Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2016/17:150 Ytterligare anpassning av svensk rätt till Dublinförordningen Prop. 2016/17:150 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 16 mars 2017 Stefan Löfven Morgan Johansson (Justitiedepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslår regeringen ändringar i utlänningslagen (2005:716) med anledning av den omarbetade Dublinförordningen. Regeringen föreslår bl.a. att om Migrationsverkets eller Polismyndighetens beslut om överföring enligt Dublinförordningen överklagas och klaganden yrkar inhibition inom överklagandetiden, får beslutet om överföring inte verkställas innan en migrationsdomstol har prövat frågan om inhibition. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2017. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Dublinförordningens utveckling 6 4.1 2003 års Dublinförordningen 6 4.2 Den omarbetade Dublinförordningen 7 4.3 Pågående EU-arbete 7 5 Vilka ytterligare anpassningar krävs för att svensk rätt ska överensstämma med Dublinförordningen? 8 5.1 Verkställighet av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen 8 5.2 Några fler anpassningar av svensk rätt krävs inte 12 6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 13 7 Kostnader och andra konsekvenser 14 8 Författningskommentar 15 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 15 Bilaga 1 Den omarbetade Dublinförordningen 17 Bilaga 2 Sammanfattning av departementspromemorian Ytterligare anpassning av svensk rätt till Dublinförordningen (Ds 2016:34) 46 Bilaga 3 Promemorians lagförslag 47 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna 48 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 49 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 2017 50 Rättsdatablad 51 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Regeringen har följande förslag till lagtext. Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 12 kap. 13 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 12 kap. 9 a §, och närmast före 12 kap. 9 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 12 kap. Verkställighet av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen 9 a § Om en utlänning har överklagat ett beslut som Migrationsverket eller Polismyndigheten har fattat om överföring enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning) (Dublinförordningen), och inom överklagandetiden har yrkat inhibition av beslutet, får beslutet inte verkställas innan en migrationsdomstol har prövat frågan om inhibition. Detta gäller endast första gången utlänningen yrkar inhibition. Ett beslut att avslå ett sådant yrkande om inhibition ska vara motiverat. 13 § Om det i andra fall finns särskilda skäl till det, får Migrationsverket besluta om inhibition. Bestämmelser om inhibition finns också i 8 a, 16 a och 18-20 §§. Bestämmelser om inhibition finns också i 8 a, 9 a, 16 a, 18-19 a och 20 §§. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017. 3 Ärendet och dess beredning Europaparlamentet och Europeiska unionens råd antog den 26 juni 2013 förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning), i fortsättningen kallad "den omarbetade Dublinförordningen". Den omarbetade Dublinförordningen trädde i kraft den 19 juli 2013 och började tillämpas den 1 januari 2014. Som EU-förordning är den direkt tillämplig i EU:s medlemsstater. Vissa lagändringar som motiveras av den omarbetade Dublinförordningen har redan gjorts i svensk rätt (se SFS 2014:792, prop. 2013/14:197). Förordningen finns som bilaga 1. Inom Justitiedepartementet har departementspromemorian Ytterligare anpassning av svensk rätt till Dublinförordningen (Ds 2016:34) utarbetats. En sammanfattning av promemorian och promemorians lagförslag finns i bilaga 2 och bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2016/06555/L7). Propositionen innehåller regeringens överväganden och förslag för att ytterligare anpassa svensk rätt till den omarbetade Dublinförordningen. Lagrådet Regeringen beslutade den 16 februari 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionens. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. 