Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2016/17:61 Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning Prop. 2016/17:61 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 8 december 2016 Stefan Löfven Peter Hultqvist (Justitiedepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås lagändringar med anledning av att en uppföljning har gjorts av genomförandet i svensk rätt av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. När det gäller återvändandedirektivet föreslås en ny bestämmelse om prövningen av frågan om avvisning eller utvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare och som har uppehållstillstånd i en annan EU-stat. Bestämmelsen innebär att en sådan utlänning med vissa undantag ska uppmanas att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten och att avvisning eller utvisning får beslutas först om en sådan uppmaning inte följts. Vidare föreslås bl.a. förändrade regler om överklagande av Polismyndighetens beslut om återreseförbud i syfte att undvika att frågor som har nära samband med varandra handläggs av olika överinstanser. När det gäller direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning föreslås att det inte längre ska vara ett krav för beviljande av ställning som varaktigt bosatt i Sverige att sökanden har permanent uppehållstillstånd. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2017. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Lagtext 5 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 5 3 Ärendet och dess beredning 11 4 Hur återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta har genomförts i svensk rätt 12 4.1 Återvändandedirektivet 12 4.2 Direktivet om varaktigt bosatta 13 5 Uppföljning av återvändandedirektivet 14 5.1 Särskilda regler när en tredjelandsmedborgare har uppehållstillstånd i en annan EU-stat 14 5.1.1 Behovet av en ny reglering 14 5.1.2 En uppmaning att avresa självmant innan ett beslut om avvisning eller utvisning fattas 15 5.2 Tydligare regler om frivillig avresa och återreseförbud 23 5.2.1 Gällande regler om vart utlänningen ska avvisas eller utvisas, tidsfrist för frivillig avresa och återreseförbud 23 5.2.2 Vad som ska avses med frivillig avresa 25 5.2.3 En ny tidsfrist för frivillig avresa 26 5.3 Överklagande av Polismyndighetens beslut om återreseförbud 26 5.3.1 Gällande regler om återreseförbud 26 5.3.2 Överklagande av Polismyndighetens beslut om återreseförbud 27 5.3.3 Särskild tidsfrist för överklagande 29 6 Uppföljning av genomförandet av direktivet om varaktigt bosatta 29 6.1 Kravet på permanent uppehållstillstånd som förutsättning för att få en ställning som varaktigt bosatt 29 6.2 Personkretsen 31 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 33 8 Konsekvenser av förslaget 33 9 Författningskommentar 34 Bilaga 1 Återvändandedirektivet 40 Bilaga 2 Direktivet om varaktigt bosatta 49 Bilaga 3 Det ändrade direktivet om varaktigt bosatta 58 Bilaga 4 Sammanfattning av departementspromemorian Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (Ds 2016:3) 64 Bilaga 5 Promemorians lagförslag 65 Bilaga 6 Förteckning över remissinstanser 70 Bilaga 7 Lagrådsremissens lagförslag 71 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 december 2016 79 Rättsdatablad 80 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 5 a kap. 1 och 4 §§, 8 kap. 21 och 22 §§ och rubriken närmast före 21 §, 12 kap 14 b-15 a §§, 14 kap. 7 a § och 16 kap. 6 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 8 kap. 6 a §, och närmast före 8 kap. 6 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 a kap. 1 § En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden har vistats i Sverige utan avbrott under minst fem år och under denna tid har haft, och vid tiden för ansökan har, 1. permanent uppehållstillstånd, 2. ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och uppehållstillstånd i Sverige, eller 3. uppehållstillstånd i Sverige som anhörig till en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppe-hållstillstånd. Vid beräkningen av vistelsetiden ska tid då sökanden haft uppehållstillstånd syftande till bosättning beaktas. Vid beräkningen av vistelsetiden för en sökande som har flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 § eller alternativ skyddsstatus-förklaring enligt 4 kap. 3 a § första stycket, beaktas även tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gavs in och den dag då asyl beviljades. Vid beräkningen av vistelsetiden för en sökande som har flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 § eller alternativ skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 a § första stycket, räknas även tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gavs in och den dag då asyl beviljades. Vid beräkningen av vistelsetiden ska vistelse i Sverige av tillfälliga skäl eller för studier inte beaktas. Vid beräkningen av vistelsetiden ska vistelse i Sverige av tillfälliga skäl eller för studier inte räknas. Vistelse utanför Sverige under kortare tid än sex månader i följd och inte mer än tio månader sammanlagt under femårsperioden ska inte anses vara avbrott i vistelsen. 4 § Ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska inte beviljas 1. medborgare i en EU-stat, eller 2. övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §. 1. en medborgare i en EU-stat, 2. övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §, eller 3. en utlänning vars vistelse i Sverige inte är av varaktig karaktär. 8 kap. Avvisning eller utvisning av en utlänning som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat 6 a § När en fråga uppkommer om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § av en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat ska den beslutande myndigheten uppmana utlänningen att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Den beslutande myndigheten får avgöra frågan om avvisning eller utvisning först om utlänningen inte har följt en sådan uppmaning. Första stycket gäller inte om 1. Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan om uppehållstillstånd som enligt bestämmelser i denna lag eller någon annan författning får bifallas efter inresan till Sverige, 2. utlänningen nekas att resa in i landet, 3. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns, 4. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, eller 5. det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om uppmaningar enligt första stycket. Tidsfrist för frivillig återresa och återreseförbud Tidsfrist för frivillig avresa och återreseförbud 21 § Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet i enlighet med beslutet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. En tidsfrist för frivillig avresa ska dock inte meddelas om 1. det finns risk för att utlänningen avviker, 2. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, 3. utlänningen genom ett avvisningsbeslut nekas att resa in i landet, 4. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas, eller 5. utlänningen avvisas av Migrationsverket med omedelbar verkställighet. För EES-medborgare och deras familjemedlemmar gäller i stället för första stycket 12 kap. 15 § tredje stycket. 22 § I ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet senast när tidsfristen löper ut. I ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet i enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper ut. Tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med beslutet. Tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning fått laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med beslutet. 12 kap. 14 b § Om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får Migrationsverket eller Polismyndigheten förlänga tidsfristen. Om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får Migrationsverket eller Polismyndigheten förlänga tidsfristen eller bestämma en ny tidsfrist efter att tidsfristen löpt ut. 15 § Beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas snarast möjligt. Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas snarast möjligt. Innehåller ett beslut om avvisning eller utvisning en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen lämna landet senast när tidsfristen löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut eller om beslutet om tidsfrist för frivillig avresa dessförinnan upphävts enligt 14 a §, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas snarast möjligt därefter. Om ett beslut om avvisning eller utvisning innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen lämna landet i enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet i enlighet med beslutet när tidsfristen löpt ut eller om beslutet om tidsfrist för frivillig avresa dessförinnan upphävts enligt 14 a §, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas snarast möjligt därefter. Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning av en EES-medborgare eller hans eller hennes familjemedlem som har rest in i Sverige får ske tidigast fyra veckor från den dag EES-medborgaren eller familjemedlemmen fick del av beslutet, om det inte finns synnerliga skäl för att verkställa beslutet. 15 a § Har en utlänning inte lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återreseförbud. Återreseförbudet ska bestämmas till ett år. Om en utlänning inte har lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återrese-förbud. Återreseförbudet ska bestämmas till ett år. Återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas. Ett återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas. 14 kap. 7 a § Polismyndighetens eller Migra-tionsverkets beslut att meddela återreseförbud eller att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en migrationsdomstol. Polismyndighetens eller Migra-tionsverkets beslut att meddela återreseförbud eller att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en migrationsdomstol. Polismyndighetens beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett beslut om avvisning överklagas dock i samma ordning som beslutet om avvisning. Migrationsverkets avslag på en ansökan om att upphäva ett återreseförbud får överklagas till en migrationsdomstol. Tidsfristen för överklagande av Migrationsverkets beslut om åter-reseförbud enligt 12 kap. 15 a § börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas. Tidsfristen för överklagande av Migrationsverkets eller Polismyndighetens beslut om återreseförbud enligt 12 kap. 15 a § börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas. 16 kap. 6 § I ett mål om avvisning är Migrationsverket motpart till utlänningen. I ett mål om avvisning är Migrationsverket motpart till utlänningen. Detsamma gäller i ett mål om återreseförbud där beslut meddelats av Polismyndigheten i samband med ett beslut om avvisning. När ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen. I ett mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut, är Migrationsverket och, i fråga om ett säkerhetsärende, Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2017. 3 Ärendet och dess beredning Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet) genomfördes i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft den 1 maj 2012. Återvändandedirektivet finns i bilaga 1. Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (direktivet om varaktigt bosatta) genomfördes i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft den 30 april 2006. Direktivet ändrades genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd (ändringsdirektivet). Lagstiftning med anledning av ändringsdirektivet trädde i kraft den 1 maj 2014. Direktivet om varaktigt bosatta och ändringsdirektivet finns i bilaga 2 och 3. Det svenska genomförandet av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta har i vissa delar ifrågasatts av Europeiska kommissionen (Ju2014/02556/L7 och Ju2014/07917/L7). Mot bakgrund av de synpunkter som har lämnats av kommissionen har departementspromemorian Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (Ds 2016:3) upprättats inom Justitiedepartementet. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Promemorians lagförslag finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2016/01441/L7). Propositionen innehåller regeringens överväganden och förslag med anledning av kommissionens synpunkter. Lagrådet Regeringen beslutade den 13 oktober 2016 att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.3.2 och i författningskommentaren. Regeringens lagförslag har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. 4 Hur återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta har genomförts i svensk rätt 4.1 Återvändandedirektivet Syftet med återvändandedirektivet är att medlemsstaterna ska ha gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Tredjelandsmedborgare är enligt direktivets definition i artikel 3.1 personer som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget (numera artikel 20.1 i EUF-fördraget), och som inte heller är personer med rätt till fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen, i enlighet med artikel 2.5 i kodexen om Schengengränserna, dvs. det som i dag betecknas Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 om en unionskodex om gränspassage för personer. Med personer med rätt till fri rörlighet avses medborgare i EES-staterna (EU-stater, Norge, Island och Liechtenstein) och i Schweiz samt familjemedlemmar till sådana medborgare. Olaglig vistelse definieras i direktivets artikel 3.2 som vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 i kodexen om Schengengränserna (numera artikel 6) eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten. Direktivets bestämmelser är till övervägande del tvingande. Medlemsstaterna får dock besluta att inte tillämpa direktivet på två kategorier av tredjelandsmedborgare. Det gäller dels personer som antingen har nekats inresa i enlighet med artikel 13 i kodexen om Schengengränserna (numera artikel 14) eller som grips eller hejdas i samband med att de olagligen passerar en yttre gräns, dels personer som har dömts att återvända som en straffrättslig påföljd eller som en följd av en straffrättslig påföljd, eller som är föremål för utlämningsförfaranden. Återvändandedirektivet genomfördes i svensk rätt genom ändringar i utlänningslagen och i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Ändringarna trädde i kraft den 1 maj 2012 (prop. 2011/12:60, bet. 2011/12:SfU6 och rskr. 2011/12:164). Ändringarna innebar bl.a. att ett beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel ska innehålla en tidsfrist för frivillig avresa (se nuvarande 8 kap. 21 § UtlL). Tidsfristen ska bestämmas till två veckor vid avvisning och till fyra veckor vid utvisning. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. En tidsfrist för frivillig avresa ska inte meddelas om det finns en risk för att utlänningen avviker, om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, om utlänningen genom ett avvisningsbeslut nekas inresa i landet, om utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas, om utlänningen avvisas av Migrationsverket med omedelbar verkställighet eller om utlänningen utvisas av allmän domstol på grund av brott. Finns inte förutsättningar att meddela en tidsfrist för frivillig avresa ska ett beslut om avvisning eller utvisning normalt åtföljas av ett återreseförbud för en tid av högst fem år. Ett återreseförbud ska i normalfallet även meddelas en utlänning som har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa, om han eller hon inte har lämnat landet när tidsfristen har löpt ut. Ett beslut om återreseförbud kan meddelas av antingen Polismyndigheten eller Migrationsverket och är överklagbart. 4.2 Direktivet om varaktigt bosatta Enligt direktivet om varaktigt bosatta ska en tredjelandsmedborgare, som varaktigt har bott i en av EU:s medlemsstater i fem år, efter ansökan kunna erhålla ställning som varaktigt bosatt i det landet. Den som beviljats denna ställning ska tillerkännas vissa särskilda rättigheter som liknar dem som tillkommer unionsmedborgare. I direktivet fastställs villkoren för en medlemsstats beviljande och återkallande av ställning som varaktigt bosatt samt de rättigheter som är förbundna med denna ställning. Medlemsstaterna ska till en varaktigt bosatt utfärda ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta som ska gälla i minst fem år. Personer med ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat ska under vissa villkor ha rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat och få uppehållstillstånd där. Om varaktigt bosatta utövar denna rätt till bosättning ska deras anhöriga som ingår i kärnfamiljen också ha rätt att bosätta sig i den andra medlemsstaten, under förutsättning att familjen redan var bildad i den första medlemsstaten. Efter ansökan ska den andra medlemsstaten bevilja ställning som varaktigt bosatt i den staten om förutsättningarna för att bevilja en sådan ställning är uppfyllda. Om den andra medlemsstaten beviljar ställning som varaktigt bosatt i den staten ska ställningen som varaktigt bosatt i den första staten återkallas. Genom ändringsdirektivet utvidgades direktivet om varaktigt bosatta till att även omfatta personer som beviljats internationellt skydd. Direktivet om varaktigt bosatta genomfördes i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft den 30 april 2006. Lagstiftning med anledning av ändringsdirektivet trädde i kraft den 1 maj 2014. Efter att de båda direktiven har genomförts gäller enligt 5 a kap. 1 § UtlL att en ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden har vistats i Sverige utan avbrott under minst fem år och under denna tid haft, och vid tiden för ansökan har permanent uppehållstillstånd, ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och uppehållstillstånd i Sverige, eller uppehållstillstånd i Sverige som anhörig till en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. 5 Uppföljning av återvändandedirektivet 5.1 Särskilda regler när en tredjelandsmedborgare har uppehållstillstånd i en annan EU-stat 5.1.1 Behovet av en ny reglering Artikel 6 i återvändandedirektivet inleder direktivets kapitel II som benämns "Avslutande av den olagliga vistelsen". Artikeln innehåller sex punkter. Enligt den huvudregel som finns i artikel 6.1 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända, dvs. avvisas eller utvisas. Övriga punkter innehåller undantag från den huvudregeln. I artikel 6.2 finns det första undantaget. Här anges att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium och som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan medlemsstat ofördröjligen ska bege sig till den medlemsstatens territorium. Om tredjelandsmedborgaren inte följer det kravet eller om hans eller hennes omedelbara avresa krävs med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet, ska punkten 1 tillämpas, dvs. ett beslut om återvändande ska fattas. Vid genomförandet av återvändandedirektivet gjordes inga ändringar med anledning av artikel 6.2. Regeringen konstaterade att artikeln motsvarade Schengenkonventionens artikel 23.2, som upphörde att gälla när återvändandedirektivet trädde i kraft, och att den artikeln inte bedömdes kräva några lagstiftningsåtgärder när Schengenkonventionen tillträddes. Det ansågs då tillräckligt att hänvisa till att utlänningslagen utgår från att en utlänning som saknar tillstånd att vistas här frivilligt lämnar landet. Att artikeln nu i stället ingick i ett EU-direktiv ansågs inte utgöra skäl för att göra en annan bedömning (prop. 2011/12:60 s. 28 och 29). Till följd av att några ändringar inte gjordes med anledning av artikel 6.2 gäller inga särskilda regler för avvisning eller utvisning av tredjelandsmedborgare som har ett uppehållstillstånd eller ett liknande tillstånd utfärdat av en annan medlemsstat. Europeiska kommissionen (Kommissionen) har vid sin uppföljning av Sveriges genomförande av återvändandedirektivet ansett att avsaknaden av särskilda regler för avvisnings- eller utvisningsförfarandet för tredjelandsmedborgare som har uppehållstillstånd utfärdat i en annan EU-stat innebär att Sverige inte har genomfört artikel 6.2. Enligt kommissionen innebär artikel 6.2 att tredjelandsmedborgaren ska ges möjlighet att självmant bege sig till det EU-land där han eller hon har rätt att vistas innan ett beslut om avvisning eller utvisning fattas. Bestämmelser om avvisning och utvisning av utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till EES-medborgare, och alltså är tredjelandsmedborgare i direktivets mening, finns i 8 kap. 2-7 §§ UtlL. Med anledning av kommissionens ståndpunkt finns det skäl att överväga en justering av reglerna om förfarandet för avvisning eller utvisning av en utlänning som tillhör denna krets och som har ett uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan EU-stat. 5.1.2 En uppmaning att avresa självmant innan ett beslut om avvisning eller utvisning fattas Regeringens förslag: När en fråga uppkommer om att avvisa eller utvisa en utlänning som inte är EES-medborgare, eller familjemedlem till en EES-medborgare, och utlänningen har ett uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan EU-stat, ska beslutet om avvisning eller utvisning få meddelas först efter det att utlänningen inte har följt en uppmaning från Polismyndigheten eller Migrationsverket att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Ett beslut om avvisning eller utvisning ska dock få fattas utan någon föregående uppmaning om 1. Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan om uppehållstillstånd som får bifallas efter inresan till Sverige, 2. utlänningen nekas att resa in i landet, 3. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns, 4. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet eller 5. det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen. Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av att göra följdändringar i bestämmelsen om att ett beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel ska meddelas samtidigt med att en ansökan om uppehållstillstånd avvisas eller avslås. Ett beslut att uppmana en utlänning att bege sig till en annan EU-stat bör inte få överklagas. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. I promemorian föreslås följdändringar i bestämmelsen om att ett beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel ska meddelas samtidigt som en ansökan om uppehållstillstånd avvisas eller avslås. I promemorian föreslås också en delvis annorlunda formulering av bestämmelsen om uppmaning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser godtar eller lämnar promemorians förslag och bedömning utan invändningar. Några remissinstanser lämnar dock synpunkter på förslagets utformning. Kammarrätten i Stockholm anser att det vore värdefullt med en utveckling av hur underrättelsen av en uppmaning att lämna Sverige ska ske och hur uppföljningen av om en utlänning har följt uppmaningen ska gå till. Förvaltningsrätten i Göteborg anser inte att uttrycket skälig tid fullt ut överensstämmer med uttrycket ofördröjligen, som används i direktivet. Domstolen efterlyser också ett klargörande av vilka konsekvenser en utebliven uppmaning får, t.ex. om det utgör ett hinder för att meddela eller verkställa ett i övrigt formellt riktigt avvisningsbeslut. Förvaltningsrätten i Malmö anser att bestämmelsens första stycke bör delas upp i två delar för att göra bestämmelsen tydligare. Domstolen påpekar också att det är en förutsättning för en ordning med muntlig uppmaning att beslutsmyndigheten dokumenterar att uppmaningen lämnats, så att utlänningen kan invända mot uppmaningen i ett avvisnings- eller utvisningsärende alternativt i samband med prövningen av ett överklagat avvisnings- eller utvisningsbeslut. Vidare efterfrågar domstolen ytterligare vägledning avseende den skälighetsbedömning som ska göras vid bestämningen av den tidsfrist som utlänningen ska ges för att följa en uppmaning. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att det finns starka rättssäkerhetsskäl för att en uppmaning alltid bör lämnas skriftligt och registreras av ansvarig myndighet. Svenska Röda Korset vill understryka vikten av att särskilda skäl såsom barns skolgång och sjukdom kan beaktas vid bestämningen av tidsfristen. När det gäller de föreslagna undantagen från skyldigheten att lämna en uppmaning ifrågasätter Riksdagens ombudsmän om det är lämpligt att hänvisa till reglerna om i vilka fall en ansökan får bifallas efter inresan när det gäller att avgöra vilka utlänningar som inte behöver uppmanas att självmant resa till den andra EU-staten. Förvaltningsrätten i Malmö efterlyser ett närmare resonemang om innebörden av undantaget för de fall utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet. Domstolen anser också att det bör klargöras hur de omständigheter som enligt promemorian kan anses ge stöd för att utlänningen inte skulle följa en uppmaning förhåller sig till de omständigheter som ska beaktas vid bedömningen enligt 1 kap. 15 § UtlL av om det finns en risk för att en utlänning avviker. Sveriges advokatsamfund anser att vad en utlänning tidigare uttalat om att han eller hon inte avser att lämna landet måste beaktas med stor försiktighet, när det gäller att avgöra om det är sannolikt att en uppmaning inte kommer att följas. Migrationsverket påpekar att den föreslagna bestämmelsen avser personer som redan har någon form av tillstånd att vistas i en annan EU-stat. Ett återreseförbud avser hela Schengenområdet och det är enligt Migrationsverket i praktiken meningslöst att utfärda ett återreseförbud till en person som har laglig rätt att vistas i en medlemstat. Av den anledningen vore det önskvärt att göra det möjligt att i dessa situationer avstå från att fatta beslut om återreseförbud utan att behöva hänvisa till särskilda skäl. Det kan också uppstå praktiska problem med verkställigheten av ett avlägsnandebeslut till en annan medlemsstat i de fall en person inte följer uppmaningen att lämna Sverige, vilket gör att konsekvenserna av de föreslagna lagändringarna i denna del riskerar att inte bli så långtgående. Polismyndigheten påtalar att tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd i en annan medlemstat inte kan överföras med tvång till den andra medlemsstaten. Enligt myndigheten bör det därför förtydligas att ett överlämnande av ett verkställighetsärende rörande en sådan tredjelandsmedborgare från Migrationsverket till Polismyndigheten inte är möjligt. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utlänningar som inte uppfyller kraven för vistelse får avvisas eller utvisas Återvändandedirektivet ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (artikel 2.1). Med olaglig vistelse avses enligt direktivet en vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 (numera artikel 6) i kodexen om Schengengränserna eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten (artikel 3.2). Varje medlemsstat får således, utöver vad som framgår i kodexen om Schengengränserna, själv definiera vad som utgör olaglig vistelse. I svensk rätt finns inte någon uttrycklig reglering av vad som utgör olaglig vistelse, utan detta definieras indirekt genom att det framgår av lagen vad som är en laglig vistelse (prop. 2011/12:60 s. 26). Med laglig vistelse avses en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas (prop. 2011/12:60 s. 26 med hänvisning till prop. 2004/05:170 s. 281). De villkor som krävs för att en utlänning ska få resa in i och vistas i Sverige anges i 2 kap. UtlL. Av särskilda regler följer att det i vissa fall inte krävs tillstånd för en kortare vistelse (se t.ex. 3 kap. 1 § och 4 kap. 6 § utlänningsförordningen [2006:97]). Rätten att vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas framgår indirekt av reglerna om när en utlänning får avvisas eller utvisas och reglerna i t.ex. 5 kap. 18-19 §§ UtlL som anger i vilka fall en utlänning kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad i sak om han eller hon redan rest in i Sverige. Schengenkonventionen tillåter att utlänningar som har uppehållstillstånd utfärdat av en medlemsstat rör sig fritt under högst 90 dagar under en 180-dagarsperiod inom övriga medlemsstaters territorier, förutsatt att utlänningen uppfyller de inresevillkor som anges i kodexen om Schengengränserna och inte finns registrerade på den berörda medlemsstatens spärrlista. Om de nyss nämnda villkoren för att vistas i en annan medlemsstat inte, eller inte längre, är uppfyllda, blir det fråga om en olaglig vistelse i den andra medlemsstaten. Enligt utlänningslagen får en utlänning som inte är en EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare avvisas eller utvisas från Sverige om han eller hon vistas i Sverige utan sådant tillstånd som behövs eller inte uppfyller de övriga förutsättningar som utlänningslagen kräver, t.ex. att han eller hon ska ha tillräckliga medel för sin vistelse (8 kap. 2-6 §§ UtlL). En uppmaning att självmant lämna Sverige Som anges i avsnitt 5.1.1, gäller inga särskilda regler om avvisning eller utvisning av en utlänning som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat till följd av att den staten har utfärdat ett uppehållstillstånd eller en liknande handling. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att det finns skäl att överväga en förändring av den ordningen med anledning av vad kommissionen har uttalat under uppföljningen av Sveriges genomförande av återvändandedirektivet. När det gäller vilken förändring som bör göras ansluter sig regeringen till den bedömning som görs i promemorian och som ingen remissinstans motsätter sig i sak. Regeringen föreslår därför att en ordning införs som innebär en uppskjuten prövning av frågan om avvisning eller utvisning för utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till sådana medborgare, men som har uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat. Om omständigheterna är sådana att utlänningen bedöms vistas i Sverige olagligt, och det därmed enligt myndigheternas bedömning uppkommer en fråga om att avvisa eller utvisa utlänningen med stöd av reglerna i 8 kap. 2-6 §§ UtlL, bör den beslutande myndigheten först uppmana utlänningen att självmant resa till den stat där han eller hon har tillstånd att vistas. Först när det står klart att en sådan uppmaning inte följts bör frågan om avvisning eller utvisning prövas i sak av den beslutande myndigheten. Förutom att en sådan utformning av bestämmelsen på ett tydligt sätt genomför direktivets krav, bör en sådan ordning också kunna förväntas leda till att frivilligt återvändande sker i fler fall. Det är också en fördel för den enskilde att slippa få ett formellt avvisnings- eller utvisningsbeslut om han eller hon t.ex. misstagit sig om regelverket och efter att detta uppmärksammats av myndigheterna är beredd att genast återvända till den stat där han eller hon har rätt att vistas. Bestämmelsen som reglerar den uppskjutna prövningen av frågan om avvisning eller utvisning bör, som föreslås i promemorian, föras in i anslutning till reglerna i 8 kap. UtlL om avvisning och utvisning av utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till en EES-medborgare. Vilka får vistas i en annan EU-stat? Någon ordning som gör det möjligt att på ett standardiserat sätt kontrollera om det finns ett tillstånd som utfärdats av en annan EU-stat finns inte. En uppgift om att utlänningen har tillstånd att vistas i en annan EU-stat torde därför vanligen komma från utlänningen själv och utlänningen bör ha bevisbördan för att ett sådant tillstånd finns. Vägledning för bedömningen av vad som utgör ett tillstånd som ger rätt till vistelse i en stat finns i handboken om tillämpningen av återvändandedirektivet som har utformats av Kommissionen och medlemsstaterna ("Return Handbook"). Ytterst får dock frågan avgöras av domstolarna. Vem ska lämna uppmaningen och hur ska den följas upp? Uppmaningen att självmant återvända bör lämnas av den myndighet som enligt 8 kap. 17 eller 18 § UtlL är beslutande myndighet när det gäller frågan om avvisning eller utvisning. Det bör inte vara ett krav att det är samma myndighet som har utfärdat uppmaningen som sedan fattar beslutet om avvisning eller utvisning för det fall uppmaningen inte följs. Någon lagreglering av hur det ska följas upp om en uppmaning följs kan inte anses vara nödvändig. Det får ankomma på de beslutande myndigheterna att utarbeta fungerande rutiner för detta. Som framgår nedan föreslås en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att utfärda verkställighetsföreskrifter. Frågan kan därför också komma att beröras i sådana föreskrifter. Hur lång ska fristen vara och vilka formkrav ska ställas? I promemorian föreslås att utlänningen ska ges en skälig tid att självmant resa till den EU-stat där han eller hon får vistas. Beträffande fristens längd anges att det normalt sett bör vara tillräckligt med en vecka för att utlänningen ska hinna avsluta sin vistelse i Sverige samt planera och genomföra resan, men att längre tid kan bestämmas om det behövs med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Regeringen instämmer i den bedömning som görs i promemorian att en frist om en vecka normalt sett bör vara tillräcklig. Det är dock angeläget att fristen kan bestämmas längre med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Detta talar emot att införa en tidsgräns i lagen, som Förvaltningsrätten i Malmö är inne på. I stället bör fristen avgöras av den beslutande myndigheten. Som Förvaltningsrätten i Göteborg påpekar kan uttrycket skälig tid leda tanken till en längre frist än uttrycket ofördröjligen som används i direktivet. Som framgår ovan kan dock förslaget förväntas ge ett ökat incitament till frivilligt återvändande. Regeringen bedömer att en frist som bestäms utifrån en skälighetsbedömning ökar förutsättningarna för att förslaget ska få den effekten, och direktivet medger också en sådan reglering. Som anges i promemorian bör uppmaningen normalt lämnas skriftligen. Det bör dock inte vara uteslutet att lämna uppmaningen muntligen, om myndigheten bedömer det som mer lämpligt i det enskilda fallet. Så kan t.ex. vara fallet om den enskilde är på plats när beslutet meddelas. Beslutet och dess innebörd kan då delges den enskilde direkt och eventuellt också översättas av en tolk. Som flera remissinstanser påpekar förutsätts det att den myndighet som använder sig av möjligheten att lämna en uppmaning muntligt också dokumenterar att så har skett. Några särskilda regler i lag om längden på fristen och uppmaningens form bedöms inte vara nödvändiga. Vid behov kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela verkställighetsföreskrifter för dessa frågor. Därför föreslås en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om uppmaningen. Uppmaningen ska inte få överklagas En uppmaning att bege sig till en annan EU-stat får beslutas när förutsättningarna för avvisning eller utvisning annars är uppfyllda. Beslutet medför därför inte i sig negativa verkningar för den enskilda utlänningen. Att utlänningen i stället för ett beslut om avvisning eller utvisning först får en uppmaning att självmant lämna landet bör därmed betraktas som ett beslut som är till fördel för utlänningen. Någon möjlighet för myndigheterna att verkställa en uppmaning med tvång finns inte. Vid en eventuell senare prövning av frågan om avvisning eller utvisning innebär inte den omständigheten att en uppmaning beslutats tidigare och sedan inte följts i sig att avvisning eller utvisning får beslutas, utan de grunder som gäller för avvisning eller utvisning i övrigt måste också vara uppfyllda. Om utlänningen i ärendet om avvisning eller utvisning har någon invändning mot den uppmaning som beslutats tidigare kan den invändningen prövas i avvisnings- eller utvisningsärendet och även prövas i högre instans om beslutet om avvisning eller utvisning överklagats. Mot denna bakgrund saknas det skäl att låta ett beslut att uppmana en utlänning att bege sig till en annan EU-stat vara överklagbart. Det ska finnas undantag från skyldigheten att lämna en uppmaning Som konstateras i promemorian finns det situationer där återvändandedirektivet inte kräver att utlänningen ges en möjlighet att självmant lämna landet före ett beslut om avvisning eller utvisning och där detta inte heller är lämpligt. Mot den bakgrunden föreslås i promemorian vissa undantag från huvudregeln att en utlänning som får vistas i en annan medlemsstat ska få en uppmaning innan ett beslut om avvisning eller utvisning meddelas. I det följande redovisar regeringen sin bedömning av de undantag som föreslås i promemorian. Utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd som får prövas efter inresan Som anges i promemorian kan den som har rätt att vistas i Sverige i avvaktan på att hans eller hennes ansökning om uppehållstillstånd prövas inte anses vistas olagligt i Sverige. Eftersom återvändandedirektivet endast är tillämpligt på personer som vistas olagligt här, bör det, som föreslås i promemorian, för dessa personer införas ett undantag från skyldigheten att lämna en uppmaning innan ett beslut om avvisning eller utvisning får meddelas. När det gäller hur man ska avgöra vilka personer som har rätt att vistas här under prövningen hänvisas i promemorian till reglerna i 5 kap. 18-19 §§ UtlL som anger i vilka fall en ansökan får bifallas efter inresan. Riksdagens ombudsmän ifrågasätter om den hänvisningen är lämplig för att avgränsa vilka utlänningar som ska omfattas av undantaget. I den frågan gör regeringen följande bedömning. När återvändandedirektivet genomfördes gjordes bedömningen att det inte behövdes någon definition i lagen av vad som utgör olaglig vistelse. I stället framhölls i förarbetena att med laglig vistelse avses enligt svensk rätt en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas. Vidare konstaterades att det inte finns någon bestämmelse som uttryckligen anger när en utlänning har rätt att vistas i Sverige under prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd. I stället framgår denna rätt indirekt av reglerna om när en utlänning får avlägsnas ur landet och reglerna i 5 kap. 18 § andra stycket UtlL som anger i vilka fall en utlänning kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad i sak efter att han eller hon rest in i Sverige (prop. 2011/12:60 s. 26). Mot bakgrund av den bedömning som gjordes i samband med att återvändandedirektivet genomfördes, instämmer regeringen i promemorians bedömning att reglerna om när en ansökan får prövas efter inresan till Sverige utgör en lämplig utgångspunkt när man ska avgöra om en vistelse varit laglig, och det därmed inte behövs någon uppmaning om att självmant lämna landet innan ett beslut om avvisning eller utvisning får fattas. Reglerna i 5 kap. 18-19 §§ UtlL reglerar emellertid inte uttömmande i vilka fall en ansökan om uppehållstillstånd får prövas efter inresan. Exempelvis finns i 6 a kap. 4 § UtlL särskilda regler om att en ansökan om EU-blåkort under vissa omständigheter får beviljas efter inresan till Sverige. Det finns också bestämmelser i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, som trädde i kraft den 20 juli 2016, som innebär undantag från huvudregeln att en ansökan ska göras före inresan (19 §). Mot den bakgrunden bör undantaget i stället formuleras så att någon uppmaning inte behövs om Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan som enligt bestämmelser i utlänningslagen eller någon annan författning får bifallas efter inresan till Sverige. Utlänningen nekas att resa in eller hejdas vid yttre gräns Ett beslut om avvisning eller utvisning får meddelas utan någon föregående uppmaning, om allmän ordning eller nationell säkerhet kräver att utlänningen lämnar landet omedelbart (artikel 6.2). I en sådan situation bör, som föreslås i promemorian, avvisning eller utvisning beslutas direkt utan någon föregående uppmaning att självmant lämna landet. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att detta undantag innebär att det inte finns någon anledning att överväga att införa en ordning med uppskjuten prövning av frågan om utvisning i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Som Förvaltningsrätten i Malmö lyfter fram förekommer hänvisningar till allmän ordning och säkerhet i flera bestämmelser i utlänningslagen. En hänvisning till allmän ordning och nationell säkerhet finns även i artikel 7.4 som anger förutsättningarna för att inte meddela någon tidsfrist för frivillig avresa. När den artikeln genomfördes ansågs uttrycket motsvaras av begreppet allmän ordning och säkerhet i utlänningslagen (se prop. 2011/12:60 s. 32). Avsikten är inte att ge uttrycket en annan innebörd när det gäller förutsättningarna för att fatta ett beslut om avvisning eller utvisning utan föregående uppmaning. Ledning för under vilka omständigheter undantaget ska tillämpas kan alltså sökas bl.a. när det gäller i vilka fall det finns förutsättningar att enligt 8 kap. 21 § andra stycket 2 UtlL inte bevilja en tidsfrist för frivillig avresa. Som föreslås i promemorian bör det vidare göras undantag för utlänningar som vid ett yttre gränskontrollställe, genom ett avvisningsbeslut, nekas att resa in i landet samt för utlänningar som grips eller hejdas i direkt anslutning till en yttre gräns. Det är sannolikt att uppmaningen inte skulle följas Av artikel 6.2 får också anses följa att den utlänning som inte är beredd att ofördröjligen resa till den andra staten inte bör uppmanas att bege sig dit utan i stället genast meddelas ett beslut om avvisning eller utvisning. Som föreslås i promemorian bör det därför införas ett undantag med den innebörden. Vid prövningen av förutsättningarna för att tillämpa undantaget bör den beslutande myndigheten - Polismyndigheten eller Migrationsverket - exempelvis kunna beakta vad utlänningen själv uttalat eller hur han eller hon respekterat tidigare beslut. Som Förvaltningsrätten i Malmö påpekar är den omständigheten att utlänningen har uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning en av de omständigheter som enligt den uttömmande uppräkningen i 1 kap. 15 § UtlL får beaktas vid bedömningen av om det finns en risk att en utlänning avviker. Det nu aktuella undantaget är emellertid inte tänkt att vara begränsat till omständigheter som innebär att det finns en risk för avvikande. Även omständigheter som i övrigt gör det sannolikt att utlänningen inte kommer att följa en uppmaning att självmant resa till den andra EU-staten ska kunna beaktas. En bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet ska göras. Det är dock inte lämpligt eller möjligt att i lag närmare specificera vilka omständigheter som bör beaktas vid en sådan bedömning. Sveriges advokatsamfund lyfter fram att det ofta förekommer att den som ansöker om uppehållstillstånd som skyddsbehövande uppger att han eller hon inte anser sig kunna lämna landet även efter ett beslut om utvisning. Mot den bakgrunden förordar samfundet att sådana uppgifter måste behandlas med stor försiktighet vid prövningen av om undantaget bör tillämpas. Den bedömning som den beslutande myndigheten ska göra i detta fall tar emellertid inte sikte på om utlänningen har uttryckt ovilja att resa tillbaka till sitt hemland. I stället handlar det om att avgöra om utlänningen är beredd att frivilligt bege sig till en annan EU-stat. Regeringen anser därför inte att situationerna är jämförbara. Reglerna om att avvisning eller utvisning ska beslutas i samband med avslag på en ansökan om uppehållstillstånd bör inte ändras Ett beslut om avvisning eller utvisning ska enligt 8 kap. 16 § UtlL som huvudregel fattas i samband med att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd avslås eller avvisas. I promemorian föreslås en förändring av den huvudregeln för ett särskilt fall. Innebörden av förslaget är att om Migrationsverket vid sin prövning kommer fram till att det inte finns någon bestämmelse i 5 kap. 18-19 §§ som medger en rätt till prövning efter inresan och utlänningen således befinner sig i Sverige olagligt, ska ett särskilt förfarande gälla. Den beslutande myndigheten ska då först avslå ansökan och sedan, för det fall utlänningen har rätt att vistas i en annan EU-stat, uppmana utlänningen att självmant bege sig till den andra medlemsstaten. Beslutet om avvisning eller utvisning ska sedan meddelas först om uppmaningen inte följs. Med anledning av förslaget i promemorian efterfrågar Riksdagens ombudsmän en analys av under vilka omständigheter avslagsbeslutet får överklagas separat och vad överklagandet innebär för vistelsen. Enligt regeringens bedömning saknas det anledning att införa en särreglering för det fall Migrationsverket vid sin bedömning avser att meddela ett beslut som innebär att en ansökan ska avslås på den grunden att det inte funnits en rätt för sökanden att få sin sak prövad efter inresan till Sverige. I stället framstår det som mer lämpligt att anse att det i detta fall uppkommer en sådan fråga om att avvisa eller utvisa utlänningen som, om förutsättningarna för det i övrigt är uppfyllda, enligt regeringens förslag ovan ska leda till att en uppmaning att lämna landet frivilligt utfärdas. I likhet med vad som gäller för dessa fall bör avslagsbeslutet och det enligt huvudregeln därmed sammanhängande avvisnings- eller utvisningsbeslutet fattas först sedan uppmaningen inte följts. Vid en sådan bedömning uppkommer inte något behov att göra sådana överväganden som Riksdagens ombudsmän efterfrågar. Betydelsen av ett beslut om uppmaning Förvaltningsrätten i Göteborg efterfrågar en analys av vad som gäller när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut fattas trots att regeln om uppmaning rätteligen borde ha tillämpats. Regeringens förslag innebär att det finns ett hinder mot att pröva frågan om avvisning eller utvisning i sak om förutsättningarna för att lämna en uppmaning är uppfyllda. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har fattats utan någon föregående uppmaning och en domstol efter överklagande bedömer att en uppmaning borde ha lämnats ska domstolen pröva målet utifrån den utgångspunkten. Någon ändring av reglerna för när ett beslut får verkställas trots att det inte fått laga kraft är inte avsedd. Behovet av andra förändringar i regelverket Migrationsverket anser att reglerna om när det finns förutsättningar att inte meddela ett återreseförbud för personer som har rätt att vistas i en annan EU-stat bör förändras. Verket och Polismyndigheten lyfter också fram frågeställningar som avser möjligheten att med tvång verkställa beslut till andra EU-stater. När det gäller dessa synpunkter bör framhållas att det aktuella lagstiftningsärendet främst har till syfte att göra vissa förändringar som behövs för att tillgodose kommissionens synpunkter på det svenska genomförandet av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta. Regeringen föreslår därför inte några andra förändringar av regelverket när det gäller återreseförbud än de som framgår av avsnitt 5.2. Inte heller lämnas något förslag som berör förutsättningarna för att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut. 5.2 Tydligare regler om frivillig avresa och återreseförbud 5.2.1 Gällande regler om vart utlänningen ska avvisas eller utvisas, tidsfrist för frivillig avresa och återreseförbud Vart ska utlänningen avvisas eller utvisas? I ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av Migrationsverket eller en förvaltningsdomstol ska det anges till vilket land utlänningen ska avvisas eller utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet (8 kap. 20 § UtlL). Någon motsvarande laglig skyldighet att ange till vilket land utlänningen ska avvisas finns inte när det gäller Polismyndighetens beslut om avvisning. I praktiken innehåller emellertid Polismyndighetens beslut som regel en uppgift om vilket land utlänningen ska avvisas till. Ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av Migrationsverket eller en förvaltningsdomstol ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, till något av de länder som anges i beslutet. Polismyndighetens beslut om avvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till Sverige. Om verkställighet inte kan genomföras till något av dessa länder får en utlänning i stället sändas till ett land som utlänningen har anknytning till. För en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige och som har internationellt skydd i en annan EU-stat får verkställighet endast ske till den EU-staten. En utlänning som ska avvisas eller utvisas får alltid sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i (12 kap. 4 § UtlL). Tidsfrist för frivillig avresa Ett beslut om avvisning eller utvisning ska som huvudregel innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa). En tidsfrist för frivillig avresa ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. En tidsfrist för frivillig avresa ska inte meddelas om det finns en risk för att utlänningen avviker, om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, om utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas eller om utlänningen avvisas av Migrationsverket med omedelbar verkställighet (8 kap. 21 § UtlL). Om ett beslut om avvisning eller utvisning innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen lämna landet senast när tidsfristen löper ut (12 kap. 15 § UtlL). Om det av särskilda skäl finns ett behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får Migrationsverket eller Polismyndigheten förlänga tidsfristen (12 kap. 14 b § UtlL). Återreseförbud I ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet senast när tidsfristen löper ut (8 kap. 22 § första stycket UtlL). Om en utlänning inte har lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut, ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återreseförbud, som ska bestämmas till ett år. Ett återreseförbud får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas (12 kap. 15 a § UtlL). Om det inte finns förutsättningar att meddela en tidsfrist för frivillig avresa, ska Polismyndighetens beslut om avvisning eller Migrationsverkets beslut om avvisning eller utvisning förenas med ett återreseförbud, om inte särskilda skäl som avser utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas. När det gäller EES-medborgare och deras familjemedlemmar får återreseförbud meddelas endast av hänsyn till allmän ordning och säkerhet (8 kap. 23 § UtlL). Under vissa förutsättningar får ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa upphävas. Ett beslut att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa ska som huvudregel förenas med ett återreseförbud. Återreseförbudet ska då bestämmas till högst fem år, om inte allmän ordning och säkerhet motiverar en längre tidsperiod (12 kap. 14 a § UtlL). 5.2.2 Vad som ska avses med frivillig avresa Regeringens förslag: Bestämmelserna om tidsfrist för frivillig avresa och konsekvenserna av att inte följa en sådan frist ska ändras så att det framgår att utlänningen måste lämna landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Sveriges advokatsamfund påpekar att förslaget innebär att ett återreseförbud kan meddelas för det fall utlänningen åker till ett annat tredjeland än det som utpekas i beslutet. Eftersom syftet med förslaget är att motverka att utlänningar i stället reser till en annan EU-stat saknas det anledning att i en sådan situation meddela ett återreseförbud. Skälen för regeringens förslag: Med en tidsfrist för frivillig avresa avses en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (8 kap. 21 §). Utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till EES-medborgare förutsätts enligt återvändandedirektivet normalt sett lämna medlemsstaternas territorium, vilket framgår av direktivets bestämmelser om återvändande och frivillig avresa (artiklarna 3.3, 6 och 7). Som beskrivs i avsnitt 5.2.1, anges i Migrationsverkets och förvaltningsdomstolarnas beslut om avvisning eller utvisning till vilket land utlänningen ska avvisas eller utvisas. Även Polismyndighetens beslut om avvisning innehåller som regel en sådan anvisning. Om utlänningen i stället för att resa till det land som anges i beslutet reser till en annan EU-stat har utlänningen inte följt beslutet om avvisning eller utvisning. Utlänningen har dock lämnat landet och därmed genomfört en frivillig avresa i den mening uttrycket har i lagtexten. För att nå bättre överensstämmelse med återvändandedirektivets innebörd bör, som föreslås i promemorian, en komplettering göras av bestämmelsen om frivillig avresa i 8 kap. 21 § första stycket UtlL, så att det framgår att utlänningen måste lämna landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning. Regeringen delar Sveriges advokatsamfunds uppfattning att det normalt inte bör meddelas ett återreseförbud om utlänningen reser till ett annat tredjeland än det som anges i avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Utlänningen får då anses ha återvänt i den mening som avses i återvändandedirektivet. Som framgår ovan kan ett beslut om avvisning eller utvisning alltid verkställas till ett land som utlänningen visar att ett mottagande kan ske i. Ett beslut om avvisning eller utvisning formuleras också normalt på det sättet att utlänningen åläggs att bege sig till ett visst land eller till något annat land som godtar att ta emot honom eller henne. Om utlänningen reser till ett annat tredjeland än det som särskilt utpekas i beslutet bör utlänningen därmed anses ha följt beslutet. Följden av detta blir att det inte finns förutsättningar att i dessa fall meddela ett beslut om återreseförbud. En ändring av uttrycket frivillig avresa i 8 kap. 21 § UtlL bör vidare som föreslås i promemorian medföra konsekvensändringar i 8 kap. 22 § första stycket UtlL (upplysning om konsekvensen av att inte följa en tidsfrist för frivillig avresa), 12 kap. 15 § andra stycket UtlL (skyldighet för utlänningen att lämna landet) och 12 kap. 15 a § första stycket UtlL (anvisning om att återreseförbud ska meddelas om utlänningen inte följt tidsfristen för frivillig avresa). 5.2.3 En ny tidsfrist för frivillig avresa Regeringens förslag: Om det finns särskilda skäl ska Migrationsverket eller Polismyndigheten få bestämma en ny tidsfrist för frivillig avresa efter att tidsfristen löpt ut. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt återvändandedirektivet får, när så är nödvändigt, en tidsfrist för frivillig avresa förlängas med en lämplig tid. Omständigheterna i det enskilda fallet ska beaktas, t.ex. vistelsens längd, förekomsten av skolbarn eller av andra familjeband och sociala band (artikel 7.2). Enligt 8 kap. 21 § första stycket UtlL ska tidsfristen för frivillig avresa normalt vara två veckor vid ett beslut om avvisning och fyra veckor vid ett beslut om utvisning. När direktivet genomfördes bedömdes det som motiverat och i linje med direktivet att också medge att fristen från början bestämdes till en längre tid än två respektive fyra veckor, om det fanns särskilda skäl. I förarbetena uttalades även att en förlängning av en tidsfrist för frivillig avresa borde kunna ske även om tidsfristen hade löpt ut (prop. 2011/12:60 s. 34). Bestämmelsen om möjlighet för Migrationsverket och Polismyndigheten att förlänga tidsfristen för frivillig avresa finns i 12 kap. 14 b § UtlL. I den praktiska tillämpningen har det emellertid, trots det beskrivna förarbetsuttalandet, ifrågasatts om förlängning av en tidsfrist för frivillig avresa kan ske även efter att tidsfristen löpt ut. Konsekvensen av att en tidsfrist för frivillig avresa inte följs är att avvisnings- eller utvisningsbeslutet ska verkställas snarast möjligt och att ett ettårigt återreseförbud meddelas (12 kap. 15 a § UtlL). Det framstår som rimligt att det ska finnas en laglig möjlighet att få en ny tidsfrist, om det av särskilda skäl finns behov av det. Eftersom lagtexten i dag inte tydligt uttrycker detta, bör ett klargörande göras i 12 kap. 14 b § UtlL. 5.3 Överklagande av Polismyndighetens beslut om återreseförbud 5.3.1 Gällande regler om återreseförbud Polismyndighetens och Migrationsverkets beslut om återreseförbud Polismyndighetens beslut om avvisning och Migrationsverkets beslut om avvisning eller utvisning ska förenas med ett återreseförbud om det saknas förutsättningar för att meddela en tidsfrist för frivillig avresa (8 kap. 23 § UtlL). Ett beslut om återreseförbud kan också meddelas senare. Ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa får upphävas av den myndighet som är ansvarig för att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs, om det under tidsfristen uppstår en risk för att utlänningen avviker eller utgör en risk för allmän ordning och säkerhet. Ett beslut att upphäva en tidsfrist för frivillig avresa ska, som huvudregel, förenas med ett återreseförbud (12 kap. 14 a § UtlL). Om en utlänning inte har lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen, som huvudregel, meddela ett återreseförbud (12 kap. 15 a § UtlL). Överklagande Polismyndighetens eller Migrationsverkets beslut om återreseförbud eller om att upphäva en tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 7 a § första stycket UtlL). Vid överklagande av Migrationsverkets beslut om återreseförbud enligt 12 kap. 15 a § UtlL anges särskilt att tidsfristen för överklagande börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas (14 kap. 7 a § tredje stycket UtlL). Någon motsvarande regel om när tidsfristen för överklagande börjar löpa finns inte när det gäller Polismyndighetens beslut om återreseförbud enligt samma bestämmelse. Migrationsverkets beslut om avvisning eller utvisning överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 3 § UtlL). Polismyndighetens beslut om avvisning överklagas som huvudregel till Migrationsverket. Om Polismyndighetens beslut om avvisning har fattats i samband med ett beslut om upphävande eller återkallelse av en Schengenvisering, överklagas dock avvisningsbeslutet till en migrationsdomstol (14 kap. 2 § UtlL). 5.3.2 Överklagande av Polismyndighetens beslut om återreseförbud Regeringens förslag: Om Polismyndigheten meddelar ett beslut om återreseförbud i samband med ett beslut om avvisning, ska beslutet om återreseförbud överklagas i samma ordning som beslutet om avvisning. Om Polismyndighetens beslut i ett sådant fall överklagas till Migrationsverket och verkets beslut i sin tur överklagas till en migrationsdomstol ska endast Migrationsverket vara utlänningens motpart i migrationsdomstolen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås inte någon bestämmelse om att endast Migrationsverket ska vara utlänningens motpart i en migrationsdomstol när Migrationsverkets beslut om avvisning och återreseförbud överklagas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Förvaltningsrätten i Göteborg anser att det bör undvikas att en utlänning får två myndigheter som motpart i migrationsdomstolen. Domstolen konstaterar även att frånvaron av en särreglering om vad som ska gälla för möjligheten att överklaga Polismyndighetens beslut om återreseförbud innebär att beslutet kan prövas av tre instanser om beslutet meddelas separat och av fyra instanser om det meddelas i samband med ett avvisningsbeslut, medan avvisningsbeslutet bara kan prövas i tre instanser. Enligt domstolen bör dessa konsekvenser förändras så att man uppnår den eftersträvade likformigheten. Skälen för regeringens förslag: Om Polismyndigheten samtidigt beslutar om avvisning och återreseförbud innebär dagens regler, om båda besluten överklagas, att de två frågorna normalt prövas av olika överinstanser (se MIG 2013:24). Beslutet om avvisning prövas av Migrationsverket medan beslutet om återreseförbud prövas av en migrationsdomstol. Detta kan inte anses vara en lämplig ordning. I fall då avvisning och återreseförbud beslutas samtidigt bör frågorna prövas av samma överinstans om båda besluten överklagas. Huvudfrågan i denna situation är den om avvisning. Utgångspunkten att Polismyndighetens beslut om avvisning som huvudregel ska överklagas till Migrationsverket bör inte ändras. I fall då Polismyndigheten förenar ett beslut om avvisning med återreseförbud, bör återreseförbudet överprövas av den instans som ska överpröva avvisningsbeslutet. Det betyder att Polismyndighetens beslut om återreseförbud som ges samtidigt som ett beslut om avvisning som regel bör överklagas till Migrationsverket. Undantag bör göras för de fall då såväl avvisningsbeslutet som återreseförbudet meddelas i samband med ett beslut om återkallelse eller upphävande av en Schengenvisering. Under sådana omständigheter bör båda besluten, liksom i dag, överklagas till en migrationsdomstol (jfr 14 kap. 2 § UtlL). För att de båda besluten, i andra fall, ska följas åt vid överklagande föreslår regeringen att Polismyndighetens beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett beslut om avvisning, ska överklagas i samma ordning, dvs. till samma instans, som beslutet om avvisning. Som Lagrådet påpekar bör detta gälla även om endast ett av besluten överklagas. Enligt 16 kap. 9 §. UtlL kan Polismyndighetens beslut om avvisning inte överklagas vidare till Migrationsöverdomstolen. Ett beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett avvisningsbeslut bör inte heller kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. Som Förvaltningsrätten i Göteborg är inne på bör det så långt möjligt undvikas att två myndigheter blir utlänningens motpart i en migrationsdomstol om Migrationsverkets beslut att fastställa Polismyndighetens beslut i sin tur överklagas. Som domstolen föreslår bör därför en komplettering göras i 16 kap. 6 § UtlL som innebär att endast Migrationsverket blir utlänningens motpart i denna situation. Syftet med förslaget att Polismyndighetens beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett beslut om avvisning ska få överklagas i samma ordning som beslutet om avvisning, är att undvika att beslut som har ett samband med varandra prövas av olika överinstanser. Den mer övergripande frågan om vilken instansordning som annars ska gälla för överklagande av Polismyndighetens olika beslut, t.ex. i vilken mån de ska få överklagas till Migrationsöverdomstolen, kräver överväganden av mer generell karaktär än vad det finns beredningsunderlag för i detta lagstiftningsärende. Regeringen föreslår därför inte någon ändring i detta avseende. 5.3.3 Särskild tidsfrist för överklagande Regeringens förslag: Tidsfristen för att överklaga Polismyndighetens beslut om återreseförbud till följd av att tidsfrist för frivillig avresa inte har följts ska börja löpa den dag beslutet meddelas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den myndighet som meddelat en tidsfrist för frivillig avresa kan besluta om återreseförbud om den kan konstatera att en utlänning inte lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa löpt ut (12 kap. 15 a § UtlL). Denna myndighet kan vara antingen Migrationsverket eller Polismyndigheten (jfr 8 kap. 17 § UtlL). Vid överklagande av ett sådant beslut om återreseförbud som meddelats av Migrationsverket gäller att tidsfristen för överklagande börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas (14 kap. 7 a § tredje stycket UtlL). Någon motsvarande regel när det gäller överklagande av Polismyndighetens beslut finns inte. I dessa fall gäller därför 6 a § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291). Enligt den bestämmelsen ska ett överklagande göras inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Det är rimligt att likadana regler om hur tidsfristen för överklagande ska räknas gäller oavsett om det är Migrationsverket eller Polismyndigheten som fattar ett beslut om återreseförbud. Den särskilda regeln om hur tidsfristen för överklagande ska räknas när Migrationsverket fattar beslut om återreseförbud bör därför utvidgas till att gälla även vid överklagande av Polismyndighetens beslut om återreseförbud. 6 Uppföljning av genomförandet av direktivet om varaktigt bosatta 6.1 Kravet på permanent uppehållstillstånd som förutsättning för att få en ställning som varaktigt bosatt Regeringens förslag: Att en utlänning har permanent uppehållstillstånd ska inte längre vara en förutsättning för beviljande av ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Säkerhetspolisen anser att det av lagstiftningen bör framgå att en tredjelandsmedborgare som enligt ett lagakraftvunnet beslut ska utvisas ur landet på grund av att han eller hon anses utgöra en säkerhetsrisk, inte ska kunna beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige, även om han eller hon har vistats i landet i minst fem år med uppehållstillstånd. Barnombudsmannen anser att också övriga skyddsbehövande bör kunna beviljas ställning som varaktigt bosatta. Svenska Röda korset förordar att studier ska kunna räknas in med halva den faktiska tiden. Skälen för regeringens förslag: En ansökan från en utlänning om en ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska enligt gällande reglering beviljas om sökanden har vistats i Sverige utan avbrott under minst fem år och under denna tid har haft, och vid tiden för ansökan har, permanent uppehållstillstånd. Kravet på permanent uppehållstillstånd gäller dock inte en utlänning som har en ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och dennes anhöriga. För dessa personer krävs endast uppehållstillstånd i Sverige (5 a kap. 1 § UtlL). Ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska inte beviljas medborgare i en EU-stat eller övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a § UtlL (5 a kap. 4 § UtlL). Av artikel 3.1 i direktivet om varaktigt bosatta framgår att direktivet ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på en medlemsstats territorium. I artikel 3.2 anges ett antal undantag från direktivets tillämpningsområde. Gemensamt för undantagen är att de avser personer vilkas vistelse inte är av varaktig natur. Bland annat framgår av artikel 3.2 a) att direktivet inte ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som är bosatta för att ägna sig åt studier eller genomgå yrkesutbildning. Enligt artikel 3.2 e) ska direktivet inte tillämpas på tredjelandsmedborgare som är bosatta uteslutande av tillfälliga skäl. Som exempel anges au pairer eller säsongsarbetare eller andra fall då uppehållstillståndet formellt begränsats. Enligt artikel 3.2 f) ska direktivet inte heller tillämpas på personer som har en rättslig ställning som omfattas av bestämmelserna i 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser, 1963 års Wienkonvention om konsulära förbindelser, 1969 års konvention om särskilda delegationer eller 1975 års Wienkonvention om staters representation i deras förbindelser med internationella organisationer av universell karaktär. Enligt artikel 4.1 i direktivet ska en medlemsstat bevilja ställningen som varaktigt bosatt till tredjelandsmedborgare som varit lagligen och oavbrutet bosatta inom dess territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av ansökningen. Bosättningsperioder som grundar sig på de skäl som anges i artikel 3.2 e) och f) ska enligt artikel 4.2 inte räknas när man beträknar bosättningstiden. Tid under vilken tredjelandsmedborgare vistats i en medlemsstat för studieändamål eller yrkesutbildning får endast räknas med till hälften. Det krav på permanent uppehållstillstånd som för närvarande ställs upp som en förutsättning för att ställningen som varaktigt bosatt ska beviljas har mycket begränsad praktisk betydelse, eftersom en tredjelandsmedborgare som har varit lagligen bosatt i Sverige i fem år i regel har permanent uppehållstillstånd. Den svenska regleringen bör därför i praktiken anses uppfylla direktivets krav. Med anledning av kommissionens ståndpunkt att direktivets bestämmelser inte ger stöd för att en medlemsstat ställer upp ett krav på permanent uppehållstillstånd som förutsättning för att bevilja ställningen som varaktigt bosatt bör dock, som föreslås i promemorian, detta krav av tydlighetsskäl tas bort och i stället ersättas med ett krav på uppehållstillstånd. En konsekvens av detta är att det inte längre behövs någon särreglering för utlänningar som har ställningen som varaktigt bosatta i en annan EU-stat och deras anhöriga, eftersom särregleringen avseende dessa personer föranleddes av kravet på permanent uppehållstillstånd (se prop. 2005/06:77 s. 140). Av förarbetena till 5 a kap. 1 § UtlL framgår att ett villkor för att få en ställning som varaktigt bosatt är att sökanden under fem år haft antingen permanent uppehållstillstånd eller annat uppehållstillstånd syftande till bosättning (prop. 2005/06:77 s. 140). I 5 a kap. 1 § andra stycket första meningen UtlL anges att vid beräkningen av vistelsetiden ska tid då sökanden haft uppehållstillstånd syftande till bosättning beaktas. Förslaget att ta bort kravet på permanent uppehållstillstånd bedöms också innebära att denna bestämmelse förlorar sin betydelse. Det bör alltså inte längre anges, och inte heller uppställas som krav, att tid då sökanden haft uppehållstillstånd syftande till bosättning ska beaktas vid beräkningen av vistelsetiden. Vilka tidsperioder som inte ska beaktas när man beräknar vistelsetiden framgår av 5 a kap. 1 § tredje stycket UtlL. I bestämmelsen anges att vid beräkningen av vistelsetiden ska vistelse i Sverige av tillfälliga skäl eller för studier inte beaktas. Enligt 5 a kap. 3 § UtlL får en utlänning som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet nekas ställning som varaktigt bosatt. Denna bestämmelse utgör enligt regeringens bedömning normalt ett tillräckligt skydd mot att sådana utlänningar beviljas ställning som varaktigt bosatta. Regeringen återkommer dock, med anledning av vad Säkerhetspolisen framför i sitt remissvar, i nästa avsnitt till vad som bör anses gälla för personer som har fått ett tillfälligt uppehållstillstånd utan att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning har upphävts. När det gäller de förändringar som Barnombudsmannen och Svenska Röda Korset föreslår bör man beakta att syftet med förslagen i denna proposition är att justera bestämmelsen om förutsättningarna för att beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige för att tillgodose de krav som kommissionen ställt på Sverige vid sin uppföljning av direktivets genomförande. Regeringen anser inte att det i övrigt bör ske någon omprövning av de ställningstaganden som gjordes i samband med genomförandet. 6.2 Personkretsen Regeringens förslag: Ställningen som varaktigt bosatt ska inte beviljas personer vars vistelse i Sverige inte är av varaktig karaktär. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Kammarrätten i Stockholm efterlyser en utveckling av vilken typ av vistelse i Sverige som inte ska anses vara av varaktig karaktär. Sveriges advokatsamfund anser att det finns anledning att beakta de tillfälliga ändringar beträffande bland annat övriga skyddsbehövande som följer av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Skälen för regeringens förslag: Det nu gällande kravet på permanent uppehållstillstånd innebär - med undantag för övriga skyddsbehövande - att alla de personer som enligt artikel 3.2 i direktivet om varaktigt bosatta inte ska omfattas av direktivet utesluts från den personkrets som kan beviljas en ställning som varaktigt bosatt (se prop. 2005/06:77 s. 138). Ett frångående av kravet på permanent uppehållstillstånd i enlighet med förslaget i avsnitt 6.1 innebär att de personer som avses i artikel 3.2 på något annat sätt måste undantas från rätten att beviljas en ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Med undantag för övriga skyddsbehövande är de personer som avses i artikel 3.2 sådana personer vars vistelse inte är av varaktig karaktär. Genom att i 5 a kap. 4 § UtlL även ange att en ställning som varaktigt bosatt i Sverige inte ska beviljas personer vars vistelse inte är av varaktig karaktär undantas de personer som avses i artikel 3.2 från rätten till ställning som varaktigt bosatt. Det grundläggande kriteriet för om utlänningens vistelse i Sverige är av varaktig karaktär är enligt direktivet bosättningstiden, där dock en viss flexibilitet bör finnas med tanke på omständigheter som kan tvinga en person att tillfälligt lämna territoriet. Direktivets uppräkning av tredjelandsmedborgare som undantas från dess tillämpning måste anses ge en god vägledning för bedömningen av vilka personer vars vistelse inte kan anses vara av varaktig karaktär. Till exempel måste det av artikel 3.2 e anses följa att personer som har ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft, men som har fått tillfälligt uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder utan att avvisnings- eller utvisningsbeslutet har upphävts tillhör den krets av personer vars vistelse inte är av varaktig karaktär. Dessa personer bör därför som Säkerhetspolisen framför, inte kunna få ställning som varaktigt bosatta. Något ytterligare förtydligande av vilka som omfattas av rekvisitet, vilket Kammarrätten i Stockholm efterfrågar, bedöms inte vara nödvändigt. Visserligen omfattas övriga skyddsbehövande av artikel 3.2. De som tillhör denna grupp beviljas dock i regel permanent uppehållstillstånd varför de inte bör anses omfattas av undantaget avseende personer vars vistelse inte är av varaktig karaktär. Övriga skyddsbehövande bör därför även fortsättningsvis anges särskilt i bestämmelsen. Att övriga skyddsbehövande, med anledning av lagen (2016:572) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, under en begränsad tid inte har rätt till uppehållstillstånd bör inte påverka regelns utformning. Inte heller i övrigt finns anledning att låta den tillfälliga lagen påverka den nu aktuella bestämmelsens utformning. 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 mars 2017. Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte några synpunkter på förslaget eller bedömningen. Förvaltningsrätten i Göteborg anser att det bör införas en övergångsbestämmelse till förslaget om ändring av till vilken instans man överklagar Polismyndighetens beslut om återreseförbud i samband med ett beslut om avvisning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. Det föreslås därför att lagändringarna ska träda i kraft den 1 mars 2017. De föreslagna reglerna ska, om inte annat särskilt föreskrivs, tillämpas vid prövning som sker från och med den dag då de nya reglerna träder i kraft (jfr RÅ 1991 ref 1). För att undvika praktiska problem med överlämnande av ärenden eller mål anser Förvaltningsrätten i Göteborg att det bör föreskrivas att äldre bestämmelser om överklagandeinstans gäller för beslut om återreseförbud som fattats av Polismyndigheten före ikraftträdandet. Regeringen anser inte att avsaknaden av en övergångsbestämmelse för dessa fall kan förväntas leda till några större praktiska problem. Under sådana omständigheter får intresset av att inte i onödan försena tillämpningen av de nya reglerna anses väga tyngre. Någon övergångsbestämmelse med anledning av förslaget om ändrad instansordning föreslås därför inte. Regeringen delar vidare den bedömning som görs i promemorian att inte heller övriga förslag medför något behov av övergångsbestämmelser. 8 Konsekvenser av förslaget Regeringens bedömning: Förslagen i propositionen kan leda till vissa merkostnader för Migrationsverket och Polismyndigheten. Dessa kostnader bedöms emellertid vara så begränsade att de ska hanteras inom myndigheternas befintliga anslag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar regeringens bedömning. Barnombudsmannen lyfter fram att det inte finns någon analys av förslagens konsekvenser för barn. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget att införa en ordning med uppskjuten prövning i vissa fall av avvisnings- eller utvisningsfrågan när utlänningen har tillstånd att vistas i en annan EU-stat kan komma att innebära vissa merkostnader för Polismyndigheten och Migrationsverket. Det kan t.ex. handla om kostnader för ökad administration och uppföljning av att en utlänning som har uppmanats att lämna Sverige följer uppmaningen. Det kan dock antas att antalet uppmaningar kommer att bli begränsat. Vidare bör förslaget leda till att fler personer lämnar landet utan att några tvångsåtgärder blir nödvändiga. Sammantaget beräknas därför eventuella merkostnader bli begränsade och ska hanteras inom myndigheternas befintliga anslag. Förslaget att ta bort kravet på permanent uppehållstillstånd för att en person ska kunna beviljas en ställning som varaktig bosatt i Sverige bedöms inte leda till några kostnadsökningar. Förslagen i propositionen bedöms inte påverka kvinnor och män på olika sätt. Inte heller bedöms förslaget innebära några särskilda negativa konsekvenser för barn. 9 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 5 a kap. 1 § En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppehållstillstånd. Vid beräkningen av vistelsetiden för en sökande som har flykting-statusförklaring enligt 4 kap. 3 § eller alternativ skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 a § första stycket, räknas även tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gavs in och den dag då asyl beviljades. Vid beräkningen av vistelsetiden ska vistelse i Sverige av tillfälliga skäl eller för studier inte räknas. Vistelse utanför Sverige under kortare tid än sex månader i följd och inte mer än tio månader sammanlagt under femårsperioden ska inte anses vara avbrott i vistelsen. Paragrafen innehåller förutsättningarna för att en utlänning ska beviljas en ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Övervägandena finns i avsnitt 6.1. Enligt första stycket ska en ansökan om ställning som varaktigt bosatt i Sverige beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppehållstillstånd. Det krävs alltså inte, som hittills gällt, att sökanden har ett permanent uppehållstillstånd vid ansökningstillfället. Andra stycket ändras på så sätt att den hittillsvarande första meningen, om att den tid då sökanden haft uppehållstillstånd syftande till bosättning ska beaktas vid beräkningen av vistelsetiden i första stycket, tas bort. Dessutom görs en språklig ändring. 4 § Ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska inte beviljas 1. en medborgare i en EU-stat, 2. övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §, eller 3. en utlänning vars vistelse i Sverige inte är av varaktig karaktär. I paragrafen anges vilka grupper av utlänningar som inte kan beviljas ställning som varaktigt bosatt. Övervägandena finns i avsnitt 6.2. I den nya punkt 3 undantas personer vars vistelse i Sverige inte är av varaktig karaktär från möjligheten att beviljas en ställning som varaktigt bosatt. Exempel på sådana personer som tillhör den kretsen finns i direktivets artikel 3.2. Det kan bl.a. handla om personer som har ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft, men som har fått ett tillfälligt uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder utan att avvisnings- eller utvisningsbeslutet har upphävts. Att en person har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av lagen (2016:572) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige ska inte påverka bedömningen av vistelsens varaktighet. 8 kap. Avvisning eller utvisning av en utlänning som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat 6 a § När en fråga uppkommer om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § av en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat ska den beslutande myndigheten uppmana utlänningen att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Den beslutande myndigheten får avgöra frågan om avvisning eller utvisning först om utlänningen inte har följt en sådan uppmaning. Första stycket gäller inte om 1. Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan om uppehållstillstånd som enligt denna lag eller någon annan författning får bifallas efter inresan till Sverige, 2. utlänningen nekas att resa in i landet, 3. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns, 4. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, eller 5. det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om uppmaningar enligt första stycket. Paragrafen, som är ny, behandlar ett särskilt förfarande vid avvisning eller utvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare, och som har rätt att vistas i en annan EU-stat. Övervägandena finns i avsnitt 5.1.2. Enligt första stycket ska ett beslut att med stöd av 2, 3 eller 6 § avvisa eller utvisa en utlänning som har rätt att vistas i en annan EU-stat föregås av en uppmaning till utlänningen att inom en skälig tid bege sig till den andra EU-staten. Någon ordning som gör det möjligt att på ett standardiserat sätt kontrollera om det finns ett tillstånd som utfärdats av en annan EU-stat finns inte. En uppgift om att utlänningen har tillstånd att vistas i en annan EU-stat torde därför vanligen komma från utlänningen själv och utlänningen har bevisbördan för att ett sådant tillstånd finns. Vägledning för bedömningen av vad som utgör ett tillstånd som ger rätt till vistelse i en stat finns i den handbok för tillämpningen av återvändandedirektivet som utformats av Kommissionen och medlemsstaterna ("Return Handbook"). Ytterst får dock frågan avgöras av domstolarna. I andra stycket 1-5 finns undantag från kravet att beslutet om avvisning eller utvisning ska föregås av en uppmaning att självmant resa till den andra EU-staten. I andra stycket 1 görs undantag för den situationen att Migrationsverket avvisar eller avslår en sådan ansökan om uppehållstillstånd som enligt bestämmelser i lagen eller någon annan författning får bifallas efter inresan till Sverige. Exempel på sådana bestämmelser finns i 5 kap. 18-19 §§ och i 19 § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Om Migrationsverket i stället gör bedömningen att det med stöd av sådana regler inte finns förutsättningar för att bifalla ansökan efter inresan till Sverige uppkommer en fråga om avvisning eller utvisning av den berörda personen. I dessa fall ska alltså beslutet om avslag och därmed sammanhängande beslut om avvisning eller utvisning föregås av en uppmaning enligt första stycket om förutsättningarna för det i övrigt är uppfyllda. Andra stycket 2 och 3 innehåller undantag för de fall utlänningen nekas att resa in i landet eller hejdas i samband med olaglig passage av yttre gräns. Ett undantag för det fall utlänningen bedöms utgöra en risk för allmän ordning och säkerhet följer av andra stycket 4. I andra stycket 5 görs slutligen ett undantag för det fall det bedöms sannolikt att utlänningen inte skulle följa en uppmaning att frivilligt resa till den andra staten. Bedömningen kan grunda sig på vad utlänningen själv uttalat eller på hur han eller hon respekterat eventuella tidigare beslut om avvisning eller utvisning. En bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet ska göras. Paragrafen innehåller inte några bestämmelser om formen för uppmaningen eller hur lång fristen ska vara. I tredje stycket finns en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela verkställighetsföreskrifter rörande uppmaningen. Tidsfrist för frivillig avresa och återreseförbud Lydelsen av rubriken har justerats, i enlighet med Lagrådets påpekande, för att överensstämma med terminologin i 21 §. 