Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2015/16:165 Riksrevisionens rapport om ekonomiska risker för staten i fråga om gruvavfall Skr. 2015/16:165 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 14 april 2016 Stefan Löfven Mikael Damberg (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten Gruvavfall - Ekonomiska risker för staten (RiR 2015:20) och de åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av rekommendationerna. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen utreder förutsättningarna och formen för en långsiktig bransch-finansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvor när ställda ekonomiska säkerheter inte räcker till för sådana åtgärder. Vidare rekommenderar Riksrevisionen att regeringen överväger om miljöbalkens regler om att ställa ekonomisk säkerhet behöver förtydligas och att regeringen överväger författningsändringar för att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncession även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Regeringen har påbörjat ett arbete för att utreda och analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än i dag kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter. Riksrevisionen rekommenderar vidare att regeringen uppdrar till Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning att i samverkan med länsstyrelserna ta fram en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall och bedömning av åtgärder för efterbehandling med beaktande av alternativ användning av gruvavfall. Enligt Riksrevisionen bör detta innefatta en aktuell kartläggning av kostnader för hantering av gruvavfall och efterbehandling och en utvärdering av de efterbehandlingar av nedlagda gruvverksamheter som gjorts. Regeringen har efter Riksrevisionens rekommendation uppdragit åt Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning att tillsammans ta fram en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall, att utvärdera saneringsmetoder och att kartlägga kostnader. Vidare har Riksrevisionen rekommenderat Naturvårdsverket att snarast utreda ett utnyttjande av myndighetens föreskriftsrätt i fråga om att möjliggöra klassificering av gruvavfall med farliga egenskaper som farligt avfall. Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att analysera och förtydliga sin vägledning avseende klassificering av utvinningsavfall. Riksrevisionen rekommenderar länsstyrelserna att samordna sin syn på form och villkor för olika ekonomiska säkerheter i samband med tillstånd för gruvverksamhet och annan miljöfarlig verksamhet. Enligt Riksrevisionen kan det ske genom att man tar fram riktlinjer för länsstyrelsernas synpunkter till mark- och miljödomstolarna beträffande ekonomiska säkerheter. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens rapport 4 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 3.1 Inledning 6 3.2 Långsiktig plan för hantering av ökad avfallsmängd 7 3.3 Utvärdering av efterbehandlingar och klassificering av avfall 8 3.4 Prövning av gruvverksamhet 9 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 10 Bilaga Riksrevisionens rapport Gruvavfall - Ekonomiska risker för staten (RiR 2015:20) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 april 2016 84 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i sin rapport Gruvavfall - Ekonomiska risker för staten (RiR 2015:20), se bilagan, granskat om det nuvarande systemet med ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet minimerar risken för att staten ska behöva bekosta efterbehandling av nedlagda gruvverksamheter. Riksrevisionen har granskat vilka ekonomiska säkerheter som avsatts och om bevakningen av dem är effektiv och ändamålsenlig. Riksrevisionen har också granskat om det finns goda förutsättningar för tillsyn över gruvverksamhet i drift, nedlagd gruvverksamhet samt åtgärder för efterbehandling. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 15 december 2015. 2 Riksrevisionens rapport 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning utgår från två övergripande frågeställningar. * Vilka ekonomiska säkerheter har avsatts, och är bevakningen av dem effektiv och ändamålsenlig? * Finns det goda förutsättningar för tillsyn över gruvverksamhet i drift, nedlagd gruvverksamhet samt åtgärder för efterbehandling? Riksrevisionen konstaterar att det finns problem i såväl fastställandet av de ekonomiska säkerheterna som i bevakningen av ställda säkerheter och i miljötillsynen över gruvverksamheter. Enligt Riksrevisionen medför dessa problem sammantaget att det nuvarande systemet med ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet inte i tillräcklig mån minimerar riskerna för att