Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2014/15:47 Riksrevisionens rapport om statens dimensionering av lärarutbildningen Skr. 2014/15:47 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 22 januari 2015 Stefan Löfven Helene Hellmark Knutsson (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Statens dimensionering av lärarutbildningen - utbildas rätt antal lärare? (RIR 2014:18). Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens övergripande slutsats att systemet för lärarförsörjning kan fungera mer effektivt. Systemet för dimensionering av högskoleutbildning bidrar dock endast med en begränsad del av analysen av hur man kan komma till rätta med den omfattande lärarbrist som särskilt råder inom vissa undervisningsområden, och därmed kunna tillhandahålla rätt antal lärare med rätt kompetens. Regeringen anser att frågan om tillräcklig tillgång till kvalificerade lärare till stor del är en fråga om läraryrkets attraktivitet, men att det också är viktigt att lärarutbildningen håller hög kvalitet och är attraktiv för studenter och på hela arbetsmarknaden. Regeringen har i budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1, utg.omr. 16) föreslagit flera omfattande reformer för att öka läraryrkets attraktivitet. Regeringen avser att fortsätta arbeta för att dessa åtgärder ska kunna genomföras inom ramen för riksdagens beslut om budget för 2015 (bet. 2014/15:UbU1, rskr. 2014/15:90) men även på längre sikt. Flera av de områden inom vilka Riksrevisionen lämnar rekommendationer omfattas också av den pågående utredningen om högskolans utbildningsutbud (dir. 2014:54). Regeringen utesluter därför inte att det kan finnas anledning att göra nya överväganden i fråga om dimensionering av högskoleutbildning utifrån bl.a. utredarens bedömningar och förslag. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport Statens dimensionering av lärarutbildningen - utbildas rätt antal lärare? (RIR 2014:18) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 januari 2015 124 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 18 september 2014 Riksrevisionens granskningsrapport Statens dimensionering av lärarutbildningen - utbildas rätt antal lärare? (RIR 2014:18) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen tagit emot rapporten. Statens skolverk, Universitetskanslersämbetet, Universitets- och högskolerådet samt Sveriges universitets- och högskoleförbund har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport. Yttrandena finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2014/6376/UH). 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat om systemet för dimensionering av lärarutbildning fungerar effektivt, dvs. om det statliga systemet för att tillhandahålla rätt antal lärare med tillräcklig formell kompetens fungerar på ett effektivt sätt. Granskningen har genomförts bl.a. med hjälp av en fallstudie av fem lärosäten, en enkät till lärosäten med lärarutbildning och en enkät till kommunala och enskilda skolhuvudmän. Riksrevisionens övergripande slutsats är att systemet för lärarförsörjning kan fungera mer effektivt. Riksrevisionen anser att regeringen behöver vara mer aktiv i sin styrning och påverka lärosätenas dimensionering av utbildningen i högre utsträckning än vad som görs i dag. Riksrevisionens rekommendationer till regeringen Enligt Riksrevisionen finns det goda anledningar för regeringen att i huvudsak välja ett återhållsamt sätt att styra högskolan. Lärosätenas autonomi ska ge akademisk frihet och god kvalitet i högskoleutbildningen. Tillgången till kompetenta lärare är dock av så stor vikt för samhället att avsteg från huvudprincipen enligt Riksrevisionen kan anses motiverade och att regeringen därmed bör styra mer aktivt. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att justera resurstilldelningssystemet så att det inom lärarutbildningen blir möjligt att stärka lärosätenas förutsättningar att ge utbildningar inom bristämnen även när studentantalet är litet. Riksrevisionen anser att det inte är ovanligt att lärarutbildningar med få sökande ställs in trots att arbetsmarknadens behov är stort då lärosätenas kostnad per student inom dessa utbildningar blir hög. Riksrevisionen rekommenderar också regeringen att stimulera och ytterligare underlätta för lärosätena att samverka om lärarutbildningen för att på så sätt uppnå ökad specialisering mellan lärosätena. Så som