4 Dublinförordningens utveckling 4.1 2003 års Dublinförordningen Som en del i arbetet med att skapa ett gemensamt asylsystem i EU antog rådet den 18 februari 2003 förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har lämnat in i någon medlemsstat, i fortsättningen kallad "2003 års Dublinförordning". Förordningen ersatte den s.k. Dublinkonventionen från 1990. Syftet med 2003 års Dublinförordning var att på ett tydligt och praktiskt genomförbart sätt avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en asylansökan som lämnats in av en tredjelandsmedborgare i någon medlemsstat. Förordningen skulle även garantera faktisk tillgång till förfarandena för fastställande av flyktingstatus utan att äventyra målet om att asylansökningar ska behandlas snabbt. En huvudprincip i förordningen var att en asylansökan ska prövas av en enda medlemsstat. Förordningen innehöll därför kriterier för att avgöra vilken medlemsstat som ska vara ansvarig för prövningen av en asylansökan. 4.2 Den omarbetade Dublinförordningen För att uppnå ökad harmonisering och likabehandling av flyktingar och alternativt skyddsbehövande har samtliga rättsakter inom det europeiska asylsystemet omförhandlats och omarbetade versioner har antagits. Den 26 juni 2013 antog Europaparlamentet och rådet den omarbetade Dublinförordningen. Samtidigt upphävdes bl.a. 2003 års Dublinförordning. Den omarbetade Dublinförordningen innehåller flera förändringar. Förordningen har ett vidgat tillämpningsområde och bl.a. har särskilda rättsäkerhetsgarantier för ensamkommande barn och bestämmelser om förvar och informationsutbyte mellan medlemsstater införts. 4.3 Pågående EU-arbete Den 6 april 2016 kom EU-kommissionen med ett meddelande till Europaparlamentet och rådet för en reform av det gemensamma asylsystemet. Det övergripande syftet är att frångå ett system som på grund av sin utformning eller bristfällig tillämpning lägger ett oproportionerligt stort ansvar på vissa medlemsländer och främjar okontrollerade migrationsflöden. Man vill i stället övergå till ett rättvisare system som ger säkra och ordnade vägar till EU för tredjelandsmedborgare som är i behov av internationellt skydd. Den 4 maj 2016 presenterade kommissionen en första uppsättning förslag för att reformera det gemensamma europeiska asylsystemet, bl.a. ett förslag till en ny omarbetad Dublinförordning som ska ersätta den omarbetade Dublinförordningen. Genom förslaget till en ny omarbetad Dublinförordning vill kommissionen etablera en omfördelningsmekanism. Förslaget syftar även till att förenkla och effektivisera handläggningen av Dublinärenden samt minska de sekundära förflyttningarna inom unionen. Förhandlingar om förslaget till ny omarbetad Dublinförordning har inletts mellan medlemsstaterna i rådet. 5 Vilka ytterligare anpassningar krävs för att svensk rätt ska överensstämma med Dublinförordningen? 5.1 Verkställighet av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen Regeringens förslag: Om en utlänning har överklagat ett beslut som Migrationsverket eller Polismyndigheten har fattat om överföring enligt Dublinförordningen och inom överklagandetiden har yrkat inhibition av beslutet, får beslutet inte verkställas innan en migrationsdomstol har prövat frågan om inhibition. Detta gäller endast första gången utlänningen yrkar inhibition. Ett beslut att avslå ett yrkande om inhibition ska vara motiverat. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Riksdagens ombudsmän (JO), Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Malmö, Förvaltningsrätten i Luleå, Justitiekanslern, Domstolsverket, Polismyndigheten, Migrationsverket, Barnombudsmannen och Uppsala universitet tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Domstolsverket efterlyser ett förtydligande av innebörden av och skälet till den särskilt stadgade motiveringsskyldigheten i den nya paragrafen, med hänsyn till den generella motiveringsskyldigheten i 30 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291). Barnombudsmannen understryker vikten av att informera de sökande, i synnerhet ensamkommande barn, om förfarandet. Uppsala universitet anser att det bör förtydligas att ett inhibitionsyrkande och den form i vilken detta ges uttryck ska tolkas generöst av Migrationsverket och domstolen. Sveriges advokatsamfund har i huvudsak inga invändningar mot förslaget men anser att det ska kompletteras med en möjlighet för sökanden att, för det fall att nya tidigare icke kända omständigheter framkommer, framställa yrkanden om inhibition med samma rättsliga följd (suspensiv verkan) även efter det att överklagandefristen har löpt ut eller om inhibitionsfrågan redan har prövats en gång. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Svenska kyrkan anser att ett överklagande av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen bör tolkas som ett yrkande om inhibition samt att den som överklagar ska ha rätt att stanna kvar i väntan på resultatet av överklagandet. Skälen för regeringens förslag: Ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen är omedelbart verkställbart. Till skillnad från 2003 års Dublinförordning reglerar den omarbetade Dublinförordningen rätten till ett effektivt rättsmedel. I artikel 27 anges bl.a. att det ska finnas en rätt till ett effektivt rättsmedel i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller beslut om överföring. För att säkerställa en sådan rätt ska medlemsstaterna föreskriva ett av tre alternativ för hur ett överklagande av ett beslut om överföring, eller en ansökan om omprövning, ska påverka verkställigheten av beslutet om överföring. Utgångspunkten i samtliga alternativ är att beslutet om överföring är verkställbart under överklagandetiden till dess att den berörda personen överklagar eller begär omprövning. I ett av alternativen krävs dessutom att den klagande begär inhibition för att beslutet om överföring inte ska få verkställas. Olika alternativ för att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel Medlemsstaterna har tre alternativ att välja mellan. a) Låta överklagandet eller ansökan om omprövning innebära att den berörda personen har rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen. b) Föreskriva att överföringen avbryts automatiskt och avbrytandet upphör efter en viss skälig tidsperiod, under vilken en domstol efter noggrann och minutiös kontroll av begäran ska ha beslutat huruvida suspensiv verkan med anledning av ett överklagande eller en begäran om omprövning ska beviljas. c) Ge den berörda personen möjlighet att inom en skälig tidsperiod begära att en domstol avbryter verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen. Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ett effektivt rättsmedel genom att avbryta verkställigheten av överföringen till dess att ett beslut har fattats om den första begäran om uppskov. Ett beslut om huruvida verkställigheten av överföringsbeslutet ska avbrytas ska fattas inom en skälig tidsperiod, och samtidigt medge en noggrann och minutiös kontroll av begäran om uppskov. Ett beslut om att inte avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet ska vara motiverat. I alternativ a) är det själva överklagandet eller ansökan om omprövning i sig som grundar en rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten, i avvaktan på resultatet av överklagandet eller omprövningen. Även alternativ b) innebär att ett överklagande eller en ansökan om omprövning i sig medför att beslutet om överföring inte får verkställas. Detta gäller dock endast under en skälig tidsperiod inom vilken en domstol ska göra en grundlig och noggrann kontroll av överklagandet eller begäran om omprövning och ta ställning till om överföringsbeslutet ska inhiberas. Förutom att överklaga eller ansöka om omprövning krävs enligt alternativ c) att den klagande också yrkar inhibition för att överföringsbeslutet inte ska få verkställas. Yrkandet ska framställas inom en skälig tidsperiod. Om den klagande yrkar inhibition i rätt tid ska en domstol, inom en skälig tidsperiod, ta ställning till om överföringsbeslutet ska inhiberas. Det ska krävas en begäran om inhibition (alternativ c) Ett av målen med Dublinförordningen är att ansökningar om internationellt