Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:253 Riksrevisionens rapport om förvaltnings-rätternas hantering av överklagade beslut Skr. 2013/14:253 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 28 augusti 2014 Fredrik Reinfeldt Beatrice Ask (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen gjort i rapporten Att överklaga till förvaltningsrätten - handläggningstider och information till enskilda (RiR 2014:6). Riksrevisionen har i rapporten granskat sex förvaltningsrätters hantering av överklagade beslut om sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning och ekonomiskt bistånd. Riksrevisionen anser att förvaltningsrätterna behöver ha ett tydligare medborgarperspektiv i sin verksamhet genom att utveckla informationen till klagande och minska handläggningstiderna. Domstolsverket rekommenderas att förbättra sitt stöd till förvaltningsrätterna i att utveckla information och effektivare arbetsprocesser. Regeringen kommer att ha en fortsatt dialog med Domstolsverket om hur verket kan stödja domstolarna. Riksrevisionen anser vidare att regeringen tydligare kan styra mot ökad effektivitet och ger regeringen rekommendationen att se över nuvarande verksamhetsmål för förvaltningsrätterna i regleringsbrevet. Regeringen konstaterar att en alltför detaljerad styrning från regeringens sida kan komma i konflikt med domstolarnas självständiga ställning. Dessutom är det inte en effektiv styrmetod. Regeringen instämmer dock med Riksrevisionen i att andra verksamhetsmål än det nuvarande kan övervägas. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga Riksrevisionens rapport 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 augusti 2014 132 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat sex förvaltningsrätters hantering av överklagade beslut om sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning och ekonomiskt bistånd. Fokus i granskningen har legat på handläggningstider och information till enskilda. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Att överklaga till förvaltningsrätten - handläggningstider och information till enskilda (RiR 2014:6). Rapporten finns i bilagan. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 27 mars 2014. Denna skrivelse har utarbetats med anledning av rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser Syftet med Riksrevisionens granskning är att undersöka om förvaltningsrätternas hantering av överklagade myndighetsbeslut som rör den enskildes försörjning och privatekonomi är effektiv och rättssäker. Med effektiv avses att målen avgörs i rimlig tid och med rättssäker att processen och handläggningen av mål är förutsebar och enhetlig. Riksrevisionen konstaterar att den som överklagar ett myndighetsbeslut som rör den egna försörjningen har behov av att få detta prövat på ett rättssäkert sätt och i rimlig tid. Riksrevisionen har sammanfattningsvis iakttagit följande. * Huvuddelen av handläggningstiden är s.k. liggtid. * Handläggningsprocessen kan effektiviseras. * Väntetiden får konsekvenser för klagande. * Informationen till klagande är otillräcklig. * Domstolsverket kan bli mer proaktivt i sitt stöd. * Regeringen kan tydligare styra mot ökad effektivitet. Riksrevisionen konstaterar att handläggningstiderna i de undersökta måltyperna är för långa och skiljer sig kraftigt åt mellan domstolarna. En del av förklaringen finns i förvaltningsrätternas arbetssätt och organisering. Riksrevisionen pekar t.ex. på att handläggningens olika moment delas upp på flera handläggare och domare, att målen handläggs och avgörs i åldersordning samt att en för långtgående specialisering ibland bidrar till att resurser inte utnyttjas på ett flexibelt sätt när behovet uppstår. Riksrevisionen anser att detta är ett ineffektivt sätt att organisera arbetet. Målen har ofta varit klara för avgörande under en längre period innan de avgörs och det bör därmed finnas en potential för effektivisering utan att kvaliteteten i avgörandena påverkas. Riksrevisionens bedömning är att resursbrist inte har varit ett stort problem vid förvaltningsrätterna. Det finns stora variationer mellan förvaltningsrätterna i hur ofta de väljer att kommunicera med parterna. Det skilda kommuniceringsmönstret skapar enligt Riksrevisionen risker för att liknande mål inte handläggs på ett enhetligt sätt och är därmed även en fråga om rättssäkerhet. Vidare konstaterar Riksrevisionen att den information och det stöd som en enskild får som överklagat ett beslut till förvaltningsrätten är otillräckligt. Förvaltningsrätterna skickar inte ut någon information, till exempel om att överklagandet har mottagits eller beräknad handläggningstid, i samband med att överklagandet inkommer till domstolen. Många klagande förstår inte sin roll i processen och anser att det är svårt att få reda på