Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:235 Riksrevisionens rapport om statens insatser för riskkapitalförsörjning Skr. 2013/14:235 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 28 maj 2014 Jan Björklund Annie Lööf (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat statens insatser för riskkapitalförsörjning. Syftet med granskningen har varit att undersöka om den statliga riskkapitalförsörjningen är utformad på ett sätt som lever upp till de målsättningar på området som regeringen uttryckt i propositioner och andra skrivelser till riksdagen. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. I skrivelsen går regeringen igenom rapporten och ger en bedömning av Riksrevisionens iakttagelser samt redovisar vilka åtgärder som har vidtagits och kommer att vidtas med anledning av dessa iakttagelser. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund 3 2.2 Slutsatser 4 2.2.1 Övergripande slutsatser 4 2.2.2 Avkastningskrav relaterat till den marknadskompletterande rollen 4 2.2.3 Indikationer på undanträngning av privat kapital 4 2.2.4 Effektivisering av de statliga riskkapitalinsatserna 5 2.3 Rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1.1 Aktörsstrukturen inom området 6 3.1.2 Målkonflikt i statens riskkapitalinsatser? 7 3.1.3 Investeringsfokus i statens riskkapitalinsatser 9 3.1.4 Överlappning mellan statliga aktörer? 11 3.1.5 Principer för allokering av investeringsmedel 12 3.1.6 Kostnadseffektiviteten i verksamheterna 12 3.1.7 Begränsad investeringsinriktning för vissa bolag 13 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 14 Bilaga Statens insatser för riskkapitalförsörjning - i senaste laget (RiR 2014:1) 16 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 maj 2014 92 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens insatser för riskkapitalförsörjning. Granskningen har redovisats i rapporten Statens insatser för riskkapitalförsörjning - i senaste laget (RiR 2014:1), se bilaga. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 11 februari 2014. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund Riksrevisionens syfte med granskningen har varit att undersöka om den statliga riskkapitalförsörjningen är utformad på ett sätt som lever upp till de målsättningar på området som regeringen uttryckt i propositioner och andra skrivelser till riksdagen. Inom ramen för granskningen har följande frågor behandlats: 1. Är de statliga riskkapitalaktörernas avkastningskrav förenliga med statens marknadskompletterande roll? 2. Finns det indikationer på att statliga insatser tränger undan privat kapital? 3. Finns det förutsättningar för en bättre hushållning med medlen för statliga kapitalförsörjningsinsatser och för effektivisering av insatserna? Riksrevisionen har granskat hur de statliga kapitalförsörjningsinsatserna fungerar i praktiken. Arbetet har innefattat intervjuer med nyckelpersoner hos berörda statliga riskkapitalaktörer och med företrädare för näringslivet samt dokumentstudier av propositioner, ägardirektiv, årsredovisningar med mera. De statliga aktörernas mål, avkastningskrav och verksamhet har ställts mot regeringens och riksdagens övergripande utgångspunkter för statlig företagsfinansiering. Riksrevisionen framhåller att systemet med olika statliga aktörer har vuxit fram under lång tid och har kritiserats för bristande transparens och överlappande verksamheter. En viktig utgångspunkt för statlig riskkapitalförsörjning är enligt Riksrevisionen att de statliga insatserna ska vara marknadskompletterande och inte tränga undan privata tjänster och utförare. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att flera statliga aktörer har marknadsmässiga avkastningskrav, antingen direkt eller indirekt genom krav på samfinansiering på lika villkor med privata aktörer. Riksrevisionen menade efter sin förstudie att denna potentiella målkonflikt med statens marknadskompletterande roll motiverar genomförande av en granskning. Ett annat motiv för granskningen har varit att det kan ifrågasättas om det är effektivt att flera statliga aktörer erbjuder liknande tjänster. 