Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:20 Riksrevisionens rapport om erfarenheter av OPS-lösningen för Arlandabanan Skr. 2016/17:20 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 13 oktober 2016 Stefan Löfven Anna Johansson (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Erfarenheter av OPS-lösningen för Arlandabanan (RiR 2016:3). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga En granskningsrapport från Riksrevisionen Erfarenheter av OPS-lösningen för Arlandabanan RIR 2016:3 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 oktober 2016 86 1 Ärendet och dess beredning Arlandabanan, som togs i drift 1999, är det första och hittills enda större nationella infrastrukturprojekt som genomförts i offentlig-privat samverkan (OPS). Arlandabanan byggdes av det privata företaget A-Train AB (A-Train) som också finansierade stora delar av investeringen. Arlandabanan ägs av det statligt ägda bolaget Arlandabanan Infrastructure AB (AIAB), medan A-Train har nyttjanderätten till Arlandabanans spår och stationer samt driver flygpendeln Arlanda Express. De så kallade Arlandabaneavtalen reglerar rättigheter och skyldigheter för AIAB och A-Train. Avtalen gäller under 45 år (1995-2040) med möjlighet till förlängning i 10 år. Riksrevisionen har inom ramen för effektivitetsrevisionen granskat vilka erfarenheter som finns av hur OPS-lösningen för Arlandabanan fungerat under de tjugo år som gått sedan Arlandabaneavtalen slöts. Granskningen har redovisats i rapporten Erfarenheter av OPS-lösningen för Arlandabanan (RIR 2016:3) se bilagan. Syftet med granskningen har varit att lyfta fram erfarenheter av OPS-lösningen för Arlandabanan, inför framtida beslut om genomförandeformer för infrastrukturprojekt. Granskningen har inte omfattat jämförelser mellan OPS-lösningen för Arlandabanan och andra OPS-projekt i Sverige eller med andra genomförandeformer för infrastrukturprojekt. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 21 april 2016. 2 Riksrevisionens iakttagelser Granskningen visar enligt Riksrevisionen att OPS-lösningen för Arlandabanan i huvudsak har fungerat väl men att det finns både för- och nackdelar. Dessa erfarenheter bör som Riksrevisionen ser det beaktas om OPS ska användas i framtida infrastrukturprojekt. Samhällsekonomiska kalkyler behövs för att kunna följa upp nyttan även vid OPS Genom att i förväg, det vill säga innan infrastrukturprojekt upphandlas, göra samhällsekonomiska kalkyler kan man enligt Riksrevisionen i efterhand utvärdera om projektet bidragit till tänkt samhällsnytta. Riksrevisionen konstaterar att i Arlandabanans fall gjordes aldrig någon samhällsekonomisk kalkyl för det projekt och den trafiklösning som till slut kom att genomföras. Riksrevisionen konstaterar vidare att den kalkyl som användes som beslutsunderlag vilade på en annan trafiklösning än den som blev av. Det finns således enligt Riksrevisionen inte något underlag som kvantifierar vilken samhällsnytta Arlandabanan skulle bidra med. Riskfördelning och finansieringslösning avgör hur villkoren i OPS-avtal utformas Hur riskerna fördelas i OPS-projekt och hur stor del av finansieringen som staten står för har som Riksrevisionen ser det betydelse för hur villkoren för samverkan utformas och för hur staten kan påverka nyttjandet av den anläggning samverkan avser. Riksrevisionen noterar att ju större del av riskerna och finansieringen som staten bär, desto större inflytande kan staten få. Riksrevisionen konstaterar att den riskfördelning som valdes för Arlandabanan innebär att staten inte står för några av de risker som är förenade med byggande och drift samt att dessa risker bärs av den privata motparten, A-Train. Denna fördelning innebar som Riksrevisionen ser det att statsbudgeten avlastades en betydande del av dessa kostnader. Enligt Riksrevisionen uppskattas staten ha stått för cirka en tredjedel av byggkostnaderna. Riksrevisionen konstaterar att i driftsfasen står A-Train för samtliga kostnader för trafikering, drift och underhåll medan statens kostnader utgörs av räntor för det villkorslån staten ställt ut till A-Train. Statens finansiella risk begränsar sig således enligt Riksrevisionen till risken att inte få tillbaka villkorslånet. Riksrevisionen konstaterar att riskfördelningen och finansieringen för Arlandabanan krävde ett långt avtal, 45 år med möjlighet till förlängning i 10 år. Riksrevisionen noterar att för att garantera att A-Train och dess långivare får ersättning för sitt risktagande och att de får avkastning på sin investering är statens möjligheter att förhandla om ändringar av avtalet begränsade, även om ett sådant behov skulle uppstå på grund av förändringar i omvärlden. När det gäller frågan om kompensation till A-Train för dess risktagande och ersättning för investerings- och driftskostnader anför Riksrevisionen följande: A-Train har rätt att bestämma biljettpriserna på Arlanda Express och att uppbära samtliga biljettintäkter. Ersättningen ska också ge A-Train och dess investerare rimlig avkastning. Samtidigt ger villkoren i Arlandabaneavtalen A-Train ett visst konkurrensskydd. Även om andra tågoperatörer kan ansöka om att få trafikera Arlandabanan så har A-Train enligt avtalsvillkoren nyttjanderätt på banan under hela avtalsperioden. Bolaget har också rätt att köra ett visst antal tåg per timme och bolagets tåg är prioriterade vid trafikstörningar. Priset för att resa med Arlanda Express är i dag högre än för alternativa färdmedel. Ett relativt högt pris kan innebära att färre väljer att åka tåg, vilket påverkar samhällsnyttan negativt. Men det går inte att säga vilket priset hade varit om Arlandabanan hade byggts och drivits i en annan genomförandeform. Kostnadsuppföljning möjliggör jämförelser med andra genomförandeformer Enligt Riksrevisionen är lägre totalkostnader ofta ett huvudargument för att välja att genomföra projekt som OPS. Riksrevisionen anger att ett av motiven till att välja en OPS-lösning för Arlandabanan var att pröva en ny finansieringsform för infrastrukturprojekt. Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte har gjort någon uppföljning för att ta reda på om OPS-lösningen gav lägre totalkostnader än om projektet genomförts med andra genomförande- och finansieringsformer och att den uppföljning av kostnaderna som finns gjordes av Riksrevisionen 2004. Riksrevisionen noterar vidare att det saknas analyser som visar hur kostnadsutfallet skulle ha kunnat bli med en mer traditionell genomförandeform. Det finns enligt Riksrevisionen inget som tyder på att byggandet av Arlandabanan, genom OPS, kostade mer än om en annan genomförandeform hade valts. Men det går heller inte som Riksrevisionen ser det att bedöma om totalkostnaderna blev lägre. OPS kan bidra till att anläggningar färdigställs i tid och drivs med få störningar Enligt Riksrevisionen kan OPS ge den privata motparten incitament att bygga färdigt inom utsatt tid och även att bygga och driva anläggningen med en kvalitet som håller drifts- och underhållskostnader nere. Riksrevisionen noterar att Arlandabanan färdigställdes i stort sett i tid. Ersättningsmodellen, där A-Train får ersättning för sina investeringskostnader genom att uppbära samtliga biljettintäkter, gav som Riksrevisionen ser det bolaget incitament att öppna banan för trafik så snart som möjligt. Att järnvägen kunde öppnas utan större försening innebar även enligt Riksrevisionen att samhällsekonomiska nyttor i form av miljö- och tidsvinster kunde realiseras tidigt. Riksrevisionen noterar att Arlandabanan sedan trafikstarten har fungerat utan större störningar eller driftsstopp och med god punktlighet och att ersättningsmodellen ger A-Train incitament att säkerställa att tågtrafiken drivs utan störningar. Enligt Riksrevisionen bidrar även A-Trains skyldigheter och rättigheter enligt avtalen till punktlighet. OPS-avtalets utformning påverkar nyttjandet Riksrevisionen noterar att enligt riksdagens intentioner skulle Arlandabanan vara samhällsekonomiskt motiverad, leda till bättre miljö och vara väl integrerad med övriga järnvägsnätet. För att dessa målsättningar ska kunna uppnås behöver det enligt Riksrevisionen finnas förutsättningar för ett optimalt nyttjande av banan. Riksrevisionen konstaterar att även om antalet tågresenärer hittills inte blivit så stort som ursprungligen förväntades, har antalet ökat. Riksrevisionen anger vidare att Arlandabanan är väl integrerad med det övriga järnvägsnätet i och med att regional- och fjärrtåg trafikerar banan och att en tredjedel av tågresenärerna 2015 reste till och från Arlanda med andra tågoperatörer än A-Train. Med ett ökat flygresande och fler arbetsplatser i Arlandaområdet finns det som Riksrevisionen ser det behov av att öka kapaciteten på Arlandabanan, så att ännu fler kan ta tåget. Riksrevisionen menar dock att vissa villkor för nyttjandet i Arlandabaneavtalen gör det svårt att frigöra ytterligare tåglägen, särskilt under den mest trafikerade timmen mellan klockan 16.45 och 17.45. Hur plattformarna vid Arlanda flygplats och vid Stockholms central utformades kan enligt Riksrevisionen få konsekvenser för hur Arlandabanan kan utnyttjas efter avtalsperiodens slut. Riksrevisionen menar att om avvikelser från standard vad gäller exempelvis plattformarnas utformning accepteras i framtida OPS-avtal, bör fördelarna med detta vägas mot nackdelarna. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Hur har statens insyn och inflytande reglerats i Arlandabaneavtalen? Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser av hur statens insyn och inflytande har reglerats i avtalen om Arlandabanan. Regeringen instämmer i att avtalen om Arlandabanan i huvudsak har fungerat väl, att projektavtalet ger staten goda möjligheter att få ekonomisk insyn hos A-Train, att avtalen ger staten begränsat inflytande över trafikeringsrätten på Arlandabanan samt att staten har begränsade möjligheter att kräva att A-Train gör det möjligt att öka resandet på Arlandabanan, om det inte är lönsamt för bolaget. Genomförandet av EU:s järnvägspaket har gjort att A-Trains roll som infrastrukturförvaltare kommit att regleras i svensk lag och därigenom kan rättvisa och icke-diskriminerande villkor garanteras tredje part, dvs. andra tågföretag som kör på Arlandabanan. Regeringen instämmer också i Riksrevisionens iakttagelser att AIAB inte får stödja eller driva konkurrerande tågtrafik på Arlandabanan samt att AIAB:s möjligheter att omförhandla avtalen är begränsade. Staten kan inte ensidigt ändra i avtalen, detta bl.a. som en följd av A-Trains höga risktagande och bolagets behov av att skydda sina långivare. Det är endast A-Train som kan initiera förhandlingar om att förlänga avtalet. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser när det gäller den s.k. optionen. Staten har, under vissa omständigheter och mot ekonomisk ersättning, möjlighet att lösa ut A-Train, vilket kan vara förenat med höga kostnader. Det har däremot inte funnits någon grund för staten att lösa ut A-Train ur avtalet, bl.a. för att inga brister av integreringen av trafiken har konstaterats. AIAB har gjort bedömningen att det saknas grund för att utnyttja optionen. Regeringen har inte haft anledning att göra någon annan bedömning. Regeringen delar iakttagelserna om att avtalen inte innehåller krav på plattformarnas utformning. Regeringen konstaterar att den valda plattformshöjden har varit till stor fördel för resenärerna ur tillgänglighets- och komfortsynpunkt. Avtalen specificerar att A-Train ska underhålla banan och att bolaget vid avtalets utgång ska överlämna Arlandabanan till AIAB i ett säkert, driftsmässigt och ordningsamt skick. Regeringen avser inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser i dessa avseenden. Vilka erfarenheter har OPS-lösningen för Arlandabanan gett? Riksrevisionen har gått igenom hur erfarenheterna från OPS-lösningen för Arlandabanan