 Rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 november 2014 9 1 Ärendet och dess beredning Den 23 juni 2014 överlämnade riksdagen Riksrevisionens granskningsrapport Etableringslotsar - fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? (RiR 2014:14), se bilaga. Arbetsförmedlingen har lämnat synpunkter på Riksrevisionens rekommendationer. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har undersökt om den arbetsförberedande insatsen etableringslots är utformad och genomförs på ett effektivt sätt, så att den kan bidra till att påskynda individens etablering i arbetslivet. Granskningen har syftat till att den granskade verksamheten ska kunna utformas mer ändamålsenligt och bedrivas med högre kvalitet. Riksrevisionen har ställt följande frågor i granskningen: Har regeringen och Arbetsförmedlingen skapat förutsättningar för att den arbetsförberedande insatsen etableringslots ska fungera på ett ändamålsenligt sätt? Har de nyanlända getts tillräckliga förutsättningar för att kunna utnyttja möjligheten att välja lots? Svarar etableringslotsarnas stöd till de nyanlända mot behoven av en snabb etablering i arbetslivet? Riksrevisionen har i sin granskning utgått från regeringens integrationspolitik och arbetsmarknadsutskottets betänkande 2009/10:AU7 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering - egenansvar med professionellt stöd. En annan utgångspunkt har varit syftet med lotsverksamheten, som är att ge den nyanlände tillgång till en aktör som ska stödja individen att snabbare etableras i arbets- och samhällslivet utifrån hans eller hennes livssituation. Arbetsförmedlingens särskilda ansvar för vissa nyanlända invandrare enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare har varit ytterligare en utgångspunkt för Riksrevisionens granskning. 2.1 Metod och genomförande För att besvara frågeställningarna har Riksrevisionen använt olika metoder och källor. Intervjuer har genomförts med företrädare för lotsföretag, nyanlända arbetssökande som har en etableringslots och arbetsförmedlare. Dessutom har tjänstemän på Arbetsförmedlingens huvudkontor och företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet intervjuats. Under granskningen har även centrala dokument inom området studerats. Inom ramen för granskningen har två enkäter genomförts. Den ena enkäten är en telefonenkät riktad till nyanlända som har haft en etableringslots. Den andra enkäten är en webbenkät som riktats till kontaktpersoner för lotsföretag som finns registrerade hos Arbetsförmedlingen. 2.2 Granskningens resultat Riksrevisionens övergripande bedömning är att lotstjänsten sannolikt inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att effektivt etablera nyanlända på arbetsmarknaden. Detta mot bakgrund av att det finns brister såväl i förutsättningar för att tjänsten ska vara effektiv som i dess genomförande. Riksrevisionen bedömer att vissa åtgärder bör vidtas för att tjänsten ska kunna fungera bättre i förhållande till sitt syfte. Styrningen av etableringslotstjänsten Riksrevisionen bedömer att etableringslotsarnas uppdrag är för brett i förhållande till tjänstens omfattning och att detta har bidragit till att arbetsmarknadsfokuset i lotstjänsten har blivit underordnat det sociala stödet till de nyanlända. Riksrevisionen konstaterar att lotsens uppdrag enligt regeringen bör ses som en arbetsförberedande insats, det vill säga en aktivitet för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Samtidigt har regeringens formulering av etableringslotsens uppdrag inneburit att lotsarna getts en roll som är bredare än så. Lotsarnas stöd har enligt Riksrevisionen utvecklats mot socialt stöd i högre utsträckning än stöd som har en direkt koppling till att söka arbete. Riksrevisionen konstaterar att etableringslotsuppdragets breda utformning i kombination med en begränsad styrning av tjänsten inte är ändamålsenlig mot bakgrund av att lotstjänstens huvudsyfte är att påskynda etableringen av nyanlända på arbetsmarknaden. Enligt Riksrevisionen medför styrningen, som syftar till att lotsen själv ska utforma tjänsten efter vad den anser är lämpligt i förhållande till de nyanländas behov, att det inte finns några krav på att tjänsten ska innehålla aktiviteter som är direkt kopplade till att söka arbete. En grundläggande anledning till att lotstjänsten kommit att präglas av