staten och därigenom skattebetalarna ska behöva bekosta nödvändig efterbehandling av nedlagda gruvor. Riksrevisionen konstaterar att gruvavfallet står för en mycket stor del av det totala avfallet som uppkommer i Sverige. Riksrevisionen noterar vidare att mängden gruvavfall har ökat kraftigt under perioden 1975-2014 och beroende på hur branschen utvecklas kan ökningen fortsätta även i framtiden. Utvecklingen påverkas enligt Riksrevisionen bland annat av minskande metallkoncentrationer i malmerna och av ökande brytning och utvinning. Trots stora mängder avfall och betydande miljöpåverkan saknas det enligt Riksrevisionen en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall och bedömning av åtgärder för efterbehandling. Riksrevisionen noterar att vid Bergsstatens prövning av en mineralfyndighets potential för en ekonomiskt lönsam gruvverksamhet ingår inte kostnader för avfallshantering och efterbehandling utan i stället ingår frågor om sådana kostnader i miljödomstolarnas prövning av ekonomisk säkerhet för tillstånd för gruvverksamhet. Den genomgång av de ekonomiska säkerheterna för gruvverksamhet som Riksrevisionen har gjort visar enligt Riksrevisionen att det totalt utfärdade säkerhetsbeloppet uppgår till cirka 2,7 miljarder kronor. Riksrevisionen konstaterar att olika typer av bankgarantier står för drygt 90 procent av det totala säkerhetsbeloppet. Riksrevisionen anger att bankgarantier kräver en hög aktivitetsnivå hos tillsynsmyndigheten när det gäller att bevaka att säkerheten hela tiden är giltig. Skiftande villkor om när bankens betalningsskyldighet inträder kan enligt Riksrevisionen påverka statens möjligheter att ta säkerheten i anspråk för att bekosta nödvändiga säkerhetsåtgärder. Riksrevisionen noterar att i de flesta fall där tillstånd till gruvverksamhet har beviljats har det inte krävts att den ekonomiska säkerheten har godkänts innan gruvverksamheten påbörjas. Riksrevisionen noterar även att i de fall säkerhetens form överprövats har tiden innan säkerhet ställts förlängts ytterligare och att detta innebär att gruvverksamheten kan bedrivas utan ekonomisk säkerhet under viss tid. Det har enligt Riksrevisionen inträffat att den ekonomiska säkerheten för en gruvverksamhet upphört att gälla vilket tillsynsmyndigheten inte uppmärksammat förrän efter viss tid. Enligt Riksrevisionen är tillsynsmyndigheternas bevakning av ekonomiska säkerheter resurskrävande och kräver såväl juridisk som finansiell kompetens. Riksrevisionen bedömer att full kostnadstäckning för tillsyn över gruvverksamhet saknas samt att det helt saknas finansiering av tillsynen över gruvavfallsdeponier som saknar verksamhetsutövare. Riksrevisionen konstaterar vidare att staten har och kommer att ha stora utgifter för efterbehandling av nedlagda gruvor. Det beror enligt Riksrevisionen i många fall på att gruvorna har varit nedlagda sedan lång tid tillbaka och i några fall på att de beslutade ekonomiska säkerheterna visat sig vara otillräckliga. Riksrevisionen bedömer avslutningsvis att behovet av kontroller och åtgärder efter avslutad efterbehandling av gruvor i många fall kvarstår för all framtid. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionens granskning har resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendationer till regeringen. * Utred förutsättningarna och formen för en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvor när ställda ekonomiska säkerheter inte räcker till för sådana åtgärder. Det bör göras för att minska risken för att staten och därmed skattebetalarna tvingas bekosta sådana åtgärder. En sådan långsiktig branschfinansiering skulle kunna utgöras exempelvis av en fondlösning. * Ge Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning (SGU) i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna ta fram en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall och bedömning av åtgärder för efterbehandling med beaktande av alternativ användning av gruvavfall. Det bör innefatta en aktuell kartläggning av kostnader för hantering av gruvavfall och efterbehandling och en utvärdering av de efterbehandlingar av nedlagda gruvverksamheter som gjorts. * I de flesta fall där tillstånd till gruvverksamhet har beviljats har det inte krävts att den ekonomiska säkerheten har godkänts innan verksamheten påbörjas. Det kan därmed inträffa att gruvverksamhet bedrivs utan att den ekonomiska säkerheten godkänts. Regeringen bör därför överväga om miljöbalkens regler om att ställa ekonomisk säkerhet behöver förtydligas. * Riksrevisionens utgångspunkt är att en lönsam gruvverksamhet förutsätter att fyndigheten kan bära även kostnader för avfallshantering och efterbehandling av