Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2014/15:12 Riksrevisionens rapport om förvaltningen av regionala projektmedel Skr. 2014/15:12 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 6 november 2014 Stefan Löfven Sven-Erik Bucht (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har i rapporten Förvaltning av regionala projektmedel - delat ansvar, minskad tydlighet? (RiR 2014:10) granskat förvaltningen av regionalt beslutade projektmedel inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt, anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Syftet med granskningen var att analysera om regeringens förvaltning av regionala projektmedel har svarat upp mot riksdagens grundläggande krav på offentlig förvaltning. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Tillväxtverket. I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser samt vilka åtgärder som har vidtagits och kommer att vidtas med anledning av dessa iakttagelser. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens slutsatser men framhåller att regeringen aviserat och vidtagit åtgärder i rekommendationernas riktning bl.a. i budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1 utg. omr. 19). I linje med Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer samt regeringens analys och utvecklingsarbete avser regeringen att utreda förutsättningarna för ett stärkt resultatfokus i uppföljningen av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.1 Bakgrund 4 2.2 Riksrevisionens slutsatser 4 2.2.1 Regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen 5 2.2.2 Förvaltning av regionala projektmedel 5 2.2.3 Medborgarnas möjligheter att påverka 6 2.3 Rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 3.1 Regeringens styrning av regionalt beslutade projektmedel 7 3.1.1 Ett tvärsektoriellt politikområde som präglas av flernivåstyrning 8 3.1.2 Medel för regionala tillväxtåtgärder 9 3.1.3 Utvecklad styrning genom dialog 11 3.2 Uppföljning av regionalt beslutade projektmedel 11 3.2.1 Rapportering av regionalt beslutade projektmedel 13 3.3 Förvaltningen av regionalt beslutade projektmedel 13 3.3.1 Tillsyn av de regionala aktörernas beslut om utbetalning av medel 14 3.4 Medborgarnas möjligheter att påverka 15 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 16 Bilaga Förvaltningen av regionala projektmedel - delat ansvar, minskad tydlighet? (RiR 2014:10) 18 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 november 2014 120 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat förvaltningen av regionalt beslutade projektmedel inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt, anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Granskningen har redovisats i rapporten Förvaltning av regionala projektmedel - delat ansvar, minskad tydlighet? (RiR 2014:10), se bilaga. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 7 maj 2014. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund Riksrevisionens syfte med granskningen är att analysera om regeringens förvaltning av regionala projektmedel lever upp till riksdagens grundläggande krav på offentlig förvaltning. Följande revisionsfrågor har varit vägledande för Riksrevisionens granskning: - Skapar regeringens styrning och uppföljning förutsättningar för ett effektivt nyttjande av de regionala projektmedlen? - Uppfyller förvaltningen av regionala projektmedel riksdagens grundläggande krav på den offentliga förvaltningen gällande ansvar, tydlighet och transparens? Granskningen berör de regionala projektmedel som beslutas av länsstyrelser, kommunala samverkansorgan, vissa landsting och en kommun i enlighet med förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Utgifter med anledning av bidragen belastar anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder under utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Tillväxtverket kan besluta om projektmedel från samma anslag men dessa ingår inte i granskningen. Riksrevisionen bedömer i granskningen inte projektmedlens måluppfyllelse eller medlens effekt på det övergripande målet för den regionala tillväxtpolitiken. Riksrevisionens arbete har innefattat dokumentstudier, intervjuer, registeranalys och en enkätundersökning. Som bakgrund för granskningen pekar Riksrevisionen på att det inom forskning och det offentliga utredningsväsendet tidigare har konstaterats att decentralisering och ett delat ansvar kan innebära problem inom olika områden. Enligt Riksrevisionen kan det till exempel handla om en ökad risk för fragmentering av uppgifter och ansvar vilket som Riksrevisionen ser det i sin tur kan leda till svåröverskådlighet, risker att medel inte används ändamålsenligt och försämrade möjligheter till ansvarsutkrävande. Riksrevisionen menar vidare att det kan leda till att det blir svårt att få en helhetsbild av insatsernas resultat i förhållande till uppsatta mål vilket innebär försämrade möjligheter till styrning. Riksrevisionen kunde i den förstudie som föregick granskningen konstatera att de statliga medlen till regionalt beslutad projektverksamhet hanteras inom ett starkt decentraliserat system där det enligt Riksrevisionen finns en risk för ovan nämnda problem i fråga om styrning, ansvar och transparens. 