Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:67 Riksrevisionens rapport om det livslånga lärandet inom högre utbildning Skr. 2016/17:67 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 14 december 2016 Stefan Löfven Helene Hellmark Knutsson (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Det livslånga lärandet inom högre utbildning (RiR 2016:15). Riksrevisionens övergripande bedömning är att statens nuvarande styrning av och lärosätenas arbete med fortbildning inte garanterar att utbudet motsvarar den efterfrågan och det behov som finns bland yrkesverksamma och hos arbetsgivare. Regeringen instämmer i Riksrevisionens övergripande bedömning men vill framhålla att det i praktiken är omöjligt att garantera att utbildningsutbudet alltid motsvarar den efterfrågan och det behov som finns bland yrkesverksamma och hos arbetsgivare. Regeringen anser att såväl lärosätenas arbete med fortbildning som styrningen av arbetet i huvudsak fungerar väl men att vissa åtgärder kan vidtas för att ytterligare öka förutsättningarna för att fortbildningsutbudet ska motsvara den efter-frågan och det behov som finns bland yrkesverksamma och hos arbets-givare. Regeringen instämmer i Riksrevisionens första rekommendation att förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor bör ses över så att Statistiska centralbyråns universitets- och högskoleregister även innefattar uppgifter om uppdragsutbildning. Regeringen kan för närvarande inte bedöma Riksrevisionens andra rekommendation att förtydliga lärosätenas roll vad gäller att till-handahålla fortbildning. Detta beror på att förslagen i betänkandet Högre utbildning under tjugo år (SOU 2015:70) för närvarande bereds inom Regeringskansliet. Regeringen avser att återkomma i frågan när beredningen har avslutats. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens tredje rekommendation att regeringen bör se över de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det finns ett behov att se över de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning i form av fristående kurser och fristående kurser på distans. Regeringen delar dock inte Riksrevisionens bedömning att det bör göras någon översyn av incitamentsstrukturerna i fråga om vissa professionsutbildningar. Vidare kan regeringen för närvarande inte bedöma om det behövs någon ytterligare översyn av incitamentsstrukturerna i fråga om uppdragsutbildning. Detta beror på att förslagen i Universitetskanslersämbetets rapport Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor (U2016/01854/UH) för närvarande bereds inom Regeringskansliet. Regeringen avser att återkomma i frågan när beredningen har avslutats. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Begreppen fortbildning och vidareutbildning 4 3 Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4.1 Regeringens bedömning av Riksrevisionens övergripande bedömning 5 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer 6 4.2.1 Se över förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor så att universitets- och högskoleregistret innefattar uppgifter om uppdragsutbildning 6 4.2.2 Förtydliga lärosätenas roll vad gäller att tillhandahålla fortbildning 6 4.2.3 Se över de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning 7 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Det livslånga lärandet inom högre utbildning 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 december 2016 60 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 1 juli 2016 Riksrevisionens granskningsrapport Det livslånga lärandet inom högre utbildning (RiR 2016:15) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten. Tidsfristen inkluderar inte månaderna juli och augusti. 2 Begreppen fortbildning och vidareutbildning Riksrevisionen konstaterarar i rapporten att begreppet fortbildning och vidareutbildning ofta används synonymt men att följande distinktion kan göras. * Fortbildning avser utbildning som syftar till att upprätthålla och utveckla den kompetensnivå som krävs för att den yrkesverksamma ska kunna utföra de arbetsuppgifter som ingår i tjänsten. * Vidareutbildning avser utbildning som syftar till att förbereda den yrkesverksamma för delvis nya arbetsuppgifter på en fördjupad eller högre kompetensnivå och som medför en ökad grad av specialisering inom ett eller flera kompetensområden. I denna skrivelse används begreppet fortbildning som ett samlingsbegrepp för både fortbildning och vidareutbildning. Bägge begreppen används då en distinktion mellan dem behöver göras eller då en hänvisning görs till förarbeten, utredningsdirektiv eller rapporter som använder bägge begreppen. 