Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:252 Riksrevisionens rapport om effekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa Skr. 2013/14:252 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 11 september 2014 Fredrik Reinfeldt Lena Adelsohn Liljeroth (Arbetsmarknadsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat om syftena med förändringen av villkoren i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslösa har uppfyllts. Förändringen infördes den 7 april 2008. Riksrevisionen har främst med kvantitativa men även kvalitativa metoder utvärderat om regeringens målsättning med förändringen har uppnåtts i termer av syssel-sättningseffekter och aviserade utgiftsminskningar. Regeringen har i ett tilläggsdirektiv (dir. 2012:90) gett Kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (S 2010:04) i uppdrag att göra en översyn av den nuvarande deltidsbegränsningen. Kommittén ska lämna sitt slutbetänkande senast den 31 januari 2015. Regeringen avser att invänta slutbetänkandet innan några eventuella åtgärder vidtas när det gäller deltidsbegränsningen i arbetslöshetsförsäkringen. I övrigt har regeringen inte för avsikt att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen anser därmed att gransknings-rapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1. Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund 3 2.2 Metod och genomförande 3 2.3 Granskningens resultat 3 2.4 Rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 september 2014 8 1 1. Ärendet och dess beredning Den 25 mars 2014 överlämnade riksdagen Riksrevisionens gransknings-rapport Effekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa (RiR 2014:5), se bilaga. Denna skrivelse har tagits fram med anledning av rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund Riksrevisionen har granskat effekterna av förändrade regler för deltidsarbetslösa som genomfördes i april 2008. Syftet med granskningen har varit att undersöka om målsättningarna med reformen har infriats, dvs. främst om förändringen har inneburit att deltidsarbetslösa i högre grad övergår till heltidsarbete och om de förväntade utgifts-minskningarna har uppnåtts. Riksrevisionen har även granskat hur regeringen styrt och följt upp reformen. 2.2 Metod och genomförande Granskningen har huvudsakligen genomförts med hjälp av kvantitativa metoder, vilket innebär olika statistiska bearbetningar och analyser. Den kvantitativa analysen, liksom bedömningar av regeringens insatser, har föregåtts av intervjuer med tjänstemän vid Regeringskansliet samt representanter centralt för arbetsgivare, fackföreningar och Arbetsförmedlingen och arbetsförmedlare på lokal nivå. Det har även genomförts dokumentstudier. 2.3 Granskningens resultat Riksrevisionens granskning visar att intentionerna med förändringen av villkoren i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslösa har infriats till viss del. Granskningen visar att övergången till heltidssysselsättning har ökat efter reformen för gruppen av deltidsarbetslösa och att reformen har medfört utgiftsminskningar i arbetslöshetsförsäkringen. Samtidigt visar granskningen att även övergången till heltidsarbetslöshet har ökat inom gruppen av deltidsarbetslösa och att den beräknade utgiftsminskningen inte har realiserats fullt ut. Riksrevisionen menar därför att det finns utrymme för förbättringar. Riksrevisionen konstaterar att gruppen deltidsarbetslösa är heterogen och granskningen visar att förändringen slår olika inom gruppen. Förändringen har fått negativa konsekvenser för de deltidsarbetslösa som arbetar mindre än två och en halv dag i veckan (korta deltider). Omställningstiden för dessa blir kortare, eftersom de uppnår de 75 dagar de kan få ersättning för vid deltidsarbetslöshet väsentligt snabbare än de som exempelvis arbetar fyra dagar i veckan. Granskningen visar att deltidsarbetslösa med korta deltider i större utsträckning kvarstår hos Arbetsförmedlingen jämfört med dem som arbetar lång deltid. Det indikerar att individerna i denna grupp har särskilda svårigheter att öka arbetstiden jämfört med dem som arbetar långa deltider. Riksrevisionen anför att deltidsarbetslösa med korta deltider i viss utsträckning är sysselsatta på arbetsmarknaden, men att de av försörjningsskäl riskerar övergång till långtidsarbetslöshet om de inte får insatser som skapar förutsättningar för övergång till heltider. Tidigare satsningar på deltidsarbetslösa visar att det kan röra sig om relativt små insatser för att stärka de deltidsarbetslösa till ökad konkurrenskraft på arbetsmarknaden. Riksrevisionen anför