2.2 Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens förvaltning av de regionala projektmedlen inte uppfyller riksdagens grundläggande krav på den offentliga förvaltningen med avseende på tydlighet och transparens. Detta riskerar enligt Riksrevisionen att motverka uppfyllandet av riksdagens mål med en offentlig förvaltning som bidrar till en hållbar tillväxt. Riksrevisionen anser vidare att förvaltningen av de regionala projektmedlen uppvisar brister i linje med de risker som inom forskningen förknippas med komplexa flernivåsystem och långtgående decentralisering av ansvar. Sammantaget leder enligt Riksrevisionen otydligheter inom bl.a. styrning och uppföljning till att det finns en risk för att budgetlagens (2011:203) mål om god hushållning inte uppnås. 2.2.1 Regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen Riksrevisionen konstaterar att den regionala projektverksamheten bedrivs i en komplex miljö av olika styrdokument, regleringar och förvaltningsnivåer. Detta påverkar enligt Riksrevisionen precisionen i styrningen negativt. Riksrevisionen lyfter fram att de regionala aktörerna gör olika tolkningar av regeringens styrning via villkorsbeslut samt tolkar delar av regleringen som gäller finansiering av projekt på olika sätt. Vidare menar Riksrevisionen att vissa regionala aktörer har låg kännedom om regeringens överväganden i fråga om fördelning av medel. Den komplexa miljön med olika regelverk, bemyndigandesystemet och försvårad möjlighet till anslagssparande har enligt Riksrevisionen orsakat en extra administrativ börda för de regionala aktörerna. Vidare menar Riksrevisionen att avsaknaden av ett automatiskt anslagssparande medför en mindre effektiv hushållning med givna medel. Riksrevisionen konstaterar att kopplingen mellan projektverksamhetens mål och resultat är vag. Den uppföljning som genomförs är enligt Riksrevisionen mer av beskrivande karaktär än en analys av insatsernas resultat i förhållande till målen. Riksrevisionen menar att granskningen visar att uppföljningen av de regionala projektmedlen som görs på regional nivå inte är enhetlig utan sker på olika sätt i olika regioner. Riksrevisionen pekar i granskningen på att administrationen kring uppföljningen tycks innehålla moment av dubbelarbete och dubbelrapportering. 2.2.2 Förvaltning av regionala projektmedel När det gäller förvaltningen av de regionala projektmedlen anser Riksrevisionen att det finns brister i ansvarsfördelningen mellan Tillväxtverket och samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun. Riksrevisionen konstaterar att Tillväxtverket disponerar anslaget som de regionala aktörerna använder till att finansiera utgifter för regionalt beslutad projektverksamhet. Det innebär enligt Riksrevisionen att samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun fattar beslut som påverkar ett anslag som en statlig myndighet har ansvar och redovisningsskyldighet för. Riksrevisionen anser att konstruktionen med att låta en statlig myndighet ansvara för medel som en icke-statlig aktör beslutar om är svårförenlig med det svenska systemet för hantering av statliga anslag. Riksrevisionen menar också att det saknas möjlighet till effektiv statlig kontroll då de regionala projektmedlen inte omfattas av statlig finansiell revision. Riksrevisionen konstaterar att bristerna till viss del hanteras av ramöverenskommelser mellan Tillväxtverket och samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun, men menar att det är tveksamt om ramöverens-kommelserna kan ses som en hållbar lösning. 2.2.3 Medborgarnas möjligheter att påverka Riksrevisionen har också undersökt om medborgarnas möjligheter att påverka hur de regionala projektmedlen används varierar mellan olika län. Riksrevisionen konstaterar att decentraliseringen av det regionala utvecklingsansvaret har skett på olika sätt i olika län. Möjligheten att skapa kommunala samverkansorgan för samarbete på länsnivå har enligt Riksrevisionen öppnat upp för stor flexibilitet gällande organisation. Riksrevisionen beskriver att flexibiliteten inneburit stor frihet att forma den egna organisationen efter lokala och regionala önskemål samt att den stora flexibiliteten medfört en ökad organisatorisk heterogenitet. Riksrevisionen menar att denna organisatoriska heterogenitet leder till olika förutsättningar i olika län för medborgarnas möjligheter att påverka användningen av de regionala projektmedlen. Riksrevisionen tar inte ställning till hur uppgiftsfördelningen inom det regionala tillväxtarbetet bör se ut då detta är en fråga för regering och riksdag. 