2.2 Slutsatser 2.2.1 Övergripande slutsatser Riksrevisionens övergripande slutsats är att systemet för statlig riskkapitalförsörjning är svåröverskådligt och inte når de övergripande mål på området som regeringen gett uttryck för. Riksrevisionen konstaterar att utgångspunkten för statliga insatser för att främja företagsutveckling är att staten vill kompensera för brister i marknadens funktionssätt som kan hämma näringslivets utvecklingsmöjligheter och därmed konkurrenskraften. Vidare konstaterar Riksrevisionen att när det gäller tillskott av ägarkapital är statens marknadskompletterande roll att öka utbudet av riskkapital i tidiga investeringsfaser där privata aktörer inte medverkar i tillräcklig utsträckning. Regeringens faktiska styrning av de statliga riskkapitalaktörerna tycks enligt Riksrevisionen emellertid inte i första hand vara inriktad på att kapitalet ska nå detta segment. I stället menar Riksrevisionen att regeringen lagt stor vikt vid att kapitalet ska allokeras till vissa geografiska områden och sektorer. Sammantaget svarar, enligt Riksrevisionen, region- eller sektorbegränsade aktörer som Inlandsinnovation AB, Fouriertransform AB och Almi Invest AB för uppemot 60 procent av totalt cirka 10 miljarder kronor av det statliga riskkapitalutbudet. 2.2.2 Avkastningskrav relaterat till den marknadskompletterande rollen Riksrevisionen menar att det finns en inneboende målkonflikt i regeringens riktlinjer för företagsfinansiering. Riksrevisionen anför att regeringen har uttryckt att avkastningskravet på statliga marknadskompletterande finanseringsaktörer ska sättas på en låg nivå. Samtidigt ska de statliga aktörerna när det gäller ägarkapital verka på lika villkor med privata aktörer, vilket enligt Riksrevisionen i praktiken innebär marknadsmässiga avkastningsmål för enskilda investeringar. Enligt Riksrevisionen anser regeringen att riskdelning på lika villkor med privata aktörer leder till att det samlade finansieringsutbudet i större utsträckning kan orienteras mot tidiga eller känsliga investeringsfaser. Riksrevisionen menar emellertid att en relativt stor del av det offentliga riskkapitalet investeras i de delar av riskkapitalmarknaden där de privata aktörerna är mest verksamma och i företag som kommit en bra bit i sin utveckling. 2.2.3 Indikationer på undanträngning av privat kapital Riksrevisionen konstaterar att det på empiriska grunder inte går att avgöra i vilken utsträckning statligt riskkapital tränger ut privat riskkapital, men menar att det finns indikationer på att så har skett. Vidare pekar Riksrevisionen på att över 40 procent av det statliga riskkapitalet (exklusive Sjätte AP-fonden) investeras i företag i expansionsfas och i mogna företag. Risken för undanträngning ökar enligt Riksrevisionen ju mer de statliga aktörerna agerar på samma arena som de privata. Det faktum att vissa statliga styrelser velat undvika förluster i enskilda investeringar talar också enligt Riksrevisionen för att det statliga kapitalet till viss del tränger ut privat kapital. Riksrevisionen påpekar dock att myndigheten inte har underlag för att ha en åsikt om storleksordningen på undanträngningseffekterna. 2.2.4 Effektivisering av de statliga riskkapitalinsatserna Riksrevisionen pekar på att den samlade likviditeten i systemet är stor och menar att det skulle vara mer kostnadseffektivt och innebära en effektivare hushållning med statens medel att låna upp och tillföra eventuella nya kapitaltillskott i takt med att kapitalbehovet uppstår, dvs. när de statliga aktörerna genomför sina investeringar. Riksrevisionen påpekar dock att detta rent budgettekniskt inte är genomförbart i dag eftersom varje nytt investeringsbeslut skulle påverka statens lånebehov. Riksrevisionen konstaterar också att administrationskostnaderna varierar en hel del mellan de olika statliga aktörerna. Eftersom aktörerna delvis har olika inriktning och befinner sig i olika skeden, är det som Riksrevisionen ser det svårt att dra några generella slutsatser om kostnadernas storlek. För att kunna avgöra vad som är en rimlig kostnadsnivå behövs enligt Riksrevisionen en individuell bedömning av verksamheten hos respektive aktör. Riksrevisionen konstaterar att endast Stiftelsen Industrifonden och det ägarkapital som Sverige investerar inom ramen för EU:s strukturfondsprogram har i dag kostnadseffektivitetsmål. Riksrevisionen anser att samtliga statliga riskkapitalaktörer bör ha specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek utifrån den verksamhet som bedrivs. Riksrevisionen pekar vidare på viss förekomst av överlappning mellan befintliga aktörer/insatser och då främst det faktum att flera aktörer verkar med fokus på norra Sverige. 2.3 Rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen rekommenderas att ompröva systemet med statligt riskkapital och bli tydligare med vad systemet ska åstadkomma och formerna för detta. I detta sammanhang bör regeringen: - överväga antalet statliga riskkapitalaktörer och tydliggöra de olika aktörernas inbördes roller så att riksdagens intentioner uppfylls för å ena sidan allmän företagsfinansiering och å andra sidan regional- och sektorpolitik, - anpassa de statliga riskkapitalaktörernas villkor i saminvesteringar eller investeringar i privata fonder, så att de privata aktörerna får incitament att orientera sig mot tidigare företagsskeden. För att säkra en kostnadseffektiv verksamhet bör regeringen, direkt eller indirekt via styrelserna, införa specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek för de olika statliga riskkapitalaktörerna. Om regeringen önskar utfästa nytt kapital till befintliga eller kommande fonder bör detta lösas så att kapitalet tillförs i takt med att investeringsbehovet uppstår. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Tillgång till finansiering är ofta avgörande för start och utveckling av företag och statens insatser är viktiga för att komplettera det privata kapitalet och bidra till att bärkraftiga och innovativa verksamheter kan finna det start- och utvecklingskapital man behöver. Det är viktigt att statliga riskkapitalinsatser genomförs kostnadseffektivt och att de kompletterar den privata marknaden samt att undanträngning minimeras. Regeringen delar delvis Riksrevisionens slutsatser, men vill samtidigt framhålla att regeringen har aviserat och vidtagit åtgärder i rekommendationernas riktning inom ramen för regeringens pågående reformarbete avseende statliga kapitalförsörjningsinsatser till företag. Nedan kommenteras Riksrevisionens iakttagelser mer i detalj. 3.1.1 Aktörsstrukturen inom området Riksrevisionen menar att systemet för statlig riskkapitalförsörjning är svåröverskådligt och att rollfördelningen mellan aktörerna är otydlig. Regeringen instämmer till viss del i Riksrevisionens kritik. Systemet har vuxit fram under lång tid och i en föränderlig värld där företagsstruktur och marknader utvecklas är det naturligt att löpande se över och anpassa statens insatser. Regeringen har varit aktiv i detta avseende och utrett behov och utvecklingsmöjligheter inom dagens statliga system för företagsfinansiering och med vägledning av dessa underlag inlett ett reformarbete. Att verka för en mer fokuserad aktörsstruktur med tydligare roller har varit en av ambitionerna med det reformarbete som regeringen arbetat med de senaste åren. Åtgärder för att uppnå detta omfattar både strukturförändringar och utveckling av kontaktytor och kommunikation gentemot de företag som tillhör målgruppen för insatserna. Bland åtgärder som genomförts i detta sammanhang kan nämnas sammanslagningen av Almi Företagspartner AB och Innovationsbron AB som var ett led i att skapa en tydligare aktörsstruktur för marknadskompletterande finansiering i tidiga skeden. Genom sammanslagningen skapades förutsättningar för en effektivare och mer tillgänglig organisation som tillhandahåller såväl rådgivning som finansiering i tidiga skeden för innovation och tillväxt i hela landet. Det nya bolaget är en central marknadskompletterande aktör i hela landet för näringslivsutveckling genom att erbjuda såväl rådgivning som finansiering i olika former, till exempel lån och ägarkapital för sådd och tillväxt. Vidare har regeringen verkat för att tydliggöra och vägleda till utbudet av företagsfinansiering genom olika myndigheter, bland annat med stöd av webbportalen Verksamt.se och den finansieringsguide för företagare som finns där. En central aspekt när det gäller systemets ändamålsenlighet och tydlighet är att målgrupperna har, eller lätt kan skaffa sig, kännedom om den kompletterande finansiering som offentliga aktörer kan erbjuda. Det är både en fråga om organisation och om kommunikation. 3.1.2 Målkonflikt i statens riskkapitalinsatser? Riksrevisionen menar att det finns en inneboende målkonflikt som resulterar i att alltför få riskkapitalinsatser sker i tidig fas. Målkonflikten uppges bestå i att flertalet aktörer har låga avkastningskrav för att möjliggöra engagemang i tidig fas där risk och osäkerhet är större samtidigt som de ska sträva efter privat medfinansiering i enskilda investeringar. Detta medför enligt Riksrevisionen marknadsmässiga förväntningar på investeringarnas avkastning. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att modellen med privat medfinansiering innebär målkonflikter som leder till omfattande engagemang i segment där det inte finns behov av marknadskompletterande finansiering. Regeringen anser att privat medfinansiering ska eftersträvas för att skapa hävstång på offentliga medel, dvs. insatsvolymen blir totalt sett större då offentliga och privata finansiärer investerar gemensamt. Detta innebär också en riskdelning som ökar volymen privata investeringar i önskvärda segment och inte minst att den marknadsmässiga verifieringen stärks i enskilda finansieringsbeslut. Regeringen ser det som en positiv effekt att offentliga finansieringsinsatser, genom riskdelning och genom att bidra till ökad