Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:244 Riksrevisionens rapport om staten och det civila samhället i integrationsarbetet Skr. 2013/14:244 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 juni 2014 Fredrik Reinfeldt Erik Ullenhag (Arbetsmarknadsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har undersökt om staten har skapat förutsättningar och undanröjt hinder för civilsamhällets medverkan på integrationsområdet. Granskningen har inriktats på statliga åtgärder för att underlätta för civilsamhället att kunna bidra till en mångfald av utförare. Riksrevisionens övergripande bedömning är att regeringens ambition att involvera det civila samhället i statens integrationsarbete inte har resulterat i motsvarande utveckling i berörda myndigheters faktiska verksamhet. Även om vissa åtgärder vidtagits som skapar bättre förutsättningar för civilsamhället att vara utförare, menar Riksrevisionen att det finns behov av ytterligare åtgärder för att skapa den önskade mångfalden. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att genomföra en samlad analys av den statliga finansieringen av civilsamhället på integrationsområdet. Riksrevisionen anser också att regeringen bör efterfråga uppföljning av samarbetet med det civila samhället från Arbetsförmedlingen och Migrationsverket och analysera behovet av att vidta generellt stödjande åtgärder i syfte att underlätta civilsamhällets deltagande i upphandlingar. Vidare anser Riksrevisionen att rollen som överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Sveriges Kommuner och Landsting har i regeringens integrationspolitik bör tydliggöras. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens övergripande bedömning att ambitionen att på olika sätt involvera det civila samhället i statens integrationsarbete inte har resulterat i motsvarande utveckling i berörda myndigheters faktiska arbete. Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att stärka det civila samhällets roll i integrationsarbetet och regeringen bedömer att de redovisade åtgärderna på området sammantaget förbättrar det civila samhällets möjligheter att delta i detta arbete. Riksrevisionens granskning är ett viktigt underlag i det fortsatta arbetet med att främja det civila samhällets roll i integrationsarbetet. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.1 Bakgrund 4 2.2 Metod och genomförande 4 2.3 Granskningens resultat 5 2.4 Rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 juni 2014 11 1 Ärendet och dess beredning Den 18 mars 2014 överlämnade riksdagen Riksrevisionens granskningsrapport "Staten och det civila samhället i integrationsarbetet" (RiR 2014:3), se bilaga. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund Riksrevisionen har undersökt om staten har skapat förutsättningar och undanröjt hinder för civilsamhällets medverkan på integrationsområdet. Granskningen har inriktats på statliga åtgärder för att underlätta för civilsamhället att kunna bidra till en mångfald av utförare. Riksrevisionen har i sin granskning utgått från regeringens integrationspolitik och propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55). En annan utgångspunkt är överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Sveriges Kommuner och Landsting som undertecknades 2010. Såväl propositionen som överenskommelsen bygger på sex principer, varav principen om mångfald är en. Denna princip är ytterligare en utgångspunkt för Riksrevisionens granskning. 2.2 Metod och genomförande För att belysa frågeställningarna i granskningen har Riksrevisionen använt olika metoder och källor. Intervjuer har genomförts med centrala företrädare för Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Svenska ESF-rådet och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (tidigare Ungdomsstyrelsen). Intervjuer har också genomförts med företrädare för Regeringskansliet (Arbetsmarknads-, Justitie-, Social- och Utbildningsdepartementen). Riksrevisionen har även begärt in skriftliga uppgifter om civilsamhällets deltagande i upphandling, finansiering och samverkan från Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Svenska ESF-rådet och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. Inom ramen för granskningen har två enkäter genomförts. Den ena enkäten har besvarats av samtliga länsstyrelser i syfte att undersöka deras arbete med civilsamhället. Den andra enkäten skickades till drygt 160 organisationer som deltog i den dialog som föregick överenskommelsen inom integrationsområdet. Företrädare för civilsamhället har också omfattats av en fokusgruppsintervju. Material om statens relation till civilsamhället i integrationsarbetet har samlats in via kontakterna med berörda myndigheter där exempel på lokal samverkan, upphandling och finansiering av integrationsinsatser utförda av civilsamhällets organisationer har efterfrågats. Dessutom har Riksrevisionen genomfört statistik- och dokumentstudier. 