slutligen att, trots att reformen har varit i kraft i nästan sex år, ingen närmare utvärdering har gjorts av reformens effekter. Vidare visar de beräkningar som Riksrevisionen har gjort att utfallet av utgiftsminskningen är betydligt mindre än regeringens beräkningar inför reformen. Denna avvikelse, som uppgår till cirka 25 procent och motsvarar två miljarder kronor, borde fortlöpande ha återrapporterats till riksdagen. Detta särskilt eftersom underlaget till beräkningarna inför förändringen var osäkert, enligt intervjuer med anställda vid Regeringskansliet. Det är först efter ett tillkännagivande från riksdagen i juni 2011 som regeringen vidtagit åtgärder för en översyn av deltidsförändringen som genomfördes i april 2008. Översynen planeras vara klar i januari 2015, dvs. närmare sju år efter förändringens införande. Riksrevisionen bedömer att denna hantering inte är tillräckligt snabb, inte minst mot bakgrund av att effekterna inför reformen bedömdes som osäkra. 2.4 Rekommendationer Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till regeringen. - Utvärdera effekter av beslutade arbetsmarknadsreformer när det gäller både sysselsättningseffekter och utgiftsminskningar, särskilt när beräkningsunderlagen är osäkra. - Fortlöpande informera riksdagen om avvikelser från tidigare beräkningar i statsbudgeten. - Ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att rikta insatser för deltids-arbetslösa, särskilt för arbetssökande med korta deltider. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring Regeringen genomförde under förra mandatperioden genomgripande reformer av arbetslöshetsförsäkringen i syfte att stärka försäkringens roll som en omställningsförsäkring mellan två arbeten och öka incitamenten att ta ett arbete. Införandet av deltidsbegränsningen var en del i regeringens reformering av arbetslöshetsförsäkringen. Även tidigare fanns det en begränsningsregel vid deltidsarbete. Den omfattade endast tillsvidareanställningar på deltid och aktualiserades om den arbetssökandes deltidsanställning pågick vid övergången från en ersättningsperiod till en annan. Ersättning kunde därmed lämnas jämsides med ett deltidsarbete under en hel ersättningsperiod, vilket kunde innebära flera år vid deltidsanställningar med höga sysselsättningsgrader. Den nuvarande deltidsbegränsningen syftar till att motverka de inlåsningseffekter som kan uppstå när den som arbetar deltid fastnar i ofrivillig arbetslöshet. Den syftar även till att förstärka de deltidsarbetslösas incitament att söka heltidsarbete och förmå arbetsgivarna att i större utsträckning erbjuda heltidsarbete. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att reformen har inneburit utgiftsminskningar i arbetslöshetsförsäkringen. Vid denna typ av beräkningar är det dock viktigt att beakta eventuella effekter som andra faktorer kan medföra. Det gäller exempelvis andra reformer som har gett effekt samtidigt, förändrad täckningsgrad för arbetslöshetsför-säkringen och konjunkturförändringar. Sammantaget bedöms reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen bidra till att sänka jämviktsarbetslösheten och öka sysselsättningen. Uppföljning och utvärdering Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att effekter av större arbetsmarknadsreformer bör utvärderas. Effektutvärderingar kan bidra med värdefull kunskap som kan leda till att förbättra utformningen av politiken. Regeringen konstaterar även att det finns olika metoder för att utvärdera effekter av reformer och regelförändringar. Det bör framhållas att en avvägning måste göras mellan att utan fördröjning införa generella insatser som kommer fler till del, och att först pröva att ge insatsen i mindre skala för att möjliggöra användning av kontrollgrupper. Avsaknaden av relevant kontrollgrupp är något som försvårar möjligheten att utvärdera reformer inom arbetsmarknadspolitiken. Den 13 april 2011 publicerade ekonomiska avdelningen vid Finans-departementet rapporten Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas?, där man redogör för sin bedömning av hur arbetsmarknadens funktionssätt utvecklas från 2006 och fram till 2020 samt för de metoder som används vid denna bedömning. Fokus ligger på utvecklingen av jämviktsarbetslöshet, potentiell sysselsättning och potentiell arbetskraft som tillsammans ger en övergripande bild av arbetsmarknadens funktionssätt. I rapporten redogör ekonomiska avdelningen även för sin bedömning av de effekter på sysselsättning och jämviktsarbetslöshet som reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen har inneburit. Deltidsbegränsningen