kännedom om investeringsmöjligheter, kan bidra till att privat kapital investeras i bolag med stark utvecklingspotential. Utöver de positiva effekter för företagen som bedöms följa av privat medfinansiering så finns det formella skäl till varför staten inte ska investera i företag på egen hand. I vissa fall ställer gällande EU-regler krav på privat medfinansiering. Detta regelverk och de krav som det medför berörs inte i Riksrevisionens rapport. Vidare delar regeringen inte bedömningen att det offentliga kapitalet "tvingas" till senare utvecklingsfaser för att kunna attrahera privat medfinansiering på det sätt som Riksrevisionen påstår. Riksrevisionen lyfter själva fram Almi Invest AB, som i stort sett alltid arbetar med privat medfinansiering i enskilda investeringar, som ett bra exempel på att det är möjligt för offentliga investerare att agera i tidig fas tillsammans med privat kapital. Av Riksrevisionens rapport framgår att 68 procent av Almi Invest ABs nyinvesteringar (andel av kapital) gick till start-up-fasen och att därtill 27 procent av nyinvesteringarna gick till tidig tillväxtfas. Detta visar att krav på privat medverkan inte med nödvändighet leder till investeringar i senare faser. Riksrevisionen skriver i sin granskningsrapport att: "Kraven på samverkan med privata aktörer tycks ha inneburit att offentliga aktörer är mer aktiva i faser där företagen är mer utvecklade, riskpremien lägre och den förväntade avkastningen högre. I takt med att de privata aktörerna i allt större utsträckning inriktat sig på företag i senare utvecklingsfaser har förutsättningarna försämrats för de statliga aktörerna att finna privata aktörer i företagens tidiga faser att samverka med." (RiR 2014:1, sid. 62). Regeringen delar inte denna bedömning. Skulle samverkanskravet varit så styrande för de offentliga aktörernas investeringsfokus som Riksrevisionen gör gällande så skulle det ha gått att se ett motsvarande tydligt skifte mot ökat fokus på senare faser i offentliga riskkapitalinvesteringar som går att se i de privata. Så är emellertid inte fallet. När det gäller investeringsvolymer så har det statliga riskkapitalet legat på en relativt jämn nivå medan det privata minskat. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) visar i en rapport om riskkapitalmarknaden i Sverige att offentliga riskkapitalinvesteringar i utvecklingsskeden (VC) legat på en relativt stabil nivå mellan 2007 och 2012, medan de privata VC-investeringarna har minskat. En analys av utvecklingen avseende fördelningen av offentliga investeringar i tidig respektive sen fas visar att det inte skett någon påtaglig fasförskjutning under samma period (se figur 1). Detta indikerar att de statliga aktörerna är marknadskompletterande och att de inte följer det privata kapitalets rörelser vare sig när det gäller investeringsvolym eller investeringsfokus. Regeringen vill också betona att Riksrevisionens rapport och denna skrivelse enbart behandlar investeringar i företag. Statliga institutioner och myndigheter tillhandahåller dock andra former av insatser till företag i tidig fas, såsom lån och rena bidrag, vilket i vissa typer av situationer är en lämpligare insats än en investering i form av ägarkapital. Figur 1. Utveckling antal offentliga riskkapitalinvesteringar i tidig resp. sen fas, år 2007-2012 Källa: Tillväxtanalys bearbetning av Svenska Riskkapitalföreningens (SVCA) statistik. Not: SVCA:s statistik omfattar inte samtliga offentliga investeringar, men inkluderar bl.a. Industrifonden, Almi Invest AB och Fouriertransform AB. 3.1.3 Investeringsfokus i statens riskkapitalinsatser Riksrevisionen menar att en alltför stor del av de statliga riskkapital-investeringarna sker i sena utvecklingsfaser och i mogna bolag. Regeringen delar inte Riksrevisionens problembeskrivning i denna del. Fokus i statliga investeringar ska vara att tillfredsställa behovet av marknadskompletterande finansiering till företag i utvecklingsfaser. Regeringen bedömer att dagens investeringsfokus i huvudsak är väl avvägt och att statens insatser går till utvecklingsinvesteringar, varav merparten är investeringar i tidiga utvecklingsfaser. Regeringen anser vidare att delar av Riksrevisionens faktapresentation är bristfällig, vilket också påpekats vid faktagranskning av rapportutkast under arbetets gång. Skälen till detta utvecklas närmare nedan. Riksrevisionen ger en överdriven bild av i vilken utsträckning statliga insatser går till företag i sena utvecklingsfaser. Granskningens resultat och slutsatser baseras på beräkningar där den totala volymen investerade medel fördelas på olika faser. Givet att kapitalbehoven skiljer sig markant mellan företag i