2.3 Granskningens resultat Riksrevisionens övergripande bedömning är att regeringens ambition att involvera det civila samhället i statens integrationsarbete inte har resulterat i motsvarande utveckling i berörda myndigheters faktiska verksamhet. Enligt Riksrevisionen är civilsamhällets organisationer inte utförare mot ersättning i någon större omfattning inom den statliga integrationspolitiken, samtidigt som sektorn i viss mån har en annan, mer kompletterande roll. Även om några åtgärder vidtagits som skapar bättre förutsättningar för civilsamhället att vara utförare, menar Riksrevisionen att det finns behov av ytterligare åtgärder för att skapa den önskade mångfalden. Det civila samhället som utförare i det statliga integrationsarbetet Riksrevisionens granskning pekar på att det civila samhället i begränsad omfattning upphandlas av, finansieras av eller samverkar med statliga myndigheter på integrationsområdet, även om omfattningen varierar. Civilsamhällets begränsade deltagande i de statliga insatserna är något som bör åtgärdas, anser Riksrevisionen. Riksrevisionen ger ett antal förklaringar till civilsamhällets begränsade deltagande i statens integrationsarbete. Riksrevisionen konstaterar att civilsamhällets möjlighet att lämna anbud enligt Arbetsförmedlingen och Migrationsverket försvåras av såväl komplexiteten i de upphandlingar som genomförs utifrån lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) som hur myndigheterna väljer att geografiskt och volymmässigt dela upp upphandlingarna. Riksrevisionen nämner också att det kan finnas en målkonflikt mellan ambitionen att dels involvera det civila samhället i statens integrationsarbete, dels tillämpa LOU. Regeringens och myndigheternas styrning Riksrevisionen konstaterar att propositionen (prop. 2009/10:55) och överenskommelsen inom integrationsområdet inte har medfört några förändringar av regeringens styrning av Arbetsförmedlingens och Migrationsverkets samarbete med civilsamhället, exempelvis i form av förändringar i regleringsbrev. Detta gäller dock inte länsstyrelserna som har i uppdrag att främja samverkan. I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2014 framgår det att även organisationer ska ingå i länsstyrelsernas regionala samverkan på integrationsområdet. Riksrevisionen konstaterar också att varken Arbetsförmedlingens eller Migrationsverkets interna styrning på ett tydligt sätt betonat vikten av att det sker ett samarbete med det civila samhället på lokal nivå. Migrationsverket har dock i regleringsbrev för 2011 haft i uppdrag att även fortsätta att söka samarbete med det civila samhällets organisationer och lämna en redogörelse för hur samarbete ser ut inom relevanta områden. Utformningen av regelverket för upphandling och lokal samverkan Riksrevisionen konstaterar att statens samverkan med civilsamhället varierar. Särskilt anmärkningsvärt är det enligt Riksrevisionen att civilsamhället har ett lågt deltagande i Arbetsförmedlingens lokala överenskommelser mot bakgrund av myndighetens samordnande roll i etableringsuppdraget. Förändringar i den statliga finansieringen Enligt Riksrevisionen har civilsamhällets möjligheter att vara utförare ökat genom de verksamheter som staten har definierat ett särskilt behov av, som t.ex. yrkesmentorer och flyktingguider. Riksrevisionen menar att civilsamhället efter en förordningsändring 2008 hänvisats till Europeiska Integrationsfonden för att söka statligt stöd för integrationsverksamhet efter egen behovsanalys. Finansiering från Integrationsfonden är enligt granskningen förknippad med ett antal hinder, som omfattande administration, krav på medfinansiering och efterskottsbetalning, något som försvårar för civilsamhället att ta del av finansieringen. Kunskapsspridning och samverkan Riksrevisionen anser att samverkan mellan myndigheter och civilsamhället inte sker i tillräcklig utsträckning. Länsstyrelsernas överblick över civilsamhället och den kunskap de byggt upp inom ramen för sitt uppdrag riskerar därmed att inte komma övriga statliga aktörer till del. Riksrevisionen rekommenderar därför att Arbetsförmedlingen och Migrationsverket inventerar och utvecklar samverkan. I granskningen påpekas också att statens samverkan med civilsamhället inom integrationsområdet skulle stärkas om samverkan mellan de myndigheter som berörs av granskningen utvecklades. 2.4 Rekommendationer Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till regeringen. * Genomföra en samlad analys av den statliga finansieringen av civilsamhället på integrationsområdet. * Efterfråga uppföljning av samarbetet med det civila samhället från Arbetsförmedlingen och Migrationsverket. * Analysera behovet av att vidta generellt stödjande åtgärder i syfte att underlätta civilsamhällets deltagande i upphandlingar. * Tydliggöra den roll som överenskommelsen inom integrationsområdet har i regeringens integrationspolitik. Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen och Migrationsverket. * Utveckla den lokala samverkan med civilsamhället. * Utveckla upphandlingsstrategier som underlättar för det civila samhället. Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till länsstyrelserna. * Utveckla sin roll som regional resurs i integrationsarbetet. Riksrevisionen har lämnat följande rekommendation till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (tidigare Ungdomsstyrelsen). * Bidra till samordning av den statliga finansieringen på integrationsområdet. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens övergripande bedömning att ambitionen att på olika sätt involvera det civila samhället i statens integrationsarbete inte har resulterat i motsvarande utveckling i berörda myndigheters faktiska arbete. Riksrevisionen har i sin granskning utgått från en av de sex principer som ska styra politiken för det civila samhället enligt prop. 2009/10:55, nämligen principen om mångfald. Även överenskommelsen inom integrationsområdet bygger på dessa sex principer som tillsammans ska skapa bättre förutsättningar för det civila samhället. Regeringen delar i stort de slutsatser som Riksrevisionen kommer fram till utifrån denna princip. Riksrevisionens granskning har dock inte utvärderat effekter utifrån de fem övriga principerna, dvs. självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet samt öppenhet och insyn. Utifrån samtliga principer har regeringen genomfört sin åtgärdsplan inom ramen för överenskommelsen inom integrationsområdet - inte sällan i samråd och samarbete med det civila samhällets organisationer inom integrationsområdet. Överenskommelsens tre parter är överens om att de sex principerna hör ihop och att man måste vara medveten om detta när man väljer att belysa en eller några få av dem. Riksrevisionen har endast studerat riktade integrationsverksamheter i granskningen. Regeringens integrationspolitik ska i första hand lösas genom generella system som riktar sig till hela befolkningen. Särskilda integrationsinsatser bör främst tillämpas när generella åtgärder inte kan förväntas vara ändamålsenliga. Till exempel fördelar Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor stöd till kvinno- och ungdomsorganisationer, Socialstyrelsen stöder verksamhet med utsatta barn och mot våld i nära relationer och Allmänna arvsfonden prioriterar verksamheter på arbetsmarknadsområdet. I alla dessa verksamheter ingår delar som på olika sätt syftar till bättre integration. Därmed omfattar inte Riksrevisionens granskning alla regeringens insatser som möjliggör för det civila samhället att delta i integrationsfrämjande aktiviteter. Under 2007 gjordes den senaste samlade analysen av fördelningen av medel till det civila samhället på integrationsområdet, se promemorian Förenklade villkor för statsbidrag på integrationsområdet (dnr IJ2007/3097/IU). Analysen ledde till att förordningen (2008:63) för statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund infördes och att förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration upphävdes. Regeringen anser att slutsatserna i promemorian i huvudsak fortfarande är giltiga. Regeringen instämmer i Riksrevisionens analys av att det finns svårigheter för det civila samhället att delta i upphandlingsförfaranden enligt LOU och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Enligt Riksrevisionen fungerar LOV bättre än LOU när det gäller att möjliggöra för det civila samhället att leverera tjänster. Genom att införa ett valfrihetssystem för etableringslotsar har regeringen gjort det möjligt för det civila samhället att delta i en marknad för etableringsinsatser som 2014 omfattar drygt 600 miljoner kronor. Riksrevisionen rekommenderar Arbetsförmedlingen och Migrationsverket att utveckla den lokala samverkan med civilsamhället. Arbetsförmedlingen har tillsammans med Försäkringskassan, Migrationsverket och länsstyrelserna samt i samråd med Sveriges Kommuner och Landsting tagit fram ett metodstöd för upprättande av lokala överenskommelser om nyanländas etablering. Syftet med överenskommelsen är att tydliggöra uppdrag, ansvarsfördelning, roller och rutiner mellan berörda myndigheter och organisationer samt det civila samhället. Riksrevisionen menar att regeringens styrning inte har ändrats med anledning av överenskommelsen med det civila samhället på integrationsområdet. Överenskommelsen innehåller dock 23 konkreta åtgärder. Regeringen har genomfört 21 av dessa, dvs. de flesta åtgärder som ingår i överenskommelsen. Arbetet med de resterande åtgärderna pågår. Riksrevisionens rapport framhåller att alla länsstyrelser samverkar med det civila samhället, vilket ytterligare stärkts i och med regleringsbrevet 2014. Vilken effekt detta har gett är det för tidigt att utvärdera. Länsstyrelserna har dessutom enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser av vissa nyanlända invandrare ansvar för att främja samverkan mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Upphandlingsutredningen överlämnade i mars 2013 sitt slutbetänkande Goda affärer - en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12). Utredningen lämnade i betänkandet förslag till en nationell handlingsplan med en rad åtgärder för den offentliga upphandlingen. Utredningen föreslog också att det bör tas fram en vägledning som tydliggör gränsdragningen mellan bidragsgivning och upphandling. Betänkandet har remissbehandlats och beredning pågår för närvarande i Regeringskansliet. I betänkandet behandlas frågor om vilka möjligheter det civila samhällets organisationer har