vad som förväntas av dem. Bristen på relevant information kan leda till att klagande inte ges tillräckliga förutsättningar att förstå och hantera processen, vilket ytterst är en fråga om rättssäkerhet. Att inte känna till hur lång tid handläggningen förväntas ta påverkar de klagandes möjlighet att kunna planera sin försörjning och livssituation i övrigt. Mot bakgrund av ovanstående anser Riksrevisionen att förvaltningsrätterna behöver ha ett tydligare medborgarperspektiv i sin verksamhet genom att utveckla informationen till klagande och minska de långa handläggningstiderna. Förvaltningsrätterna rekommenderas att utveckla informationen om beräknad handläggningstid och att effektivisera handläggningsprocessen. Riksrevisionen anser också att Domstolsverket kan bli mer proaktivt i sitt stöd till förvaltningsrätterna. Domstolsverket rekommenderas att i samverkan med förvaltningsrätterna utveckla informationen i processen och se över den allmänna informationen, att initiera åtgärder för att uppnå ökad enhetlighet i kommunicering i målen, att utveckla målhanteringssystemet Vera samt att stödja förvaltningsrätterna i utveckling av effektivare processer. Riksrevisionen konstaterar att regeringen styr förvaltningsrätterna genom ett verksamhetsmål i regleringsbrevet som anger att 75 procent av målen ska avgöras inom sex månader. Målet har i stort varit oförändrat de senare åren. De förvaltningsrätter som intervjuats i granskningen uppfattar regeringens verksamhetsmål som styrande i olika grad. Några ser det mer som en vision eller riktmärke än ett mål som det aktivt ska styras mot. Riksrevisionen anser att målet är tydligt utformat men att det är för trubbigt ur effektivitetssynpunkt. De förvaltningsrätter som uppnår regeringens verksamhetsmål 2013 har samtidigt handläggningstider för enskilda måltyper, till exempel socialförsäkringsmål, som ligger klart över målet på sex månader. Vidare anför Riksrevisionen att en förvaltningsrätt kan vara produktiv när det gäller att arbeta av äldre mål men samtidigt framstå som mindre effektiv eftersom den samlade handläggningstiden därmed ökar. Riksrevisionen konstaterar att regeringens redovisning av förvaltningsrätternas resultat i budgetpropositionen är kortfattad och på en övergripande nivå. Enskilda förvaltningsrätters resultat uppmärksammas inte och tas heller inte upp i regeringens myndighetsdialoger med Domstolsverket. Enligt Riksrevisionen kan regeringens agerande förstås utifrån domstolarnas självständiga roll, men Riksrevisionen påpekar att förvaltningsrätterna är handläggande myndigheter som finansieras av skattemedel. Enligt Riksrevisionens granskning tycks de initiativ som regeringen nyligen tagit för att effektivisera förvaltningsrättsprocessen och som trädde i kraft den 1 juli 2013 (se propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess [prop. 2012/13:45]) ha haft liten betydelse för förvaltningsrätternas effektivitet och arbetssätt. Riksrevisionen anser att regeringen tydligare kan styra förvaltningsrätterna mot ökad effektivitet och rekommenderar regeringen att se över nuvarande verksamhetsmål om att 75 procent av målen i förvaltningsrätt ska avgöras inom sex månader. Vid denna översyn bör utgångspunkten vara att ha mål som i högre grad styr mot effektivitet, genom att till exempel även införa verksamhetsmål för balanser och åldersstruktur. Regeringen bör enligt Riksrevisionen också överväga att införa differentierade verksamhetsmål för handläggningstider för de största måltyperna. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer självfallet i Riksrevisionens påpekande att den som överklagar ett myndighetsbeslut som rör den egna försörjningen bör få detta prövat på ett rättssäkert sätt och inom rimlig tid. Dessa utgångspunkter genomsyrar regeringens styrning av domstolsväsendet. I både budgetpropositionen för 2014 och regleringsbrevet avseende Sveriges Domstolar uttrycks att verksamheten vid Sveriges Domstolar ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Regeringen bedömer att de rekommendationer som Riksrevisionen riktar till de enskilda förvaltningsrätterna och Domstolsverket är adekvata och väl underbyggda. Regeringen har genom kontakter med Domstolsverket förvissat sig om att verket och domstolarna har påbörjat arbetet med att se över sina rutiner samt utveckla information, bemötande och stöd i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. Mycket sådant arbete pågår också sedan tidigare. Under 2011 och 2012 hade Domstolsverket t.ex. regeringens uppdrag att skapa förutsättningar för ett regelbundet erfarenhetsutbyte mellan domstolar i frågor som rör inre organisation och arbetsformer. Sådana erfarenhetsutbyten mellan domstolar sker regelbundet även efter uppdragsperiodens slut. Flera utbyten har skett mellan förvaltningsrätter