Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:247 Riksrevisionens rapport om bostäder för äldre i avfolkningsorter Skr. 2013/14:247 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 4 september 2014 Jan Björklund Ulf Kristersson (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Bostäder för äldre i avfolkningsorter (RIR 2014:2). Riksrevisionen har granskat förutsättningarna för äldres bostäder på svaga bostadsmarknader. Syftet med granskningen har varit att undersöka om staten gett kommuner med svaga bostadsmarknader tillräckliga förutsättningar för att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar när det gäller äldres boende. Riksrevisionen anser att regeringen inte har gett kommuner med svaga bostadsmarknader tillräckliga finansiella och rättsliga förutsättningar att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringens insatser på detta område. Regeringen är medveten om de problem som finns på bostadsmarknaderna på dessa orter. Regeringen konstaterar samtidigt att mycket av det som Riksrevisionen rekommenderar redan är föremål för utredning. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund och syfte 3 2.2 Metod och genomförande 3 2.3 Granskningens resultat 4 2.4 Rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 3.1 Statens ansvar för bostadsförsörjningen 5 3.2 EU:s regelverk om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 6 3.3 Särskilt boende 7 3.4 Synpunkter på Riksrevisionens rekommendationer 8 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Bostäder för äldre i avfolkningsorter (RIR 2014:2) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 september 2014 91 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade Riksrevisionens granskningsrapport Bostäder för äldre i avfolkningsorter (RIR 2014:2) den 13 mars 2014 till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader (exklusive juli och augusti) från det att regeringen har tagit emot rapporten. Boverket, Statens Bostadsomvandling AB, Sbo samt Utredningen S2013:11 EU & kommunernas bostadspolitik har yttrat sig över rapporten (dnr S2014/2447/PBB). 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund och syfte Riksrevisionen har granskat förutsättningarna för äldres bostäder på svaga bostadsmarknader och konstaterar att förutsättningarna för bostadsförsörjning och byggande skiljer sig åt mellan olika delar av Sverige. Svag arbetsmarknad och vikande befolkningsunderlag har i delar av landet lett till bostadsöverskott och bostadsföretag med ekonomiska problem. Befolkningsutvecklingen i Sverige innebär att andelen äldre ökar. Denna utveckling är särskilt tydlig i kommuner som har svaga bostadsmarknader. I kommuner med svaga bostadsmarknader med generellt bostadsöverskott kan det samtidigt råda brist på vissa typer av bostäder. Riksrevisionens granskning motiveras av att det i ett stort antal kommuner är svårt att uppfylla bostadsförsörjningens mål att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. I den svenska bostadspolitiken ansvarar staten för de rättsliga och finansiella förutsättningarna medan kommunerna ansvarar för planering och genomförande av bostadsförsörjningen. Riksrevisionen menar dock att det inte är klarlagt vilket ansvar staten har om kommunerna inte förmår att uppfylla bostadsförsörjningsansvaret. Syftet med granskningen har varit att undersöka om staten ger kommuner med svaga bostadsmarknader tillräckliga förutsättningar för att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar när det gäller äldres boende. Riksrevisionen har undersökt om regeringen har sett till att det finns såväl rättsliga som finansiella förutsättningar för att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar. Riksrevisionen har därför granskat om regeringen, Boverket och Statens Bostadsomvandling AB, Sbo, har utformat och genomfört de statliga insatserna på ett ändamålsenligt sätt. 2.2 Metod och genomförande Riksrevisionens granskning bygger till stor del på data från en enkätundersökning riktad till de 123 kommuner som har eller har haft en mycket svag bostadsmarknad enligt en analys av f.d. Statens bostadskreditnämnd (numera Boverket). Syftet med enkäten var att kartlägga bostadsmarknaden och utbudet av bostäder för äldre samt kommunernas bedömningar av eventuella statliga insatser. Riksrevisionen har även genomfört djupintervjuer med ett antal utvalda kommuner samt genomfört intervjuer med Regeringskansliet, Boverket och Sbo. Riksrevisionen har därutöver gett Jörgen Hettne, docent i EU-rätt, i uppdrag att utarbeta ett rättsutlåtande om statsstödsregler. 