21 § Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet i enlighet med beslutet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. En tidsfrist för frivillig avresa ska dock inte meddelas om 1. det finns risk för att utlänningen avviker, 2. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, 3. utlänningen genom ett avvisningsbeslut nekas att resa in i landet, 4. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas, eller 5. utlänningen avvisas av Migrationsverket med omedelbar verkställighet. För EES-medborgare och deras familjemedlemmar gäller i stället för första stycket 12 kap. 15 § tredje stycket. Paragrafen innehåller bestämmelser om när en tidsfrist för frivillig avresa ska meddelas. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2. I första stycket görs ett tillägg som innebär att det inte längre är tillräckligt att utlänningen lämnar landet för att en frivillig avresa ska anses ha skett. Det krävs också att utlänningen reser till det land som angetts i beslutet om avvisning eller utvisning. 22 § I ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet i enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper ut. Tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning fått laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med beslutet. Paragrafen innehåller bl.a. bestämmelser om att den utlänning som fått en tidsfrist för frivillig avresa ska upplysas om att återreseförbud kan bli följden om han eller hon inte lämnar landet. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2. Ändringen i första stycket är en följd av ändringen i 21 § avseende det krav som ska vara uppfyllt för att en frivillig avresa ska anses ha skett. Liksom i den bestämmelsen avses med frivillig avresa att utlänningen lämnar landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning. Ändringen i andra stycket är endast språklig. 12 kap. 14 b § Om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får Migrationsverket eller Polismyndigheten förlänga tidsfristen eller bestämma en ny tidsfrist efter att tidsfristen löpt ut. Paragrafen behandlar möjligheten att förlänga en tidsfrist för frivillig avresa. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3. Ändringen innebär ett klargörande av att det finns en möjlighet att bestämma ny tidsfrist för frivillig avresa efter att en sådan tidsfrist löpt ut. En närmare beskrivning av i vilka fall detta är möjligt finns i tidigare förarbeten (prop. 2011/12:60 s. 33 och 34 samt s. 96 och 97). 15 § Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas snarast möjligt. Om ett beslut om avvisning eller utvisning innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen lämna landet i enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet i enlighet med beslutet när tidsfristen löpt ut eller om beslutet om tidsfrist för frivillig avresa dessförinnan upphävts enligt 14 a §, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas snarast möjligt därefter. Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning av en EES-medborgare eller hans eller hennes familjemedlem som har rest in i Sverige får ske tidigast fyra veckor från den dag EES-medborgaren eller familjemedlemmen fick del av beslutet, om det inte finns synnerliga skäl för att verkställa beslutet. Paragrafen innehåller bestämmelser om när ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2. Ändringen i andra stycket är en konsekvens av ändringen i 8 kap. 21 § avseende det krav som ska vara uppfyllt för att en frivillig avresa ska anses ha skett. Liksom i den bestämmelsen avses med frivillig avresa att utlänningen lämnar landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning. 15 a § Om en utlänning inte har lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återreseförbud. Återreseförbudet ska bestämmas till ett år. Ett återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas. Paragrafen innehåller bestämmelser om återreseförbud när en utlänning inte har lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2. Ändringen i första stycket är en konsekvens av ändringen i 8 kap. 21 § avseende det krav som ska vara uppfyllt för att en frivillig avresa ska anses ha skett. Liksom i den bestämmelsen avses med frivillig avresa att utlänningen lämnar landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning. 14 kap. 7 a § Polismyndighetens eller Migrationsverkets beslut att meddela återreseförbud eller att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en migrationsdomstol. Polismyndighetens beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett beslut om avvisning överklagas dock i samma ordning som beslutet om avvisning. Migrationsverkets avslag på en ansökan om att upphäva ett återreseförbud får överklagas till en migrationsdomstol. Tidsfristen för överklagande av Migrationsverkets eller Polismyndighetens beslut om återreseförbud enligt 12 kap. 15 a § börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas. Paragrafen behandlar överklagande av beslut om återreseförbud. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.2. Den nya andra meningen i första stycket innebär att överklagande av Polismyndighetens beslut om avvisning och överklagande av beslut om återreseförbud ska följas åt, om besluten fattats samtidigt, och att det är beslutet om avvisning som då styr hur besluten överklagas. I 2 § regleras hur Polismyndighetens beslut om avvisning överklagas. Normalt sett överklagas beslutet till Migrationsverket och därefter till en migrationsdomstol. Även Polismyndighetens beslut om återreseförbud ska alltså överklagas till Migrationsverket. Ordalydelsen täcker även det fallet att endast återreseförbudet överklagas. Om Polismyndighetens avvisningsbeslut fattas i samband med ett beslut om upphävande eller återkallelse av en Schengenvisering överklagas besluten dock direkt till en migrationsdomstol. Ändringen i tredje stycket innebär att tidsfristen för överklagande av ett beslut om återreseförbud enligt 12 kap. 15 a § ska räknas på samma sätt oavsett om beslutet fattats av Migrationsverket eller Polismyndigheten. 16 kap. 6 § I ett mål om avvisning är Migrationsverket motpart till utlänningen. Detsamma gäller i ett mål om återreseförbud där beslut meddelats av Polismyndigheten i samband med ett beslut om avvisning. När ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen. I ett mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut, är Migrationsverket och, i fråga om ett säkerhetsärende, Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen. Paragrafen behandlar partsställningen i mål om avvisning. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.2. Den nya andra meningen i första stycket innebär att endast Migrationsverket ska vara utlänningens motpart i en migrationsdomstol om verkets beslut om avvisning och återreseförbud med anledning av ett överklagande av Polismyndighetens beslut i dessa frågor i sin tur överklagas till en migrationsdomstol. Återvändandedirektivet Direktivet om varaktigt bosatta Det ändrade direktivet om varaktigt bosatta Sammanfattning av departementspromemorian Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (Ds 2016:3) I promemorian föreslås lagändringar med anledning av en uppföljning i vissa delar rörande genomförandet i svensk rätt av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta. När det gäller återvändandedirektivet föreslås en ny bestämmelse om prövningen av frågan om avvisning eller utvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare och som har uppehållstillstånd i en annan EU-stat. Bestämmelsen innebär att en sådan utlänning med vissa undantag ska uppmanas att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten och att avvisning eller utvisning får beslutas först om en sådan uppmaning inte följts. Vidare föreslås bl.a. förändrade regler om överklagande av Polismyndighetens beslut om återreseförbud i syfte att undvika att frågor som har nära samband med varandra handläggs av olika överinstanser. När det gäller direktivet om varaktigt bosatta föreslås att det inte längre ska ställas som krav för beviljande av ställning som varaktigt bosatt i Sverige att sökanden har permanent uppehållstillstånd. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2017. Promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 5 a kap. 1 och 4 §§, 8 kap. 16, 21 och 22 §§, 12 kap 14 b-15 a §§ och 14 kap. 7 a § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 8 kap. 6 a §, och närmast före 8 kap. 6 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. 1 § En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden har vistats i Sverige utan avbrott under minst fem år och under denna tid har haft, och vid tiden för ansökan har, 1. permanent uppehållstill-stånd, 2. ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och uppe-hållstillstånd i Sverige, eller 3. uppehållstillstånd i Sverige som anhörig till en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppe-hållstillstånd. Vid beräkningen av vistelse-tiden ska tid då sökanden haft uppehållstillstånd syftande till bosättning beaktas. Vid beräk-ningen av vistelsetiden för en sökande som har flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 § eller alternativ skyddsstatus-förklaring enligt 4 kap. 3 a § första stycket, beaktas även tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gavs in och den dag då asyl beviljades. Vid beräkningen av vistelse-tiden för en sökande som har flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 § eller alternativ skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 a § första stycket, beaktas även tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gavs in och den dag då asyl beviljades. Vid beräkningen av vistelsetiden ska vistelse i Sverige av tillfälliga skäl eller för studier inte beaktas. Vistelse utanför Sverige under kortare tid än sex månader i följd och inte mer än tio månader sammanlagt under femårsperioden ska inte anses vara avbrott i vistelsen. 4 § Ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska inte beviljas 1. medborgare i en EU-stat, eller 2. övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §. 1. en medborgare i en EU-stat, 2. övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §, eller 3. en utlänning vars vistelse i Sverige inte är av varaktig karaktär. 8 kap. Avvisning eller utvisning av en utlänning som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat 6 a § När en fråga uppkommer om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § av en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat får den beslutande myndigheten avgöra frågan om avvisning eller utvisning först sedan utlänningen inte har följt en uppmaning att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Första stycket gäller inte om 1. Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan om uppehållstillstånd som enligt 5 kap. 18-19 §§ får bifallas efter inresan till Sverige, 2. utlänningen nekas att resa in i landet, 3. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns, 4. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, eller 5. det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om uppmaningar enligt första stycket. 16 § Avslås eller avvisas en ansökan om uppehållstillstånd eller åter-kallas ett sådant tillstånd och befinner sig utlänningen i Sverige, ska det samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det. Avslås eller avvisas en ansökan om uppehållstillstånd eller återkallas ett sådant tillstånd och befinner sig utlänningen i Sverige, ska det samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det. I fall som avses i 6 a § första stycket får dock beslutet om avvisning eller utvisning meddelas först sedan utlänningen inte har följt en sådan uppmaning som avses i den bestämmelsen. Första stycket gäller inte om ansökan avvisas enligt 5 kap. 1 c § andra stycket. 21 § Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet i enlighet med beslutet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. En tidsfrist för frivillig avresa ska dock inte meddelas om 1. det finns risk för att utlänningen avviker, 2. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, 3. utlänningen genom ett avvisningsbeslut nekas att resa in i landet, 4. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas, eller 5. utlänningen avvisas av Migrationsverket med omedelbar verkställighet. För EES-medborgare och deras familjemedlemmar gäller i stället för första stycket 12 kap. 15 § tredje stycket. 22 § I ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet senast när tidsfristen löper ut. I ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet i enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper ut. Tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med beslutet. Tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning fått laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med beslutet. 