området. Detta prövas i dag inte i samband med Bergsstatens prövning av ansökan om bearbetningskoncession. För att minska risken för att staten och därigenom skattebetalarna ska tvingas bekosta utgifter för efterbehandling, bör regeringen överväga författningsändringar för att förtydliga att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncession även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Riksrevisionens granskning har vidare resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendation till Naturvårdsverket. * Naturvårdsverket bör snarast utreda ett utnyttjande av myndighetens föreskriftsrätt ifråga om att möjliggöra klassificering av gruvavfall med farliga egenskaper som farligt avfall. Slutligen har Riksrevisionens granskning resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendation till länsstyrelserna. * Det finns praktiska problem knutna till villkoren för olika ekonomiska säkerheter. Detta kan påverka statens möjligheter att utan dröjsmål få täckning för nödvändiga efterbehandlingskostnader. Eftersom det förefaller saknas generella standardiserade villkorstexter för olika slag av säkerheter, bör länsstyrelserna samordna sin syn på form och villkor för olika ekonomiska säkerheter i samband med tillstånd för gruvverksamhet och annan miljöfarlig verksamhet. Det kan till exempel ske genom att man tar fram riktlinjer för länsstyrelsernas synpunkter till mark- och miljödomstolarna beträffande ekonomiska säkerheter. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3.1 Inledning Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av utvinningsavfallets ekonomiska risker för staten. Regeringens ambition är att Sverige ska fortsätta att stå starkt som gruvnation och vara ett föregångsland för en miljömässigt hållbar gruvnäring och avfallshantering. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att kostnader för efterbehandling och avfallshantering från gruvverksamhet inte belastar staten och skattebetalarna. För att få en helhetsbild över området är det enligt regeringens mening viktigt att identifiera och beskriva hur nu gällande utvinnings- och miljölagstiftning påverkar finansiering av återställande efter gruvverksamheterna. Riksrevisionens analys är inte helt uppdaterad i denna del. Förutsättningarna för gruvverksamhet har förändrats under de senaste femton åren. Lagstiftningen om ekonomisk säkerhet respektive hantering av utvinningsavfall har sedan 2002 successivt skärpts. Enligt 15 kap. 34 § miljöbalken får ett tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall i dag ges endast om verksamhetsutövaren ställer säkerhet enligt 16 kap. 3 § miljöbalken eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för säkerhetsställande. Enligt 64 § förordningen (2013:19) om utvinningsavfall ska ekonomisk säkerhet beräknas utifrån en oberoende kvalificerad bedömning. Denna förordning är ett genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG. De exempel på otillräckliga säkerheter som Riksrevisionen lyfter fram är alla således beslutade med stöd av andra regler än de som gäller i dag. Riksrevisionens granskning bidrar dock till att identifiera möjliga förbättringar i det svenska systemet för ekonomiska säkerheter för behandling av utvinningsavfall. 3.2 Långsiktig plan för hantering av ökad avfallsmängd Gruvnäringen är och har länge varit en viktig del av svensk industri. Sverige är EU:s största järnmalmsproducent och är en av de främsta producenterna även när det gäller övriga basmetaller. Regeringens ambition är att Sverige ska fortsätta att stå starkt som gruvnation och vara ett föregångsland för en miljömässigt hållbar gruvnäring och avfallshantering. Verksamheten ska samtidigt inte överlämna en skadad miljö eller ekonomiska åtaganden till framtidens medborgare och skattebetalare. I nuläget motsvarar utvinningsavfallet från gruvindustrin 83 procent av den totala uppkomna avfallsmängden i Sverige. Regeringen instämmer i att en långsiktig strategi för hantering och efterbehandling av utvinningsavfall skulle ge en samlad bild och vägledning om hur detta avfall bör hanteras. Det är viktigt att finna alternativa användningsområden för gruvavfallet såsom återanrikning eller som ballastmaterial inom infrastruktur och samhällsplanering. Regeringen uppdrog därför den 14 april 2016 åt Naturvårdsverket och SGU att tillsammans ta fram en långsiktig strategi för hantering av utvinningsavfall och göra en bedömning av åtgärder för efterbehandling med beaktande av alternativ användning av utvinningsavfall. En sådan strategi behöver även omfatta den del av gruvavfallet som inte kan utvinnas eller användas för annan produktion. Riksrevisionen har rekommenderat