skydd ska kunna behandlas snabbt. Det är därför viktigt att överföringsbeslut kan verkställas så snart som möjligt. I de allra flesta fall är det Migrationsverket som fattar beslut om överföring i första instans. Polismyndigheten får emellertid i vissa fall också fatta sådana beslut, t.ex. om utlänningen inte har sökt asyl i Sverige. Både Polismyndighetens och Migrationsverkets beslut om överföring kan överklagas till en migrationsdomstol (1 kap. 9 § och 14 kap. 3 § utlänningslagen samt MIG 2016:4). Enligt nuvarande ordning kan ett överföringsbeslut verkställas även om det har överklagats. Detta gäller också om ett yrkande om inhibition har framställts, under förutsättning att Migrationsverket eller migrationsdomstolen ännu inte har beslutat om inhibition. Migrationsverket kan, enligt 1 kap. 9 § och 12 kap. 13 § utlänningslagen, vid ett överklagande självmant pröva om överföringsbeslutet ska inhiberas. När överklagandet har överlämnats till en migrationsdomstol har även domstolen en möjlighet att på eget initiativ inhibera beslutet enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Alternativ a) innebär att ett överföringsbeslut som överklagas inte kan verkställas förrän en domstol har prövat överklagandet i sak medan alternativ b) och c) innebär att ett överföringsbeslut som har överklagats kan verkställas när en domstol har prövat frågan om inhibition. Det innebär att beslut kan verkställas snabbare med alternativ b) och c) än med alternativ a). Det som skiljer alternativ b) från alternativ c) är om inhibition ska prövas av domstolen ex officio (på eget initiativ) eller på begäran av den klagande. Även om en migrationsdomstol kan besluta om inhibition ex officio görs en sådan prövning i de flesta fall efter yrkande av en part. Alternativ c) är således mest likt regleringen i svensk rätt. Sedan Migrationsverket började tillämpa den omarbetade Dublinförordningen har verket också haft som utgångspunkt att använda sig av alternativ c). Eftersom alternativ c) möjliggör en tidig verkställighet samtidigt som det är mest likt dagens system och i praktiken redan tillämpas gör regeringen bedömningen att alternativ c) är att föredra av de tre alternativen. En utlänning ska alltså inom en skälig tidsperiod kunna begära att domstolen inhiberar överföringsbeslutet till dess att domstolen prövat överklagandet i sak. Det finns ingen definition av skälig tidsperiod i Dublinförordningen. För att på ett enkelt och praktiskt sätt kunna hantera överklaganden av överföringsbeslut bör tidsfristen att begära inhibition vara densamma som gäller för överklagande, det vill säga tre veckor från den dag klaganden fick del av beslutet. Att, som Sveriges advokatsamfund förespråkar, låta inhibitionsyrkanden som framställs efter överklagandetiden få suspensiv verkan skulle enligt regeringen motverka Dublinförordningens syfte och riskera att handläggningen av ansökningar om internationellt skydd försenas. En bestämmelse med innebörden att en begäran om inhibition ska göras inom överklagandetiden bör därför tas in i utlänningslagen. I Migrationsverkets allmänna serviceskyldighet ingår att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör verkets verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Att lämna information om förfarandet får anses vara en sådan uppgift som typiskt sett ingår i en myndighets serviceskyldighet. Som Barnombudsmannen betonar är denna skyldighet vidsträckt när den enskilde är ett barn och innebär att barn, både barn i familj och ensamkommande barn, ska få information om förfarandet. Regeringen vill framhålla att denna skyldighet är vidsträckt även när den enskilde saknar ett offentligt biträde. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Svenska kyrkan anser att ett överklagande av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen bör tolkas som ett yrkande om inhibition, och Uppsala universitet efterfrågar ett förtydligande av att ett yrkande om inhibition bör tolkas generöst. Särskilt eftersom den som överklagar ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen, och då vanligen också vill stanna i Sverige, ofta saknar ett offentligt biträde är det viktigt att i oklara fall undersöka vad klaganden avser med sitt överklagande. Detta följer redan av myndigheters och domstolars allmänna utredningsskyldighet och praxis. Att regelmässigt tolka ett överklagande som ett yrkande om inhibition skulle dock föra för långt. Enligt artikel 27.3 c i Dublinförordningen ska ett beslut om att inte avbryta verkställigheten av ett överföringsbeslut vara motiverat. Som Domstolsverket har påpekat finns en motiveringsskyldighet i 30 § andra stycket förvaltningsprocesslagen. Bestämmelsen gäller beslut som innebär att rätten skiljer mål ifrån sig. Någon motsvarande skyldighet att motivera inhibitionsbeslut finns emellertid inte i förvaltningsprocesslagen. Regeringen anser därför att det bör framgå av den nya bestämmelsen i utlänningslagen att ett beslut om att inte avbryta verkställigheten av ett överföringsbeslut enligt Dublinförordningen ska vara motiverat. Om den klagande har framställt ett inhibitionsyrkande i rätt tid får överföringsbeslutet inte verkställas förrän domstolen, inom en skälig tidsperiod, har fattat ett beslut med anledning av detta yrkande. Inte heller i denna del framgår det av förordningen vad som avses med en skälig tidsperiod. Enligt vad som allmänt gäller inom förvaltningsprocessrätten bör domstolen, efter att ett yrkande om inhibition kommit in till domstolen, pröva inhibitionsfrågan skyndsamt (se bl.a. JO:s protokoll den 2 februari 2012 i ärende nr 5810-2011). Hur lång tid en domstol kan dröja med att pröva ett yrkande om inhibition utan att överskrida kravet på skyndsam behandling är en bedömningsfråga. Om målet innehåller ett omfattande material samt komplicerade och svårbedömda frågor, kan prövningen givetvis tillåtas dröja längre än om det t.ex. rör sig om mål eller ärenden av förhållandevis begränsad omfattning. Mål om överföring enligt Dublinförordningen är ofta av begränsad omfattning. Sådana mål ska dessutom i sin helhet handläggas skyndsamt. Det redan nu gällande skyndsamhetskravet i svensk rätt får anses tillräckligt för att uppfylla kraven i förordningen och det finns inte något skäl att fastställa en skälig tidsperiod inom vilken frågan om inhibition ska prövas. Artikel 27 ger enligt sin lydelse inte rätt till överprövning i flera domstolsinstanser. Rätten att stanna kvar i landet i avvaktan på domstolens inhibitionsprövning gäller därför endast vid överklagande till den första domstolsinstansen och dessutom endast första gången den klagande yrkar inhibition under överklagandetiden. Om klaganden yrkar inhibition är utgångspunkten att detta yrkande ska prövas separat och med förtur, inte minst eftersom verkställigheten avbryts i och med ett inhibitionsyrkande. I syfte att främja en effektiv handläggning bör dock undantag kunna göras om det inte finns skäl att bifalla inhibitionsyrkandet och ett slutligt avgörande är mycket nära förestående, vilket görs redan i dag. Andra inhibitionsyrkanden får hanteras inom ramen för förvaltningsprocesslagens bestämmelser. De får inte någon suspensiv verkan och innebär därför inte något hinder mot att verkställa beslutet i avvaktan på att domstolen prövar inhibitionsfrågan. 5.2 Några fler anpassningar av svensk rätt krävs inte Regeringens bedömning: Några fler författningsändringar med anledning av den omarbetade Dublinförordningen behövs inte. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon invändning mot bedömningen. Sveriges advokatsamfund anser dock att sökanden ska ges ökade möjligheter att få ett offentligt biträde vid förfaranden enligt Dublinförordningen. Migrationsverket efterfrågar ett förtydligande av om även sådana beslut om inhibition som verket har fattat ex officio har den suspensiva verkan som avses i den omarbetade Dublinförordningen. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelsen i artikel 28 som reglerar förvar skiljer sig i vissa delar från svensk rätt. Enligt principen om EU-rättens företräde ska en EU-förordning tillämpas framför svensk lag om den svenska lagen avviker från EU-förordningen. Detta innebär att t.ex. utlänningslagens bestämmelser om förvar inte ska tillämpas i mål eller ärenden om överföring enligt den omarbetade Dublinförordningen i den mån de avviker från förordningens bestämmelser (se även MIG 2015:5). Några författningsändringar bedöms inte vara nödvändiga i dessa delar. I artikel 28 hänvisas till artiklarna 9-11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning) (det omarbetade mottagandedirektivet). Artiklarna innehåller bestämmelser om förvar. Artikel 9 behandlar garantier för sökande som tas i förvar och innehåller bl.a. bestämmelser om vilken myndighet som ska fatta beslut om förvar, om rättslig prövning av sådana beslut och om rätt till offentligt biträde. Artikel 10 behandlar förhållanden för förvar och innehåller bl.a. bestämmelser om att förvarstagna som huvudregel ska placeras i särskilda förvarsanläggningar och om rätten att ta emot besök. I artikel 11, som behandlar förvar av utsatta personer och sökande med särskilda mottagandebehov, finns bl.a. bestämmelser om att medlemsstaterna ska beakta barnets bästa och om inkvartering av ensamkommande barn och familjer. I svensk rätt finns bestämmelser om förvar i 10 och 11 kap. utlänningslagen och i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. En förvarstagen kan i vissa fall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest och då gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. Bestämmelser om barnets bästa finns i 1 kap. 10 § utlänningslagen och bestämmelser om handläggningen av ärenden om förvar och överklagande av beslut om förvar finns i 10 kap. respektive i 14 kap. 9 och 10 §§ utlänningslagen. I 18 kap. 1 § utlänningslagen finns bestämmelser om rätt till offentligt biträde. Bestämmelserna i svensk rätt uppfyller kraven i artiklarna 9-11 i det omarbetade mottagandedirektivet. Några författningsändringar med anledning av hänvisningen i artikel 28 i den omarbetade Dublinförordningen behövs därför inte. Dublinförordningen ställer inget krav på att kostnadsfritt rättsligt bistånd eller biträde beviljas i ärenden eller mål om överföring enligt Dublinförordningen. Regeringen anser därför, till skillnad från vad Sveriges advokatsamfund föreslår, att reglerna om offentligt biträde inte behöver ses över inom ramen för den ytterligare anpassningen till Dublinförordningen. När det gäller verkan av sådana inhibitionsbeslut som Migrationsverket fattar ex officio med stöd av artikel 27.4 i den omarbetade Dublinförordningen, är den fråga som Migrationsverket belyser för närvarande föremål för EU-domstolens prövning i mål C-60/16. Målet gäller en begäran från Kammarrätten i Stockholm om förhandsavgörande i fråga om från vilken tidpunkt tidsfristen i artikel 28 om förvar ska beräknas då den asylsökande inte är förvarstagen. En av de frågor som kammarrätten ställer är om det har någon betydelse för beräkningen av tidsfristen om den asylsökande inte själv har begärt inhibition. Regeringen har i målet anfört att förordningen bör tolkas så att tillämpningen och beräkningen av sexveckorsfristen i artikel 28.3 tredje stycket inte påverkas av om det är den enskilde eller den behöriga myndigheten som har tagit initiativ till ett beslut om inhibition. Detta är en fråga för rättstillämpningen och ytterst EU-domstolen eftersom det handlar om en tolkning av en EU-förordning. 6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2017. Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon invändning mot förslaget eller bedömningen. Kammarrätten i Stockholm framför dock att tidpunkten för ikraftträdandet bör samordnas med ikraftträdandet av de förslag till ändringar i utlänningslagen som lämnas i departementspromemorian Åldersbedömning tidigare i asylprocessen (Ds 2016:37). Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den omarbetade Dublinförordningen trädde i kraft den 19 juli 2013 och började tillämpas av medlemsstaterna den 1 januari 2014. Både de nu föreslagna lagändringarna och de ändringar i utlänningslagen som föreslagits i departementspromemorian Åldersbedömning tidigare i asylprocessen (Ds 2016:37) och sedermera i propositionen Åldersbedömning tidigare i asylprocessen (prop. 2016/17:121) är ärenden som regeringen prioriterar och som bör träda i kraft så snart som möjligt. Regeringen anser inte att det har framkommit skäl som motiverar en ändring av den föreslagna ikraftträdandetidpunkten. Regeringen anser därför att lagändringarna bör träda i kraft den 1 juli 2017. Regeringen bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser. 7 Kostnader och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Eventuella kostnadsökningar ryms inom befintliga anslagsramar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon invändning mot bedömningen. Svenska kyrkan efterlyser en mer utvecklad genusanalys och anser att förslaget bör kompletteras med en barnkonsekvensanalys. Skälen för regeringens bedömning Ekonomiska konsekvenser Regeringens förslag innebär att ett överklagande får suspensiv verkan först när det kombineras med ett yrkande om inhibition under överklagandetiden. Det är i princip en kodifiering av rådande tillämpning av artikel 27 i den omarbetade Dublinförordningen. Eventuella kostnadsökningar skulle därför bli marginella och ryms inom befintliga anslag. Konsekvenser för flickor och pojkar och för kvinnor och män Betydligt fler pojkar och män söker asyl i Sverige än flickor och kvinnor, vilket får genomslag även när det gäller beslut om överföring enligt Dublinförordningen. Även om förslaget är könsneutralt utformat kommer därför fler pojkar och män än flickor och kvinnor att direkt beröras av förslaget. Trots det finns inte någon konflikt mellan förslaget och regeringens arbete för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Konsekvenser för barn Enligt artikel 3 i Förenta nationernas konvention den 20 november 1989 om barnets rättigheter ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Vid beslut om åtgärder som rör barn kan konventionsstater behöva väga barnets bästa mot andra samhällsintressen. Att barnets bästa ska sättas i främsta rummet betyder dock att barnets intressen har hög prioritet och inte bara är ett bland flera överväganden. Lagförslaget kommer att påverka barn, både de som befinner sig i Sverige med sina föräldrar eller andra vårdnadshavare och ensamkommande barn. Barn som omfattas av ett beslut som innebär att ett annat EU-land ska pröva barnets ansökan gynnas inte av att en överföringsprocess drar ut på tiden. Det är tvärtom viktigt ur ett barnperspektiv att ett sådant beslut kan genomföras så snabbt som möjligt samtidigt som behovet av ett rättssäkert förfarande tillgodoses. Regeringen bedömer att av de alternativ som ges i Dublinförordningen är alternativ c) det som bidrar till den kortaste väntan på överföring och därmed snabbast tillgång till de rättigheter som ges asylsökande i det land som ska pröva ansökan, samtidigt som behovet av ett rättssäkert förfarande tillgodoses. Regeringen bedömer att förslaget inte står i strid med principen om barnets bästa. 8 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 12 kap. Verkställighet av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen 9 a § Om en utlänning har överklagat ett beslut som Migrationsverket eller Polismyndigheten har fattat om överföring enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning) (Dublinförordningen), och inom överklagandetiden har yrkat inhibition av beslutet, får beslutet inte verkställas innan en migrationsdomstol har prövat frågan om inhibition. Detta gäller endast första gången utlänningen yrkar inhibition. Ett beslut att avslå ett sådant yrkande om inhibition ska vara motiverat. Paragrafen, som är ny, reglerar när ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen får verkställas. Övervägandena finns i avsnitt 5.1. Beslut om överföring enligt Dublinförordningen är omedelbart verkställbara. Av paragrafen följer dock att om en utlänning överklagar Migrationsverkets eller Polismyndighetens beslut om överföring enligt Dublinförordningen och yrkar inhibition inom överklagandetiden, ska verkställigheten avbrytas till dess att en domstolsprövning av inhibitionsyrkandet har gjorts. Prövningen ska göras skyndsamt. Om domstolen inte meddelar inhibition kan beslutet