Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2015/16:154 Riksrevisionens rapport om regional anpassning av arbetsmarknadsutbildning Skr. 2015/16:154 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 7 april 2016 Stefan Löfven Ylva Johansson (Arbetsmarknadsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat om arbetsmarknadsutbildningen regionalt och lokalt används för att underlätta matchningen mellan arbetssökande och arbetsgivare genom att möta arbetsmarknadens behov. Granskningen visar att när det gäller hur regional och lokal anpassning av arbetsmarknadsutbildning ska uppnås är Arbetsförmedlingen till stor del fri att utforma sitt arbetssätt. Riksrevisionen konstaterar att det finns brister i myndighetens arbete med behovsanalys vid upphandling av arbetsmarknadsutbildning, att den arbetsmarknadsutbildning som upphandlas inte alltid motsvarar behoven av kompetens enligt myndighetens arbetsmarknadsprognoser, och att anvisningar till arbetsmarknadsutbildning inte alltid baseras på arbetsmarknadens behov eller individens förutsättningar. Riksrevisionen rekommenderar Arbetsförmedlingen att utveckla samarbetsformerna inom marknadsområdena för att göra förmedlingskontoren mer involverade i behovsanalysen. Riksrevisionen menar vidare att Arbetsförmedlingen bör se över möjligheterna att i större utsträckning genomföra mindre omfattande, regionalt initierade upphandlingar av arbetsmarknadsutbildning, liksom att Arbetsförmedlingen bör använda det ökade utrymmet som regleringsbrevet 2015 ger att anpassa verksamheten till arbetsgivarnas behov vid upphandling av och anvisningar till arbetsmarknadsutbildning. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att förmedlingskontoren i högre grad bör involveras i behovsanalysen och anser att det är viktigt att anpassa arbetsmarknadsutbildningar till regionala och lokala behov. Det kan uppnås genom nationellt eller regionalt initierade upphandlingar, om regionala och lokala behov vägs in på ett tydligt sätt. Anpassning till arbetsgivarnas behov bör eftersträvas även fortsättningsvis. Regeringen betonar värdet av att myndigheten tar till vara den effektiviseringspotential som identifierats i fråga om behovsanalyser vid upphandling av och anvisning till arbetsmarknadsutbildning. Regeringen förväntar sig att Arbetsförmedlingen kommer att finna en god balans i avvägningen mellan nationell, regional och lokal upphandling och kommer att noga följa myndighetens fortsatta arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund 3 2.2 Metod och genomförande 3 2.3 Granskningens resultat 3 2.4 Rekommendationer 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 3 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 april 2016 11 1 Ärendet och dess beredning Den 21 december 2015 överlämnade riksdagen Riksrevisionens granskningsrapport Regional anpassning av arbetsmarknadsutbildning - vilka hänsyn tas till arbetsmarknadens behov? (RiR 2015:22), se bilaga. Arbetsförmedlingen har lämnat synpunkter på Riksrevisionens rapport. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund Arbetsmarknadsutbildning är en yrkesinriktad utbildning som inskrivna på Arbetsförmedlingen kan ta del av och som syftar till att rusta en arbetssökande för ett arbete samtidigt som bristsituationer på arbetsmarknaden motverkas. Arbetsmarknadsutbildning upphandlas av Arbetsförmedlingen. Det är en utmaning för Arbetsförmedlingen att upprätthålla ett regionalt perspektiv i en centraliserad organisation. Mot bakgrund av detta, och att resultatet när det gäller deltagare som går till arbete efter avslutad insats har varit lågt, har Riksrevisionen sett skäl att granska om arbetsmarknadsutbildningen regionalt och lokalt används för att underlätta matchningen mellan arbetssökande och arbetsgivare genom att möta arbetsmarknadens behov. Riksrevisionen har undersökt om regeringen har gett Arbetsförmedlingen förutsättningar för att kunna anpassa arbetsmarknadsutbildningen efter den regionala och lokala efterfrågan. Vidare har Riksrevisionen undersökt om Arbetsförmedlingen anpassar arbetsmarknadsutbildningen efter den regionala och lokala efterfrågan för att uppnå en effektiv matchning. 