2.3 Rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att: - klargöra villkorsbeslutets status i syfte att likrikta de olika tolkningar som görs av huruvida medel från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder får användas till uppdrag och återrapporteringskrav, - tydliggöra i vilken utsträckning de regionala aktörerna får medfinansiera projekt med regionala projektmedel utifrån 5 § i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken, - tydligt redovisa motiven till hur medel till regional projektverksamhet fördelas till och inom landets län, - öka systematiken och skapa tydligare riktlinjer för en mer utförlig och sammanhållen uppföljning, - tydligare till riksdagen redovisa projektmedlens resultat i förhållande till deras syften, - överväga att i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken eller på annat sätt tydliggöra ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna i syfte att långsiktigt säkerställa god ekonomisk kontroll av statens medel, samt - säkerställa att de statliga projektmedel som beslutas av icke-statliga aktörer omfattas av statlig tillsyn. Regeringen aviserade i skrivelsen En politik för en levande demokrati (skr. 2013/14:61) en utredning om demokratisk delaktighet och inflytande. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att: - överväga möjligheten att i samband med den planerade utredningen närmare undersöka den asymmetriska decentraliseringens demokratiska effekter. Riksrevisionen rekommenderar Tillväxtverket att: - ompröva behovet av rapportering utanför stöd- och ärendehanteringssystemet Nyps i syfte att minska administrationen. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av den regionala projektverksamheten som finansieras av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens slutsatser, men vill samtidigt framhålla att regeringen i det pågående utvecklingsarbetet har aviserat och vidtagit åtgärder i rekommendationernas riktning, bl.a. inom ramen för regeringens översyn av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder och i budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1 utg.omr. 19). Nedan kommenterar regeringen Riksrevisionens iakttagelser mer i detalj. 3.1 Regeringens styrning av regionalt beslutade projektmedel Riksrevisionens granskning tar sin utgångspunkt i en beskrivning av decentraliseringen av det regionala utvecklingsansvaret. Decentraliseringen har pågått sedan 1990-talet i syfte att stärka den demokratiska förankringen av det regionala tillväxtarbetet. I linje med utvecklingen inom EU:s sammanhållningspolitik har det regionala tillväxtarbetet därmed allt mer kommit att bedrivas i processer och nätverk av aktörer på olika förvaltningsnivåer i ett flernivåsystem. Motivet bakom decentraliseringen har varit att skapa ett mer effektivt genomförande av politiken. Lokala och regionala aktörer får större möjlighet att anpassa politikens genomförande till respektive läns förutsättningar. Ett ökat lokalt och regionalt ansvar för det regionala tillväxtarbetet skapar också bättre förutsättningar för medborgare och företag att påverka utvecklingen i den egna regionen och stärker förutsättningarna för sektorssamordning och regionalt ledarskap. 3.1.1 Ett tvärsektoriellt politikområde som präglas av flernivåstyrning Regeringen anser att den bästa kunskapen om vad som behövs för att utveckla Sveriges regioner finns på lokal och regional nivå. Därför ligger huvudansvaret för de regionala tillväxtresurserna hos regionala aktörer. Regeringens inriktning är ett stärkt lokalt och regionalt inflytande och ansvar. Riksrevisionen framhåller att decentralisering av ansvar kan innebära ett större demokratiskt inflytande och en ökad lokal och regional flexibilitet och därmed en ökad effektivitet i utnyttjandet av tillgängliga resurser. Samtidigt kan decentralisering enligt Riksrevisionen innebära vissa risker. Fragmentering av uppgifter och ansvar riskerar enligt Riksrevisionen leda till försämrad transparens och sämre möjligheter till uppföljning och ansvarsutkrävande. Regeringen delar Riksrevisionens syn på decentraliseringens för- och nackdelar och vill lyfta fram att ett starkt decentraliserat genomförande i ett flernivåsystem ställer stora krav på styrning, uppföljning och transparens. Riksrevisionen konstaterar att den regionala projektverksamheten bedrivs i ett komplext system som präglas av flernivåstyrning och att styrningen omfattar flera förvaltningsnivåer och därmed olika styrdokument och regleringar. Riksrevisionen menar att det hindrar precisionen i styrningen. Regeringen delar Riksrevisionens bild av ett komplext politikområde. Regeringen menar att ett tvärsektoriellt politikområde som den regionala tillväxtpolitiken med aktörer på flera förvaltningsnivåer kräver olika typer av styrdokument och regleringar för att åstadkomma en tydlig, anpassad och effektiv styrning. I stor utsträckning används samma typer av styrdokument inom den regionala tillväxtpolitiken som används inom andra politikområden, bl.a. lagar, förordningar, strategier och regleringsbrev. Den revisionsfråga Riksrevisionen utgått ifrån är huruvida styrningen skapar förutsättningar för ett effektivit nyttjande av regionalt beslutade projektmedel. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser har, som även Riksrevisionen lyfter fram, dragit slutsatsen att överföringen av ansvaret från statlig till regional nivå bidragit till att insatserna är bättre regionalt anpassade. Även OECD konstaterar att platsbaserade insatser och platsbaserad politikutformning (s.k. place-based policy) är viktigt för att på bästa sätt tillvarata varje regions unika förutsättningar. För detta behövs väl fungerande flernivåsamverkan (s.k. multi-level governance) som underlättar både tvärsektoriella insatser och samverkan över beslutsnivåer. Regeringens ambition är en tydlig ansvarsfördelning och styrning samt att de regionalt beslutande aktörerna har kunskap om aktuella styrdokument och regleringar. Regeringen gör bedömningen att ett decentraliserat beslutsfattande bidrar till att insatser anpassas utifrån lokala och regionala förutsättningar. Medborgare och företag får bättre förutsättningar att påverka utvecklingen i sin egen region. Det skapar sektorssamordning och ett effektivt genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. I den årliga budgetpropositionen framgår att målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Även politikens inriktning framgår av budgetpropositionen. I varje län finns en regionalt utvecklingsansvarig aktör som ansvarar för att samordna det regionala tillväxtarbetet och för transportinfrastrukturplaneringen. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ansvarar för att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna insatser för genomförandet av strategin. Aktörerna beslutar också om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete samt ansvarar för att följa upp, låta utvärdera och årligen till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet. Bilden kompliceras av att länsstyrelsen i de län där staten lämnat över ansvaret till en annan utvecklingsansvarig aktör på regional nivå fortsatt beslutar om användningen av delar av projektmedlen. Det innebär att det i dessa län finns två aktörer som beslutar om projektmedel. 3.1.2 Medel för regionala tillväxtåtgärder Ett av regeringens verktyg för att genomföra den regionala tillväxtpolitiken är de särskilda medel som regeringen årligen anslår för regionala tillväxtåtgärder. Medlen anslås under anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt och kan användas till flera ändamål, bl.a. projektverksamhet, regionala företagsstöd och stöd till kommersiell service. I förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete och förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken finns regeringens bestämmelser om det regionala tillväxtarbetet och bestämmelser om bidrag inom den projektverksamhet som bedrivs av länsstyrelser, samverkansorgan, berörda landsting och berörd kommun. De statliga resurserna ska fungera som katalysatorer och bidra till att strategiska insatser kan komma till stånd. Ett villkor för användningen av projektmedlen är därför att de ska medfinansieras av andra aktörer lokalt, regionalt, nationellt och internationellt. Medfinansieringsprincipen bidrar till att främja ett lokalt och regionalt ägarskap över prioriteringar och insatser. Insatserna medfinansieras i stor utsträckning av EU:s strukturfonder, landsbygdsprogrammet, statliga myndigheter, samverkansorgan, landsting, kommuner och privata aktörer. Insatserna stöder därmed samordnade processer och medför att investeringar sker samlat och sektorsövergripande. I regleringsbreven preciserar regeringen årligen bl.a. sin styrning av den statliga verksamheten. Detta kan ske i form av mål, återrapporteringskrav och eventuella särskilda uppdrag för myndigheterna. När det gäller landstingen i Hallands, Skåne och Västra Götalands län, samverkansorganen samt Gotlands kommun sker regeringens styrning inom det regionala utvecklingsarbetet i stället med hjälp av villkorsbeslut. Av villkorsbeslutet följer årligen villkor m.m. för de beslutande aktörerna för verksamheter som finansieras av bl.a. anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Villkorsbeslutet innehåller återrapporteringskrav och uppdrag för att styra och följa upp det regionala tillväxtarbetet. De återrapporteringar om verksamheten inom det regionala tillväxtarbetet som regeringen får varje år med anledning av villkorsbeslutet är, tillsammans med en årlig ekonomisk redovisning av användningen av medel från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder, ett viktigt underlag för att regeringen ska kunna följa upp det regionala tillväxtarbetet och användningen av medel från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Återrapporteringarna utgör även underlag för regeringens styrning och för dialog med de regionala aktörerna om genomförande, resultat och utveckling av det regionala tillväxtarbetet. Riksrevisionen anser att det är få regionala aktörer som känner till regeringens överväganden när det gäller fördelningen av medel till länen samt vad som styr fördelningen av medel mellan olika aktörer inom samma län. Grunden för fördelningen av medlen bygger på att alla regioner kan och ska bidra till Sveriges hållbara tillväxt. Olika regioner står dock inför olika utmaningar och behoven av statliga medel för strategiska utvecklingsinsatser skiljer sig därmed åt. Den förra regeringen initierade 2011 en översyn av fördelningen av det samlade anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder samt eventuella behov av att förändra och förtydliga dels regeringens styrning, dels befintliga uppföljningssystem. I den nämnda översynen har behov av att förändra och förtydliga