Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2015/16:42 Riksrevisionens rapport om transparensen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 Skr. 2015/16:42 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 5 november 2015 Stefan Löfven Magdalena Andersson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Transparensen i Årsredovisning för staten 2014 (RiR 2015:9). I rapporten pekar Riksrevisionen på ett antal områden på vilka årsredovisningen för staten kan förbättras. Det gäller bl.a. hur övergångseffekter till följd av ändrade redovisningsprinciper ska hanteras, hur uppföljningen av det finansiella sparandet sker samt hur tillgångar och skulder i statens balansräkning redovisas. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det finns möjligheter till vissa förtydliganden i årsredovisningen för staten. Regeringen avser därför även fortsättningsvis, inom ramen för budgetlagens bestämmelser, löpande förtydliga redovisningen och förbättra transparensen i årsredovisningen för staten. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Utgångspunkter för Riksrevisionens granskning 3 3 Normering och tillämpliga ramverk för upprättande av årsredovisningen 4 4 Redovisningsprincip för hanteringen av övergångseffekter vid en förändrad anslagsbelastning 5 5 Redovisning samt intern styrning och kontroll vid delat ansvar 6 6 Indikatorer för uppföljningen av målet för det finansiella sparandet 7 7 Redovisning av skillnader i bedömningen av måluppfyllelsen för det finansiella sparandet 8 8 Redovisning av konjunkturläget vid uppföljning av målet för det finansiella sparandet 9 9 Redovisning av hur den offentliga sektorns delsektorer bidrar till måluppfyllelsen 10 10 Förtydligande av uppgifterna om budgeteringsmarginalens användning 10 11 Beskrivningen av statens nettoförmögenhet 11 12 Redovisning av risker förknippade med tillgångar och skulder i statens balansräkning 12 13 Redovisning av storleken på den implicita garantin till den finansiella sektorn 13 14 Sammanfattande bedömning 14 Bilaga Transparensen i Årsredovisning för staten 2014 (RiR 2015:9) 15 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 november 2015 55 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 (skr. 2014/15:101). Revisionen har utgått från budgetlagens (2011:203) bestämmelser om årsredovisningen för staten. Resultatet av granskningen har överlämnats till riksdagen i form av dels en redogörelse i anslutning till revisionsberättelsen (2014/15:RR4), dels rapporten Transparensen i Årsredovisning för staten 2014 (RiR 2015:9), se bilaga. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 13 maj 2015. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen redovisat i sin rapport. 2 Utgångspunkter för Riksrevisionens granskning Enligt budgetlagen ska Riksrevisionen granska hela årsredovisningen för staten. Enligt samma lag ska regeringen i årsredovisningen göra en uppföljning av de budgetpolitiska målen, dvs. överskottsmålet samt utgiftstaket för staten och ålderspensionssystemet. I sin granskningsrapport framhåller Riksrevisionen att regeringens redovisning av det offentliga finansiella sparandet och överskottsmålet är beroende av subjektiva bedömningar och osäkerheter. Information som till stor del bygger på uppskattningar och bedömningar är förknippad med osäkerhet och inte möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. Detta medför enligt myndigheten att en del av årsredovisningen är av sådan beskaffenhet att den inte kan granskas inom ramen för en finansiell revision. För att Riksrevisionen ska fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen och granska hela skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 har därför den aktuella effektivitetsrevisionen genomförts. Riksrevisionen framhåller i sin granskningsrapport att dess tidigare granskningar av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna är en central utgångspunkt för myndighetens iakttagelser. Granskningen ska även ses mot bakgrund av rådets direktiv (2011/85/EU) av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk som anger att en effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen ska iakttas. Riksrevisionens formella bedömningsgrunder utgörs av bestämmelserna om statens budget i 9 kap. 1, 2 och 5-10 §§ regeringsformen, bestämmelserna om årsredovisningen för staten i 10 kap. 5-10 §§ budgetlagen samt regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). 3 Normering och tillämpliga ramverk för upprättande av årsredovisningen Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen framhåller i sin rapport att det är viktigt för förtroendet för de offentliga finanserna att den statliga redovisningen uppfyller högt ställda krav på kvalitet och är i nivå med internationellt accepterade ramverk för redovisning. Den pågående diskussionen inom EU om behovet av harmoniserade redovisningsstandarder av hög kvalitet som underlag för finanspolitiska ramverk understryker detta. Riksrevisionen bedömer dock att det råder osäkerhet kring när harmoniseringen av redovisningsstandarden inom EU kan slutföras. Myndigheten vill därför, i likhet med vad som skett i anslutning till föregående års revisionsberättelser, lyfta fram behovet av att påbörja och förtydliga normeringen för upprättandet av årsredovisningen för staten, eftersom budgetlagen inte är ett ramverk som primärt är upprättat i syfte att säkerställa att den finansiella redovisningen och den övriga redovisningen i årsredovisningen ger en rättvisande bild. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har under de senaste åren upprepat sin rekommendation om behovet av att förtydliga normen för årsredovisningen för staten. Regeringen har redovisat sin bedömning i frågan i skrivelsen Årsredovisning för staten 2012 (skr. 2012/13:101 s. 24) och budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.4). Det finns inte några bindande internationella standarder för statlig redovisning. Regeringskansliet har dock under de senaste åren, i samarbete med Ekonomistyrningsverket, bedrivit ett arbete i syfte att anpassa det statliga regelverket till de internationella redovisningsstandarderna för offentliga sektorer (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS). Anpassningen har skett i den omfattning det har bedömts lämpligt och rimligt. Detta arbete har bl.a. resulterat i ändringar i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Regeringen anser alltjämt att staten inte bör övergå till att tillämpa IPSAS-regelverket fullt ut. Inom ramen för Europeiska kommissionens harmoniseringsarbete pågår ett arbete som syftar till att ta fram en enhetlig standard för offentlig redovisning inom EU. Regeringen följer detta utvecklingsarbete och representanter från bl.a. Regeringskansliet deltar i olika arbetsgrupper på EU-nivå. Regeringen bedömer att det svenska regelverket på området vid en internationell jämförelse håller en hög standard. 4 Redovisningsprincip för hanteringen av övergångseffekter vid en förändrad anslagsbelastning Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation År 2014 blev budgetlagens bestämmelser om finansiering av förväntade förluster för statliga lån med kreditrisk tillämpliga på alla nya studielån. Däremot sker ingen belastning av anslag för förväntade förluster hänförliga till studielån som utbetalats före 2014. Enligt Riksrevisionen är utgångspunkten vid ändrade redovisningsprinciper för statens budget att dessa ska tillämpas framåt i tiden, medan det inte finns reglerat vilka principer som ska gälla för tidigare transaktioner och händelser, t.ex. den tidigare utlåning som byggt upp den befintliga stocken av studielån. Enligt myndigheten är det viktigt för förtroendet för de offentliga finanserna att den statliga redovisningen uppfyller högt ställda krav på kvalitet, transparens och förutsägbarhet. För att skapa en enhetlig hantering rekommenderar Riksrevisionen att det införs en reglering av hur övergångseffekter av det aktuella slaget ska belasta anslag. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation När regeringen lämnar förslag till riksdagen som innebär förändrade redovisningsprinciper med betydande övergångseffekter redogörs för hur dessa effekter bör hanteras. I detta sammanhang tas hänsyn till såväl de budgetmässiga effekterna som det merarbete som förändringarna medför hos de myndigheter som berörs av omläggningen, se t.ex. ändringarna i avräkningsgrunden för myndigheternas förvaltningsutgifter 2009 (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m., bet. 2008/09:FiU:4, rskr. 2008/09:151 och bet. 2008/09:FiU15, rskr. 2008/09:30) och av hanteringen av kreditförluster på studielån 2014 (prop. 2013/14:1 utg.omr. 15). Regeringen anser, till skillnad från Riksrevisionen, att det inte är lämpligt att införa en generell reglering av hur övergångseffekter av förändrade redovisningsprinciper ska belasta anslagen i statens budget. Förändringar med betydande övergångseffekter förekommer sällan och det är svårt att förutse konsekvenserna i förväg. Det finns därmed en risk att en sådan reglering som Riksrevisionen föreslår skulle få inlåsningseffekter, som skulle kunna hindra regeringen från att lämna förslag om nödvändiga förändringar i statens budget. Regeringen avser därför även fortsättningsvis att vid varje förändring med betydande övergångseffekter bedöma och för riksdagen redovisa hur den anser att dessa effekter bör hanteras. 5 Redovisning samt intern styrning och kontroll vid delat ansvar Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Inom staten förekommer det att myndigheter delar ansvar för utbetalningar, åtaganden och redovisning med andra myndigheter. Regeringen kan välja att lägga förvaltnings-, redovisnings- och utbetalningsansvar på en eller flera myndigheter. Uppdelningen av ansvar från beslut och utbetalning till redovisning, en s.k. bruten ansvarskedja, kan medföra negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning, om inte ansvarsfördelningen är tydlig för alla parter och informationsflödet mellan parterna är reglerat och formaliserat. Det finns i de flesta fall goda skäl till att uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. Många gånger krävs samverkan mellan myndigheter för att på ett effektivt sätt nå de mål som är uppsatta för det statliga åtagandet. Det är dock samtidigt viktigt att uppmärksamma de risker som är förknippade med ett delat ansvar och vidta åtgärder för att förebygga dessa risker. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll för åtaganden där det förekommer ett delat ansvar mellan myndigheter. Myndigheten rekommenderar vidare regeringen att säkerställa kvaliteten i redovisningen och värderingen av statens innehav av aktier och andra andelar i företag. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer I budgetpropositionen för 2015 gjorde regeringen bedömningen att verksamhet där ansvaret för beslut, utbetalning och redovisning läggs på olika myndigheter bedrivs i enlighet med budgetlagens och myndighetsförordningens (2007:515) krav på effektivitet och god hushållning (prop. 2014/15:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.3). Regeringen vidhåller denna bedömning och är mån om att de rutiner som finns för dessa verksamheter följs. I syfte att åstadkomma en korrekt och fullständig redovisning av värdet av statens aktier och andra andelar i företag gav regeringen i Ekonomistyrningsverkets regleringsbrev för 2015 myndigheten i uppdrag att kartlägga och analysera hur överföring av medel från statens budget till statliga bolag och internationella finansiella institutioner (exempelvis investeringsbanker och utvecklingsbanker) ska budgeteras, beslutas och redovisas, samt lämna förslag till en enhetlig hantering och redovisning. Ekonomistyrningsverkets rapport Medelsöverföringar till statliga bolag och internationella finansiella institutioner (ESV 2015:56) överlämnades den 14 oktober 2015 till regeringen. Rapporten bereds för närvarande i Regeringskansliet. 6 Indikatorer för uppföljningen av målet för det finansiella sparandet Riksrevisionens iakttagelser I skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 använder sig regeringen av det bakåtblickande tioårssnittet och det strukturella sparandet för att följa upp målet för det finansiella sparandet om 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. I tidigare årsredovisningar har även sjuårsindikatorn och konjunkturjusterade varianter av tioårssnittet och sjuårsindikatorn redovisats. Riksrevisionen välkomnar att antalet indikatorer som används för att följa upp målet för det finansiella sparandet minskas jämfört med tidigare redovisningar, men framhåller att de använda indikatorerna skiljer sig från de som används i budgetpropositionen och de som använts i tidigare årsredovisningar. Myndigheten anser att samma indikatorer bör användas varje år samt att eventuella förändringar bör redovisas och motiveras. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen anser att det är viktigt att uppföljningen av målet för det finansiella sparandet är transparent och möjliggör extern granskning. Regeringen noterar vidare att Riksrevisionen är positiv till att färre antal indikatorer används vid uppföljningen av målet. Från och med budgetpropositionen för 2015 redovisar regeringen inte längre de konjunkturjusterade varianterna av det bakåtblickande tioårssnittet och sjuårsindikatorn. Som redovisades i budgetpropositionen för 2015 beror detta på att dessa indikatorer omfattar längre perioder och därmed även utan konjunkturjusteringar bör utgöra bra indikatorer för det genomsnittliga sparandet över en konjunkturcykel (prop. 2014/15:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 5.3.1). Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att motiveringen till förändringen även borde ha redovisats i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014. Till skillnad från i budgetpropositionen följs i årsredovisningen för staten målet för det finansiella sparandet främst upp i ett bakåtblickande perspektiv. Sjuårsindikatorn, som är framåtblickande, redovisas därför inte i årsredovisningen för staten (se skr. 2014/15:101 tabell 1.4). 7 Redovisning av skillnader i bedömningen av måluppfyllelsen för det finansiella sparandet Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen konstaterar att uppföljningen av målet för det finansiella sparandet har förbättrats under senare år. Myndigheten instämmer vidare i den bedömning som regeringen har gjort i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 om att sparandet tydligt avviker från den målsatta nivån om 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Riksrevisionen konstaterar emellertid att detta skiljer sig från den bedömning som gjordes i budgetpropositionen för 2014. Då gjordes bedömningen att det finansiella sparandet var i linje med målet och att det inte fanns några systematiska avvikelser i finanspolitiken som kunde påverka måluppfyllelsen framöver. Riksrevisionen anser att regeringen bör kommentera skillnader mellan bedömningen av måluppfyllelsen för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i årsredovisningen för staten och motsvarande bedömning i budgetpropositionen för det aktuella året. Vidare menar Riksrevisionen att effekterna på det finansiella sparandet av omläggningen av nationalräkenskaperna till regelverket ENS 2010 borde ha redovisats även för utfallsåren före 2014 för att underlätta jämförelser med bedömningarna i budgetpropositionen för 2014. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Bedömningen av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i budgetpropositionen för 2014 gjordes under hösten 2013. Det bakåtblickande tioårssnittet för 2003-2012 uppgick då till 0,7 procent av BNP, och det konjunkturjusterade tioårssnittet till 1,5 procent av BNP. Det strukturella sparandet bedömdes i samma proposition uppgå till 0,2 procent av BNP 2014. Baserat på det konjunkturjusterade bakåtblickande tioårssnittet, och att avvikelsen i det strukturella sparandet bedömdes vara konjunkturellt motiverad, gjorde den förra regeringen bedömningen att det finansiella sparandet var i linje med målet. I skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 hade det strukturella sparandet reviderats ned med över 1 procent av BNP jämfört med bedömningarna i budgetpropositionen för 2014. Det strukturella sparandet bedömdes för 2014 ha uppgått till -0,9 procent av BNP, dvs. närmare 2 procentenheter under målet. Revideringen av det strukturella sparandet i skrivelsen berodde framför allt på en ändrad syn på resursutnyttjandet. BNP-gapet reviderades upp från -3 till -1,9 procent av potentiell BNP jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2014. Dessutom hade de historiska utfallen för det finansiella sparandet reviderats ned till följd av omläggningen av nationalräkenskaperna till ENS 2010. Det bakåtblickande tioårssnittet för det finansiella sparandet 2005-2014 uppgick till 0,4 procent av BNP. Baserat på det bakåtblickande tioårssnittet och att det strukturella sparandet var långt under målnivån gjorde regeringen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 den samlade bedömningen att en tydlig avvikelse från den målsatta nivån förelåg. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att effekten på det finansiella sparandet av omläggningen av nationalräkenskaperna till ENS 2010 hade kunnat redovisas tydligare. 8 Redovisning av konjunkturläget vid uppföljning av målet för det finansiella sparandet Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen noterar att regeringen inte har lämnat någon redogörelse för konjunkturläget i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014. Eftersom målet för det finansiella sparandet är uttryckt som ett genomsnitt över en konjunkturcykel, och regeringen refererar till det strukturella sparandet, som ska avspegla vad sparandet skulle ha varit vid fullt resursutnyttjande, menar myndigheten att redovisningen av BNP-gapet utgör väsentlig information för att kunna utvärdera såväl måluppfyllelsen som regeringens samlade bedömning av måluppfyllelsen. Då det är förenligt med det finanspolitiska ramverket att tillfälligt avvika från målet för det finansiella sparandet för att motverka en konjunkturnedgång anser Riksrevisionen att konjunkturläget och motiveringar till eventuella avvikelser från målet borde ha redovisats i skrivelsen. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att konjunkturläget kunde ha redovisats mer utförligt i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014. En mer utförlig beskrivning av hur regeringen bedömer det ekonomiska läget och finanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturen finns dock i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Regeringen avser att förtydliga redovisningen av konjunkturläget i årsredovisningen för staten. 9 Redovisning av hur den offentliga sektorns delsektorer bidrar till måluppfyllelsen Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Givet att sparandet i staten och ålderspensionssystemet har minskat, och att sparandet i ålderspensionssystemet enligt de flesta bedömare kommer att vara lägre än vad det tidigare har varit, menar Riksrevisionen att tillämpningen av ett bakåtblickande tioårssnitt som målindikator kommer att ställa stora krav på förbättringar av statens sparande framöver för att målnivån ska nås. Myndigheten anser att regeringen bör redovisa hur det finansiella sparandet i den offentliga sektorns delsektorer, dvs. staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet, utvecklas och hur sektorerna bidrar till måluppfyllelsen när det bakåtblickande tioårssnittet analyseras. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Minskningen av sparandet i ålderspensionssystemet beror främst på demografiska förändringar. Eftersom målet för det finansiella sparandet omfattar hela den offentliga sektorn innebär det att ett minskat sparande i ålderspensionssystemet behöver kompenseras av ett ökat sparande i staten för att den målsatta nivån ska kunna nås. I ett läge med ett ökande demografiskt tryck, en låg bruttoskuld och stora nettotillgångar finns det skäl att se över målet för det finansiella sparandet. Regeringen har därför tillsatt en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av målet (dir. 2015:63). Regeringen avser också att förtydliga redovisningen i årsredovisningen för staten av hur det finansiella sparandet utvecklas i den offentliga sektorns delsektorer. 10 Förtydligande av uppgifterna om budgeteringsmarginalens användning Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen redovisar i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 hur budgeteringsmarginalen har använts till reformer och andra omvärldsförändringar sedan utgiftstakets nivå för 2014 beslutades av riksdagen 2011. Riksrevisionen anser att det av redovisningen i kommande skrivelser bör framgå att uppgifterna om vad budgeteringsmarginalen använts till baseras på beräkningar och inte på faktiska utfall. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen instämmer i Riksrevisionens rekommendation att det bör framgå att uppgifterna om budgeteringsmarginalens användning i årsredovisningen för staten utgår från beräkningar och inte faktiskt utfall. Samtidigt vill regeringen framhålla att de redovisade effekterna till följd av politiska beslut, volymförändringar och övriga makroekonomiska förändringar m.m. i årsredovisningen för staten i huvudsak är en sammanställning av information som tidigare redovisats för riksdagen. I de ekonomiska propositionerna redogör regeringen i detalj för de budgetförändringar som skett sedan föregående proposition. Förändringen av de takbegränsade utgifterna är uppdelad i samma kategorier som i årsredovisningen för staten. Exempelvis finns en genomgång av hur bedömningen av antal personer i olika transfereringssystem förändrats. Vidare särredovisar regeringen i de ekonomiska propositionerna alla förslag och aviseringar som överstiger 50 miljoner kronor som påverkar anslagens nivåer. Mervärdet av den sammanställning som görs i årsredovisningen för staten är att, genom att för ett visst budgetår samla redovisningen från ett flertal ekonomiska propositioner, ge en sammanhängande bild av hur utgifterna för det specifika året har förändrats från det att utgiftstakets nivå för året fastställdes till dess att det året har passerat. 11 Beskrivningen av statens nettoförmögenhet Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation I årsredovisning för staten lämnas kompletterande information om nettoförmögenheten enligt de redovisningsregler som gäller för nationalräkenskaperna. Riksrevisionen framhåller bl.a. att det finns stora skillnader mellan värderingen av statens tillgångar i årsredovisningen för staten och motsvarande värdering i nationalräkenskaperna, och menar att det inte ger en tydlig bild av värdet på tillgångar som regeringen har fått i uppdrag att förvalta. Riksrevisionen noterar exempelvis att regeringen i olika publikationer redovisar tre olika belopp för värdet av aktier och andra andelar i företag. Även om det enligt Riksrevisionen är rimligt att värderingen kan skilja sig åt mellan olika publikationer, beroende på sammanhang och syfte, rekommenderar myndigheten regeringen att i årsredovisningen för staten utveckla beskrivningen av statens nettoförmögenhet och hur den bör tolkas, med beaktande av de värderingar av statliga tillgångar som regeringen redovisar i olika sammanhang. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att redovisningen av nettoförmögenheten och dess koppling till nationalräkenskaperna kan förtydligas. Då nettoförmögenheten redovisas i flera sammanhang, och på olika sätt, är detta ett arbete som måste samordnas inom Regeringskansliet. En mer utförlig redovisning av förmögenheten har lämnats i budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 9.3). Detta är ett första steg i det pågående arbetet, som är inriktat på att samma termer och definitioner även ska användas i årsredovisningen för staten. Regeringen bedömer dock att det inte är lämpligt att i årsredovisningen för staten lämna en heltäckande analys av hur nettoförmögenheten ska tolkas, med beaktande av de värderingar av statliga tillgångar som regeringen redovisar i olika sammanhang. Regeringen bedömer, i likhet med Riksrevisionen, att det är rimligt att värderingen av aktier och andra andelar i företag skiljer sig åt mellan olika dokument som beslutats av regeringen, då redovisningarna har olika syften, avgränsningar och följer olika regelverk. Ägarandelarna i företag redovisas i årsredovisningen för staten enligt kapitalandelsmetoden. Att redovisa marknadsvärdet för andelarna i årsredovisningen för staten skulle bl.a. strida mot regleringen i IPSAS. 12 Redovisning av risker förknippade med tillgångar och skulder i statens balansräkning Riksrevisionens iakttagelser I syfte att öka årsredovisningens transparens och relevans anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga att i årsredovisningen för staten samlat redovisa vilka risker som både tillgångar och skulder i statens balansräkning är förknippade med. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen eftersträvar att i enlighet med budgetlagens bestämmelser om årsredovisningen för staten ha en tydlig och transparent redovisning. Redovisningen omfattar de delar som budgetlagen föreskriver och följer de grundläggande principer som ska tillämpas vid upprättande av resultat- och balansräkningarna. Regeringen har vidare som ambition att löpande förbättra redovisningen i årsredovisningen för staten. Regeringen bedömer dock att det inte är lämpligt att utöka redovisningen till att omfatta all information som regeringen lämnar till riksdagen i andra sammanhang, exempelvis i budgetpropositioner och i särskilda skrivelser, eller ytterligare riskanalyser av andra tillgångar och skulder än de budgetlagen föreskriver. Bland annat finns risk för att en sådan utökad redovisning som rekommenderas i rapporten, vars form, omfattning och redovisningsprincip inte är reglerad, kan vara svår att hantera inom ramen för den årliga revisionen. Regeringen vill vidare framhålla att statlig verksamhet inte bedrivs utifrån vilka risker som tillgångar och skulder i statens balansräkning medför eller är förknippade med. De tillgångar och skulder som redovisas i statens balansräkning är i stället huvudsakligen en följd av genomförandet av riksdagens beslut om statens budget, som i stor utsträckning är delegerat till myndigheter och statliga företag. Ansvaret för att hantera eventuella risker som följer med förvaltningen av olika typer av tillgångar och skulder är delegerat till dessa myndigheter och företag, vilket också Riksrevisionen framhållit i granskningsrapporten. 13 Redovisning av storleken på den implicita garantin till den finansiella sektorn Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen bedömer att en mer omfattande redovisning av statens s.k. implicita garanti till den finansiella sektorn, dvs. den förväntan som finns på staten att värna finansiell stabilitet genom att agera om systemviktiga banker får betydande problem, och därmed riskerar att skada samhällsekonomin, skulle bidra till en ökad transparens i årsredovisningen för staten. Myndigheten anser att regeringen bör överväga att redovisa storleken på denna garanti. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen anser att den redovisning av väsentliga risker i statens utlåning och utställda garantier som ska lämnas i årsredovisningen för staten bör avse risker knutna till explicit beslutade lån och garantier. Regeringen anser att det varken är möjligt, eller lämpligt, att på förhand redovisa en bedömning av kostnaderna för de eventuella åtgärder som staten kan komma att vidta, om det skulle uppstå allvarliga problem i den finansiella sektorn. Regeringen bedömer vidare att den sortens redovisning som Riksrevisionen efterlyser skulle riskera att stärka marknadsaktörernas förväntan på statlig intervention, vilket sannolikt skulle leda till en minskad samhällsekonomisk effektivitet (jfr Finansinspektionens bedömning i FI-analys nr 1 den 28 april 2015). Regeringen konstaterar samtidigt att de bestämmelser som införs i svensk lagstiftning till följd av EU:s s.k. krishanteringsdirektiv kommer att reglera vilken sorts åtgärder som stater ska kunna vidta om en systemviktig bank får allvarliga problem. Krishanteringsdirektivet reglerar också vilka förebyggande åtgärder som stater ska besluta om i syfte att minska risken för att systemviktiga banker ska få problem. Regeringen bedömer att det nya regelverket kommer tydliggöra relationen mellan staten och de systemviktiga aktörerna på finansmarknaden. 14 Sammanfattande bedömning Regeringen instämmer i enlighet med vad som ovan anförts till viss del i de bedömningar som Riksrevisionen gjort i granskningsrapporten av behovet av en utvecklad redovisning i årsredovisningen för staten. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att, inom ramen för budgetlagens bestämmelser, löpande förtydliga redovisningen och förbättra transparensen i årsredovisningen för staten. Av transparensskäl kan det vara motiverat att överväga om inte Riksrevisionens rapportering av effektivitetsgranskningar av de budgetpolitiska målen och ramverket för finanspolitiken ska ske samlat, oavsett om granskningen avser den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen eller årsredovisningen för staten. En samlad redovisning skulle möjliggöra för regeringen att lämna ett samlat svar till riksdagen. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 november 2015 Närvarande: statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, K Persson, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, I Lövin, Å Regnér, M Andersson, P Bolund, M Kaplan, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Wikström Föredragande: statsrådet M Andersson Regeringen beslutar skrivelse 2015/16:42 Riksrevisionens rapport om transparensen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014