olika utvecklingsfaser, där tidiga investeringar som regel är betydligt mindre i pengar (volym) räknat än investeringar i senare faser, så ger detta en skev bild. Antalet engagemang i olika faser ger en bättre bild av aktörernas och "systemets" fokus. En beskrivning av antalet företag som tagit del av investeringarna i olika faser ger vid handen att det råder en betydligt större övervikt för investeringar i tidiga faser än i sena. För att illustrera detta redovisas nedan hur Stiftelsen Industrifondens investeringar fördelar sig andelsmässigt på olika investeringsfaser baserat dels på investeringsvolym, dels på antal genomförda investeringar (se tabell 1). Tabell 1. Industrifondens nyinvesteringar, räkenskapsåren 2011-2012 och 2012/2013 Fas Belopp Andel (%) Antal Andel (%) Sådd/grodd 0 0 0 0 Start up 64 25 11 58 Tidig tillväxt 63 25 5 26 Expansion 125 50 3 16 Mogna 0 0 0 0 Totalt 252 100 19 100 Källa: Bearbetning av data från Stiftelsen Industrifonden. Av den volymbaserade fördelningen på utvecklingsfaser framgår att 50 procent av investerade medel gick till investeringar i tidig fas, vilket i enlighet med Riksrevisionens redovisning omfattar faserna "sådd" "start-up" och "tidig tillväxtfas". Om man gör motsvarande fördelning med utgångspunkt från antalet investeringar har i stället 84 procent av samtliga investeringar gått till tidig fas. Det faktum att fonderna är upplagda så att avkastningen från verksamheten ska täcka dess kostnader och att de inte ska vara beroende av löpande kapitaltillskott från staten/ägarna kräver dessutom att en viss andel av investeringarna sker i senare tillväxtfaser för att "balansera portföljen" på ett hållbart sätt. Även i dessa engagemang ligger dock fokus på utvecklingsinriktade investeringar. Det är också så att utvecklingen på senare tid gått mot minskade privata investeringar även i senare utvecklingsfaser, vilket ökat behoven av marknadskompletterande finansiering även där. Vidare baserar Riksrevisionen delar av sina beskrivningar på beräkningar som omfattar Sjätte AP-fondens investeringar. Regeringen menar att det blir missvisande att inkludera dessa i analysen av investeringsfokus då det ger en överskattning av investeringar i senare faser. Sjätte AP-fonden bör exkluderas från analysen av statens näringspolitiskt syftande riskkapitalinsatser. Sjätte AP-fonden bedriver en verksamhet av helt annan karaktär och med helt andra syften och mål än övriga aktörer. Sjätte AP-fonden ingår i buffertkapitalsystemet och fondens uppdrag är att maximera avkastningen på det förvaltade pensionskapitalet. Sedan 2011 finns heller inte någon hänvisning till att detta ska göras med beaktande av utvecklingen av det svenska näringslivet. Huvuddelen av det statliga riskkapitalet går alltså till investeringar i tidig fas, men givet regeringens avsikt att ytterligare stärka statens roll som marknadskompletterande aktör i tidiga skeden så är ambitionen, som regeringen tidigare gett uttryck för, att ytterligare stärka statens insatser för att stödja företags utveckling i tidiga skeden. Regeringen har verkat för och kommer att fortsätta verka för att uppnå detta. Det är dock viktigt att poängtera att Riksrevisionen bara tittar på en liten del av de samlade insatser som görs för att stärka finansiering och företagsutveckling i tidiga skeden, nämligen ägarkapitalinvesteringar. Det är emellertid inte alltid den mest ändamålsenliga metoden. Utöver ägarkapital finns exempelvis även lånefinansiering, avskrivningsbara ("mjuka") lån, rena bidrag och affärsutvecklingsstöd såsom inkubationsinsatser. En viktig del av arbetet för att stärka tillgången till företagsfinansiering är också de insatser som görs för att öka tillgången till privat riskvilligt kapital, exempelvis genom investeraravdrag. Informella investerare (t.ex. affärsänglar) bedöms ha fått en allt viktigare roll när det gäller privata investeringar i tidig fas. För att bedöma effekten av de statliga insatser som görs för företag i tidiga utvecklingsskeden måste hela bilden beaktas, men Riksrevisionens granskning omfattar endast en avgränsad del. Regeringen utformar ramarna för statliga riskkapitalinsatser (ägarkapitalinsatser) baserat på en helhet som även omfattar, lån, rådgivningsinsatser och bidrag till företag. 3.1.4 Överlappning mellan statliga aktörer? Riksrevisionen menar att det finns överlappning mellan statliga aktörers uppdrag och tecken på undanträngning av privata investeringar. Riksrevisionen konstaterar dock att man inte kan påvisa eller belägga om och i vilken utsträckning de statliga insatserna trängt ut privata aktörer. Riksrevisionen menar att i och med att en del av det statliga riskkapitalet investerats i senare faser så utgör detta i sig en indikation på att det finns en undanträngningseffekt. Riksrevisionen pekar vidare på att en viss överlappning kan vara stimulerande för konkurrensen, men att stora överlappningar sannolikt leder till ett ineffektivt användande av resurser eller högre sammanlagda kostnader. Fokus för statens insatser inom riskkapitalområdet är att vara marknadskompletterande och överlappning av roller och uppdrag mellan aktörer inom systemet ska minimeras. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att överlappning inom aktörsstrukturen bör undvikas, men bedömer samtidigt att överlappningen i systemet i dag inte är så pass omfattande att den medför effektivitetsproblem. Riksrevisionen pekar på Norrland som det geografiska område där risken för överlappning är störst, mot bakgrund av att två av de statliga aktörerna fokuserar på Norrland (Stiftelsen Norrlandsfonden och Inlandsinnovation AB) och att Almi Invest AB finns i samma region. Regeringen har i sin styrning av dessa statliga aktörer verkat för en tydlig uppdelning av såväl insatser som verktyg för att tillgodose behoven hos olika typer av målgrupper. Regeringens bedömning är att aktörerna upprätthåller en relativt tydlig rollfördelning i detta perspektiv, men utesluter inte att det kan finnas behov av ytterligare åtgärder för att effektivisera strukturen. Inlandsinnovation AB har ett brett uppdrag att bedriva finansieringsverksamhet och annan verksamhet för att främja innovation och företagande. Inlandsinnovation AB ska primärt samarbeta med befintliga offentliga och privata aktörer, men har även möjlighet att i begränsad utsträckning arbeta med direktinvesteringar. De regionala fonder som administreras av Almi Invest AB hanterar EU-medel och annan offentlig medfinansiering i syfte att investera i små företag. Dessa fonder har krav på saminvestering med externa oberoende privata investerare med lägst 50 procent. Projekten har en tydlig inriktning på att investera direkt i företag från såddfas till tidig expansionsfas. Det kan finnas naturliga överlappningar mellan Inlandsinnovation AB och regionala fonder ledda av Almi Invest AB, men det finns också tydliga skillnader såväl när det gäller uppdrag och målgrupp som verksamhetens basfinansiering. Regeringen bedömer inte att det föreligger någon omfattande överlappning mellan de regionala fonder som Stiftelsen Norrlandsfonden är delägare i och övriga regionala fonder. Norrsådd Holding AB är ett bolag som ägs till hälften vardera av de båda stiftelserna Norrlandsfonden och Industrifonden. Norrsådd Holding AB är i sin tur delägare i Lunova AB och Uminova AB tillsammans med bl.a. universitetens holdingbolag. Dessa har liksom många av universitetens holdingbolag inriktning på investeringar i tidiga skeden kopplade till universiteten. 3.1.5 Principer för allokering av investeringsmedel Riksrevisionen pekar på att den samlade likviditeten i systemet är stor och menar att det skulle vara mer kostnadseffektivt och innebära en effektivare hushållning med statens medel att låna upp och tillföra eventuella nya kapitaltillskott i takt med att kapitalbehovet uppstår, dvs. när de statliga aktörerna genomför sina investeringar. Regeringen tillstår att likviditeten vid vissa tillfällen kan vara stor, men delar inte Riksrevisionens förslag till lösning av denna fråga av främst två skäl: dels är det inte budgettekniskt genomförbart att låna upp medel löpande när kapitalbehov uppstår, eftersom varje nytt investeringsbeslut i så fall skulle påverka statens lånebehov, dels är kapitalvolymerna satta utifrån att verksamheterna ska vara revolverande, dvs. inte kräva löpande tillskott av investeringsmedel från staten. Organisationerna ska med andra ord klara förändrad efterfrågan över konjunkturcykler utan att invänta att regeringen lägger förslag till riksdagen om beslut i budgetpropositionen. Att delar av kapitalbasen ligger i förvaltning är därmed inte detsamma som att kapitalet är overksamt och inte nyttiggörs i enlighet med intentionerna för verksamheten. Det finns för- och nackdelar med att ha investeringskapital i bolagens egen förvaltning respektive avropa kapital vid behov. Regeringen bedömer att fördelarna med nuvarande ordning överväger de nackdelar av principiell karaktär som Riksrevisionen pekar på, och avser för närvarande inte att verka för en nyordning där medel lånas upp och tillförs verksamheterna löpande. 