studentunderlaget ser ut i dag inom vissa delar av lärarutbildningen blir antalet studenter mycket litet, t.ex. inom vissa ämnesinriktningar, och de studenter som finns sprids över relativt många lärosäten. Riksrevisionen anser att lärarutbildning t.ex. i ämnen med få studenter, bör koncentreras till färre lärosäten för en förväntad positiv effekt på lärosätenas ekonomi och utbildningens kvalitet. Enligt Riksrevisionen har lärosätena själva svårt att fatta denna typ av beslut. Statistiska centralbyrån samlar på uppdrag av Statens skolverk in uppgifter om pedagogisk personal. Uppgifterna samlas in årligen och sammanställs i det s.k. lärarregistret (registret över pedagogisk personal). I lärarregistret finns uppgifter om lärares anställningar och vilka ämnen och årskurser de arbetar inom. Det har dock visat sig att de uppgifter som skolhuvudmännen rapporterar in har kvalitetsbrister. Dessa kvalitetsbrister kan bl.a. bidra till att lärosätena inte alltid kan fatta effektiva dimensioneringsbeslut. Skolverket för också, i enlighet med förordningen (2011:268) om lärar- och förskollärarregister, ett s.k. lärarlegitimationsregister som visar vilka skolformer, årskurser och ämnen som läraren är behörig att undervisa i. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att fortsätta arbetet med att utveckla statistiken över verksamma lärare och i ökad utsträckning tillgängliggöra information för skolhuvudmännen för att öka huvudmännens möjlighet att ge lärosätena ett gott underlag för dimensionering. När ett lärosäte ansöker om tillstånd att utfärda en examen prövar Universitetskanslersämbetet lärosätets ansökan utifrån krav ställda i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Kraven i dessa författningar uttrycks vid bedömningarna i ett antal kvalitetsaspekter och kriterier, t.ex. lärosätets tillgång till lärarkompetens. Enligt Riksrevisionens bedömning möjliggör 1 kap. 13 § högskolelagen att hänsyn också skulle kunna tas till lärosätenas studentunderlag, en möjlighet som Universitetskanslersämbetet i dag inte utnyttjar. Riksrevisionen anser att det skulle vara rimligt att examenstillståndsprövningen skulle kunna fungera dimensionerande, men anser att det behöver utredas hur det rent praktiskt ska ske. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utreda om examenstillståndsprövningen bör innefatta även dimensioneringsaspekten. Riksrevisionens rekommendationer till lärosäten med lärarutbildning Enligt Riksrevisionen bör lärosätena stärka vissa aspekter av sitt arbete för att deras dimensioneringsbeslut ska resultera i att rätt antal lärare med rätt utbildning utbildas. Lärosäten med lärarutbildning och aktuella kommunala skolhuvudmän har ofta en relativt omfattande kontakt. I dessa kontakter prioriteras däremot sällan diskussioner om dimensionering av lärarutbildningens olika inriktningar och ämnen. Det är också ovanligt att enskilda skolhuvudmän finns representerade i de sammanhang där lärarutbildningen diskuteras, detta trots det stora antal elever som i dag går i fristående skolor. Riksrevisionen rekommenderar därför lärosätena att på ett mer systematiskt sätt ha kontakt med alla typer av skolhuvudmän för att från dessa inhämta information om framtida behov av lärare. Riksrevisionen rekommenderar också lärosätena att arbeta mer aktivt för att se till att den undervisande personalen vid lärosätet matchar det behov som finns på arbetsmarknaden gällande lärare. Riksrevisionen visar att det inte är ovanligt att studenternas efterfrågan och lärosätets tillgång till lärarkompetens påverkar utbildningsutbudet i högre grad än arbetsmarknadens efterfrågan. Lärosätena rekommenderas även att arbeta mer systematiskt och strategiskt med studentrekrytering till lärarutbildning där brist råder på arbetsmarknaden. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i att den statliga styrningen av dimensioneringen av lärarutbildningen är en fråga av stor vikt, men bedömer att denna fråga endast bidrar med en del av analysen om behov av åtgärder för att tillgodose behovet av lärare med rätt kompetens. Även Universitetskanslersämbetet ifrågasätter i sitt yttrande med anledning av Riksrevisionens rapport de utgångspunkter och den analys som görs i rapporten och som ligger till grund för rekommendationerna. De rekommendationer som Riksrevisionen lämnar om t.ex. ett förändrat resurstilldelningssystem eller förbättrad statistik bedöms ha en begränsad effekt för att öka antalet examinerade lärare inom bristinriktningar och bristämnen så länge sökintresset till dessa sviktar eller helt saknas. För att komma till rätta med den omfattande lärarbrist som råder behöver fler vilja bli lärare och fler söka sig till lärarutbildningen, både kvinnor och män. Regeringen anser därför att frågan om en tillräcklig tillgång till kvalificerade lärare till stor del är en fråga om läraryrkets attraktivitet. Regeringen vill i detta sammanhang även betona vikten av att alla studenter på lärarutbildningen har genomgått en utbildning av god kvalitet. Också detta är väsentligt för att lärarutbildningen ska vara ett attraktivt utbildningsval för studenter och efterfrågas på hela arbetsmarknaden. Principen att universitet och högskolor själva ansvarar för utbildningsutbudet infördes dels för att utbildningarna då bedömts kunna nå högre kvalitet men också för att lärosätena kan anses ha bäst kompetens att avgöra vilka behov som finns nu och i framtiden. Erfarenheter visar också att en alltför centralstyrd dimensionering av utbildning inte är ändamålsenlig. Lärosätenas utformning av utbildningsutbudet fungerar också generellt sett väl, vilket regeringen också tidigare har framfört t.ex. i direktiven till utredningen om högskolans utbildningsutbud (dir. 2014:54). Att bryta ut en utbildning, t.ex. lärarutbildningen, eller delar av en utbildning ur det nuvarande resurstilldelningssystemet för högskoleutbildning kan anses vara motiverat i en analys som bara omfattar de svårigheter som möter lärarutbildningen. I ett större sammanhang, när konsekvenser av en sådan särbehandling analyseras för resurstilldelningssystemet som helhet, kan däremot slutsatsen bli en helt annan. Regeringen delar i likhet med Universitetskanslersämbetet därför inte Riksrevisionens bedömning i denna del. Sveriges universitets- och högskoleförbund är däremot i sitt yttrande positiva till Riksrevisionens förslag att justera resurstilldelningssystemet. Utbildningsutbudet vid olika lärosäten bör komplettera varandra och anpassas till nationella och regionala behov, både nuvarande och framtida. Ur ett nationellt perspektiv bör det sammantagna utbildningsutbudet vara väl avvägt för att möta arbetsmarknads- och samhällsbehoven. Vid många lärosäten pågår ett arbete med att se över respektive lärosätes utbildningsutbud med avseende på vilka utbildningar som ges och i fråga om kvalitetssäkring. En del av detta arbete sker genom att lärosätena samverkar med varandra. Regeringen anser, i likhet med Riksrevisionen, att lärosätena särskilt kan behöva samverka kring vissa utbildningar, t.ex. utbildningar med låg studentefterfrågan, bl.a. för att säkerställa utbildning av hög kvalitet men också för att kunna svara mot arbetsmarknadens efterfrågan nationellt. Detta gäller också för att se till att inte för många utbildas t.ex. inom vissa ämnesinriktningar, i förhållande till arbetsmarknadens behov. Precis som Riksrevisionen framhåller har det hittills funnits problem när det gäller statistiken över tillgång till lärare, både när det gäller statistik över yrkesverksamma lärare liksom statistik över studenter i lärarutbildning. Detta har orsakat problem för lärosätena när beslut ska fattas om dimensioneringen av lärarutbildningen och dess olika inriktningar, men också för skolhuvudmän och personer som är intresserade av att bli lärare. Lärosätena är beroende av att skolhuvudmännen kan redogöra för vilka behov av lärare de har för att kunna fatta effektiva dimensioneringsbeslut. Kan inte skolhuvudmännen bidra med detta underlag är lärosätenas uppgift omöjlig att lösa på bästa sätt. Kravet på legitimation som lärare och kravet på behörighet i de ämnen, skolformer och årskurser som respektive lärare bedriver undervisning i bidrar till att ge en tydligare bild över de utmaningar som finns i tillgången till behöriga lärare i olika årskurser och ämnen. Ett omfattande arbete pågår, bl.a. med anledning av detta, hos både skolhuvudmän och myndigheter vad gäller statistiken över behöriga lärare. Regeringen, liksom Statens skolverk, instämmer i Riksrevisionens rekommendation att arbetet med att förbättra statistiken bör fortsätta och att det även bör undersökas om informationen i ökad utsträckning kan tillgängliggöras för skolhuvudmännen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utreda om examenstillståndsprövningen