3 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat lärosätenas arbete med att erbjuda fortbildning till yrkesverksamma. Syftet med granskningen har varit att granska lärosätenas insatser inom området fortbildning. Granskningen omfattar endast fortbildning inom högre utbildning, varmed Riksrevisionen avser den utbildning som ges vid universitet och högskolor. Fortbildningssatsningar som bedrivs av andra utbildningsanordnare eller i andra utbildningsformer har inte granskats. Riksrevisionens övergripande bedömning är att statens nuvarande styrning av och lärosätenas arbete med fortbildning inte garanterar att utbudet motsvarar den efterfrågan och det behov som finns bland yrkesverksamma och hos arbetsgivare. Riksrevisionen riktar följande rekommendationer till regeringen. * Se över förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor så att Statistiska centralbyråns universitets- och högskoleregister även innefattar uppgifter om uppdragsutbildning. * Förtydliga lärosätenas roll vad gäller att tillhandahålla fortbildning. * Se över de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4.1 Regeringens bedömning av Riksrevisionens övergripande bedömning Regeringen instämmer i Riksrevisionens övergripande bedömning att statens nuvarande styrning av och lärosätenas arbete med fortbildning inte garanterar att utbudet motsvarar den efterfrågan och det behov som finns bland yrkesverksamma och hos arbetsgivare. Regeringen vill dock framhålla att det i praktiken är omöjligt att garantera att utbildningsutbudet alltid motsvarar den efterfrågan och det behov som finns bland yrkesverksamma och hos arbetsgivare. Regeringen anser att såväl lärosätenas arbete med fortbildning som styrningen av arbetet i huvudsak fungerar väl men att vissa åtgärder kan vidtas för att ytterligare öka förutsättningarna för att utbudet av fortbildning ska motsvara den efterfrågan och det behov som finns bland yrkesverksamma och hos arbetsgivare. I avsnitt 4.2 och 5 behandlas sådana åtgärder närmare. Den modell för styrning av utbildningsutbudet som huvudsakligen gäller i dag infördes genom 1993 års högskolereform. De mål som anges i lagar och förordningar för högskolan syftar till att verksamheten ska hålla hög kvalitet och effektivitet. Universitet och högskolor har ett tydligt uppdrag att tillhandahålla fortbildning. Lärosätena har ansvaret att utforma utbildningarna för att nå målen. Modellen innebär en decentralisering av ansvaret för beslut om utbildningsutbud till varje enskilt lärosäte. En av grundtankarna med denna modell är att lärosätena ska anpassa utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan, arbetsmarknadens behov och kraven på kvalitet i utbildningen. Sedan 1997 ska statliga universitet och högskolor enligt regleringsbrev ta hänsyn till arbetsmarknadens behov i utformningen av utbildningsutbudet. Principen att statliga universitet och högskolor själva ansvarar för utbildningsutbudet, både i fråga om vilka utbildningar som ska ges och hur dessa ska utformas, har införts för att utbildningarna då har bedömts kunna nå högre kvalitet. Detta innebär också en bättre flexibilitet i utbildningsutbudet, eftersom universitet och högskolor kan anses ha bäst kompetens att avgöra vilka behov som finns nu och i framtiden (prop. 2009/10:149). Som regeringen angett i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) ska universitet och högskolor bidra till det livslånga lärandet. Universitet och högskolor har ett stort ansvar när det gäller att erbjuda utbildning som motsvarar efterfrågan från personer som önskar fortbilda eller vidareutbilda sig. Fortbildning och vidareutbildning är dock ingen egen utbildningskategori, utan det är individens syfte med utbildningen som avgör om den kan sägas vara fortbildning eller vidareutbildning. Utredningen om högskolans utbildningsutbud har i betänkandet Högre utbildning under tjugo år (SOU 2015:70) gjort bedömningen att högskolan är väl anpassad för individens behov av fortbildning, vidareutbildning och kompetensutveckling samt sådan utbildning som initieras av individen. Utredningens slutsats grundar sig bl.a. på att utbildningsutbudet till stor del är tillgängligt i form av fristående kurser och en betydande del av dessa kurser ges på deltid samt på distans. 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer 4.2.1 Se över förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor så att universitets- och högskoleregistret innefattar uppgifter om uppdragsutbildning Regeringen instämmer i Riksrevisionens första rekommendation att förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor bör ses över så att Statistiska centralbyråns universitets- och högskoleregister även innefattar uppgifter om uppdragsutbildning. Som Riksrevisionen framhåller skulle en förbättrad tillgång till statistik gällande uppdragsutbildning ge en mer rättvisande bild av lärosätenas arbete med fortbildning och bidra till bättre möjligheter att följa upp utvecklingen av uppdragsutbildning över tid. Även Universitetskanslersämbetet (UKÄ) har lämnat motsvarande förslag i sin rapport Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Redovisning av ett regeringsuppdrag (U2016/01854/UH). 