är en del i denna redovisning. När det gäller att utvärdera effekter av beslutade arbetsmarknads-reformer, får regeringen även underlag från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) som bl.a. har i uppdrag att genomföra uppföljningar och effekt- och processutvärderingar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Den 13 september 2012 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv (dir. 2012:90) till Kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (S 2010:04). Enligt tilläggsdirektivet ska kommittén bl.a. göra en översyn av den nuvarande deltidsbegränsningen. I översynen ska kommittén analysera hur den nuvarande begränsningsregeln påverkar dels de arbetssökandes sökintensitet och risken för ett begränsat arbetsutbud, dels arbetslöshetsperiodens längd och chansen att få ett heltidsarbete. Om kommittén finner det lämpligt, ska den även föreslå alternativ till nuvarande deltidsbegränsning som säkerställer att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. När det gäller att fortlöpande informera riksdagen om avvikelser från tidigare beräkningar i statsbudgeten, gör regeringen årligen i budgetpropositionen en bedömning av utgifterna inom ett politikområde eller anslag, inklusive beslutade och föreslagna reformer, i enlighet med gällande regelverk. I dessa bedömningar finns det dock ibland osäkerhetsfaktorer, t.ex. i fråga om volymer och beteendeförändringar, som kan påverka de faktiska kostnaderna av olika reformer. Det är inte praktiskt möjligt för regeringen att löpande följa utgiftsförändringarna till följd av samtliga enskilda reformer. I stället görs en samlad bedömning av utgifter och inkomster i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Regeringens prioriteringar inom arbetsmarknadspolitiken Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att rikta insatser till deltidsarbetslösa, särskilt för arbetssökande med korta deltider. Regeringens mål med arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad och till att varaktigt öka sysselsättningen. När det gäller Arbetsförmedlingen ska den enligt sin instruktion verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt, främst genom att effektivt sammanföra arbetssökande med arbetsgivare och prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden. De arbetsmarknadspolitiska insatserna ska enligt regeringens prioritering riktas till dem med störst behov, dvs. de långtidsarbetslösa. Samtidigt bör åtgärder vidtas tidigt i arbetslöshetsperioden för att mot-verka att fler blir långtidsarbetslösa, främst genom förmedlingsinsatser men även genom programplatser till dem som löper störst risk för långtidsarbetslöshet. Även deltidsarbetslösa kan ta del av program-insatser tidigt i arbetslösheten i de fall de riskerar att hamna i långvarig arbetslöshet. Senast 30 dagar efter det att en arbetssökande anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen ska en individuell handlingsplan upprättas. I handlingsplanen ska den sökandes skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandets inriktning anges. Sedan den 1 september 2013 ska även samtliga arbetslösa i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder man har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Redovisningen ska utgå från den individuella handlingsplanen. Aktivitetsrapporten syftar till att underlätta och förbättra Arbetsförmedlingens uppföljning av arbetssökandet. I rapporten presenterar Riksrevisionen även uppgifter om att kvinnor är överrepresenterade bland dem som arbetar deltid. Arbetsmarknads-departementet har remitterat förslag som innebär att det i regelverket tydliggörs att Arbetsförmedlingen inom sitt verksamhetsområde, förutom att främja mångfald och motverka diskriminering, ska främja jämställdheten och motverka en könsuppdelning på arbetsmarknaden. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen avser att invänta slutbetänkandet från Kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (S 2010:04) innan några eventuella åtgärder vidtas när det gäller deltidsbegränsningen i arbetslöshetsförsäkringen. I övrigt har regeringen inte för avsikt att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Arbetsmarknadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 september 2014 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Erlandsson, Hägglund, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Hatt, Ek, Lööf, Enström, Arnholm Föredragande: statsrådet Lena Adelsohn Liljeroth Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om effekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa