Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:34 Riksrevisionens rapport om statens kreditförluster på studielån Skr. 2016/17:34 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 27 oktober 2016 Stefan Löfven Anna Ekström (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Statens kreditförluster på studielån (RIR 2016:4). Riksrevisionen rekommenderar regeringen att vid anslagsberäkning för förväntade förluster på studielån utgå från den bedömda risken hos nytillkomna låntagare snarare än från den genomsnittliga risken i hela stocken av annuitetslån. Nuvarande modell för hantering av kreditförluster på studielån infördes så sent som 2014. Regeringen avser inte i nuläget att initiera några förändringar i hanteringen, men avser däremot att föra en dialog med Centrala studiestödsnämnden (CSN) om hur modellen eventuellt kan utvecklas. Regeringen instämmer i Riksrevisionens uppfattning att riksdagen bör få mer information om hur kostnaden för studielån fördelar sig på lånevillkorens utformning respektive misskötta betalningar. Regeringen avser dock inte att förtydliga denna uppdelning i anslagsposter utan har i stället utvecklat resultatredovisningen i detta avseende i budgetpropositionen för 2017. Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats att regeringens och CSN:s arbete med återbetalningen av studielån kan förbättras. CSN har därför getts i uppdrag att öka återbetalningen av obetalda skulder. Regeringen delar också intentionerna bakom rekommendationen att regeringen bör verka för att få till stånd internationella avtal på området och avser att närmare se över och arbeta med frågan. Regeringen kommer att fortsätta arbeta målinriktat med de högt prioriterade återbetalningsfrågorna och avser att noga följa utvecklingen på området. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport Statens kreditförluster på studielån (RIR 2016:4) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 oktober 2016 57 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 4 maj 2016 Riksrevisionens granskningsrapport Statens kreditförluster på studielån (RIR 2016:4) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen tagit emot rapporten. Tidsfristen inkluderar inte månaderna juli och augusti. Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Riksgäldskontoret har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport. Yttrandena finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2016/02252/SF). 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat om statens hantering av risken för kreditförluster på studielån är ändamålsenlig och effektiv. Granskningen omfattar regeringens redovisning av förväntade förluster på statens budget och CSN:s insatser för att säkerställa återbetalningen av lån. Granskningen har huvudsakligen gjorts genom dokumentstudier av offentligt tryck och med intervjuer med företrädare för bl.a. CSN, Riksgäldskontoret och Regeringskansliet. Riksrevisionens övergripande slutsatser är att det är angeläget att värderingen av förväntade förluster bygger på bästa möjliga bedömning av kreditrisken i de lån som ställs ut, att statens totala kostnader för studielån kan redovisas tydligare till riksdagen och att regeringens och CSN:s arbete med återbetalningen av studielån kan förbättras. Riksrevisionens rekommendationer till regeringen Riksrevisionen rekommenderar regeringen att * vid anslagsberäkning för förväntade förluster på studielån som ställts ut fr.o.m. 2014 utgå från den bedömda risken hos nytillkomna låntagare snarare än från den genomsnittliga risken i hela stocken av annuitetslån, * förtydliga indelningen i anslagsposter så att det av statens budget framgår hur stor del av avsättningen för kreditförluster som bedöms bero på lånevillkorens utformning respektive misskötta betalningar, * göra en översyn av träffsäkerheten i studielånens olika trygghetsregler för att säkerställa att syftet med reglerna uppnås, och * verka för att få till stånd internationella avtal som gör det möjligt att driva in studielån i andra länder med stöd av beslut eller dom från Sverige. Riksrevisionens rekommendationer till CSN Riksrevisionen rekommenderar CSN att fullfölja arbetet i vissa angelägna frågor. Det gäller dels CSN:s möjligheter att införa så kallade prediktiva analysmetoder för att kunna vidta träffsäkra åtgärder gentemot låntagare med hög risk för misskötta betalningar, dels att utreda varför inbetalningarna sjunker i förhållande till det debiterade beloppet från låntagare som bor i utlandet. CSN bör enligt Riksrevisionen också utöka de samarbeten som finns med studiestödsmyndigheter i andra länder om adressutbyten och annan information som kan förbättra förutsättningarna för indrivning av obetalda skulder från låntagare i utlandet. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen rekommenderar regeringen att vid anslagsberäkning för förväntade förluster på studielån som ställts ut fr.o.m. 2014 utgå från den bedömda risken hos nytillkomna låntagare snarare än från den genomsnittliga risken i hela stocken av annuitetslån. Ansatsen som i dag används för att beräkna förväntade förluster utgår från CSN:s nedskrivning för osäkra fordringar. För den uppgiften är beräkningsmetoden ändamålsenlig, men den är inte lämplig för analys av låntagarnas framtida betalningsbeteende. Den ger heller ingen information om träffsäkerheten i de olika trygghetsregler som ska kompensera för låntagares bristande betalningsförmåga - med andra ord om studielånens subventioner går till avsedda ändamål. Hanteringen av kreditförluster på studielån anpassades budgetåret 2014 till budgetlagens (2011:203) bestämmelser om statens utlåning. Av budgetpropositionen för 2014 framgår att Regeringskansliet med stöd av CSN, Ekonomistyrningsverket och Riksgäldskontoret under 2013 arbetat för att ta fram en modell för tillämpning av budgetlagens bestämmelser som är effektiv och håller en hög kvalitet (prop. 2013/14:1, utg.omr. 15, avsnitt 3.8.1). CSN ska enligt myndighetens regleringsbrev årligen fastställa en procentsats som ska gälla som underlag för avsättning av medel för förväntad förlust i fråga om studielån som beräknas beviljas under året. Procentsatsen ska redovisas och ligga till grund för medelsberäkningen i myndighetens budgetunderlag. För 2014, 2015 och 2016 har andelen beräknats till 7,3 procent av utlånat belopp. Nuvarande modell för beräkning av denna procentsats har tagits fram av CSN med stöd av bl.a. Ekonomistyrningsverket. Riksgäldskontoret, som har beretts tillfälle att yttra sig över granskningsrapporten, har instämt i Riksrevisionens kritik mot beräkningsmodellen. När det gäller frågan om hur förlustavsättningen närmare ska beräknas kan självfallet olika metoder ha sina fördelar. Regeringen är medveten om att den aktuella modellen för beräkning av förväntade förluster på studielån innebär ett visst avsteg från de generella modeller som börjat utvecklas inom bankerna i samråd med Finansinspektionen, vilket även nämndes i budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1, utg.omr. 15, avsnitt 3.8.1). Regeringen anser dock fortfarande att modellen till stor del tar hänsyn till det särskilda regelverk som gäller för CSN:s utlåning. CSN har vidare i sitt yttrande över Riksrevisionens granskningsrapport anfört att utgångspunkten för avsättningarna till statsbudgeten är att dessa ska vara rättvisa och stabila, att den nuvarande modellen har utretts grundligt och att kontrollberäkningar visar att procentandelen har varit stabil sedan 2012. Regeringen avser mot denna bakgrund inte att i nuläget initiera några förändringar i den hantering av kreditförluster som infördes 2014. Regeringen avser dock att föra en dialog med CSN om hur modellen för att beräkna förväntade förluster eventuellt kan utvecklas. Regeringen vill poängtera att det är viktigt att beräkningarna för avsättningarna så långt det är möjligt är rättvisande och att regeringen avser att följa denna fråga noga. När det gäller Riksrevisionens uppfattning att den nuvarande beräkningsmodellen har begränsad analytisk nytta kan det nämnas att CSN i sitt yttrande även har aviserat att myndigheten hösten 2016 avser att påbörja arbetet med en analysmodell som bygger på prediktiva analyser. Riksrevisionen rekommenderar CSN att fullfölja detta arbete och regeringen delar denna uppfattning. Regeringen instämmer i Riksrevisionens åsikt om att regeringen bör ge riksdagen mer information om hur kostnaden för studielån fördelar sig på lånevillkorens utformning respektive misskötta betalningar. Som CSN har anfört i sitt yttrande finns det dock begränsade möjligheter att genomföra detta eftersom det är svårt att särskilja den huvudsakliga orsaken till avskrivningen. När det gäller avskrivning av studielån på grund av ålder kan t.ex. detta bero både på att trygghetsreglerna har använts och på att betalningen har misskötts. Regeringen avser därför inte att i anslagsposter förtydliga denna uppdelning. Regeringen har i stället utvecklat resultatredovisningen till riksdagen i budgetpropositionen för 2017 i den del som avser osäker fordran av den totala studieskulden. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det bör göras en översyn av träffsäkerheten i studielånens olika trygghetsregler för att säkerställa att syftet med reglerna uppnås. Enligt målen för studiestödet ska studiestödet ha en god effekt på samhällsekonomin, de utbetalningar som görs från systemet ska vara korrekta och den del av studiestödet som består av lån ska återbetalas fullt ut. Systemet måste dock kombineras med rimliga trygghetsregler som innebär att den enskilde låntagaren inte belastas över sin förmåga. Regeringen anser att det också är viktigt att studiestödets trygghetsregler faktiskt används av dem som de är avsedda att skydda och att det behövs mer kunskap om detta. Det är också viktigt med utökade kunskaper om hur trygghetsreglerna förväntas användas i framtiden för att kunna förbättra beräkningarna av CSN:s osäkra fordran. Regeringen delar också intentionerna bakom Riksrevisionens rekommendation om att regeringen bör verka för att få till stånd internationella avtal som gör det möjligt att driva in studielån i andra länder med stöd av beslut eller dom från Sverige. Frågan är dock komplicerad. Som framgår av bl.a. betänkandet Förbättrad återbetalning av studieskulder (SOU 2010:54 s. 87 f. och s. 131 f.) kan CSN:s fordringar på studiestöd - även om de enligt svensk rätt kan anses vara offentligrättsliga - betraktas som privaträttsliga i andra länder. Det framgår också av betänkandet att det finns en viss oklarhet i frågan om studiestödsfordringar utesluts från det gällande EU-regelverket på privaträttens område rörande bl.a. verkställighet av domar, vilket ytterst avgörs utifrån EU-domstolens praxis. Merparten av CSN:s fordran på låntagare som bor i utlandet är vidare, som Riksrevisionen framhåller, koncentrerad till ett fåtal länder, främst Norge, Storbritannien och USA. Indrivningen i Norge fungerar dock jämförelsevis bättre och när det gäller Storbritannien pågår ett samarbete om adressuppgifter. CSN har också under senare år intensifierat arbetet med rättsliga processer utomlands, bl.a. i USA. Att få till stånd internationella avtal förutsätter ofta att länderna har ömsesidiga intressen och det kan konstateras att det svenska omfattande statliga studiestödssystemet inte alltid har sin motsvarighet i omvärlden. Regeringen instämmer dock i Riksrevisionens uppfattning att fler internationella samarbeten behövs och avser därför att närmare se över och arbeta med frågan. Riksrevisionens rekommendationer till CSN Regeringen har under de senaste åren bedrivit ett omfattande arbete för att ge CSN ökade möjligheter att driva in studiestödsfordringar. Från och med den 1 juli 2010 har CSN möjlighet att säga upp hela studielånet till omedelbar betalning, om låntagaren trots påminnelser och krav inte har betalat förfallna årsbelopp. Vidare är låntagare sedan den 1 juli 2011 skyldiga att lämna aktuell adress till CSN och preskriptionstiden för studiestödsfordringar har förlängts till 25 år. På uppdrag av regeringen (U2015/2962/SF) redovisade CSN i december 2015 åtgärder för att öka återbetalningen av obetalda studieskulder. I redovisningen ingick en handlingsplan över åtgärder som CSN vidtar eller avser att vidta för att öka denna återbetalning. Enligt CSN:s regleringsbrev för 2016 ska myndigheten säkerställa att lån återbetalas, att återkrav betalas och att detta ska ske i högre utsträckning än tidigare (U2015/05790/SF). Riksrevisionen har rekommenderat CSN att fullfölja arbetet med att dels utreda möjligheten till prediktiva analysmetoder, dels utreda varför inbetalningarna sjunker i förhållande till det debiterade beloppet från låntagare som bor utomlands. Regeringen instämmer, i likhet med CSN, i båda dessa rekommendationer. Det behövs ytterligare metoder samt kartläggning och analys som kan öka kunskapen om orsakerna till uteblivna inbetalningar, vilket på sikt kan öka inbetalningar och återbetalningsgrad. Regeringen instämmer också i Riksrevisionens rekommendation om att CSN bör utöka de samarbeten som finns med studiestödsmyndigheter i andra länder om adressutbyten och annan information som kan förbättra förutsättningarna för indrivning av obetalda studieskulder från låntagare i utlandet (se nedan avsnitt 4). CSN har i sitt yttrande lyft fram att det finns ett samarbete mellan Sverige, Nederländerna och Storbritannien som innebär att länderna bistår varandra med att hitta korrekta adressuppgifter till låntagare. Detta samarbete har skapats inom the Network of Experts on Student Support in Europe (NESSIE) som är ett nätverk inom EU. Genom korrekta adressuppgifter förbättras möjligheterna till indrivning av studieskulder. Avsikten är enligt CSN att fler länder ska ansluta sig till samarbetet, vilket myndigheten också ställer sig positiv till. Vidare är CSN:s uppfattning, som delas av regeringen, att fler frågor inom återbetalningsområdet bör drivas inom NESSIE. Eftersom många länder ingår i nätverket finns ytterligare kunskaper som kan delas vilket bör leda till en bättre återbetalningsgrad. Regeringen ser positivt på CSN:s ambitioner om utökade samarbeten med andra studiestödsmyndigheter. Utökade samarbeten är inte minst viktigt när det gäller de länder där flest utlandsbosatta låntagare befinner sig. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen gav i augusti 2016, med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport, CSN i uppdrag att öka återbetalningen av obetalda skulder (U2016/03525/SF). Det behövs dels ytterligare kartläggning och analys som kan öka kunskapen om orsakerna till uteblivna inbetalningar, vilket på sikt kan öka inbetalningar och återbetalningsgrad, dels konkreta åtgärder som även på kort sikt har förutsättningar att ge ett förbättrat resultat. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) senast den 31 januari respektive den 31 mars 2017. Regeringen instämmer i Riksrevisionens rekommendation till CSN att fullfölja arbetet med att dels utreda möjligheten till prediktiva analysmetoder, dels utreda varför inbetalningarna sjunker i förhållande till det debiterade beloppet från låntagare som bor utomlands. Det ingår därför i nämnda uppdrag att CSN både ska utreda förbättrade analysmetoder för att med bättre träffsäkerhet kunna vidta åtgärder i ett tidigt skede mot låntagare med hög risk för bristande betalning och närmare analysera varför inbetalningarna från de utlandsbosatta minskar. Regeringen instämmer också i Riksrevisionens rekommendation till CSN om att myndigheten bör utöka de samarbeten som finns med studiestödsmyndigheter i andra länder om adressutbyten och annan information som kan förbättra förutsättningarna för indrivning av obetalda studieskulder från låntagare i utlandet. Regeringen ser positivt på CSN:s ambitioner om utökade samarbeten med andra studiestödsmyndigheter och vill betona att det är viktigt med utökade samarbeten med länder där flest utlandsbosatta låntagare befinner sig. För att säkerställa att CSN över tid har tillgång till korrekta adresser och kontaktuppgifter till låntagare ska myndigheten enligt uppdraget också vidta eller föreslå åtgärder för att uppnå detta. Regeringen delar vidare Riksrevisionens bedömning att det bör göras en översyn av träffsäkerheten i studielånens olika trygghetsregler för att säkerställa att syftet med reglerna uppnås. CSN ska därför enligt uppdraget kartlägga hur trygghetsreglerna inom studiestödssystemet används och bl.a. analysera hur användningen av trygghetsreglerna bättre ska kunna förutses. I syfte att ytterligare öka återbetalningen av obetalda skulder har regeringen därutöver uppdragit åt CSN att * med utgångspunkt i de åtgärder som myndigheten redovisade 2015 i rapporten Uppdrag att redovisa åtgärder för att öka återbetalningen av obetalda skulder (U2015/2962/SF), redovisa vilka effekter åtgärderna har fått samt analysera vilka av dessa åtgärder som har störst effekt när det gäller att öka inbetalningar och andel inbetalt av debiterat belopp, * utreda möjligheten att ytterligare begränsa rätten till studiemedel för studerande med obetalda årsbelopp och återkrav, och * vidta eller föreslå åtgärder för att få fler låntagare med rätt till nedsättning av årsbeloppet att ansöka om nedsättning. Regeringen delar också intentionerna bakom Riksrevisionens rekommendation om att regeringen bör verka för att få till stånd internationella avtal på området och avser att närmare se över och arbeta med frågan. Regeringen kommer att fortsätta arbeta målinriktat med de högt prioriterade återbetalningsfrågorna och avser att noga följa utvecklingen på området. Regeringen avser inte att i nuläget initiera några förändringar i den hantering av kreditförluster som infördes 2014. Regeringen avser däremot att föra en dialog med CSN om hur modellen för att beräkna förväntade förluster eventuellt kan utvecklas och avser att följa frågan noga. När det gäller Riksrevisionens uppfattning om att den nuvarande beräkningsmodellen har begränsad analytisk nytta vill regeringen påpeka att flera av de ovan angivna uppdragsdelarna till CSN syftar till att förbättra möjligheterna till analys av framtida betalningsbeteenden. Vidare avser regeringen inte att förtydliga indelningen i anslagsposter så att det av statens budget framgår hur stor del av avsättningen för kreditförluster som bedöms bero på lånevillkorens utformning respektive misskötta betalningar. Regeringen har i stället utvecklat resultatredovisningen till riksdagen i budgetpropositionen för 2017 i den del som avser osäker fordran av den totala studieskulden (prop. 2016/17:1, utg.omr. 15, avsnitt 2.4.8). Den utvecklade redovisningen syftar till att ge riksdagen en bättre beskrivning av vad i den osäkra fordran som bedöms bero på misskötsel respektive på de trygghetsregler som finns för återbetalningen. Regeringen vill dock, som tidigare nämnts, framhålla att det rör sig om en uppskattning eftersom det är svårt att särskilja vilken av flera orsaker som är den huvudsakliga orsaken till avskrivningen av studielån. Frågan anses med denna skrivelse vara slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Statens kreditförluster på studielån (RIR 2016:4) Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 oktober 2016 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Wikström, Eriksson, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Ekström Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens kreditförluster på studielån