socialt stöd är att många nyanlända har behov av ett sådant stöd. Riksrevisionens granskning visar att flera andra aktörer arbetar med socialt stöd för nyanlända. Riksrevisionen anser att en otydlig ansvarsfördelning för det sociala stödet och bristande samverkan riskerar att leda till att lotsarna och övriga aktörer bedriver dubbelarbete och att statens resurser används ineffektivt inom etableringsprocessen. Lotsföretagen får både ersättning månadsvis och ersättning baserad på resultat. Riksrevisionen konstaterar att lotstjänsten som huvudsakligen innehåller socialt stöd och omfattar ett fåtal timmar per månad sannolikt inte kan ha sådan påverkan på individens arbetsmarknadsetablering att den är lämplig för en styrningsmodell baserad på resultatersättning. Valfrihetssystemets mål Riksrevisionens granskning visar att det finns flera brister i förutsättningarna för att de nyanlända ska kunna göra välgrundade val av lots. De nyanlända kan ha svårt att förstå och sätta sig in i vad en lots är och hur den kommer att påverka deras etablering. De olika lotsleverantörernas tjänsteutbud är likartade vilket medför att det blir svårt att avgöra skillnaden mellan leverantörer. Tjänstedeklarationerna, där lotsföretagen beskriver sina tjänster, finns endast på svenska. Det finns inte heller något poäng- eller betygssystem för lotsleverantörerna. Ett sådant skulle enligt Riksrevisionen kunna underlätta för de nyanlända vid valet då det skulle kunna ge en indikation på leverantörernas kvalitet och utförande. Ytterligare faktorer som enligt Riksrevisionen komplicerar valet är att det är en ny arbetsmarknadspolitisk insats, vilket gör det svårt för de nyanlända att bedöma och utvärdera den i förhållande till tidigare erfarenheter av liknande tjänster. I Riksrevisionens granskning har det framkommit att de nyanlända har lockats med gåvor och förmåner vid val av lots, vilket kan styra deras val. Enligt Riksrevisionen finns det därmed en risk att målet med att valfrihetssystemet ska verka kvalitetshöjande genom att leverantörerna konkurrerar med kvalitet inte uppnås. Riksrevisionen bedömer att systemet inte heller fungerar självsanerande. Detta riskerar att påverka de nyanlända och deras etablering, eftersom det finns en risk för att leverantörer som levererar en tjänst av otillfredsställande kvalitet blir kvar i valfrihetssystemet. Uppföljning av lotsleverantörerna Riksrevisionens granskning pekar på att uppföljning och kontroll av lotsleverantörerna inte fungerar tillfredsställande. Arbetsförmedlingen har ansvar för att kontrollera och följa upp lotsverksamheten, men det görs enligt Riksrevisionen i förhållandevis låg utsträckning. Otillräckliga kontroller riskerar enligt Riksrevisionen att leda till att fel leverantörer anlitas och dessutom tillåts fortsätta verka inom systemet. Följderna kan bli en låg kvalitet på lotstjänsten och att de nyanlända får dåligt stöd som kan inverka negativt på deras etablering i Sverige. Det finns även en risk för att Arbetsförmedlingen gör felaktiga utbetalningar. Riksrevisionen konstaterar att förekomsten av dessa företeelser bidrar till risken att statliga medel används felaktigt och ineffektivt. Enligt Riksrevisionen har brist på resurser inom Arbetsförmedlingen framhållits som ett skäl för att uppföljning inte skett i den omfattning som skulle behövas för att stävja problemen med tjänstens leverantörer. Lotstjänstens effektivitet Enligt Riksrevisionen har Arbetsförmedlingen konstaterat att det inte går att se något samband mellan användandet av etableringslots och omsättning till arbete eller studier. Tjänsten bedrivs parallellt med andra etableringsinsatser vilket gör det svårt att särskilja effekterna av de olika insatserna. Samtidigt visar Riksrevisionens enkätundersökning till nyanlända att de som har fått mycket hjälp med arbetssökande insatser hos etableringslotsen i högre utsträckning fått arbete än de som huvudsakligen fått hjälp med socialt stöd. Riksrevisionen menar att även om detta kan bero på andra faktorer, pekar det ändå på att hjälp med arbetssökande insatser sannolikt bidrar till att de nyanlända får arbete. Enligt Riksrevisionen tyder granskningens resultat även på att de nyanlända är nöjda med lotstjänsten. Riksrevisionen anser att tjänsten etableringslots sannolikt inte leder till att uppfylla de mål och syften som etableringsreformen har. Riksrevisionen anser att det, mot bakgrund av att staten avsätter en avsevärd summa i syfte att etablera de nyanlända på arbetsmarknaden, finns en risk för att tjänsten etableringslots inte är kostnadseffektiv. 