3.1.6 Kostnadseffektiviteten i verksamheterna Riksrevisionen konstaterar att administrationskostnaderna varierar mellan de olika statliga riskkapitalaktörerna och menar att samtliga statliga aktörer bör ha specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek satta utifrån karaktären på den verksamhet som bedrivs. Vissa aktörer saknar i dag sådana fastställda mål. Regeringen delar Riksrevisionens syn på vikten av kostnadseffektivitet i statens insatser. Att hanteringen av statens insatser ska vara så kostnadseffektiv som möjligt är en självklar utgångspunkt för regeringen, av respekt för skattebetalarnas pengar och för att nå största möjliga nytta för de medel som sätts in. Regeringen delar också Riksrevisionens uppfattning om att det inte är möjligt att sätta enhetliga mål för samtliga statliga verksamheter. Eftersom aktörerna delvis har olika inriktning och fokuserar på olika investeringsfaser, är det svårt att dra några generella slutsatser om lämplig nivå på kostnaderna. För att kunna avgöra vad som är en rimlig kostnadsnivå behövs en individuell bedömning av verksamhetens karaktär och kostnadsprofil för respektive aktör. 3.1.7 Begränsad investeringsinriktning för vissa bolag Riksrevisionen menar att regeringen lagt alltför stor vikt vid att kapitalet ska allokeras till vissa geografiska områden och sektorer. Riksrevisionen pekar på att region- eller sektorbegränsade aktörer som bolagen Inlandsinnovation AB, Fouriertransform AB och Almi Invest AB sammantaget står för en stor del av det statliga riskkapitalutbudet. Vidare menar Riksrevisionen att det finns en otydlighet kring vad som är generella företagsfrämjande åtgärder och vad som är sektors- eller regionalpolitik. Regeringen anser att inriktningen för politiken huvudsakligen ska vara generell och ta utgångspunkt i statliga insatser som motiveras av att det finns behov att komplettera marknaden i kombination med samhällsekonomiska skäl att motverka marknadsmisslyckanden. Det är heller inte med nödvändighet någon motsättning mellan generellt näringspolitiskt motiverade insatser och sektors-/regionalpolitiska insatser, vilket antyds av Riksrevisionen. Almi Invest AB är uppbyggt kring strukturfondsmedel från EU som definitionsmässigt är regionalt avgränsade med begränsade möjligheter till omallokering genom nationella beslut. Regeringen bedömer att etableringarna av såväl Inlandsinnovation AB som Fouriertransform AB var motiverade utifrån inriktningen för den generella näringspolitiken. När det gäller Inlandsinnovation AB har bolaget en strukturellt betingad marknadskompletterande roll att fylla då den privata riskkapitalmarknaden är begränsad i den aktuella regionen. När det gäller Fouriertransform AB tillkom bolaget för att möta behovet av utveckling och strukturomvandling inom svensk fordonsindustri, vilket aktualiserades i samband med den kris inom fordonsindustrin som rådde då bolaget etablerades. Denna analys låg också till grund för det beslut som riksdagen fattade i frågan. Mot bakgrund av att marknadsförhållanden förändras är det viktigt att löpande följa upp och utvärdera statens insatser för att säkerställa ett marknadskompletterande fokus och motverka risk för undanträngning av privat kapital. Investeringsmandaten för bägge bolagen har därför nyligen breddats i syfte att undvika inlåsningseffekter och öka möjligheterna att på ett flexibelt sätt omallokera kapital vid förändring av behovsbilden. Regeringen är också öppen för att göra ytterligare förändringar framöver i de bolag som har avgränsade investeringsmandat om behovsbilden förändras. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen anser att det är viktigt att det offentliga utbudet av riskkapital är inriktat på att fylla marknadskompletterande behov. Regeringen anser också att uppdrag för, och gränssnitt mellan, de olika statliga aktörerna inom området ska vara tydliga, så att överlappning och otydlighet avseende deras respektive roller minimeras. Vidare anser regeringen att det är viktigt att verksamheterna eftersträvar en så kostnadseffektiv hantering som möjligt. Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer är i stora delar i linje med regeringens egen analys och aviserade utvecklingsinriktning inom området. Riksrevisionens rapport är ett värdefullt underlag i det fortsatta utvecklingsarbetet. I linje med inriktningen på pågående reformarbete och i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer avser regeringen att undersöka förutsättningarna för att fokusera statens kapitalförsörjningsinsatser genom att vidta ytterligare åtgärder för att skapa en mer samlad aktörsstruktur. En samlad aktörsstruktur där statliga kapitalförsörjningsinsatser fokuseras hos ett fåtal aktörer kan ge ökad nytta genom förbättrad tydlighet, minskad risk för överlappning i uppdrag och större möjligheter att på ett flexibelt sätt omallokera kapital inom systemet då behovsbild och mål förändras. En samlad