fördelningen av de regionala tillväxtmedlen identifierats. I budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1 utg.omr. 19) redogjordes för nya principer för fördelningen av de regionala tillväxtmedlen, bl.a. för att åstadkomma en ökad transparens i hur medlen fördelas mellan länen. Vid den länsvisa fördelningen av de regionala tillväxtmedlen ska en utgångspunkt vara de strukturella och dynamiska utmaningar som finns i respektive län. Utmaningarna ska värderas utifrån indikatorer som mäter gleshet och avstånd, demografi, kompetens, arbetsmarknad, entreprenörskap och företagande, arbetsproduktivitet samt regional dynamik. Vid fördelningen ska även hänsyn tas till behovet av medfinansiering av EU:s strukturfonder och stödområdestillhörighet för regionala företagsstöd. Riksrevisionen beskriver att medfinansiering från strukturfondsprogrammen och landsbygdsprogrammet kan innebära att andra aktörer medverkar till försenade utbetalningar av medel. Medfinansieringen innebär också att de regionala aktörerna måste förhålla sig till olika regelverk. Strukturfondsprogrammen och landsbygdsprogrammet tillför betydande medel till den regionala tillväxtpolitiken. För att genom samordnade processer främja en hållbar regional tillväxt används de regionalt beslutade projektmedlen i samverkan med EU-strukturfondsmedel samt övriga offentliga och privata aktörers resurser. Eftersom regelverken för strukturfondsprogrammen och landsbygdsprogrammet beslutas på EU-nivå och är lika för alla medlemsländer så skiljer sig dessa regelverk från det regelverk som reglerar användningen av projektmedlen i Sverige. Regeringen poängterar vikten och behovet av ett förenklat genomförande. Alla aktörer i genomförandet bör därför aktivt söka förenklingsmöjligheter i de system de förfogar över. Det gäller såväl på EU-nivå som på nationell och regional nivå. Riksrevisionen anser att regeringen bör överväga att återinföra ett automatiskt anslagssparande inom anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Enligt 7 § anslagsförordningen (2011:223) får sparande på andra anslag än anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter endast disponeras efter särskilt beslut från regeringen. Regeringen finner ingen anledning att ompröva den ordning som tillämpas i fråga om dispositionen av anslagssparande. 3.1.3 Utvecklad styrning genom dialog I linje med inriktningen av regeringens utvecklingsarbete och i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer avser regeringen att utveckla styrningen av projektmedlen. Regeringen kommer, som ett led i en utvecklad styrning och förbättrad uppföljning, att införa kontinuerliga dialoger med aktörer med regionalt utvecklingsansvar i länen. Syftet med dialogerna är att öka kunskapen och kännedomen hos de regionala aktörerna om förutsättningarna för en effektiv styrning av projektmedlen. Återkommande dialoger, tillsammans med en mer utförlig och systematisk uppföljning av det regionala tillväxtarbetet, skapar dessutom förbättrade förutsättningar för en utvecklad resultatredovisning. 3.2 Uppföljning av regionalt beslutade projektmedel Den regionalt utvecklingsansvariga aktören i varje län har ansvar för att följa upp, låta utvärdera och till regeringen årligen redovisa resultatet av det regionala tillväxtarbetet. Detta speglar politikens inriktning att stärka det lokala och regionala inflytandet och ansvaret över vissa statliga tillväxtresurser. I enlighet med förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken är det de aktörer som beslutar om projektmedel som har uppföljningsansvar för dessa. Det möjliggör en uppföljning som i enlighet med politikens inriktning är anpassad till olika lokala och regionala förutsättningar samt regionala prioriteringar. Riksrevisionen menar att den uppföljning som sker på länsnivå inte är enhetlig och att den innehåller överskattningar av resultat vilket Riksrevisionen anser försvårar en aggregering på nationell nivå. Regeringen vill klargöra att syftet med de indikatorer som tas fram på regional nivå i dag inte är att det ska aggregeras nationellt utan att de speglar anpassningar till regionala förutsättningar och prioriteringar. Vid hantering av den regionala projektverksamheten används ärendehanteringssystemet Nyps. Systemet förvaltas av Tillväxtverket och används vid beredning och beslut av projektansökningar samt för uppföljning. Redovisningen i Nyps görs enligt prioriteringarna i En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007-2013 samt enligt s.k. ämnesområden och ämneskategorier. Utöver obligatoriska uppgifter som beslutsfattarna rapporterar i Nyps ges varje beslutande aktör möjlighet att anpassa systemet för regionala behov. Flera aktörer har tagit denna möjlighet och till exempel lagt in regionalt anpassade indikatorer kopplade till den egna projektverksamheten. Syftet med att i Nyps på ärendenivå registrera indikatorer är inte att möjliggöra aggregering av indikatorerna till nationell nivå. Avsikten är att möjliggöra för beslutsfattaren att kunna följa det unika ärendet vid handläggning, granskning, utbetalning och uppföljning av resultat i en regional kontext. Regeringens