2.2 Metod och genomförande Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser baseras på såväl kvalitativa som kvantitativa undersökningar. Utgångspunkten för granskningen av om regeringens styrning gett förutsättningar för en lokal och regional anpassning har varit en genomgång av bland annat propositioner och offentliga utredningar samt Arbetsförmedlingens instruktion och regleringsbrev. Riksrevisionen har också intervjuat tjänstemän på Arbetsmarknadsdepartementet. Granskningen av Arbetsförmedlingens verksamhet består av två delar. Den ena delen rör upphandling och baserar sig på dokumentstudier och svar från Arbetsförmedlingens elva marknadsområden, på intervjuer med anställda på myndighetens huvudkontor och på jämförelser mellan utbudet av arbetsmarknadsutbildningar och behovet av arbetskraft enligt Arbetsförmedlingens prognoser. I den andra delen, som berör vilka förutsättningar arbetsförmedlare har att anvisa till arbetsmarknadsutbildning utifrån arbetsmarknadens behov, baserar sig Riksrevisionens bedömning på intervjuer med anställda i olika funktioner på förmedlingskontor och hos utbildningsanordnare, och på jämförelser av antalet anvisningar till respektive arbetsmarknadsutbildning med antalet platsannonser inom samma bransch. 2.3 Granskningens resultat Regeringens styrning Riksrevisionens granskning visar att sett till hur regional och lokal anpassning av arbetsmarknadsutbildning ska uppnås är Arbetsförmedlingen till stor del fri att utforma sitt arbetssätt utifrån vad myndigheten anser vara lämpligt. Arbetsförmedlingens instruktion anger att myndigheten själv bestämmer över sin organisation. Handlingsutrymmet gäller hur lokala behov ska identifieras och hur upphandlingsprocessen ska ge utrymme för snabbhet och flexibilitet. Riksrevisionen konstaterar att möjligheterna att styra utbudet av utbildningar mot arbetsmarknadens efterfrågan påverkas av Arbetsförmedlingens uppdrag att prioritera arbetssökande som står långt från arbetsmarknaden. Flera av de arbetsmarknadsutbildningar som upphandlas och används i större utsträckning än vad prognoserna motiverar har det gemensamt att kraven som ställs på deltagarna är lägre än för andra inriktningar. Riksrevisionen noterar samtidigt att ett av Arbetsförmedlingens mål i regleringsbrevet för 2015 var att bättre anpassa förmedlingsverksamheten efter arbetssökandes och arbetsgivares enskilda behov, vilket kan sägas ger större möjlighet att anpassa insatsen efter arbetsmarknadens efterfrågan. Identifiering av behov på lokal nivå Av Riksrevisionens granskning framgår vidare att i Arbetsförmedlingens regionala organisation, som består av elva marknadsområden, ser marknadsområdenas organisationer ungefär likadana ut. Det finns dock skillnader när det gäller hur ansvaret har fördelats för att dels fånga upp synpunkter och önskemål om arbetsmarknadsutbildning, dels bistå med information till förmedlingskontoren. Riksrevisionen konstaterar att arbetet blir mer effektivt när förmedlingschefer och arbetsförmedlare har ett nära samarbete med personer som är insatta i marknadsområdets arbete. Det är lättare för någon som hör till marknadsområdets organisation att ta emot synpunkter och önskemål samt informera om arbetsmarknadsutbildning än för tjänstemän från de enskilda kontoren, vilka inte har lika stor kunskap om det regionala arbetet. Samtidigt är kontorens synpunkter en betydelsefull informationskälla när utbudet av arbetsmarknadsutbildningar ska bestämmas, eftersom det är där kunskap om den lokala arbetsmarknaden och om de inskrivna arbetssökandes önskemål och behov finns. Riksrevisionen anser att Arbetsförmedlingen bör följa upp och utvärdera olika sätt att bedriva den regionala samverkan för att på så sätt komma fram till de mest effektiva formerna för att involvera förmedlingskontoren, vilket enligt Riksrevisionen framstår som den största utmaningen i det nuvarande systemet. Arbetsmarknadsutbildningens flexibilitet Granskningen visar att Arbetsförmedlingen har valt att använda ett standardiserat arbetssätt för upphandling av arbetsmarknadsutbildning, där behovsanalysen sker på Arbetsförmedlingens huvudkontor samlat för hela landet och där de flesta avtal sedan löper under fyra år. Riksrevisionen påpekar att ett sådant arbetssätt kan göra det svårt att anpassa verksamheten till skiftande omständigheter på arbetsmarknaden och möta behov som inte har fångats upp i den ordinarie processen. För att hantera den här utmaningen strävar Arbetsförmedlingen bland annat efter att teckna breda avtal som kan användas och anpassas på olika sätt i olika delar av landet. Det kan dock finnas behov av en viss utbildning som de rådande avtalen inte kan täcka in. Riksrevisionen bedömer att en bättre överensstämmelse mellan utbudet av arbetsmarknadsutbildning och den regionala arbetsmarknadens behov skulle kunna uppnås genom regionalt avgränsade upphandlingar utifrån en behovsanalys som redan har gjorts på marknadsområdesnivå. Riksrevisionen anser att ett sådant arbetssätt kan utgöra ett alternativ till de ordinarie upphandlingarna, och användas när det finns tydliga skäl. För att hantera risker och utmaningar med ett sådant arbetssätt, till exempel risken att huvudkontorets möjlighet till överblick och strategisk planering minskar, behöver Arbetsförmedlingen utvärdera frågan ytterligare. Utbudet av arbetsmarknadsutbildning i förhållande till Arbetsförmedlingens prognoser Riksrevisionens granskning visar att inom enskilda län är arbetsmarknadsutbildning upphandlad samtidigt som prognoserna visar att kompetensen inte efterfrågas för som mest en tredjedel av de studerade utbildningarna. I enskilda län saknas å andra sidan en tredjedel av utbildningarna i förhållande till hur stor efterfrågan är. Riksrevisionen redogör vidare för att flera av de arbetsmarknadsutbildningar som upphandlas i större utsträckning än vad prognoserna motiverar har det gemensamt att man ställer lägre krav på deltagarnas förkunskaper och färdigheter än vad man gör när det gäller andra arbetsmarknadsutbildningar med andra inriktningar. Arbetsförmedlingen har konstaterat att en stark fokusering på personer som står långt från arbetsmarknaden kan skapa incitament att anordna utbildningar som inte nödvändigtvis avser att tillmötesgå en brist på arbetsmarknaden. Anvisningar till arbetsmarknadsutbildning Av Riksrevisionens granskning framgår vidare att arbetssökande själva behöver ta ett ansvar för att informera sig om tillgängliga arbetsmarknadsutbildningar för att kunna göra ett lämpligt val. Granskningen visar också att arbetsförmedlarnas möjlighet att ge vägledning kan begränsas av hög arbetsbelastning, skäl kopplade till aktivitetskrav och de arbetssökandes rättigheter. Detta försvårar hänsyn till arbetsmarknadens behov vid anvisningar till arbetsmarknadsutbildning. Vidare konstaterar Riksrevisionen att Arbetsförmedlingen genom sitt eget analysarbete har funnit att det görs anvisningar där arbetsförmedlaren från början kan förmoda att deltagaren inte kommer att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Riksrevisionen anser att tjänstemän med ett utökat ansvar för arbetsmarknadsutbildning på förmedlingskontoren kan underlätta arbetet och skapa förutsättningar för att använda arbetsmarknadsutbildning mer effektivt. Anvisningar i förhållande till utannonserade arbetstillfällen Riksrevisionen jämförde slutligen antalet anvisningar till arbetsmarknadsutbildningar under 2013 med antalet lediga arbeten i Platsbanken för 16 vanliga arbetsmarknadsutbildningar. Man fann att 15 av totalt 75 lokala arbetsmarknadsområden hade ett generellt högt användande av arbetsmarknadsutbildning, medan 25 områden hade ett generellt lågt användande i förhållande till antalet lediga arbetstillfällen som annonserades ut i Platsbanken. 2.4 Rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen. 1. Arbetsförmedlingen bör utveckla samarbetsformerna inom marknadsområdena för att göra förmedlingskontoren mer involverade i behovsanalysen inför upphandlingar av arbetsmarknadsutbildning. 2. Arbetsförmedlingen bör se över möjligheterna att i större utsträckning genomföra mindre omfattande, regionalt initierade upphandlingar av arbetsmarknadsutbildning. 3. Arbetsförmedlingen bör använda det ökade utrymmet som regleringsbrevet 2015 ger att anpassa verksamheten till arbetsgivarnas behov vid upphandling av och anvisningar till arbetsmarknadsutbildning. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringens arbetsmarknadspolitik Jobbpolitiken i Sverige tar sin utgångspunkt i människans vilja till arbete och utveckling. Arbete innebär möjligheter till egen försörjning, gemenskap, tillhörighet och makt att forma sitt liv och sin framtid. Att fler människor har arbete, oavsett kön, bakgrund och andra identiteter, är avgörande för att hålla ihop Sverige. Ett land med hög sysselsättningsgrad och låg arbetslöshet blir rikare, tryggare och öppnare. En aktiv arbetsmarknadspolitik, förbättrad matchning och satsningar på utbildning som leder till arbete är viktiga förutsättningar för att uppnå regeringens mål att minska arbetslösheten och öka sysselsättningen. Det är dock viktigt att de insatser som görs inom ramen för arbetsmarknadspolitiken är träffsäkra och kostnadseffektiva. De arbetsmarknadspolitiska