2.3 Granskningens resultat Riksrevisionen bedömer att det i dag saknas tydliga rättsliga förutsättningar för svenska kommuner att bedriva en bostadspolitik som uppfyller målen i bostadsförsörjningslagen. Framför allt menar Riksrevisionen att det är osäkert om kommunerna har möjlighet att utnyttja EU:s regelverk om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att stödja bostadspolitiska åtgärder. Riksrevisionen pekar på att det inte går att fastställa exakt hur långt statens finansiella ansvar på bostadsområdet sträcker sig. Riksrevisionen anser dock att det bör prövas om ansvaret kan utökas i förhållande till vad som är fallet i dag. Riksrevisionen anser också att det är viktigt att regeringen ser till att Boverket följer och analyserar utvecklingen på svaga bostadsmarknader. 2.4 Rekommendationer Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar Riksrevisionen regeringen att - utarbeta ett ramverk utifrån EU:s begrepp om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i syfte att förtydliga kommunernas möjligheter till bostadspolitiska åtgärder samt anmäla ramverket till kommissionen, - ge Boverket i uppdrag att kontinuerligt följa utvecklingen på svaga bostadsmarknader - överväga att sänka kraven för att beviljas investeringsstöd för trygghetsbostäder och särskilt överväga att sänka 70-årsgränsen för den boende, - utforma Sbo:s verksamhet så att den är förenlig med EU:s statsstödsregler. Även frågan om den konflikt som uppstår när fastigheter som omfattats av ett omstruktureringsavtal säljs behöver utredas. När Sbo:s verksamhet är anpassad till EU:s regelverk bör regeringen överväga att tillföra bolaget mer kapital, och - överväga att utveckla omstruktureringsstödet till en mer flexibel stödform utifrån behoven på svaga bostadsmarknader. Stödet bör syfta till att hjälpa de berörda kommunerna att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Inledningsvis kan regeringen konstatera att vi delar den generella bilden av den demografiska utvecklingen på ett stort antal lokala bostadsmarknader. Regeringen anser att befolkningsminskning och urbanisering samt en ökande andel äldre är viktiga frågor att beakta när det gäller bostadsförsörjning på marknader med svag efterfrågan. I kommuner med svaga bostadsmarknader finns det generellt ett bostadsöverskott. Riksrevisionen har dock konstaterat att det finns en positiv trend när det gäller bostadsöverskottet och de lediga lägenheterna minskar stadigt. Regeringen konstaterar också att bostadsöverskottet inte är ett lika omfattande problem som tidigare i de aktuella kommunerna. Antalet tomma lägenheter kulminerade i slutet av 1990-talet och uppgick som mest till 62 000. Staten har under årens lopp medverkat till rekonstruktionsåtgärder och åtaganden i ett 50-tal kommuner och med statens hjälp har totalt 14 000 lägenheter avvecklats eller utvecklats. Vakanserna i de allmännyttiga bostadsföretagen har minskat kraftigt under de senaste åren och även i kommunerna med de svagaste bostadsmarknaderna har vakanserna minskat. Förutsättningarna för de lokala bostadsmarknaderna på dessa orter har därmed förbättrats. Boverket genomför årligen en Bostadsmarknadsenkät, BME, som besvaras av landets kommuner. I enkäten från 2014 uppger endast 20 av landets 290 kommuner att de har ett bostadsöverskott i centralorten och 34 kommuner uppger att de har ett bostadsöverskott i kommunen som helhet. De aktuella kommunernas ekonomi har också förbättrats. 3.1 Statens ansvar för bostadsförsörjningen Riksrevisionen anser att det statliga ansvaret för bostadsförsörjningen är oklart samt att det inte går att fastställa exakt hur långt statens finansiella ansvar på bostadsområdet sträcker sig och menar att det bör prövas om ansvaret kan utökas i förhållande till vad som är fallet i dag. Av 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer bl.a. att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. I svensk bostadspolitik svarar staten för de rättsliga och finansiella förutsättningarna medan kommunerna lokalt ansvarar för planering och genomförande. Generellt sett bör staten inte vidta mer långtgående åtgärder än vad som är nödvändigt för att uppnå en fungerande marknad. Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. I Sverige är graden av decentralisering av uppgifter till kommuner och landsting hög i ett internationellt perspektiv och Sverige har en lång tradition av kommunalt självstyre. Självstyret innebär möjligheter för lokala anpassningar av verksamheter utifrån olika behov och förutsättningar. Kommuner och landsting står för större delen av våra välfärdstjänster så som skola, vård och omsorg. Kommunerna har ett ansvar för bostadsförsörjningen som regleras i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, kallad bostadsförsörjningslagen. Kommunerna får sina största intäkter, omkring två tredjedelar av de totala intäkterna, från skatteintäkter. Endast en mindre del, i genomsnitt knappt en femtedel, utgörs av statsbidrag. Förhållandena mellan olika kommuner och olika landsting varierar i olika delar av landet liksom förutsättningarna att klara av uppgifterna. Därför finns det kommunalekonomiska utjämningssystemet vars syfte är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Meningen är att skillnader i kommunalskatt i stort ska spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Staten vidtar även mer temporära åtgärder när det bedöms som mycket angeläget, ett exempel är investeringsstödet för äldrebostäder (se vidare avsnitt 4). Ett annat exempel på temporär åtgärd är bostadsanpassningsbidraget. Genom det ges en möjlighet för kommunerna att hjälpa till att möjliggöra för äldre och funktionshindrade att bo kvar i sina hem. Kommunerna står för själva finansieringen av bidraget. Genom lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsbolag, kallad allbolagen, anges visserligen att de kommunala bostadsbolagen ska drivas av affärsmässiga principer men bolagen ska fortfarande ha ett allmännyttigt syfte. Kommunerna kan styra bolagens verksamhet genom ägardirektiv och bolagsordning. Kommunerna kan därmed använda sina företag för att fullgöra sitt bostadspolitiska ansvar. Allbolagen medger även att bolagen kan använda sitt eventuella vinstöverskott till åtgärder inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhållning eller som tillgodoser bostadsbehovet för grupper för vilka kommunen har ett särskilt ansvar. I bostadsförsörjningslagen har ett regionalt perspektiv i riktlinjerna för bostadsförsörjningen införts genom en ändring den 1 januari 2014. Plan- och bygglagen (2010:900) reglerar användningen av mark, vatten och byggande och ger kommunerna det s.k. planmonopolet genom att kommunen får bestämma hur marken ska användas och bebyggelsen ska utvecklas i kommunen. Det kommunala planmonopolet är en av de viktigaste förutsättningarna för det kommunala självstyret i Sverige. 3.2 EU:s regelverk om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Riksrevisionen anser att det saknas tydliga rättsliga förutsättningar för kommunerna att bedriva en bostadspolitik som uppfyller målen i bostadsförsörjningslagen. Revisionen anser att det framförallt är osäkert om kommunerna har möjlighet att utnyttja EU:s regelverk om gällande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Regeringen konstaterar att svensk lag redan i dag medger att kommuner lämnar stöd till sina allmännyttiga bostadsaktiebolag så länge som detta stöd är förenligt med fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget. Regeringen har heller aldrig förbjudit kommuner att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I propositionen Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerad hyressättning (prop. 2009/10:185) gjorde regeringen bedömningen att bostadsförsörjning i vid mening inte i lag bör definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Samtidigt konstaterade regeringen att det inte går att utesluta möjligheterna att använda reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsförsörjningsområdet men att det är komplicerat att göra en sådan avgränsning. Det finns en bred politisk enighet om att undvika en utveckling mot s.k. socialbostäder. Inom ramen för utredningen EU & kommunernas bostadspolitik ska undersökas i vilken mån EU:s reglering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utgör en framkomlig och lämplig