att delta i offentlig upphandling endast i begränsad utsträckning. Upphandling är dessutom inte den enda formen som kan användas när dessa organisationer ska utföra offentligt finansierade tjänster. Bidragsgivning är exempelvis ofta förekommande. Regeringen har nyligen tillsatt en utredning som ska se över möjligheterna och underlätta för det civila samhället att bedriva sin verksamhet. I direktiven till utredningen, Ett stärkt och självständigt civilsamhälle, (dir. 2014:40) anges bland annat att utredningen ska lämna förslag till hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras. Utredningen ska också brett undersöka möjligheterna att underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sina verksamheter och därvid bl.a. med utgångspunkt i överenskommelserna inom det sociala området respektive integrationsområdet (IJ/2008/2110/UF, IJ2009/2235/UF) föreslå åtgärder både på det nationella planet och landstings- och kommunala planet som underlättar organisationers verksamheter. Uppdraget ska redovisas senast den 29 februari 2016. Arbetsmarknads-, Social- och Utbildningsdepartementen har bjudit in ett stort antal myndighetschefer till en dialog om regeringens överenskommelser med idéburna organisationer inom det sociala området respektive integrationsområdet i juni 2014. Syftet med dialogen är att dela erfarenheter och synliggöra myndigheternas strukturerade arbete med dessa organisationer på nationell, regional och lokal nivå och att informera om regeringens arbete med att stärka villkoren för organisationerna som utförare av tjänster och självständiga röstbärare. I överenskommelsen inom integrationsområdet anges att den ska vara ett levande dokument och det är ett gemensamt åtagande att parterna kontinuerligt ska följa upp, utvärdera och sprida budskapet i överenskommelsen. Regeringen kommer att fortsätta att verka för att överenskommelsen följs upp och utvärderas kontinuerligt. Regeringen medverkar ofta i sammanhang där tillfälle ges att sprida överenskommelsen och dess sex principer. När det gäller regeringens styrning av myndigheterna rörande hur samverkan på integrationsområdet sker, görs det just nu en intern genomgång i Regeringskansliet av hur det civila samhället omnämns i regleringsbrev. Syftet med genomgången är att framöver på ett tydligare sätt styra myndigheterna i hur de bör samverka med det civila samhällets organisationer. Arbetsförmedlingen följer och analyserar också lotsföretagens mångfald kontinuerligt. Migrationsverket försöker i möjligaste mån involvera lokala aktörer, exempelvis det civila samhället, i introduktionen av de asylsökande. Myndigheten har tagit fram en handlingsplan som bland annat ska stödja utveckling av den lokala samverkan med det civila samhället. Målsättningen är att handlingsplanen ska vara genomförd 2015. Migrationsverket har underlättat upphandlingen för civilsamhället genom att bryta ner de enskilda upphandlingarna till mindre tilldelningsområden, använda enklare språk och inte ställa några onödiga krav i förfrågningsunderlag. I Arbetsförmedlingens reviderade metodstöd för lokala överenskommelser inom etableringsuppdraget har vissa förtydliganden om samarbetet med det civila samhället gjorts. Det uttrycker nu tydligare en ambition om att via metodstödet ge vägledning i samverkan med det civila samhället inom integrationsområdet. När det gäller Arbetsförmedlingens upphandlingsstrategier ser myndigheten för närvarande över dem i de delar där det civila samhället ingår som en komponent. Arbetsmarknadsdepartementet arrangerade en konferens med fokus på integration och det civila samhället i juni 2014. Konferensens syfte var bland annat att sprida kunskap om samverkan och samarbete mellan kommuner, myndigheter och civila samhället. Regeringen anser att den analys som gjordes 2007 i översynen av bidrag inom integrationsområdet i huvudsak fortfarande är giltig. Regeringen fortsätter dock fortlöpande att pröva behovet av medel för olika ändamål inom integrationsområdet. Regeringen delar Riksrevisionens analys att det finns ett behov av bättre samordning av finansieringen på integrationsområdet. Det kan dock för närvarande inte anses utrett vilken form av samordning som är mest ändamålsenlig och vilken myndighet som bäst lämpar sig för ansvaret. Riksrevisionens rapport är ett viktigt underlag för det fortsatta arbetet med att involvera det civila samhället i integrationsarbetet. Regeringen kommer även fortsättningsvis att följa utvecklingen på området och främja det civila samhällets roll i integrationsarbetet. Regeringen bedömer att de nämnda åtgärderna på området sammantaget förbättrar det civila samhällets möjligheter att delta i integrationsarbetet. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Arbetsmarknadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 juni 2014 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Erlandsson, Hägglund, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Ullenhag, Hatt, Lööf, Enström, Arnholm Föredragande: statsrådet Erik Ullenhag Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om staten och det civila samhället i integrationsarbetet