aktörsstruktur kan också skapa förutsättningar för högre kostnadseffektivitet och bättre möjligheter till styrning och uppföljning. Regeringen avser att återkomma med mer detaljerade förslag. I enlighet med Riksrevisionens rekommendationer och den av regeringen tidigare aviserade inriktningen för utveckling inom området avser regeringen fortsätta att verka för enkelhet och tydlighet inom systemet för statligt riskkapital, bl.a. genom bättre information om utbudet av och målgrupper för offentligt riskkapital. Regeringen uppdrog i regleringsbrevet för 2013 åt Tillväxtverket att vidareutveckla webbportalen verksamt.se med information om finansieringsmöjligheter för företag och vägledning till relevanta offentliga aktörer. På verksamt.se finns därför en finansieringsguide som Tillväxtverket avser att vidareutveckla. Regeringen har under våren 2014 sett över de statliga riskkapitalaktörernas mål och vidtagit åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer för att utveckla specifika mål när det gäller kostnadseffektivitet och förvaltningskostnader. Exempelvis har staten gett styrelserna för Almi Företagspartner AB och Inlandsinnovation AB i uppdrag att ta fram mål för förvaltningskostnadernas storlek. När det gäller Fouriertransform AB fastställde styrelsen specifika mål för såväl kostnader som avkastning i anslutning till bolagets bildande. Vidare pågår sedan 2012 ett revideringsarbete av de ekonomiska målen för samtliga bolag som förvaltas av Regeringskansliet (Finansdepartementet), däribland Fouriertransform AB. Specifika mål för bolagets förvaltningskostnader kommer att utvärderas i samband med detta arbete. Stiftelsen Norrlandsfonden är en självständig stiftelse, men Regeringskansliet (Näringsdepartementet) har haft en dialog med styrelseordföranden om hur stiftelsen arbetar med att säkerställa kostnadseffektivitet i verksamheten och om möjligheterna att utarbeta mål för förvaltningskostnadernas storlek. Utifrån denna dialog synes sådana mål kunna utarbetas givet att de definieras med beaktande av verksamhetens karaktär. Stiftelsen Industrifonden och Almi Invest AB har sedan tidigare specifika mål för detta. När det gäller Sjätte AP-fonden så regleras AP-fonderna i lag och det pågår för närvarande en översyn av AP-fondsstrukturen. Inga lagändringar är aktuella förrän denna översyn slutförts. Riksrevisionen rekommenderar att de statliga riskkapitalaktörernas villkor i saminvesteringar eller investeringar i privata fonder anpassas så att de privata aktörerna får incitament att orientera sig mot tidigare företagsskeden. Regeringen har för avsikt att överväga olika modeller för incitament och riskdelning i det förestående arbetet med etableringen av de strukturfondsbaserade riskkapitalsatsningar som aviserades i budgetpropositionen för 2014. En av satsningarna är en s.k. fond-i-fond som ska investera i nya och befintliga privata riskkapitalfonder. Fondens syfte är att stärka utbudet av privat riskkapital för bolag i tidiga skeden och främja förekomsten av privata riskkapitalinvesterare. Möjligheterna att arbeta med olika incitament för t.ex. privata medinvesterare behöver analyseras och är bl.a. beroende av utformningen av EU:s regelverk för statligt stöd. Regeringen avser även att fortsätta arbetet med att stärka underlag och verktyg för att följa statens kapitalförsörjningsinsatser för att säkerställa att insatserna utförs i linje med regeringens målsättningar. Detta ska ske bl.a. inom ramen för det uppdrag som sedan 21 november 2013 anges i förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, "att genomföra regelbundet återkommande utvärderingar av statens insatser för att möta företags behov av marknadskompletterande finansiering", samt genom fortsatt utveckling av resultatrapporteringen från aktörerna för att ytterligare stärka enhetlighet och målstyrningsrelevans i rapporteringen. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Statens insatser för riskkapitalförsörjning - i senaste laget (RiR 2014:1) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 maj 2014 Närvarande: Statsrådet Björklund, ordförande, och statsråden Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Adelsohn Liljeroth, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Ek, Lööf, Enström, Arnholm, Svantesson Föredragande: statsrådet Lööf Regeringen beslutar skrivelse 2013/14:235 Riksrevisionens rapport om statens insatser för riskkapitalförsörjning Skr. 2013/14: Skr. 2013/14: 14 15 1 Skr. 2013/14:235 Skr. 2013/14:235 Skr. 2013/14:235 Bilaga Skr. 2013/14:235 Bilaga 30 29 1 Skr. 2013/14:235 Bilaga 1 Skr. 2013/14:235 Bilaga Skr. 2013/14:235 Skr. 2013/14:235 92 93 1 Skr. 2013/14: Skr. 2013/14: