Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:53 Riksrevisionens rapport om Utrikesförvaltningens konsulära krisberedskap Skr. 2016/17:53 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 14 december 2016 Stefan Löfven Margot Wallström (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat om utrikesförvaltningens konsulära krisberedskapsorganisation är ändamålsenlig och har förutsättningar att hantera en större konsulär kris utomlands på ett effektivt sätt. Den övergripande slutsatsen är att den konsulära krisberedskapsorganisationen har goda förutsättningar att hantera konsulära kriser utomlands och att organisationen använder sina resurser på ett effektivt sätt. Det finns några områden som Riksrevisionen anser kan förbättras för att ytterligare stärka krisberedskapen inom utrikesförvaltningen. Riksrevisionen följer bland annat upp de förbättringsförlag som Katastrofkommissionen (2005:104) presenterade 2005 om UD:s roll och konsulära frågor och det konstateras att samtliga av dessa förslag har genomförts. Ett omfattande förändringsarbete har gjorts inom utrikesförvaltningen sedan dess för att höja Sveriges förmåga att hantera kris- och katastrofsituationer utomlands där svenskardrabbats. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens granskning och slutsatser 4 2.1 Den konsulära krisberedskapen - organisation 4 2.2 Beredskapsplanering 4 2.3 Utbildnings- och övningsverksamhet 5 2.4 Hur beredskapsorganisationen fungerat i kris 5 2.5 Dokumentation av krisarbete och utvärdering 5 2.6 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 3.1 Regeringens bedömning av Riksrevisionens övergripande slutsatser 7 3.1.1 Den konsulära krisberedskapen - organisation 7 3.1.2 Beredskapsplaneringen 7 3.1.3 Utbildnings- och övningsverksamheten 8 3.1.4 Hur beredskapsorganisationen fungerat i kris 9 3.1.5 Dokumentation av krisarbete och utvärdering 10 4 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 10 4.1 Årligt återkommande krisberedskapsövningar 10 4.2 Dokumentation av utvärderingar 11 4.3 Beredskapsansvarigas roll 11 Bilaga 1 Utrikesförvaltningens konsulära krisberedskap (RiR 2016:13) 12 Bilaga 2 Undersökning av krisberedskapsarbetet på svenska utlandsmyndigheter 77 Bilaga 3 Genomgång av utlandsmyndigheternas beredskapsplaner 128 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 december 2016 142 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om utrikesförvaltningens konsulära krisberedskapsorganisation är ändamålsenlig och har förutsättningar att hantera en större kris utomlands där svenskar drabbats på ett effektivt sätt (RiR 2016:13), se bilagorna 1, 2 och 3. Inom ramen för granskningen har Riksrevisionen genomfört intervjuer med chefer och handläggare på enheten för konsulära och civilrättsliga frågor (UD KC) och nyckelpersoner på Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Riksrevisionen har även deltagit i krisberedskapsutbildningar och krisövningar som genomförts av UD KC. För att inkludera utlandsmyndigheterna skickades en enkät till beredskapsansvariga på dessa, och granskningen omfattar även genomgång av enkätsvaren. Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 29 juni 2016. 2 Riksrevisionens granskning och slutsatser Riksrevisionens huvudslutsatser är att utrikesförvaltningens konsulära krisberedskapsorganisation har goda förutsättningar att hantera konsulära kriser utomlands och att de resurser som står till utrikesförvaltningens förfogande används på ett effektivt sätt. Det finns dock några områden som Riksrevisionen anser kan förbättras för att ytterligare stärka krisberedskapen, framför allt på utlandsmyndigheterna. Riksrevisionen utgår från fem övergripande frågeställningar i sin granskning: 1. Är den konsulära krisberedskapsorganisationen ändamålsenligt utformad? 2. År beredskapsplaneringen ändamålsenlig? 3. Är krisberedskapsorganisationen utbildad och övad på ett ändamålsenligt sätt? 4. Har krisberedskapsorganisationen fungerat som avsett i kris? 5. Omhändertas erfarenheter från verkliga händelser och övningar på ett systematiskt sätt? Nedan redogörs för Riksrevisionens bedömningar och rekommendationer på dessa fem områden. 2.1 Den konsulära krisberedskapen - organisation Riksrevisionen bedömer att den konsulära krisberedskapen är ändamålsenligt utformad. Det finns en tydlig ansvarsfördelning inom utrikesförvaltningen, löpande arbete med krisberedskapsfrågor och förstärkningsstyrkor som kan kallas in vid behov med kort varsel. Insatser kan på så sätt anpassas efter en specifik kris samtidigt som den fasta organisationen hålls nere. Riksrevisionen bedömer att detta är ett resurseffektivt sätt att organisera den konsulära krisberedskapen. 2.2 Beredskapsplanering Riksrevisionen bedömer att beredskapsplaneringen är ändamålsenlig. Inom utrikesförvaltningen tillämpas en gemensam krisberedskapsmodell som innebär att krisberedskapen organiseras på ett likartat sätt på alla utlandsmyndigheter och att beredskapsplanerna följer samma struktur, vilket ger igenkänning. Detta är viktigt i en organisation där personalen roterar med jämna mellanrum. Riksrevisionen bedömer att den gemensamma krisberedskapsmodellen utgör en god grund för beredskapsplaneringen inom utrikesförvaltningen men att utlandsmyndigheterna kan förbättra delar av sin beredskapsplanering. De flesta utlandsmyndigheter följer beredskapsplansmallen men Riksrevisionen anser att det finns utrymme för förbättring. Riksrevisionen lyfter fram att fler utlandsmyndigheter bör uppdatera planen årligen, enligt rådande mall, och fler bör genomföra beredskapsövningar. Personalens kännedom om beredskapsplanen på utlandsmyndigheterna kan också förbättras. 2.3 Utbildnings- och övningsverksamhet Riksrevisionen anser att utbildnings- och övningsverksamheten har utvecklats på ett målmedvetet och resurseffektivt sätt och den bedöms vara ändamålsenligt utformad. Riksrevisionen utrycker tveksamhet över om utbildning och övning inom utrikesförvaltningen sker i tillräcklig omfattning. 2.4 Hur beredskapsorganisationen fungerat i kris Utrikesförvaltningen har hanterat en rad konsulära kriser som alla ger viktig information om förutsättningarna för att hantera kriser i framtiden. Riksrevisionen har inte funnit något som tyder på att beredskaps-organisationen inte fungerat väl i kris. Riksrevisionen har läst skriftliga utvärderingar av konsulära kriser som inträffat de senaste åren. Riksrevisionen anser dock att underlaget inte är tillräckligt utförligt för att det ska gå att dra några slutsatser om förutsättningarna för hantering av framtida kriser. 2.5 Dokumentation av krisarbete och utvärdering Slutligen har Riksrevisionen utvärderat om erfarenheter från verkliga händelser och övningar omhändertas på ett systematiskt sätt. Riksrevisionen anser att det finns brister och att de viktigaste erfarenheterna från krisarbete och övningar inte dokumenteras skriftligt på ett systematiskt sätt. I sina sammanfattande iakttagelser konstaterar Riksrevisionen att det finns indikationer på att beredskapsansvaret kan behöva förtydligas i vissa fall för beredskapsansvariga på utlandsmyndigheterna och att inte tillräckligt med tid och prioritet ges till beredskapsansvaret på alla dessa myndigheter. Utrikesförvaltningen uppmanas att identifiera hur detta kan rättas till. 2.6 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen anser att den konsulära krisberedskapsorganisationens förutsättningar att hantera större kriser utomlands i huvudsak är goda men att det finns utrymme för förbättringar och ger följande rekommendationer: * UD bör överväga att föra in ett krav på årligt återkommande konsulära krisberedskapsövningar i föreskrifterna för utrikesförvaltningen (UF 2011:5). Utlandsmyndigheter som inte övat under de senaste 12 månader bör följas upp. * UD bör fortsätta att utveckla systematiken, strukturen och dokumentationen när det gäller utvärderingar. Detta är viktigt för att säkerställa att viktiga lärdomar och erfarenheter fångas upp och inte förloras i samband med att personal roterar. En mer systematisk utvärdering som dokumenteras skriftligt kan också förbättra öppenheten i krishanteringen. * UD bör säkerställa att samtliga beredskapsansvariga är införstådda med uppdraget och får tillräcklig utbildning för att kunna fullgöra det ansvar de har för beredskapsfrågor vid utlandsmyndigheterna. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Samhällets krisberedskap är en ständigt prioriterad fråga för regeringen, så även beredskapen för att hantera större kriser som inträffar utomlands som berör svenska medborgare och deras anhöriga. Beredskapen att kunna bistå svenskar vid större kris- och katastrofsituationer utomlands hanteras av utrikesförvaltningen (Utrikesdepartementet och utlandsmyndigheterna) inom ramen för den konsulära verksamheten. Den konsulära verksamheten är en viktig och omfattande uppgift för utrikesförvaltningen. Flodvågskatastrofen 2004 visade brister i Sveriges förmåga att hantera större kriser utomlands med många drabbade svenskar. Denna hantering granskades 2005 av Katastrofkommissionen. Sedan dess har en rad förändringar gjorts för att utrikesförvaltningen ska vara bättre rustad för att kunna hantera olika större kriser som berör svenskar utomlands. Riksrevisionen konstaterar att samtliga av Katastrofkommissionens (SOU 2005:104) förslag som avsåg Utrikesdepartementets roll och konsulära frågor har genomförts, till exempel följande: - I dag finns en tydlig ansvars- och uppgiftsfördelning för krishantering som är fastslagen i arbetsordningen för Utrikesdepartementet (UF 2016:1). - Den konsulära och civilrättsliga enheten (UD KC) har utvidgats. En del av enheten arbetar uteslutande med krisberedskap och krishantering och en konsulär jour har inrättats för att hantera konsulära nödsituationer dygnet runt. I dag är UD alltid nåbart och det finns rutiner för att larma och starta upp krisarbete och sprida information dygnet runt. UD KC och UD har alltid en chef i beredskap utanför arbetstid. - Det finns i dag flera förstärkningsresurser med förberedd personal som kan kallas in för att snabbt förstärka UD eller aktuell utlandsmyndighet. Genom samarbeten med andra relevanta myndigheter kan UD och utlandsmyndigheterna även förstärkas med annan expertkompetens vid behov. - Hela utrikesförvaltningen arbetar i dag efter en sammanhållen krishanteringsmodell. Utlandsmyndigheternas krisberedskap är uppbyggd enligt samma struktur, och i en kris arbetar UD och utlandsorganisationen i en gemensam krisorganisation. - UD och utlandsmyndigheterna har tydliga rutiner och organisationen är byggd för att vara flexibel och kunna anpassas till olika kriser. Krismedvetenheten har höjts inom hela utrikesförvaltningen, vilket gör att reaktionstiden kan förkortas. 3.1 Regeringens bedömning av Riksrevisionens övergripande slutsatser 3.1.1 Den konsulära krisberedskapen - organisation De kriser som utrikesförvaltningen arbetat med de senaste åren stöder Riksrevisionens bedömning att den konsulära krisberedskapen är ändamålsenligt utformad. Alla kriser är olika men utrikesförvaltningens uppdrag att bistå svenskar vid större krissituationer utomlands genererar ofta likartade uppgifter. Det handlar bland annat om att - besvara telefonsamtal och frågor från drabbade, anhöriga, myndigheter, allmänhet och massmedier, - omedelbart och kontinuerligt göra en lägesanalys med utgångspunkt från svenskars behov (liv och hälsa) och utifrån den ta ställning till vilka åtgärder regeringen eventuellt behöver vidta för att komplettera andra aktörer på plats, - söka information och förmedla den vidare till berörda genom olika kommunikationskanaler internt och externt, - handlägga enskilda konsulära ärenden, - samordna och analysera information från olika lokala källor, - utbyta information med andra ambassader och - hålla kontakt med lokala myndigheter i det aktuella landet, med reseföretag, svenska myndigheter, kommuner, drabbade och deras anhöriga. Den gemensamma krisberedskapsmodellen är utformad för att förbereda organisationen för att i kris snabbt kunna utföra dessa olika uppgifter på ett samordnat sätt. De olika förstärkningsresurserna har använts vid flertalet tillfällen för att stödja UD och utlandsmyndigheterna. Förstärkning har även sänts direkt till krisområden för att ingå i en utlandsmyndighets kristeam på plats. 3.1.2 Beredskapsplaneringen Riksrevisionen bedömer att även beredskapsplaneringen är ändamålsenlig. Inom utrikesförvaltningen tillämpas en gemensam krisberedskapsmodell som innebär att krisberedskapen organiseras på ett likartat sätt på alla utlandsmyndigheter och att beredskapsplanerna följer samma struktur, vilket ger igenkänning. Detta är viktigt i en organisation där personalen roterar med jämna mellanrum. Riksrevisionen bedömer att den gemensamma krisberedskapsmodellen utgör en god grund för beredskapsplanering inom utrikesförvaltningen men att det finns utrymme för förbättringar framför allt på utlandsmyndigheterna. Syftet med den nuvarande mallen för beredskapsplanering är att vara ett stöd och verktyg i både krisberedskapsplaneringen och krishanteringen. Att hålla god beredskap innebär att utlandsmyndigheterna ska göra en beredskapsplan enligt gällande mall som uppdateras årligen, att en uppskattning av antalet svenskar i landet över året görs och att information och råd till svenska resenärer löpande uppdateras. Det innebär även att vara väl orienterad i hur verksamhetslandet fungerar och hanterar krissituationer, att bygga upp ett kontaktnät för snabba informationsvägar samt att göra bedömningar av risker i landet som kan få konsulära konsekvenser med mera. Som Riksrevisionen konstaterar hade inte alla utlandmyndigheter uppdaterat beredskapsplanen enligt rådande mall när enkäten besvarades. Detta ses nu över (se nedan). Målsättningen är att alla utlandsmyndigheter ska arbeta löpande med sitt beredskapsarbete och uppdatera beredskapsplanen enligt rådande mall en gång om året. Enligt svaren på den enkät som Riksrevisionen skickade till utlandsmyndigheterna har drygt 90% angett att de uppdaterat beredskapsplanen. 3.1.3 Utbildnings- och övningsverksamheten Riksrevisionen anser att utbildnings- och övningsverksamheten har utvecklats på ett målmedvetet och resurseffektivt sätt och bedöms vara ändamålsenligt utformad. Riksrevisionen uttrycker tveksamhet över om utbildning och övning inom utrikesförvaltningen sker i tillräcklig omfattning. Alla som ska arbeta med konsulära frågor (inklusive beredskapsfrågor) på en utlandsmyndighet uppmanas och förväntas genomgå en konsulär grundkurs före påbörjad utlandsstationering, om de inte redan nyligen gått en sådan kurs. Alla som ska stationeras utomlands erbjuds att gå en översiktskurs som ger en överblick även av krisberedskapsfrågorna och även nya myndighetschefer erbjuds utbildning där krisberedskapsfrågor ingår. Sedan 2014 arrangerar UD KC två konsulära regionmöten varje år. Alla konsulärt ansvariga och beredskapsansvariga i regionen bjuds in till fördjupning och utbyte med UD KC och med kollegorna i regionen. Utlandsmyndigheterna uppmanas att utföra årliga krisberedskaps-övningar. Det kan vara egna övningar på myndigheten eller övningar med stöd av UD KC. En del ambassader gör även samövningar med andra nordiska ambassader och EU-ambassader. På UD KC finns sedan 2006 en särskild grupp, Beredskapsgruppen, som bland annat arbetar med att stödja utlandsmyndigheterna i deras beredskapsarbete. En viktig del av beredskapsarbetet är att genomföra krisövningar och Beredskapsgruppen har som målsättning att genomföra ett tiotal övningar varje år. Främst används två olika typer av övningar: fördjupningsövningar och simuleringsövningar. Fördjupningsövningar är diskussionsövningar med praktiska inslag. De har tagits fram för att särskilt öva nyckelmoment i krishanteringen men även för att ge en helhetsbild av myndighetens uppdrag och krisarbete. Det är ett resurseffektivt format som gör det möjligt för UD KC att genomföra flera övningar varje år. Simuleringsövningar är mer omfattande. Genom motspel i Stockholm och på orten simuleras en kris. Utlandsmyndigheten ska agera på samma sätt som i en riktig kris och utföra de moment och uppgifter som beskrivs i myndighetens beredskapsplan. Simuleringsövningar genomförs med stöd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och kräver mer förberedelser och personal vid genomförandet. Under 2015 genomfördes sex fördjupningsövningar och två simuleringsövningar och under 2016 planeras totalt nio fördjupningsövningar och två simuleringsövningar. UD KC har även tagit fram diskussionsövningar med handledning för att underlätta för utlandsmyndigheterna att göra egna övningar. Alla utlandsmyndigheter har inte övat under det senaste året, vilket Riksrevisionen påpekar. Detta kan ha flera förklaringar, till exempel att endast ett mycket begränsat antal svenska medborgare normalt befinner sig i landet i fråga. Flera myndigheter har även hanterat riktiga krissituationer det senaste året som i sig ger övning och lärdom för framtida krishändelser. 3.1.4 Hur beredskapsorganisationen fungerat i kris Utrikesförvaltningen har hanterat en rad konsulära kriser de senaste åren. Inriktningen är tydlig: Om det finns information eller misstankar om att svenskar kan vara drabbade av en konsulär kris utomlands, ska UD och aktuell utlandsmyndighet agera direkt och med kraft för att efter hand kunna skala ner krisarbetet om det visar sig inte behövas. Samtliga aktuella kriser de senaste åren har varit av mindre eller medelstor karaktär och inte drabbat många svenskar. Men även mindre kriser kan generera ett omfattande krisarbete för UD och aktuell utlandsmyndighet. Det finns till exempel ofta ett stort behov av information om händelsen, dess olika konsekvenser och utrikesförvaltningens arbete och åtgärder internt inom Regeringskansliet och externt från drabbade, anhöriga, massmedierna och allmänheten i stort. Riksrevisionen har inte funnit något som tyder på att beredskapsorganisationen inte fungerat väl i kris men anser sig inte kunna dra några slutsatser om förutsättningarna för att hantera framtida kriser utifrån det skriftliga material som Riksrevisionen granskat. Regeringens uppfattning är att krisorganisationen har fungerat väl i kris. Krisorganisationen måste hela tiden kunna anpassas efter olika händelser men även eventuella nya hot och risker i omvärlden och svenskars resebeteende som kan ändras över tid. 3.1.5 Dokumentation av krisarbete och utvärdering Riksrevisionen anser att det finns vissa brister i utrikesförvaltningens skriftliga dokumentation från krisarbete och övningar. Regeringen noterar detta, men vill samtidigt framhålla att lärdomar och erfarenheter alltid tillvaratas i samband med kriser och övningar. Efter avslutat krisarbete samlas berörda medarbetare direkt för en inledande muntlig utvärdering av den egna insatsen och av hur krisarbetet fungerat. Detta har lett till att beredskapsplaner har uppdaterats i de fall brister i rutiner har kunnat identifieras, och åtgärder har omhändertagits i det löpande beredskapsarbetet. I samband med simuleringsövningar har muntliga utvärderingar gjorts på plats tillsammans med utlandsmyndigheten. Aktuell myndighet har ansvarat för att ta om hand lärdomar och föra in eventuella ändringar i sin beredskapsplan. Övningsformen fördjupningsövningar har kommit till som en följd av erfarenheter och utvärderingar av tidigare övningar och krishanteringar, och således fokuserat på just de svårigheter som därigenom identifierats. I samband med fördjupningsövningar ges alla som deltagit möjlighet att utvärdera övningen och den egna insatsen genom en enkät. Detta sker även efter konsulär grundkurs och regionmöten. Behovet av kompletterande och mer systematisk skriftlig dokumentation är uppmärksammat sedan tidigare och under 2015 inleddes därför ett arbete på UD KC med att ta fram ett utvärderingsformat som kan användas efter avslutat krisarbete för att utvärdera den konsulära enhetens krisarbete. Formatet användes efter terroristattentaten i Bryssel i mars 2016, efter terroristattentatet i Nice och kuppförsöket i Turkiet sommaren 2016 och kommer att fastställas inom kort. 4 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 4.1 Årligt återkommande krisberedskapsövningar Regeringen noterar att Riksrevisionen anser att det är rimligt att utlandsmyndigheterna årligen genomför en krisövning och att UD bör överväga hur de kan förmås att göra det. Riksrevisionen föreslår att krav på årlig övning förs in i föreskrifterna för utrikesförvaltningen och att detta följs upp. Regeringen delar uppfattningen att krisberedskapen bör övas varje år. Utrikesdepartementet avser därför att följa Riksrevisionens rekommendation och föra in årlig övning av krisberedskapen i föreskrifterna för utrikesförvaltningen. Redan i dag finns en checklista för verksamhetsstöd för utlandsmyndigheterna där bland annat årlig krisberedskapsövning ingår. Att använda checklistan är obligatoriskt för utlandsmyndigheterna (RK-beslut UD2016/00427/PLAN). UD KC kommer även i dialog med utlandsmyndigheterna att se över hur beredskapsövningar kan ges högre prioritet. UD KC ser löpande över det övningsmaterial som finns för utlandsmyndigheterna. 4.2 Dokumentation av utvärderingar Utrikesdepartementet har tagit fram en modell för utvärdering av den konsulära enhetens arbete i samband med kriser som testats vid tre tillfällen under 2016. Utvärderingsmodellen kommer att fastställas inom kort. Vidare utveckling och justering av formatet kommer sedan att göras i det löpande arbetet. Utvärderingar från utbildningar, vissa övningar och regionmöten kommer att dokumenteras på ett mer systematiskt sätt och ligga till grund för vidareutveckling av utbildningar och övningar. 4.3 Beredskapsansvarigas roll UD anser att den konsulära grundutbildningen ger en god bild av vad det innebär att hålla beredskap på en utlandsmyndighet. Genom dialog med myndighetschefer och beredskapsansvariga på utlandsmyndigheterna kommer UD KC att följa upp synpunkter och förslag som framkommit i Riksrevisionens enkät för att bedöma behovet av ytterligare stöd och utbildningsinsatser. Regeringen anser att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad i och med denna skrivelse. Utrikesförvaltningens konsulära krisberedskap (RiR 2016:13) Undersökning av krisberedskapsarbetet på svenska utlandsmyndigheter Genomgång av utlandsmyndigheternas beredskapsplaner Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 december 2016 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Wallström Regeringen beslutar skrivelse 2016/17:53 Riksrevisionens rapport om Utrikesförvaltningens konsulära krisberedskap