förhåller sig till ett antal gemensamma faktorer i form av fördelar och svårigheter, som framkommer i andra studier av OPS-lösningar. Redovisningen gör inte anspråk på att vara heltäckande och syftar främst till att identifiera ett antal faktorer som utmärker OPS. Dessa faktorer har varit utgångspunkter när Riksrevisionen undersökt erfarenheterna från OPS-lösningen för Arlandabanan. Arlandabanan öppnades med fem månaders försening jämfört med den ursprungliga planen. Det är rimligt att anta att OPS-lösningen, som bl.a. innebar att biljettintäkterna utgjorde A-Trains ersättning för bolagets investeringskostnader, gav bolaget incitament att öppna trafiken så snart som möjligt. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser i denna del. Regeringen har inte följt upp om finansieringsformen medfört lägre eller högre kostnader än om Arlandabanan byggts med någon annan genomförande- och finansieringsform. Den främsta förklaringen till detta är att regeringen inte haft några uppgifter om de totala bygg- och driftkostnaderna eftersom det är A-Train som finansierat merparten av dessa kostnader. Regeringen delar Riksrevisionens iakttagelser att OPS-lösningen har gett A-Train incitament att hålla god kvalitet på anläggningen och på tågtrafiken för att trygga framtida biljettintäkter. Det är A-Train som bestämmer biljettpriserna på Arlanda Express och har rätt till samtliga biljettintäkter. Bestämmelserna i avtalen om Arlandabanan, som ger A-Train konkurrensskydd och rätt till ett visst antal tågrörelser, påverkar möjligheten att köra fler tåg. Regeringen konstaterar att det är i enlighet med avtalsupplägget och att biljettintäkter är A-Trains huvudsakliga intäktskälla. Regeringen delar även Riksrevisionens iakttagelser att den omständigheten att avtalen saknar bestämmelser om plattformarnas utformning kan få konsekvenser när staten tar över driften på Arlandabanan vid avtalstidens slut. Den långa avtalstiden för Arlandabaneavtalen tillsammans med begränsade möjligheter för staten att omförhandla avtalet är en av förutsättningarna för att A-Train ska få ersättning för sina investeringar och riskerna förknippade med dessa. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens iakttagelser att AIAB har utvecklat sin kompetens för att kunna matcha A-Train i förhandlingar samt att AIAB har tillvaratagit statens intressen i förhandlingar med A-Train och sett till att statens ställning inte har försämrats. AIAB är dock i stor utsträckning beroende av extern finansiell och juridisk kompetens. Regeringen avser inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser i dessa avseenden. Regeringen delar däremot inte Riksrevisionens iakttagelser att regeringen inte efterfrågat någon samlad analys av förändringar i A-Trains kapital- och ägarstruktur och hur dessa eventuellt har påverkat statens finansiella risktagande i projektet. Regeringen har bl.a. via AIAB och Riksgäldskontoret analyserat de kapitalförändringar och förändringar i A-Trains ägarstruktur som skett. Arlandabanan har uppfyllt flera av riksdagens intentioner Arlandabanan har uppfyllt flera av riksdagens intentioner, men för några av intentionerna är det oklart i hur stor utsträckning de uppfyllts. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelse att det inte gjordes någon samhällsekonomisk kalkyl för det projekt och den trafiklösning för Arlandabanan som till slut kom att genomföras. Staten har inte heller gjort någon samhällsekonomisk kalkyl i efterhand. Det finns således inte något underlag för att bedöma i hur hög grad som riksdagens intention om samhällsekonomisk nytta har uppfyllts. Varken syftet med Arlandabaneprojektet, eller prissättningen av det, har grundats på samhällsekonomiska bedömningar eller samhällsekonomisk effektivitet. Prissättningen sker på företagsekonomiska grunder och följer svensk järnvägspolitik. Den s.k. Norra böjen kom till på samhällsekonomiska grunder, i övrigt bygger Arlandabaneprojektet på