4.2.2 Förtydliga lärosätenas roll vad gäller att tillhandahålla fortbildning Regeringen kan för närvarande inte bedöma Riksrevisionens andra rekommendation att förtydliga lärosätenas roll vad gäller att tillhandahålla fortbildning. Fortbildning ingår i högskolans övergripande utbildningsuppdrag och mål sedan högskolereformen 1993. Universitet och högskolor har ett stort ansvar när det gäller att erbjuda utbildning som motsvarar efterfrågan från personer som önskar fortbilda eller vidareutbilda sig. I avsnitt 4.1 redogörs närmare för både regeringens styrning och lärosätenas roll i fråga om fortbildning. Av Riksrevisionens rapport framgår att en majoritet av lärosätena anser att deras uppdrag att tillhandahålla fortbildning är otydligt och bör förtydligas. Även representanter för arbetsmarknadens parter efterlyser ett förtydligande av lärosätenas roll. I uppdraget till Utredningen om högskolans utbildningsutbud (dir. 2014:54) ingick bl.a. att undersöka utbudet av utbildningar av fortbildnings- och vidareutbildningskaraktär samt att göra en bedömning av och föra ett resonemang om huruvida balansen i högskolans utbildningsutbud är väl avvägd med hänsyn till studenternas efterfrågan, arbetsmarknadens behov och samhällets övriga behov. I utredningens betänkande Högre utbildning under tjugo år konstaterades att det finns otillräcklig kunskap om uppdragsutbildningens omfattning i högskolan. I betänkandet föreslogs att lärosätena inte ytterligare skulle minska utbudet av fristående kurser. Det föreslogs vidare att fortbildning och vidareutbildning ska tydliggöras i lärosätenas strategiska utbildningsplanering samt att lärosätena i årsredovisningen till regeringen ska redovisa hur fortbildnings- och vidareutbildningsuppdraget tydliggjorts i planeringen av utbildningsutbudet. Dessutom föreslogs att lärosätena ska - i de fall sådana inte redan finns - skapa arenor för regelbunden och systematisk samverkan med arbetslivets representanter om dimen-sionering av högskolans utbildning. En sådan dialog med arbetslivets representanter kan leda till att lärosätet anpassar sitt utbildningsutbud i enlighet med omvärldens behov, bl.a. inom fortbildning. Betänkandet har remitterats och förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Regeringen kan därför för närvarande inte bedöma om den bör förtydliga lärosätenas roll vad gäller att tillhandahålla fortbildning. 4.2.3 Se över de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens tredje rekommendation att regeringen bör se över de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det finns ett behov att se över de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning i form av fristående kurser och fristående kurser på distans. Regeringen delar dock inte Riksrevisionens bedömning att det bör göras någon översyn av incitamentsstrukturerna i fråga om vissa professionsutbildningar. Vidare kan regeringen för närvarande inte bedöma om det behövs någon ytterligare översyn av incitamentsstrukturerna i fråga om uppdragsutbildning. Riksrevisionen konstaterar i sin rapport att fristående kurser och fristående kurser på distans traditionellt har framhållits som ett sätt att möjliggöra fortbildning för yrkesverksamma och att en satsning på denna typ av utbildning för vissa lärosäten, framför allt högskolor och nya universitet, har blivit en tydlig del av profileringen. Riksrevisionen konstaterar vidare att antalet fristående kurser och kurser på distans har minskat och att minskningen bl.a. har förklarats av resurstilldelningssystemets utformning och att regeringen har betonat att lärosätena i stället ska prioritera utbildningar som leder till examen. Regeringen anser att de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning i form av fristående kurser och fristående kurser på distans bör ses över. Detta bör ske inom ramen för en allmän översyn av de incitamentsstrukturer som ligger till grund för all utbildning på grundnivå och avancerad nivå. I den forskningspolitiska propositionen Kunskap i samverkan - för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) anger regeringen att det finns skäl att tillsätta en ny utredning med uppdrag att lämna förslag om principer och former för högskolans styrning och resurstilldelning. Det anges där att utredningen bör omfatta både resurserna till utbildning på grundnivå och avancerad nivå och till forskning och utbildning på forskarnivå. Det anges vidare att utredningen bör föreslå ett styr- och resurstilldelningssystem som stöder universitet och högskolor och ger dem incitament att utveckla verksamheten i enlighet med kraven i högskolelagen och högskoleförordningen samt de mål som riksdag och regering har fastställt för högre utbildning och forskning. Då hela resurstilldelningssystemet på grundnivå och avancerad nivå ses över ingår alltså även fortbildning i denna översyn. Som Riksrevisionen konstaterar i sin rapport har regeringen stärkt sin styrning för vissa professionsutbildningar som kräver tidigare examen på grundnivå genom att utöka antalet utbildningsplatser, speciellt i fråga om bristyrken inom hälso- och sjukvård samt utbildning. Riksrevisionen konstaterar också att styrningen förefaller ha gett visst resultat. Riksrevisionen anser dock att det samtidigt kan finnas bristande incitament för såväl arbetsgivare som yrkesverksamma att genomföra eller delta i fortbildning även i de fall där det finns ett konstaterat behov av fortbildning. Regeringen har vidtagit åtgärder för att öka individens incitament att delta i professionsutbildning inom vård och omsorg samt skola. Ett exempel är att regeringen i maj 2016 gav Stockholms