regeringen att utreda förutsättningarna och formerna för en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvor. Riksrevisionen har vidare påpekat att det finns tidsmässiga begränsningar i det ansvar som verksamhetsutövaren normalt ska ta för avhjälpande av föroreningsskador eller allvarliga miljöskador. Regeringen har påbörjat ett arbete för att utreda och analysera förutsättningarna för nya modeller för kostnadstäckning av avhjälpande av sådana skador. Regeringen anser att det krävs en fördjupad analys för att bedöma i vilken utsträckning det förhållande Riksrevisionen beskriver utgör en risk avseende den gruvverksamhet som bedrivs i dag eller kommer att bedrivas i framtiden. Utgångspunkten för en sådan analys måste bygga på dagens lagstiftning med innebörden att förorenaren betalar. 3.3 Utvärdering av efterbehandlingar och klassificering av avfall Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är av stor vikt att ta till vara och analysera erfarenheter från tidigare gjorda sanerings- och efterbehandlingsinsatser för vidare metodutveckling och bedömning av kostnadseffektivitet. Regeringen uppdrog därför den 14 april 2016 åt Naturvårdsverket och SGU att tillsammans utvärdera de efterbehandlingsinsatser som har genomförts från 1980-talet och framåt. Regeringen konstaterar i likhet med Riksrevisionen att arbetet med klassificering av visst utvinningsavfall som farligt avfall bör prioriteras. Vissa typer av sulfidhaltigt gråbergsavfall kan generera giftigt, cancerframkallande och ekotoxiskt lakvatten som kan vara giftigt för människor vid direktexponering. I vissa fall kan också radioaktiva ämnen och tungmetaller i avfallet utgöra problem. Regeringen uppdrog därför den 7 april 2016 åt Naturvårdsverket att analysera och förtydliga sin vägledning avseende under vilka förutsättningar utvinningsavfall som uppvisar farliga egenskaper bör klassificeras som farligt avfall och konsekvenserna av detta. Riksrevisionen har också rekommenderat regeringen att kartlägga de kostnader som uppstår för hantering av utvinningsavfallet och efterbehandling. Kostnaderna för detta varierar stort beroende på egenskaperna hos den aktuella malmkroppen och vilken gruvverksamhet som bedrivs. Enligt regeringen föreligger det i nu gällande utvinnings- och miljölagstiftning inga otydligheter om vare sig ansvarsfrågan eller hur finansieringen av hantering av utvinningsavfall och efterbehandling ska ske när det gäller den gruvverksamhet som bedrivs i dag, eller från historiskt nedlagd gruvverksamhet. Regeringen instämmer däremot i Riksrevisionens bedömning att det kan saknas en helhetsbild över bedömda framtida kostnader för utvinningsavfallshantering och efterbehandling. Regeringen uppdrog därför den 14 april 2016 åt Naturvårdsverket och SGU att tillsammans kartlägga statens och verksamhetsutövarnas kostnader för hantering av utvinningsavfall och för efterbehandling. 3.4 Prövning av gruvverksamhet Riksrevisionen har rekommenderat regeringen att överväga författningsändringar för att förtydliga att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncession även ska omfatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Regeringen instämmer i att utgångspunkten ska vara att en gruvverksamhet ska bära sina kostnader för avfallshantering och efterbehandling av området. Frågan om ekonomisk säkerhet för verksamheten är dock svårbedömd även utifrån det underlag som finns vid prövningen hos mark- och miljödomstolen, vilken kan äga rum flera år efter att bearbetningskoncession beviljats (en bearbetningskoncession gäller som huvudregel i 25 år). Under den tiden kan väsentliga förutsättningar för bedömningen av kostnaderna ha kommit att förändras. Regeringen har svårt att se hur dessa kostnader med större säkerhet ska kunna beaktas redan vid Bergsstatens prövning av en ansökan om bearbetningskoncession. Riksrevisionen har bland annat pekat på att en långsiktig branschfinansiering skulle kunna utgöras av exempelvis en fondlösning. Regeringen har påbörjat ett arbete för att utreda och analysera om det finns andra insatser eller åtgärder, som på ett mer ändamålsenligt sätt kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter för hantering av utvinningsavfall och efterbehandling. Riksrevisionen rekommenderar att länsstyrelserna samordnar sin syn på form och villkor för olika ekonomiska säkerheter i samband med tillstånd för gruvverksamhet och annan miljöfarlig verksamhet genom att exempelvis ta fram riktlinjer för länsstyrelsernas synpunkter till mark- och miljödomstolarna beträffande ekonomisk säkerheter. Regeringen kan konstatera att Riksrevisionens granskning visar att olikheter förekommer vid