företagsekonomiska analyser. Riksrevisionen drar även slutsatser gällande antalet resenärer och förutspådda samhällsvinster, samt att ett lägre resande än förväntat får konsekvenser i termer av uteblivna miljö- och tidsvinster. Riksrevisionen konstaterar vidare att Arlandabanan har inneburit miljövinster under driftsfasen, men att själva byggandet av Arlandabanan ledde till miljökostnader. Storleken på Arlandabanans miljövinster är därmed enligt Riksrevisionen osäkra. Tågets ursprungligen prognostiserade marknadsandel har som Riksrevisionen ser det inte uppnåtts. Regeringen har inget att tillägga avseende dessa slutsatser och avser inte att vidta några åtgärder med anledning av dem. Regeringen konstaterar dock att inte heller Arlanda flygplats har utvecklats resandemässigt i den takt som antogs i början av 1990-talet när ansökan om att få bygga den tredje landningsbanan lämnades in. En viktig förutsättning för resandeutvecklingen på Arlandabanan har därmed inte infriats. Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats om att Arlandabanan till stor del är integrerad med det övriga järnvägssystemet. AIAB gör årligen en utvärdering av bl.a. integreringen i sin hållbarhetsredovisning. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens iakttagelser om att staten genom Arlandabaneprojektet fått möjlighet att prova en ny/annan finansieringsform. Eftersom byggnationen av Arlandabanan genomfördes av ett privat konsortium är de totala byggkostnaderna inte kända för regeringen. Detta gör det svårt att dra slutsatser om statens andel av de totala byggkostnaderna. Regeringen instämmer vidare i att statsbudgeten, vid tidpunkten för beslutet, och med de bokföringsprinciper som då tillämpades avseende det finansiella sparandets redovisning i nationalräkenskaperna, avlastades en betydande del av byggkostnaderna. Samtidigt har räntekostnaderna för villkorslånet till A-Train 1994-2015 uppgått till sammanlagt 893 miljoner kronor. Vidare finns en statlig kapitaltäckningsgaranti till AIAB. Slutligen delar regeringen Riksrevisionens iakttagelser att OPS-lösningen för Arlandabanan har inneburit att nya aktörer och ny teknik har introducerats på den svenska järnvägsmarknaden. Regeringen avser inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser i dessa avseenden. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Så som redovisas i avsnitt 3 avser inte regeringen att vidta några särskilda åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen anser däremot att Riksrevisionens granskning är värdefull och kan komma att fungera som underlag inför framtida beslut om genomförandeformer för infrastrukturprojekt. Regeringen har tillsatt en kommitté med uppdrag att utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift (dir. 2016:59). I kommitténs uppdrag ingår att utreda förutsättningarna för att involvera privat kapital i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. Kommittén ska bl.a. analysera vilka alternativ eller modeller som finns för sådan finansiering. Kommittén ska vidare redogöra för för- och nackdelar på kort och på lång sikt för staten och potentiella finansiärer med de olika alternativen. Alternativen ska även jämföras med upplåning i Riksgäldskontoret och användning av olika upphandlingsformer. Kommittén ska dessutom undersöka de olika alternativens kort- och långsiktiga effekt på offentliga finanser. Ett delbetänkande kring delarna om privat kapital ska lämnas senast den 28 februari 2017. Kommittén ska redovisa det slutliga uppdraget om större infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift senast den 28 februari 2018. En granskningsrapport från Riksrevisionen Erfarenheter av OPS-lösningen för Arlandabanan RIR 2016:3 Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 oktober 2016 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet A Johansson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om erfarenheter av OPS-lösningen för Arlandabanan