universitet tillsammans med Kungl. Tekniska högskolan, Umeå universitet och Karlstads universitet i uppdrag att under perioden 2016-2021 anordna kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå. Syftet är att få fler ämneslärare och lektorer i skolan, särskilt inom ämnena matematik, biologi, kemi, fysik och teknik. För att stimulera personer att påbörja och slutföra utbildningen har lärosätena också fått i uppdrag att administrera det utbildningsbidrag på 25 000 kronor i månaden som ska utgå till de studerande. Ett annat exempel är den så kallade professionsmiljarden för bättre och effektivare användning av kompetensen inom hälso- och sjukvården som introducerades i budgetpropositionen för 2016. Regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting har genom professionsmiljarden skapat förutsättningar för landstingen att lägga kraft och fokus på kompetensförsörjning. Överenskommelsen för 2016 innebär att totalt 950 miljoner kronor har fördelats till landstingen. Inom ramen för överenskommelsens tre fokusområden ryms bland annat möjligheten till specialistutbildning för olika yrkesgrupper, som är en angelägen fråga för vårdens kompetensförsörjning. Mot bakgrund av att regeringen nyligen har vidtagit flera åtgärder i fråga om vissa professionsutbildningar och att det ännu är för tidigt att utvärdera effekterna av åtgärderna framstår det i dagsläget inte som ändamålsenligt att göra någon översyn av incitamentsstrukturer i fråga om professionsutbildningar. Riksrevisionen konstaterar vidare att uppdragsutbildning i många fall lyfts fram som en träffsäker utbildningsform för fortbildning samt att omfattningen av uppdragsutbildning legat relativt konstant sedan 2007 och nästan uteslutande används av offentliga aktörer. Riksrevisionen kommer i sin rapport fram till att det saknas tydliga incitament för lärosätena att bedriva uppdragsutbildning i någon större utsträckning och att detta beror på att uppdragsutbildningen kräver mycket resurser i form av tid och personal. Av Riksrevisionens rapport framgår också att många universitet och högskolor anser att den krets som i dag kan komma i fråga som beställare av uppdragsutbildning är alltför snäv och borde kunna utökas. UKÄ föreslår i rapporten Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor att ändringar ska göras i förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor för att underlätta för verksamheten. Ett förslag går ut på att även tillåta att uppdragsutbildning ska få anordnas inte bara på uppdrag av juridiska personer, utan även av enskilda näringsidkare. Ett annat förslag innebär att möjligheterna att anordna uppdragsutbildning på uppdrag av enskilda juridiska personer, t.ex. aktiebolag, stiftelser och föreningar som inte tillhör det allmänna, avsevärt skulle utökas. Regeringskansliet bereder för närvarande förslagen i UKÄ:s rapport. Regeringen kan därför för närvarande inte bedöma om det behövs någon ytterligare analys av incitamentsstrukturer i fråga om uppdragsutbildning. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen avser att se över förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor så att Statistiska centralbyråns universitets- och högskoleregister även innefattar uppgifter om uppdragsutbildning. Regeringen kan för närvarande inte bedöma om den bör förtydliga lärosätenas roll vad gäller att tillhandahålla fortbildning. Detta beror på att förslagen i betänkandet Högre utbildning under tjugo år för närvarande bereds i Regeringskansliet. Regeringen avser att återkomma i frågan när beredningen avslutats. Regeringen avser att se över de incitamentsstrukturer som ligger till grund för all utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Översynen kommer att inkludera lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning i form av fristående kurser och fristående kurser på distans. Som framgår av den forskningspolitiska propositionen Kunskap i samverkan för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft finns det skäl att tillsätta en ny utredning med uppdrag att lämna förslag om principer och former för högskolans styrning och resurstilldelning. Regeringen har nyligen vidtagit flera åtgärder avseende vissa professionsutbildningar. Eftersom det ännu är för tidigt att utvärdera effekterna av åtgärderna, avser regeringen inte att se över de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning i fråga om vissa professionsutbildningar. Regeringen kan för närvarande inte bedöma om det behövs någon ytterligare översyn av incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning i fråga om uppdragsutbildningar. Detta beror på att förslagen i UKÄ:s rapport Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor bereds inom Regeringskansliet. Regeringen avser att återkomma i frågan när beredningen är avslutad. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Det livslånga lärandet inom högre utbildning Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 december 2016 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Helene Hellmark Knutsson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om det livslånga lärandet inom högre utbildning