handläggning av ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Regeringen har från länsstyrelserna fått veta att de välkomnar och ställer sig positiva till att ta fram gemensamma riktlinjer och till att arbeta med gemensamma principer och bedömningsgrunder. Riksrevisionen rekommenderar vidare regeringen att överväga att se över och förtydliga miljöbalkens regelverk så att tillstånd till gruvverksamheter inte får tas i anspråk innan de ekonomiska säkerheterna har godkänts. En analys av tillstånden för de gruvor som gått i konkurs visar att tidpunkten för ställande av säkerhet inte förefaller ha haft någon avgörande betydelse för säkerheternas tillgänglighet, utan problemen har varit av annan beskaffenhet, såsom säkerheternas storlek vid konkurstillfället. Det finns därmed inte några tungt vägande skäl att detaljstyra domstolarnas bedömning om tidpunkten för när en ekonomisk säkerhet ska ställas. Säkerheterna ska enligt nuvarande lagstiftning vara tillräckliga för att täcka kostnader för avfallshantering och efterbehandling och regeringen avser att följa utvecklingen i denna fråga. Det är viktigt att domstolens bedömning av kostnader för avfallshantering och efterbehandling kan göras oberoende av beslut som fattats tidigare i processen eller av förväntningar på den tekniska eller affärsmässiga utvecklingen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen föreslår att en långsiktig strategi ska tas fram för att i framtiden kunna hantera en ökad avfallsmängd och en utvärdering av de efterbehandlingsåtgärder vid nedlagd gruvverksamhet som har gjorts. Regeringen har den 14 april 2016 uppdragit åt Naturvårdsverket och SGU att tillsammans ta fram en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall som tar hänsyn till alternativ användning av materialet. Regeringen har vidare uppdragit åt myndigheterna att tillsammans utvärdera de efterbehandlingsinsatser som har genomförts från 1980-talet och framåt samt kartlägga dess kostnader. Riksrevisionen uppmärksammar att en stor del av gruvavfallet har farliga egenskaper, men att en liten andel av detta faktiskt har klassificerats som farligt. Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att analysera och förtydliga sin vägledning avseende under vilka förutsättningar utvinningsavfall som har egenskaper som farligt avfall bör klassificeras som sådant och konsekvenserna av detta. Vidare föreslår Riksrevisionen att utveckla förutsättningarna och formen för en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvor när ställd ekonomisk säkerhet inte räcker till, i syfte att minska riskerna för staten. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över och förtydliga miljöbalkens regelverk och att länsstyrelserna samordnar sig när det gäller form och villkor för ekonomiska säkerheter i med tillståndsprövningar för gruvverksamhet. Regeringen har påbörjat ett arbete för att utreda och analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt, kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter för hantering av utvinningsavfall och efterbehandling. Regeringen har från länsstyrelserna inhämtat att de ställer sig positiva till att ta fram gemensamma riktlinjer och bedömningsgrunder. Riksrevisionen föreslår att regeringen bör överväga författningsändringar i syfte att låta Bergsstatens prövning av bearbetningskoncession innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling, och inte som nu i samband med prövning av miljötillstånd enligt miljöbalken. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att en tidigare prövning av dessa kostnader är mer ändamålsenlig än dagens prövning. I syfte att minimera risken för att kostnader för efterbehandling och avfallshantering av gruvverksamhet inte belastar staten eller skattebetalarna har genomförda förändringar i lagstiftningen under de senaste 15 åren bidragit till att förutsättningarna för dagens gruvverksamhet har förändrats. Regeringen avser att även fortsättningsvis utvärdera och förbättra regelverken samt främja miljömässigt hållbar hantering av gruvindustrins restprodukter och avfall. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Gruvavfall - Ekonomiska risker för staten (RiR 2015:20) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 april 2016 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Romson, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Persson, Bucht, Hultqvist, Hellmark Knutsson, Regnér, Ygeman, Bolund, Kaplan, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Wikström, Hadzialic Föredragande: statsrådet Damberg Regeringen beslutar skrivelse 2015/16:165 Riksrevisionens rapport om ekonomiska risker för staten i fråga om gruvavfall