program som förväntas ge bäst effekt för kvinnor och män ska användas och tillgången till program ska anpassas till detta. Därmed är det angeläget att arbetsmarknadsutbildningarna riktas till de personer som bedöms ha störst nytta av insatsen. Ett mål i Arbetsförmedlingens regleringsbrev för 2015 var att förmedlingsverksamheten skulle anpassas bättre efter arbetssökandes och arbetsgivares enskilda behov. Detta mål har i regleringsbrevet för 2016 förstärkts till att matchningen på arbetsmarknaden ska förbättras bland annat genom att rekryteringsproblemen på arbetsmarknaden ska motverkas. Av myndighetens instruktion framgår vidare att Arbetsförmedlingen har till uppgift att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden, och bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. För att motverka att människor blir arbetslösa är utbildning grundläggande. För vuxna kvinnor och män med kunskap eller kompetens som inte längre motsvarar arbetsmarknadens behov måste det finnas möjligheter till omskolning och vidareutbildning. Likaså är det viktigt att utbildning inom bristyrken genomförs för att få till stånd en väl fungerande arbetsmarknad både nationellt och lokalt. Arbetsmarknadsutbildningen är ett komplement till den reguljära utbildningen. Det ska finnas flexibilitet att relativt snabbt kunna anpassa utbudet av utbildningar och utrusta de arbetssökande med de kompetenser som efterfrågas på arbetsmarknaden. Den bör bestå av korta yrkesinriktade utbildningar som är anpassade efter branschernas kunskapskrav. Bättre samarbete inom marknadsområdena Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att förmedlingskontoren i högre grad bör involveras i behovsanalysen inför upphandlingar av arbetsmarknadsutbildning för att få till stånd mer träffsäkra arbetsmarknadsutbildningar. Arbetsförmedlingen instämmer också i Riksrevisionens bedömning och anser att det finns ett stort behov av att fånga och omhänderta lokala och regionala behov på ett bättre sätt inför upphandling av arbetsmarknadsutbildning. Inom Arbetsförmedlingen har det under senare tid pågått ett utvecklingsarbete med att bättre omhänderta lokala behov. Myndigheten har tagit fram en ny behovs- och beställningsprocess för att komma till rätta med de brister som både Arbetsförmedlingen och Riksrevisionen har uppmärksammat. Regeringen följer detta arbete och konstaterar att arbetet går åt rätt håll. Utvärdering av möjligheterna till ökad regional upphandling Riksrevisionen rekommenderar Arbetsförmedlingen att se över möjligheterna att i högre utsträckning genomföra mindre omfattande, regionalt initierade upphandlingar av arbetsmarknadsutbildning. Regeringen anser att det är viktigt att anpassa arbetsmarknadsutbildningar till regionala och lokala behov. Det kan uppnås genom nationellt eller regionalt initierade upphandlingar, om de regionala och lokala behoven vägs in tillräckligt tydligt. Regeringen noterar att Arbetsförmedlingen, som lämnat synpunkter på granskningsrapporten, inte delar Riksrevisionens syn att en uppdelning av upphandlingar i mindre delar är ett effektivt sätt att komma åt behov av lokal och regional anpassning. Enligt Arbetsförmedlingen är sammanhållna nationella upphandlingar inte det egentliga problemet. Ledtiden blir sannolikt inte kortare vid en mindre lokal eller regional upphandling. Värdet på en sådan upphandling understiger troligen sällan direktupphandlingsgränsen och måste därför annonseras öppet, vilket medför en risk för överprövningar som behöver hanteras. Arbetsförmedlingen anser att en utveckling mot regionala upphandlingar sannolikt skulle kräva en större upphandlingsresurs än vad som finns idag eftersom antalet upphandlingar sannolikt hade ökat. Dessutom skulle avtalen sannolikt fördyras och vissa orter riskera att stå utan leverantör, eftersom kostnaden för etablering ökar när avtalen omfattar lägre volymer. Arbetsförmedlingen delar samtidigt Riksrevisionens bedömning att det finns ett behov av att i större utsträckning enkelt kunna anpassa de upphandlade utbildningarna till lokala och regionala behov. Myndigheten utesluter inte heller möjligheten att göra regionala upphandlingar utifrån lokala och regionala behov i de fall det bedöms vara den bästa lösningen. Regeringen bedömer att Arbetsförmedlingen bör avgöra utifrån behov och erfarenheter om en upphandling av arbetsmarknadsutbildning ska ske på nationell nivå eller om en regional eller lokal upphandling är en lämpligare lösning. Regeringen