bör innefatta dimensioneringsaspekten. Universitet får enligt högskolelagen utfärda generella examina på forskarnivå, i den mån inte Universitetskanslersämbetet beslutar att en examen inte får utfärdas. För övriga examina ges tillstånd att utfärda examina endast efter ansökan från universitetet eller högskolan. Enligt 1 kap. 13 § 2 högskolelagen är ett av kraven för tillstånd att det i ett rikstäckande perspektiv finns ett allmänt intresse av att examina får utfärdas. I den departementspromemoria (Ds 2000:25) som föregick beslutet om bestämmelsens nuvarande utformning, anfördes att det som åsyftades i promemorians förslag är att skäl som talar för en viss lokalisering av en utbildning ska vägas in i ett rikstäckande och inte bara i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Med "allmänt intresse" avses enligt promemorian det allmänna samhällsintresset av att vissa utbildningar finns i landet och kan leda till examen. Förslaget ledde som tidigare nämnts till att denna bestämmelse infördes i högskolelagen. I budgetpropositionen för 2001 som föregick beslutet (prop. 2000/2001:1, bet. 2000/01:UbU1, rskr. 2000/01:99) anfördes att kravet motsvarar vad som i tidigare sammanhang har beskrivits som ett "nationellt intresse" av att examenstillstånd utvidgas - dvs. det allmänna samhällsintresset av att vissa utbildningar finns i landet och kan leda till examen. När en ansökan om tillstånd att utfärda en examen bedöms kan dimensioneringsaspekten vägas in inom ramen för högskolelagens bestämmelse. Precis som Universitetskanslersämbetet framhåller i sitt yttrande med anledning av Riksrevisionens rapport, kan denna avvägning dock i praktiken vara svår att göra då det allmänna intresset kan tänkas skifta t.ex. beroende på tidshorisont och konjunkturförändringar. SUHF avstyrker helt Riksrevisionens förslag i denna del. Riksrevisionens rekommendationer till lärosätena Regeringen instämmer i de rekommendationer som Riksrevisionen har lämnat till lärosätena. För att kunna svara mot arbetsmarknadens regionala behov är det centralt att lärosätena har systematiska kontakter med de olika skolhuvudmän som finns i regionen för att kunna inhämta bästa möjliga underlag inför beslut om utbildningsutbudet. Detta gäller både i fråga om att öka resurserna inom inriktningar och ämnen där arbetsmarknadens behov är stort men också för att inte riskera att för mycket resurser tillförs inriktningar där studenternas efterfrågan är hög men arbetsmarknadens behov är begränsat. Det är också av stor vikt att lärosätena strategiskt och långsiktigt arbetar med studentrekrytering, särskilt inom de områden där antalet sökande är begränsat. Det kan finnas stora fördelar med att samordna arbetet med studentrekrytering mellan lärosäten. Det finns också fördelar med att samarbeta med Statens skolverk inom ramen för den informationskampanj om lärar- och förskolläraryrkena och de nya lärar- och förskollärarutbildningarna som verket har i uppdrag att bedriva. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Sedan Riksrevisionen lämnade granskningsrapporten till riksdagen har en ny regering tillträtt. Regeringen har sedan tillträdet i oktober 2014 lagt flera förslag om omfattande reformer för att öka läraryrkets attraktivitet, främst i budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1 utg.omr. 16). Regeringen har bl.a. tagit initiativ till en nationell samling för läraryrket för att ta ett mer långsiktigt och samlat grepp kring bl.a. rekryteringen av fler lärare och förskollärare men också för att få i dag verksamma lärare att stanna i yrket. Inom ramen för den nationella samlingen avser regeringen enligt budgetpropositionen att påbörja ett samtal med olika berörda aktörer på såväl nationell som lokal nivå om vad som kan göras gemensamt för att stärka och öka attraktiviteten i läraryrket. Från regeringens sida finns ett tydligt fokus i arbetet: attraktiviteten i läraryrket ska ökas genom statliga insatser för en höjning av lärares löner, kvalitetssatsningar på lärar- och förskollärarutbildningarna, kompetensutveckling för lärare, investeringar i mer personal i skolan och andra åtgärder som ger läraren bättre möjligheter att ge varje elev undervisning av hög kvalitet. Regeringen anser att dessa insatser är avgörande för att komma till rätta med den omfattande lärarbrist som råder och därmed för att rätt antal lärare med rätt kompetens