12 kap. 14 b § Om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får Migrations-verket eller Polismyndigheten förlänga tidsfristen. Om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får Migrations-verket eller Polismyndigheten förlänga tidsfristen eller bestämma en ny tidsfrist efter att tidsfristen löpt ut. 15 § Beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas snarast möjligt. Innehåller ett beslut om avvisning eller utvisning en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen lämna landet senast när tidsfristen löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut eller om beslutet om tidsfrist för frivillig avresa dessförinnan upphävts enligt 14 a §, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas snarast möjligt därefter. Innehåller ett beslut om avvisning eller utvisning en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen lämna landet i enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut eller om beslutet om tidsfrist för frivillig avresa dessförinnan upphävts enligt 14 a §, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas snarast möjligt därefter. Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning av en EES-medborgare eller hans eller hennes familjemedlem som har rest in i Sverige får ske tidigast fyra veckor från den dag EES-medborgaren eller familjemedlemmen fick del av beslutet, om det inte finns synnerliga skäl för att verkställa beslutet. 15 a § Har en utlänning inte lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återreseförbud. Återreseför-budet ska bestämmas till ett år. Har en utlänning inte lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återrese-förbud. Återreseförbudet ska bestämmas till ett år. Återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas. 14 kap. 7 a § Polismyndighetens eller Migra-tionsverkets beslut att meddela återreseförbud eller att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en migrationsdomstol. Polismyndighetens eller Migra-tionsverkets beslut att meddela återreseförbud eller att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en migrationsdomstol. Polismyndighetens beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett beslut om avvisning överklagas dock i samma ordning som beslutet om avvisning. Migrationsverkets avslag på en ansökan om att upphäva ett återreseförbud får överklagas till en migrationsdomstol. Tidsfristen för överklagande av Migrationsverkets beslut om återreseförbud enligt 12 kap. 15 a § börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas. Tidsfristen för överklagande av Migrationsverkets eller Polis-myndighetens beslut om åter-reseförbud enligt 12 kap. 15 a § börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2017. Förteckning över remissinstanser Följande remissinstanser har kommit in med svar: Riksdagens ombudsmän, Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Malmö, Justitiekanslern, Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Migrations-verket, Barnombudsmannen, Umeå universitet, Diskriminerings-ombudmannen, Svenska Röda Korset och Sveriges advokatsamfund. FN:s flyktingkommissariat - UNHCR, Amnesty International - Svenska sektionen och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd - FARR har inte kommit in med något svar. Utöver remissinstanserna har Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar kommit in med ett yttrande. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 5 a kap. 1 och 4 §§, 8 kap. 21 och 22 §§, 12 kap 14 b-15 a §§, 14 kap. 7 a § och 16 kap. 6 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 8 kap. 6 a §, och närmast före 8 kap. 6 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 a kap. 1 § En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden har vistats i Sverige utan avbrott under minst fem år och under denna tid har haft, och vid tiden för ansökan har, 1. permanent uppehållstillstånd, 2. ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och uppehållstillstånd i Sverige, eller 3. uppehållstillstånd i Sverige som anhörig till en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppe-hållstillstånd. Vid beräkningen av vistelsetiden ska tid då sökanden haft uppehållstillstånd syftande till bosättning beaktas. Vid beräkningen av vistelsetiden för en sökande som har flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 § eller alternativ skyddsstatus-förklaring enligt 4 kap. 3 a § första stycket, beaktas även tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gavs in och den dag då asyl beviljades. Vid beräkningen av vistelsetiden för en sökande som har flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 § eller alternativ skydds-statusförklaring enligt 4 kap. 3 a § första stycket, räknas även tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gavs in och den dag då asyl beviljades. Vid beräkningen av vistelsetiden ska vistelse i Sverige av tillfälliga skäl eller för studier inte beaktas. Vid beräkningen av vistelsetiden ska vistelse i Sverige av tillfälliga skäl eller för studier inte räknas. Vistelse utanför Sverige under kortare tid än sex månader i följd och inte mer än tio månader sammanlagt under femårsperioden ska inte anses vara avbrott i vistelsen. 4 § Ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska inte beviljas 1. medborgare i en EU-stat, eller 2. övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §. 1. en medborgare i en EU-stat, 2. övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §, eller 3. en utlänning vars vistelse i Sverige inte är av varaktig karaktär. 8 kap. Avvisning eller utvisning av en utlänning som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat 6 a § När en fråga uppkommer om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § av en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat ska den beslutande myndigheten uppmana utlänningen att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Den beslutande myndigheten får avgöra frågan om avvisning eller utvisning först om utlänningen inte har följt en sådan uppmaning. Första stycket gäller inte om 1. Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan om uppehållstillstånd som enligt bestämmelser i denna lag eller någon annan författning får bifallas efter inresan till Sverige, 2. utlänningen nekas att resa in i landet, 3. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns, 4. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, eller 5. det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om uppmaningar enligt första stycket. 21 § Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet i enlighet med beslutet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. En tidsfrist för frivillig avresa ska dock inte meddelas om 1. det finns risk för att utlänningen avviker, 2. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, 3. utlänningen genom ett avvisningsbeslut nekas att resa in i landet, 4. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas, eller 5. utlänningen avvisas av Migrationsverket med omedelbar verkställighet. För EES-medborgare och deras familjemedlemmar gäller i stället för första stycket 12 kap. 15 § tredje stycket. 22 § I ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet senast när tidsfristen löper ut. I ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet i enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper ut. Tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med beslutet. Tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning fått laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med beslutet. 12 kap. 14 b § Om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får Migrationsverket eller Polismyndigheten förlänga tidsfristen. Om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får Migrationsverket eller Polismyndigheten förlänga tidsfristen eller bestämma en ny tidsfrist efter att tidsfristen löpt ut. 15 § Beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas snarast möjligt. Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas snarast möjligt. Innehåller ett beslut om avvisning eller utvisning en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen lämna landet senast när tidsfristen löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut eller om beslutet om tidsfrist för frivillig avresa dessförinnan upphävts enligt 14 a §, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas snarast möjligt därefter. Om ett beslut om avvisning eller utvisning innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen lämna landet i enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet i enlighet med beslutet när tidsfristen löpt ut eller om beslutet om tidsfrist för frivillig avresa dessförinnan upphävts enligt 14 a §, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas snarast möjligt därefter. Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning av en EES-medborgare eller hans eller hennes familjemedlem som har rest in i Sverige får ske tidigast fyra veckor från den dag EES-medborgaren eller familjemedlemmen fick del av beslutet, om det inte finns synnerliga skäl för att verkställa beslutet. 15 a § Har en utlänning inte lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återreseförbud. Återreseförbudet ska bestämmas till ett år. Om en utlänning inte har lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återrese-förbud. Återreseförbudet ska bestämmas till ett år. Återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas. Ett återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas. 14 kap. 7 a § Polismyndighetens eller Migra-tionsverkets beslut att meddela återreseförbud eller att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en migrations-domstol. Polismyndighetens eller Migra-tionsverkets beslut att meddela återreseförbud eller att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en migrations-domstol. Polismyndighetens beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett beslut om avvisning överklagas dock i samma ordning som beslutet om avvisning. Migrationsverkets avslag på en ansökan om att upphäva ett återreseförbud får överklagas till en migrationsdomstol. Tidsfristen för överklagande av Migrationsverkets beslut om åter-reseförbud enligt 12 kap. 15 a § börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas. Tidsfristen för överklagande av Migrationsverkets eller Polismyndighetens beslut om återreseförbud enligt 12 kap. 15 a § börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas. 16 kap. 6 § I ett mål om avvisning är Migrationsverket motpart till utlänningen. I ett mål om avvisning är Migrationsverket motpart till utlänningen. Detsamma gäller i ett mål om återreseförbud där beslut meddelats av Polismyndigheten i samband med ett beslut om avvisning. När ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen. I ett mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut, är Migrationsverket och, i fråga om ett säkerhetsärende, Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2017. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2016-11-02 Närvarande: F.d. justitieråden Gustaf Sandström och Lena Moore samt justitierådet Ingemar Persson. Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning Enligt en lagrådsremiss den 13 oktober 2016 (Justitiedepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunnige Örjan Johansson. Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: Rubriken närmast före 8 kap. 21 § Lagrådet noterar att rubriken före de bestämmelser som reglerar tidsfristen för frivillig avresa har en felaktig utformning, "Tidsfrist för frivillig återresa och återreseförbud". Lagrådet förordar att rubriken ändras till "Tidsfrist för frivillig avresa och återreseförbud". 14 kap. 7 a § I första stycket föreskrivs att Polismyndighetens eller Migrationsverkets beslut att meddela ett återreseförbud får överklagas till en migrationsdomstol. Om Polismyndigheten i samband med ett beslut om avvisning också meddelar återreseförbud prövas enligt gällande bestämmelser de båda besluten av olika överinstanser, nämligen Migrationsverket respektive migrationsdomstol. Enligt den föreslagna nya meningen i första stycket ska Polismyndighetens beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett beslut om avvisning överklagas i samma ordning som beslutet om avvisning, dvs. till Migrationsverket. Ordalydelsen i den nya meningen täcker också det fallet att endast återreseförbudet överklagas. Överklagande ska därmed ske till Migrationsverket. Det är också lämpligt. När besluten meddelas måste utlänningen få besked om vad som gäller vid överklagande och instansordningen kan inte vara olika beroende på om bara det ena eller båda besluten överklagas eller om avvisningen skulle komma att överklagas vid ett senare tillfälle. Vad som sägs i den allmänna motiveringen och i författningskommentaren kan ge intrycket att den ändrade instansordningen för återreseförbuden endast gäller om båda besluten överklagas. Att så inte är fallet bör klargöras under den fortsatta beredningen. Det bör även under den fortsatta beredningen klargöras hur den nya bestämmelsen förhåller sig till 16 kap. 9 §. Enligt den bestämmelsen kan Polismyndighetens beslut om avvisning inte överklagas vidare till Migrationsöverdomstolen. Uttrycket "överklagas i samma ordning" kan uppfattas som att det innebär att ett beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett avvisningsbeslut inte heller kan överklagas till Migrationsöverdomstolen. I anslutning till vad nu sagts konstaterar Lagrådet att instansordningen i flera fall ter sig splittrad och att det finns ett behov av översyn. Det kan t.ex. ifrågasättas om det är motiverat att återreseförbud som Polismyndigheten meddelar utan samband med beslut om avvisning även i fortsättningen ska överklagas till en migrationsdomstol. Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 december 2016 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Fridolin, Wikström, Eriksson, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Peter Hultqvist Regeringen beslutar proposition 2016/17:61 Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning Rättsdatablad Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upp-häver eller upprepar ett normgivnings-bemyndigande Celexnummer för bakomliggande EU-regler Utlänningslag (2005:716) 32008L0115 32003L0109 32011L0051