väg att främja bostadsförsörjningen i kommunerna. Regelverket om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse innebär inte i sig nya resurser, utan skulle endast möjliggöra för kommunerna att under vissa förutsättningar ge stöd. Riksrevisionen anser även att staten har otillräckliga verktyg för att hantera icke-fungerande bostadsmarknader. En grundförutsättning för att bostäder ska byggas är att det finns en efterfrågan på bostäder och efterfrågan bör styra var bostäder byggs. Det finns av naturliga skäl en begränsad efterfrågan på bostäder i avfolkningsorter. Det är framförallt tillgänglighetsanpassade bostäder i centrala lägen som efterfrågas på dessa orter. Beslut om bostadsbyggande bör därmed fattas med större eftertänksamhet i dessa orter då detta kan ge upphov till problem med tomma bostäder. Regeringen har även tillsatt ett antal utredningar för att utreda vilka verktyg som är användbara med hänsyn till framför allt EU:s statsstödsregler, se avsnitt 4. 3.3 Särskilt boende Riksrevisionen anför i sin rapport att "endast fem procent av personer som är 65 år eller äldre i dag bor i ett särskilt boende" (s. 33). Statistiken som presenteras i rapporten belyser dock inte behovet av platser i särskilt boende utan visar endast en demografisk utveckling. Det finns ingen entydig eller officiell förklaring till att antalet personer med beslut om särskilt boende eventuellt har minskat. Särskilt boende ingår för övrigt inte i granskningen och är heller inte relevant ur ett bostadsförsörjningsperspektiv. Regeringen anser att Riksrevisionen har avstått från att redogöra för annan forskning, som är viktig att komplettera med för att nyansera bilden av orsakerna till att antalet platser i särskilt boende eventuellt minskar. Det finns forskning som tyder på att antalet platser för äldre med stora behov, s.k. heldygnsomsorg, snarare har ökat under perioden 2000-2010 (Vad har hänt med resurserna för äldreomsorgen? Mårten Lagergren, Äldrecentrum 2012). Det går inte att dra slutsatser på endast en informationskälla, utan en officiell förklaring bör grundas på en systematisk översikt. Vidare har Riksrevisionen avstått från att redogöra för insatser som regeringen vidtagit för att möta det samlade behovet av tillgängliga bostäder. 3.4 Synpunkter på Riksrevisionens rekommendationer Ramverk för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) Som nämnts ovan kan kommuner redan i dag lämna stöd till sina allmännyttiga bostadsaktiebolag så länge som detta stöd är förenligt med EUF-fördraget. Av Riksrevisionens rapport framgår inte vad som avses med ett sådant ramverk för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ska ta fram. Utredningen om EU & kommunernas bostadspolitik kommer att belysa förutsättningarna för att tillämpa statsstödsreglerna för s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Uppdrag till Boverket Av Boverkets instruktion framgår att verket ska följa och analysera bostadsmarknaden, såväl i ett nationellt som regionalt perspektiv. Regeringen anser att Boverket ska följa svaga bostadsmarknader likväl som det följer andra typer av bostadsmarknader. Resultaten från Boverkets bostadsmarknadsenkät kan vara ett av flera underlag för dessa analyser. För såväl de svaga bostadsmarknaderna som för övriga identifierade typer av bostadsmarknader är det viktigt att Boverket tar fram en tydlig definition och kriterier för respektive typ av bostadsmarknad. Regeringen har bedömt att detta arbete ryms inom ramen för Boverkets instruktion. Sänkta krav på investeringsstödet Utredningen för äldreboende ska lämna förslag på åtgärder som förbättrar och underlättar äldres boendesituation (se vidare avsnitt 4). Regeringen avser därför inte att vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av Riksrevisionens rekommendation. EU:s statsstödsregler Regeringen delar Riksrevisionens syn om att Sbo:s verksamhet bör utredas och konstaterar att bolagets verksamhet redan är föremål för översyn av utredningen EU & kommunernas bostadspolitik (se vidare avsnitt 4). Villkor för Sbo och Boverkets omstruktureringsstöd Regeringen delar Riksrevisionens syn om att det är viktigt att villkoren i omstruktureringsstödet samt villkoren i bolagets verksamhet är samordnade. Frågan ingår i utredningen EU & kommunernas bostadspolitik (se vidare avsnitt 4). Utveckla omstruktureringsstödet Regeringen delar Riksrevisionens syn om att Boverkets omstruktureringsstöd bör utredas och konstaterar att stödet redan är föremål för utredning av utredningen om EU & kommunernas bostadspolitik (se vidare avsnitt 4). 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen har tillsatt utredningen om EU & kommunernas bostadspolitik S2013:11 i juni 2013. Utredningen har sitt huvudsakliga fokus på områden som uppmärksammans av Riksrevisionen. Utredaren ska lämna förslag på tre områden: - förslag som möjliggör omstrukturering eller ordnad avveckling av kommunala bostadsföretag i kris på svaga bostadsmarknader; förslagen ska syfta till att de bostadsföretag som omstruktureras ges förutsättningar att hantera framtida utmaningar och verka på marknadsmässiga villkor, - förslag som möjliggör för kommuner att främja bostadsförsörjningen när marknadsförutsättningarna inte medger ett bostadsutbud som möter den lokala efterfrågan på bostäder av god kvalitet, - förslag som underlättar ny- och ombyggnad av egnahemsboende på gles- och landsbygd. Utredningen kommer även att analysera såväl det statliga anslag som finns för att stötta kommuner med kommunala bostadsföretag i kris på svaga bostadsmarknader som den verksamhet som bedrivs av Statens Bostadsomvandling AB, Sbo. Riksrevisionens analys och de rekommendationer riksrevisionen har lämnat sammanfaller således till stor del med det arbete som utredningen ska utföra enligt sina direktiv. Utredningens uppdrag är dock vidare än vad som avhandlas i Riksrevisionens rapport. Riksrevisionen fokuserar på bostäder för äldre i avfolkningsorter medan utredningen har ett bredare uppdrag, den ska analysera hela bostadsmarknaden i de aktuella kommunerna. Mot bakgrund av bristen på bostäder för äldre, och för att kunna förbereda och möta den demografiska utvecklingen med ett tilltagande antal äldre, har regeringen vidtagit ett antal åtgärder. I enlighet med förordningen (2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder m.m. lämnas sedan den 1 januari 2010 investeringsstöd för byggande av trygghetsbostäder och särskilda boendeformer för äldre. En särskild utredare har fått i uppdrag att lämna förslag på åtgärder som förbättrar och underlättar äldres bostadssituation (dir. 2014:44). Syftet är att äldres bostadsbehov ska kunna tillgodoses på den ordinarie bostadsmarknaden i alla delar av landet. Utredaren ska bl.a. kartlägga förekomsten av hinder för äldre personer att anpassa sitt boende eller att flytta till ett anpassat boende och de bakomliggande orsakerna till sådana eventuella hinder. Utredaren ska också analysera förutsättningarna för kommunerna att leva upp till de krav som ställs i bostadsförsörjningslagen och i annan relevant lagstiftning och vid behov föreslå nödvändiga åtgärder. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2015. Regeringen har vidare uppdragit åt Boverket att under 2014 informera kommuner, byggherrar och andra relevanta aktörer om s.k. mellanboendeformer för äldre, t.ex. trygghetsbostäder, samt åt Konkurrensverket att ta fram en vägledning för upphandling av sådana bostäder. Konkurrensverket ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 december 2014. För att underlätta den kommunala planeringen av bostadsförsörjningen har regeringen därutöver infört ett stöd till kommunerna för inventering av den fysiska tillgängligheten i flerbostadshusbeståndet (förordning (2013:922) om stöd till kommuner för inventering av den fysiska tillgängligheten i flerbostadshusbeståndet). Regeringen avser inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport. Med denna redogörelse och de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Bostäder för äldre i avfolkningsorter (RIR 2014:2) Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 september 2014 Närvarande: Statsrådet Björklund, ordförande, och statsråden Ask, Erlandsson, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Ohlsson, Norman, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Hatt, Ek, Lööf, Svantesson Föredragande: statsrådet Kristersson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om bostäder för äldre i avfolkningsorter Skr. 2013/14:247 2 9 1 Skr. 2013/14:247 Skr. 2013/14:247 90 89 1 Skr. 2013/14:247 Skr. 2013/14:247 2 91 1 Skr. 2013/14:247