2.3 Rekommendationer Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till regeringen. * Renodla tjänsten etableringslots utifrån syftet att det framförallt ska vara en arbetsförberedande insats. * Analysera hur man tillgodoser de nyanländas behov av socialt stöd. * Inför framtida arbetsmarknadspolitiska åtgärder redogöra för hur utvärdering av åtgärdernas effekter kan möjliggöras. Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen. * Undersök möjligheten att stärka de nyanländas förutsättningar att göra välinformerade val av lots. * Förstärk kvalitetssäkring genom ökad kontroll och uppföljning. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens övergripande bedömning att lotstjänsten sannolikt inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att effektivt etablera nyanlända på arbetsmarknaden. Regeringen instämmer även i flera av de förklaringar som Riksrevisionen framför om varför det finns brister både i förutsättningar för tjänsten och i dess genomförande. Regeringen vill framhålla att det finns lotstjänster av god kvalitet, även om systemet som helhet inte fungerar ändamålsenligt och kostnadseffektivt. Sammantaget innebär dock de konstaterade bristerna att regeringen vill avskaffa systemet med etableringslotsar. Regeringen anser att det fortfarande tar för lång tid för många nyanlända invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringen vill betona vikten av att de insatser som erbjuds nyanlända invandrare inom ramen för etableringsplanen är effektiva och ändamålsenliga. Regeringen anser vidare att kommunernas kunskap och engagemang behöver tas tillvara bättre i etableringen av nyanlända. Etableringsreformen trädde i kraft för fyra år sedan. Etableringslotsen infördes i samband med reformens ikraftträdande som en ny aktör för att underlätta och påskynda de nyanländas etablering i arbetslivet. Tanken med reformen var att lotsens uppdrag ska ses som en förberedande insats, och att lotsen ska kunna stödja individen utifrån hela hans eller hennes situation. Riksrevisionens granskning visar att lotstjänstens arbetsmarknadsfokus blivit underordnat det sociala stödet till de nyanlända. Regeringen instämmer i detta. Även Arbetsförmedlingen har i sina synpunkter på Riksrevisionens rekommendationer konstaterat att etableringslotsen har ett alltför brett uppdrag. Myndigheten har inlett en översyn av tjänsten etableringslots. Riksrevisionen konstaterar att en anledning till att lotstjänsten har kommit att präglas av socialt stöd är att många nyanlända har behov av ett sådant stöd under etableringsperioden. Riksrevisionen har därför rekommenderat regeringen att analysera hur de nyanländas behov av socialt stöd kan tillgodoses. Enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare är det en rättighet för nyanlända att välja en etableringslots. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att renodla tjänsten etableringslots utifrån att den ska vara en arbetsförberedande insats, eftersom dess nuvarande utformning är för bred. En renodling medför enligt Riksrevisionen att den inte kan erbjudas alla som får en etableringsplan. Regeringens inställning är att de insatser som erbjuds nyanlända invandrare inom ramen för etableringsplanen ska vara effektiva och ändamålsenliga och vill avskaffa etableringslotsarna. Vidare anser regeringen att etableringsuppdraget ständigt behöver anpassas efter nya förutsättningar, eftersom deltagarnas behov av stöd och insatser skiftar. Riksrevisionens granskning visar att det finns flera brister i förutsättningarna för att de nyanlända ska kunna göra välgrundade val av lots. Därför rekommenderar Riksrevisionen Arbetsförmedlingen att undersöka möjligheterna att stärka de nyanländas förutsättningar att göra välinformerade val av lots. Arbetsförmedlingen har sedan tjänsten infördes arbetat för att utveckla informationen till de nyanlända vid val av lots. Regeringen anser att det är angeläget att myndigheten fortsätter detta arbete så länge tjänsten finns kvar. Regeringen anser att det är oacceptabelt med fusk och oegentligheter bland kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen och att lotsar lockar till sig nyanlända med olika gåvor och förmåner. Riksrevisionens granskning pekar på att uppföljning och kontroll av lotsleverantörerna inte fungerar tillfredsställande och rekommenderar Arbetsförmedlingen att förstärka kvalitetssäkringen av lotstjänsten genom ökad kontroll och uppföljning. Regeringen kan konstatera att Arbetsförmedlingen redan har påbörjat ett sådant arbete när det gäller både etableringslotsar och övriga kompletterande aktörer och bedömer att det är viktigt att myndigheten fortsätter detta arbete. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att inför framtida arbetsmarknadspolitiska åtgärder redogöra för hur åtgärdernas effekter ska kunna utvärderas. Regeringen konstaterar att det finns olika metoder för att utvärdera effekter av olika insatser. Det bör framhållas att en avvägning måste göras mellan att utan fördröjning införa generella insatser som kommer fler till del och att först pröva insatsen i mindre skala för att möjliggöra användning av kontrollgrupper. När det gäller etableringsuppdraget har Stockholms universitet i uppdrag att utvärdera hur etableringsreformen har påverkat vissa nyanlända invandrares möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. En delrapport om effekterna under de första två åren efter reformens ikraftträdande ska överlämnas till Regeringskansliet senast den 15 april 2015 och en slutrapport ska lämnas i april 2016. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen anser att det fortfarande tar för lång tid för många nyanlända invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringens inställning är att arbete är den främsta vägen in i det svenska samhället och att alla steg i mottagandet av nyanlända ska syfta till att hitta ett arbete. Det är därför nödvändigt att etableringsuppdragets olika delar fungerar ändamålsenligt samt att resurserna används effektivt och bidrar till att påskynda de nyanländas etablering på arbetsmarknaden. I budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1 utg.omr. 13, avsnitt 3.6) har aviserats att regeringen vill avskaffa systemet med etableringslotsar och avser att göra en översyn av rätten till etableringslots med syfte att tjänsten fr.o.m. den 1 januari 2016 ska göras om till en behovsprövad insats. Därutöver ska översynen resultera i förslag för att avskaffa etableringslotsarna. Regeringen anser att resurser som för närvarande används för etableringslotsar bör kunna användas på ett mer effektivt sätt. Bland annat föreslår regeringen i budgetpropositionen för 2015 att medel används till en förstärkning av Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag för etableringsuppdraget. Regeringen anser att formerna för samverkan med kommunerna inom ramen för etableringsuppdraget behöver utvecklas. Regeringen menar att kommunernas möjligheter att erbjuda insatser inom ramen för etableringsuppdraget behöver utvecklas. Regeringen anser att Arbetsförmedlingen behöver moderniseras för att bättre möta de utmaningar myndigheten står inför. Regeringen har därför inlett ett reformarbete för att utveckla Arbetsförmedlingen, vilket i förlängningen kommer att bidra till att stärka arbetsmarknadens funktionssätt. Regeringen vill framhålla att det är Arbetsförmedlingen som har ett ansvar för att kontinuerligt se över ersättningssystemet för de privata aktörer som bedriver arbetsmarknadspolitisk verksamhet samtidigt som uppföljningen av resultaten måste förbättras. För ett lyckat arbete med upphandlade tjänster behöver dessa aktivt följas upp. Riksrevisionens granskning är ett viktigt underlag i det fortsatta arbetet med att utveckla och anpassa etableringsuppdraget efter nya förutsättningar. Regeringen förutsätter att Arbetsförmedlingen tar till vara de synpunkter på myndighetens arbete som Riksrevisionen har lämnat. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Arbetsmarknadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 november 2014 Närvarande: Statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, M Wallström, Y Johansson, M Johansson, K Persson, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, Å Regnér, M Andersson, A Ygeman, A Johansson, P Bolund, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, A Hadzialic Föredragande: statsrådet Y Johansson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om etableringslotsar