uppföljning av den regionala projektverksamheten redovisas årligen till riksdagen i budgetpropositionen. Uppföljningen visar hur insatserna i varje län fördelats på prioriteringarna i En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007-2013. För att ur ett nationellt perspektiv följa upp vad beviljade projektmedel används till, och för att få en mer precis bild av insatserna, redovisas medlen även utifrån 12 ämnesområden med 51 underliggande ämneskategorier. Regeringen vill i detta sammanhang peka på att ett syfte med projektmedlen är att bidra till att insatserna i regionerna blir mer samordnade och sektorssamordnade samt regionalt anpassade. Därför medfinansieras insatserna av EU-strukturfondsmedel och av olika aktörer, bl.a. statliga myndigheter, kommuner, landsting, samverkansorgan och privata aktörer. I syfte att åskådligöra hur medel samordnas redovisar regeringen i budgetpropositionen årligen till riksdagen vilka aktörer som medfinansierar insatserna och den totala finansieringen. Riksrevisionen pekar på att den uppföljning som genomförs är av mer beskrivande karaktär än en analys av insatsernas resultat i förhållande till målen. Detta gäller enligt Riksrevisionen såväl länens redovisning till regeringen som regeringens redovisning till riksdagen. Riksrevisionen noterar även att uppföljningen av de regionalt beslutade projektmedelen därmed uppvisar likheter med hur resultat generellt redovisas i resultatredovisningen till riksdagen, något som även uppmärksammats av en intern arbetsgrupp bestående av representanter från Regeringskansliet och riksdagsförvaltningen. Regeringen instämmer i stora delar i Riksrevisionens bedömning att redovisningen i budgetpropositionen är mer av en beskrivande karaktär än en analys av insatsernas resultat i förhållande till målen. Regeringen delar Riksrevisionens slutsats att det finns delar av uppföljningen av projektverksamheten som kan utvecklas. Regeringen har därför i budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/2015:1, utg.omr. 19) aviserat att uppföljningen av projektverksamheten behöver utvecklas och förbättras. Uppföljningen behöver ge en bättre bild av projektverksamhetens inriktning och dess resultat. Det handlar också om att den kunskap som projektverksamheten genererar ska spridas till berörda aktörer, lokalt, regionalt och nationellt. Uppföljningen av projektverksamheten bör vidare utvecklas genom att bättre ta till vara erfarenheter av uppföljningar, utvärderingar och lärande i ordinarie verksamhet, lokalt, regionalt och i nationella myndigheter. 3.2.1 Rapportering av regionalt beslutade projektmedel Riksrevisionen menar att administrationen kring uppföljningen av den regionala projektverksamheten innehåller moment av dubbelrapportering. Riksrevisionen rekommenderar Tillväxtverket att ompröva behovet av rapportering utanför stöd- och ärendehanteringssystemet Nyps i syfte att minska administrationen. Regeringen delar inte Riksrevisionens problembild och vill framhålla att det enbart sker en redovisning till Tillväxtverket. Att beslutande aktörer registrerar ärenden i Nyps är inte detsamma som att en årlig redovisning av uppföljningen av den regionala projektverksamheten görs till Tillväxtverket. Regeringen vill i stället understryka vikten av att beslutande aktörer aktivt lämnar sitt uppföljningsunderlag i samlad form en gång om året då detta leder till kvalitetssäkring. Detta ökar även tydligheten att det är de beslutande aktörerna som ansvarar för kvaliteten i underlaget. Det är viktigt att poängtera att Riksrevisionen här enbart har tittat på en liten del av de samlade insatser som görs för att följa upp det regionala tillväxtarbetet och att det i detta sammanhang inte är en arbetskrävande uppgift för de beslutande aktörerna att årligen rapportera till Tillväxtverket. Tillväxtverket arbetar kontinuerligt med att utveckla effektiva arbetsformer. På Tillväxtverket pågår bl.a. förändringsprojektet Nyps 2020. Nyps 2020 förväntas leda till att administrationen kring uppföljningen av den regionala projektverksamheten förenklas, bl.a. genom förbättrad teknik, funktionalitet och användbarhet hos Nyps. Regeringen avser inte att utöver detta vidta ytterligare åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation. 3.3 Förvaltningen av regionalt beslutade projektmedel Riksrevisionen anser att konstruktionen med att låta Tillväxtverket ansvara för det anslag som de regionala aktörerna beslutar om medför otydliga ansvarsförhållanden. Med anledning av detta beskrivs nedan de åtgärder som Tillväxtverket infört för att säkerställa en tydlig ansvarsfördelning. Endast statliga myndigheter får disponera anslag på statens budget. Detta innebär att icke-statliga organisationer, såsom samverkansorgan, landsting och kommuner, inte får disponera medel på anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. I stället disponerar Tillväxtverket medel som samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun beslutar om. För att säkerställa en tydlig ansvarsfördelning har Tillväxtverket i samband med årsredovisningen för 2013 infört en ny rutin som innebär att samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun skriftligen bekräftar till Tillväxtverket att aktuell anslagspost inte överskridits, att samtliga beslut som fattats håller sig inom anslagets ändamål samt att de anslagsvillkor som framgår av regleringsbrevet för anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regionala tillväxt uppfylls. Underlaget, som ska inkomma årligen, ligger sedan till grund för Tillväxtverkets anslagsredovisning i enlighet med 6 kap. 1 § tredje stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Tillväxtverket har därutöver infört en rutin för att tydliggöra beslutsutrymmet för samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun. En s.k. ramöverenskommelse mellan Tillväxtverket och dessa aktörer har upprättats som reglerar att aktuell beslutsfattare inte fattar beslut som överskrider den aktuella bemyndiganderamen. Det innebär till exempel att om en region skulle fatta beslut om utbetalning av mer medel än vad som framgår av de finansiella villkoren i regleringsbrevet för anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder, tillika ramöverenskommelsen, belastar det inte det statliga anslaget. Det belastar då i stället beslutande aktörs budget. Modellen med ramöverenskommelser rekommenderas av Ekonomistyrningsverket (ESV) som 2013 granskade bemyndigandesystemet för aktuellt anslag. ESV:s uppfattning är att ramöverenskommelserna tydliggör ansvaret mellan staten och aktuella aktörer. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken eller på annat sätt tydliggöra ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna i syfte att långsiktigt säkerställa god ekonomisk kontroll av statens medel. Regeringen delar Riksrevisionens syn att förvaltningen av de regionalt beslutade projektmedlen ska vara transparent samt att detta kräver en tydlig ansvarsfördelning mellan olika myndigheter och förvaltningsnivåer. Regeringens bedömning är att aktörerna i och med de åtgärder som beskrivits ovan upprätthåller en tydlig ansvarsfördelning. Regeringen avser att noggrant följa arbetet och tillämpningen av Tillväxtverkets nya rutiner och vid behov vidta åtgärder om dessa inte i tillräcklig grad tydliggör ansvarsförhållandena. 3.3.1 Tillsyn av de regionala aktörernas beslut om utbetalning av medel Riksrevisionen anser att det saknas tillsyn över de beslut om utbetalning av projektmedel som fattas av samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun och rekommenderar regeringen att säkerställa att de statliga projektmedel som beslutas av icke-statliga aktörer omfattas av statlig tillsyn. I 12 § förordningen om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken anges att beslutsfattaren ska utöva tillsyn över att bidrag utnyttjas för avsett ändamål och i överensstämmelse med föreskrivna villkor. Den tillsynsmodell som gäller enligt den nämnda förordningen är den sedvanliga, dvs. att det är det organ som har beslutat om stödet som utövar tillsyn över att stödmottagaren använder anslagna medel på ett korrekt sätt och uppfyller de villkor som beslutet förenats med. Denna modell gäller oavsett om det är en statlig aktör, ett samverkansorgan, ett landsting eller en kommun som beslutar om stöd enligt förordningen. Samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun tilldelas således inte statliga medel som bidrag utan har rätten att besluta om vissa medel inom den regionala tillväxtpolitiken. Samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun ses i ett sådant system som jämställda med de statliga myndigheter som har att pröva frågor om stöd. Regeringen delar inte Riksrevisionens uppfattning att det skulle finnas skäl att utöva statlig tillsyn över samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun. En sådan statlig tillsyn skulle förutsätta särskild lagstiftning som med nödvändighet skulle inbegripa ett visst intrång i det kommunala självstyret. Med syfte att säkerställa att användningen av medel sker i enlighet med anslagets ändamål avser regeringen att se över om det finns skäl att revidera återrapporteringskraven inom ramen för det villkorsbeslut som styr anslaget. I fråga om ansvarförhållandena mellan Tillväxtverket och samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun avser regeringen att utreda denna fråga, se avsnitt 4 nedan. 3.4 Medborgarnas möjligheter att påverka Riksrevisionen har undersökt hur medborgarnas möjligheter att påverka användningen av regionalt beslutade projektmedel varierar mellan länen. Riksrevisionen konstaterar att decentraliseringen av det regionala utvecklingsansvaret har skett på olika sätt i olika län. Riksrevisionen menar att en organisatorisk heterogenitet leder till olika förutsättningar i olika regioner för medborgarnas möjligheter att påverka användningen av regionalt beslutade projektmedel. Riksrevisionen tar inte ställning till hur uppgiftsfördelningen inom det regionala tillväxtarbetet bör se ut då det är en fråga för regering och riksdag. Som tidigare beskrivits har decentraliseringen av det regionala utvecklingsansvaret pågått sedan 1990-talet med syfte att stärka den demokratiska förankringen av det regionala tillväxtarbetet. Enhetligheten och den demokratiska