kan tillhandahållas. Regeringen avser därför att fortsätta arbeta för att dessa åtgärder ska kunna genomföras inom ramen för riksdagens beslut om budget för 2015 (prop. 2014/15:1, utg.omr. 16, bet. 2014/15:UbU1, rskr. 2014/15:90) men även på längre sikt. Flera av de områden inom vilka Riksrevisionen lämnar rekommendationer omfattas av den pågående utredningen om högskolans utbildningsutbud. En särskild utredare har sedan april 2014 i uppdrag att beskriva utvecklingen och sammansättningen av utbildningsutbudet i högskolan under de senaste 20 åren ur ett helhetsperspektiv (dir. 2014:54). Utvecklingen ska redovisas på både nationell nivå och lärosätesnivå. Utredaren ska bedöma om högskolans utbildningsutbud är väl avvägt i förhållande till kraven på hög kvalitet, studenternas efterfrågan, arbetsmarknadens behov och samhället i övrigt och bl.a. bedöma om det inom ramen för nuvarande resurstilldelningssystem behövs starkare incitament för lärosäten att dimensionera efter samhällets behov och hur sådana incitament i så fall kan utformas. Den särskilda utredaren har också i uppdrag att bedöma vilka eventuella hinder som finns för lärosätenas möjligheter att samverka kring utbildningsutbudet och föreslå ändringar för att underlätta sådan samverkan. Utredaren ska lämna sina förslag i oktober 2015. Universitetskanslersämbetet har också i uppdrag att följa upp hur lärosätena arbetar med dimensionering och föreslå universitet och högskolor eventuella åtgärder för att förbättra arbetet (U2013/7791/UH). Regeringen utesluter därför inte att det kan finnas anledning att utifrån bl.a. utredarens bedömningar och förslag göra nya överväganden i fråga om dimensionering av högskoleutbildning. En arbetsgrupp inom Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) har tagit fram en departementspromemoria med förslag till förändringar av examensbeskrivningen för ämneslärarexamen. Promemorian bereds inom Regeringskansliet. Flera åtgärder har vidtagits för att komma till rätta med de problem som Riksrevisionen lyfter fram vad gäller statistik över verksamma lärare. Statens skolverk har haft i uppdrag att utveckla registret över pedagogisk personal (lärarregistret) för att det ska gå att få ett mer detaljerat underlag för prognoser när det gäller tillgång och behov av förskollärare och lärare fördelat på skolformer, årskurser osv. Skolverket har också haft i uppdrag att redovisa uppgifter om hur stor andel av undervisningen som bedrivs av behöriga lärare. Vidare framgår det av Skolverkets regleringsbrev för 2015 att verket årligen ska redovisa statistik över hur stor del av undervisningen som bedrivs av behöriga lärare. Skolverket ska också utveckla statistiken så att fler lärarkategorier, verksamhets- och skolformer omfattas. Även andra uppdrag har lämnats inom området, bl.a. för att ge lärosäten bättre underlag att utgå från i sin planering av utbildningsutbudet. Särskilt kan noteras det uppdrag som Skolverket har att i samarbete med Universitetskanslersämbetet utarbeta en detaljerad prognos över behovet av olika lärarkategorier (U2014/4128/S). Utgångspunkten för uppdraget är skolväsendets behov och prognosen ska särskilt beakta bl.a. behov av behöriga lärare och förskollärare på såväl regional som nationell nivå. Prognosen ska utformas så att den kan utgöra ett praktiskt användbart underlag för universitets och högskolors arbete med dimensioneringen av förskollärar- och lärarutbildningarna. Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2015. Frågan om skolhuvudmäns tillgång till det s.k. lärarlegitimationsregistret bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Med dessa åtgärder anser regeringen att frågan är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Statens dimensionering av lärarutbildningen - utbildas rätt antal lärare? (RIR 2014:18) Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 januari 2015 Närvarande: Statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, M Wallström, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, K Persson, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, Å Regnér, M Andersson, A Ygeman, A Johansson, P Bolund, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Shekarabi, G Fridolin, G Wikström, A Hadzialic Föredragande: statsrådet H Hellmark Knutsson Regeringen beslutar skrivelse 2014/15:47 Riksrevisionens rapport om statens dimensionering av lärarutbildningen