åter verkställas. Ett sådant avslagsbeslut ska vara motiverat. Rätten att stanna kvar i landet i avvaktan på domstolens inhibitionsprövning gäller endast första gången den klagande yrkar inhibition inom överklagandetiden. Ytterligare inhibitionsyrkanden får hanteras inom ramen för förvaltningsprocesslagens bestämmelser. De får inte någon suspensiv verkan och medför alltså inte något hinder mot att verkställa beslutet i avvaktan på att domstolen prövar inhibitionsfrågan. Hänvisningen till Dublinförordningen avser förordningen i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen, en s.k. dynamisk hänvisning. 13 § Om det i andra fall finns särskilda skäl till det, får Migrationsverket besluta om inhibition. Bestämmelser om inhibition finns också i 8 a, 9 a, 16 a, 18-19 a och 20 §§. Paragrafen innehåller bl.a. en bestämmelse om inhibition. Ändringarna i andra stycket är följdändringar av att det införs en bestämmelse om inhibition i 9 a § och att 19 b §, som den 1 januari 2017 bytte beteckning från 19 a §, inte innehåller någon bestämmelse om inhibition (SFS 2016:1243). Den omarbetade Dublinförordningen Sammanfattning av departementspromemorian Ytterligare anpassning av svensk rätt till Dublinförordningen (Ds 2016:34) I promemorian föreslås en ändring i utlänningslagen (2005:716) med anledning av den omarbetade Dublinförordningen. Ändringen innebär att om Migrationsverkets eller Polismyndighetens beslut om överföring enligt Dublinförordningen överklagas och den klagande yrkar inhibition inom överklagandetiden, får beslutet om överföring inte verkställas innan en migrationsdomstol har prövat frågan om inhibition. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2017. Promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att det i utlänningslagen (2005:716) ska införas en ny paragraf, 12 kap. 9 a §, och närmast före 12 kap. 9 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 12 kap. Verkställighet av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen 9 a § Om en utlänning har överklagat ett beslut av Migrationsverket eller Polismyndigheten om överföring enligt Dublinförordningen och inom överklagandetiden har yrkat inhibition av beslutet, får beslutet inte verkställas innan en migrationsdomstol har prövat frågan om inhibition. Detta gäller endast första gången utlänningen yrkar inhibition. Ett beslut att avslå ett yrkande om inhibition ska vara motiverat. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017. Förteckning över remissinstanserna Efter remiss har yttrande över departementspromemorian Ytterligare anpassning av svensk rätt till Dublinförordningen (Ds 2016:34) avgetts av Riksdagens ombudsmän (JO), Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Malmö, Förvaltningsrätten i Luleå, Justitiekanslern, Domstolsverket, Polismyndigheten, Migrationsverket, Barnombudsmannen, Uppsala universitet (Juridiska fakulteten), Sveriges advokatsamfund och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar. Följande instanser har erbjudits att lämna yttrande men har avstått: Amnesty International - Svenska sektionen, Flyktinggruppernas Riksråd (FARR), UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna, Rädda Barnen samt Svenska Röda Korset. Därutöver har Svenska kyrkan kommit in med yttrande. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2017-02-22 Närvarande: F.d. justitieråden Severin Blomstrand och Annika Brickman samt justitierådet Anita Saldén Enérus. Ytterligare anpassning av svensk rätt till Dublinförordningen Enligt en lagrådsremiss den 16 februari 2017 har regeringen (Justitiedepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunniga Johanna Fernlund. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Wikström, Eriksson, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Morgan Johansson Regeringen beslutar proposition 2016/17:150 Ytterligare anpassning av svensk rätt till Dublinförordningen Rättsdatablad Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upp-häver eller upprepar ett normgivnings-bemyndigande Celexnummer för bakomliggande EU-regler Utlänningslag (2005:716) 32013R0604