i syfte att öka kvaliteten och effektiviteten i domstolarnas verksamhet. Riksrevisionen menar att regeringens styrning av domstolsväsendet sker på en alltför övergripande nivå och inte tillräckligt styr mot ökad effektivitet i förvaltningsrätterna. En utgångspunkt i styrningshänseende för regeringen är att domstolarna intar en särställning bland myndigheter i kraft av sin självständiga ställning. Om regeringens styrning riktade sig direkt till enskilda domstolar, skulle det riskera att komma i konflikt med domstolarnas oberoende. Det vore inte heller en rationell styrmetod, eftersom den i väsentliga avseenden skulle överlappa Domstolsverkets uppdrag. Regeringen styr domstolsväsendet mot ökad effektivitet på flera olika sätt, bl.a. genom myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag till Domstolsverket, samt genom reformer av den yttre domstolsorganisationen, så som förvaltningsrättsreformen 2010, och förbättringar av det processrättsliga regelverket. Flera förändringar i förvaltningsprocessen trädde i kraft den 1 juli 2013 och det är ännu för tidigt att säga vilken effekt de haft på handläggningstiderna. Efter hand som den nya förvaltningsrättsorganisationen varit i kraft har handläggningstiderna sjunkit, från högst 10 månader för 75 procent av målen 2011 till högst 7 månader 2013. Regeringen har vidare gett en utredare i uppdrag att ta fram ytterligare förslag för att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen samt stärka rättssäkerheten (dir. 2013:49). Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2014. Enligt Domstolsverket är handläggningstiden enligt regeringens verksamhetsmål ett bra mått på en domstols effektivitet i stort. Ingenting pekar i nuläget på att strävan att uppfylla verksamhetsmålet skulle ha lett till att överbalanserna eller antalet äldre mål har ökat. Tvärtom har överbalanserna i förvaltningsrätterna minskat kraftigt samtidigt med handläggningstiderna sedan 2011. Det förekommer knappt att en domstol har korta handläggningstider men samtidigt stora överbalanser och en stor mängd äldre mål. Regeringen bedömer att den rådande ordningen, där regeringen anger ett övergripande verksamhetsmål och där Domstolsverket sköter resursfördelningen till de enskilda domstolarna och för en detaljerad dialog kring mål och resultat med varje domstol, ger förutsättningar för en effektiv styrning i effektivitetshänseende av domstolsväsendet utan att detta inkräktar på domstolarnas oberoende. När det gäller frågan hur verksamhetsmålen bör formuleras samt hur många och hur detaljerade de bör vara, måste det beaktas att de allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger ett mycket stort antal måltyper. För den enskilde är det naturligtvis alltid av stor vikt att få ett beslut så snabbt som möjligt, oavsett vilken måltyp det gäller. Alltför differentierade verksamhetsmål skulle kunna styra domstolarna till att prioritera vissa måltyper på bekostnad av andra, vilket inte är ett önskvärt resultat. Om verksamhetsmålen är för många finns dessutom en risk att de kan komma i konflikt med varandra, vilket kan göra styrningen både mindre tydlig och mindre effektiv. Regeringen bedömer att domstolarna i stället bör vara flexibla i att kunna planera sin verksamhet så att handläggningstiderna i alla måltyper blir så korta som möjligt. Riksrevisionens iakttagelser kring för- och nackdelar med olika typer av verksamhetsmål är dock värdefull information i det arbete som hela tiden måste pågå för att utveckla effektiviteten i rättsväsendet. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen har konstaterat att den inte direkt kan styra enskilda domstolar, eftersom en sådan styrning skulle komma i konflikt med domstolarnas självständiga ställning. Verksamhetsmålen bör inte heller vara för många eller för detaljerade, utan istället formuleras på en mer övergripande nivå. Den nuvarande formuleringen av regeringens verksamhetsmål för förvaltningsrätterna ska ses mot bakgrund av detta. Regeringen instämmer dock i att andra verksamhetsmål än de nuvarande kan övervägas. I arbetet med regleringsbrevet för 2015 avseende Sveriges Domstolar kommer för- och nackdelar med olika typer av verksamhetsmål att analyseras. Regeringen kommer också att ha en fortsatt dialog med Domstolsverket kring hur verket kan stödja domstolarna när det gäller frågor om inre organisation och arbetssätt. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 augusti 2014 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Hatt, Ek, Lööf, Enström Föredragande: statsrådet Ask Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om förvaltningsrätternas hantering av överklagade beslut Skr. 2013/14:253 Skr. 2013/14:253 2 131 1 Skr. 2013/14:253 Bilaga Skr. 2013/14:253 Bilaga Skr. 2013/14:253 Skr. 2013/14:253 132 133 1