förankringen kommer från och med den 1 januari 2015 att stärkas än mer då ytterligare sex landsting tar över det regionala utvecklingsansvaret. Det kommer därmed från och med 2015 att finnas tio län där det regionala utvecklingsansvaret innehas av ett direktvalt landsting. I praktiken leder det till att den demokratiska förankringen av det regionala utvecklingsarbetet och medborgarnas möjligheter att påverka användningen av projektmedel ökar. Regeringen anser att landsting som så önskar ska ges möjlighet att bli regioner. Det är regeringens uppfattning att roller och ansvarsfördelning i det regionala tillväxtarbetet ska vara tydliga. Aktörer med regionalt utvecklingsansvar i länen leder och utvecklar det regionala tillväxtarbetet. För att utveckla och stärka genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken anser regeringen att det kan finnas skäl att samla de uppgifter som ingår i det regionala utvecklingsansvaret på en aktör i länen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga möjligheten att i samband med utredningen om demokratisk delaktighet och inflytande som aviseras i skrivelsen En politik för en levande demokrati (skr. 2013/14:61) närmare undersöka den asymmetriska decentraliseringens demokratiska effekter. Utredningen som Riksrevisionen hänvisar till, Utredningen om demokratisk delaktighet och inflytande över det politiska beslutsfattandet (dir. 2014:11), har i uppdrag att föreslå åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin och stärka individens möjligheter till inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan valen. Uppdraget omfattar huvudsakligen frågor om politisk representation och de befintliga instrumenten för inflytande mellan valen, såsom medborgarförslag och folkinitiativet. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att se över frågor som gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Regeringen finner det inte lämpligt att förändra utredningens direktiv i enlighet med Riksrevisionens förslag. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen anser att den projektverksamhet som finansieras av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt är ett betydelsefullt instrument för att uppnå målet med den regionala tillväxtpolitiken. Regeringen anser också att det är viktigt att projektverksamheten genomförs effektivt samt att styrningen och uppföljningen av den är tydlig. Riksrevisionens rapport är ett värdefullt underlag i det fortsatta utvecklingsarbetet. I linje med Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer samt regeringens analys och utvecklingsarbete avser regeringen därför, utöver det som beskrivits i föregående avsnitt, vidta följande åtgärder för att stärka styrningen och uppföljningen av den regionala projektverksamheten. Den förra regeringens översyn av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder har visat att det finns behov av att förändra och förtydliga befintliga uppföljningssystem. Mot bakgrund av detta och i enlighet med Riksrevisionens iakttagelser avser regeringen att utreda förutsättningar för ett stärkt resultatfokus i uppföljningen av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. I detta sammanhang bör även frågan om ansvarsförhållandena mellan olika aktörer som beslutar om projektverksamhet utredas. Riksrevisionen lyfter upp att regionala aktörer gör olika tolkningar av om medel från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder får användas till uppdragen i villkorsbeslutet och rekommenderar därför regeringen att klargöra villkorsbeslutets status i syfte att likrikta de olika tolkningarna. Regeringen ser behov av att förtydliga villkorsbeslutets roll som styrmedel för användningen av statliga medel. Regeringskansliet har också inlett en dialog med de berörda aktörerna i syfte att klargöra formerna för att fullgöra uppdrag och återrapporteringskrav i villkorsbeslutet. Riksrevisionen konstaterar att de regionala aktörerna gör olika tolkningar av hur projekt får samfinansieras med andra aktörer utifrån förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att tydliggöra i vilken utsträckning de regionala aktörerna får medfinansiera projekt utifrån 5 § i förordningen. Regeringen instämmer i vikten av en tydlig styrning och avser därför att tyddliggöra detta. Sammantaget anser regeringen att dessa åtgärder innebär en utvecklad och förtydligad styrning och uppföljning som svarar mot Riksrevisionens rekommendationer på området. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Förvaltningen av regionala projektmedel - delat ansvar, minskad tydlighet? (RiR 2014:10) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 november 2014 Närvarande: Statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, M Wallström, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, K Persson, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, I Lövin, M Andersson, A Ygeman, A Johansson, P Bolund, M Kaplan, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, G Wikström, A Hadzialic Föredragande: statsrådet S-E Bucht Regeringen beslutar skrivelse 2014/15:12 Riksrevisionens rapport om förvaltningen av regionala projektmedel