ser positivt på Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete hittills som bl.a. innebär att marknadsområdenas roll i upphandlingsprocessen ska förstärkas, inte minst när det gäller behovsanalysen. Ökad anpassning till arbetsgivarnas behov Regeringen noterar Riksrevisionens rekommendation att Arbetsförmedlingen bör använda det ökade utrymme som gavs i myndighetens regleringsbrev för 2015 att anpassa upphandling av och anvisning till arbetsmarknadsutbildning till arbetsgivarnas behov, och anser att en sådan anpassning bör eftersträvas även fortsättningsvis. Regeringen noterar också att Arbetsförmedlingen i sin verksamhetsplan för 2016 bland annat anger att myndigheten ska bli bättre på att bedöma arbetsgivarnas behov av kompetens och på att korta tiden mellan identifiering av anställningsbehov och rekrytering. Det utvecklingsarbete som Arbetsförmedlingen bedriver sedan en tid tillbaka innebär bland annat en fortsatt utveckling av myndighetens arbetsgivarstrategi och ett arbete med att koppla myndighetens prognosarbete till olika branschnätverk för att komplettera bilden av vilka behov av kompetens som finns på både kort och lång sikt. Regeringen förväntar sig att detta utvecklingsarbete ska leda till ett mer ändamålsenligt användande av arbetsmarknadsutbildning och åstadkomma en bättre matchning mellan den arbetssökandes och arbetsmarknadens behov. Resultaten av genomförd arbetsmarknadsutbildning har av olika skäl varierat över tid. Under mitten av 2000-talet var det omkring 70 procent som fick ett arbete efter avslutad utbildning, men efter 2007 försämrades resultaten kraftigt och nu är det mindre än 30 procent som går vidare till arbete. Regeringen konstaterar att resultaten av genomförd arbetsmarknadsutbildning är för låga och att denna utveckling måste vända så att fler går till arbete. Regeringen har i regleringsbreven för både 2015 och 2016 framhållit vikten av att matchningen på arbetsmarknaden förbättras. Det gjordes efter att Arbetsförmedlingen 2014 påpekade att den förra regeringens starka fokusering på personer som står långt från arbetsmarknaden skapade incitament att anordna utbildningar som inte nödvändigtvis svarade mot en brist på arbetsmarknaden. Även Riksrevisionen finner att arbetsmarknadsutbildning i viss utsträckning upphandlas trots att prognoserna visar att kompetensen inte efterfrågas. Regeringen vill betona vikten av att tillvarata de analyser och prognoser som görs av arbetsmarknadens behov men samtidigt påtala att de arbetsmarknadsutbildningar som upphandlats trots brist på efterfrågan till viss del är utbildningar som leder till så kallade omsättningsyrken, vilka många gånger kan vara en väg in på arbetsmarknaden eftersom kraven på kunskaper och tidigare erfarenheter är begränsade. Arbetsmarknadsutbildningen ska syfta till att underlätta för den enskilde att få ett arbete och inriktas mot yrken där det råder brist på arbetskraft. De arbetsmarknadspolitiska program som förväntas ge bäst effekt för var och en, oavsett kön, ska användas och tillgången till program ska anpassas till detta. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning är ett viktigt underlag i det utvecklingsarbete i fråga om arbetsmarknadsutbildning som Arbetsförmedlingen har inlett. Regeringen betonar värdet av att Arbetsförmedlingen beaktar och i möjligaste mån tar till vara den effektiviseringspotential som Riksrevisionen har identifierat när det gäller behovsanalyser i samband med upphandlingar och när det gäller anpassning av verksamheten till arbetsgivarnas behov vid upphandling av och anvisning till arbetsmarknadsutbildning. Regeringen förväntar sig att Arbetsförmedlingen kommer att finna en god balans i avvägningen mellan nationell, regional och lokal upphandling. Regeringen kommer att noga följa Arbetsförmedlingens fortsatta arbete, inte minst i fråga om hur resultaten efter genomförd arbetsmarknadsutbildning utvecklas. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Arbetsmarknadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 april 2016 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Romson, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Persson, Hultqvist, Hellmark Knutsson, Lövin, Regnér, Andersson, Ygeman, Bolund, Kaplan, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Wikström, Hadzialic Föredragande: statsrådet Ylva Johansson Regeringen beslutar skrivelse 2015/16:154 Riksrevisionens rapport om regional anpassning av arbetsmarknadsutbildning