Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:64 Riksrevisionens rapport om förutsägbarhet och långsiktighet inom biståndet Skr. 2016/17:64 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 8 december 2016 Stefan Löfven Isabella Lövin (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat om regeringen, Utrikesdepartementet och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) planerar biståndsverksamheten på ett långsiktigt och förutsägbart sätt. Granskningen har redovisats i rapporten Ett förutsägbart bistånd - trots en osäker finansiering (RiR 2016:17). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och vilka åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av Riksrevisionens rekommendationer i granskningsrapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Bakgrund om asylkostnader som en del av biståndet 6 3.2 Bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 8 4.1 Regeringens åtgärder 8 4.2 Utrikesdepartementets åtgärder 10 4.3 Sidas åtgärder 10 Bilaga Ett förutsägbart bistånd - trots en osäker finansiering (RiR 2016:17) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 december 2016 68 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om regeringen, Utrikesdepartementet och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) planerar biståndsverksamheten på ett långsiktigt och förutsägbart sätt. Granskningen har redovisats i rapporten Ett förutsägbart bistånd - trots en osäker finansiering (RiR 2016:17), se bilagan. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 26 augusti 2016 för besvarande senast den 26 december 2016. Granskningsrapporten och dess rekommendationer berör regeringen, Regeringskanslitet (Utrikesdepartementet, Finansdepartementet och Justitiedepartementet) samt Sida. Sida har getts möjlighet att yttra sig inför regeringens skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksdagen har uttalat en ambition om att biståndet ska uppgå till en procent av Sveriges bruttonationalinkomst (BNI). Biståndet omfattar kostnader som får redovisas som officiellt utvecklingssamarbete (ODA) enligt Biståndskommittén vid Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD DAC). Majoriteten av de ODA-fähiga kostnaderna återfinns inom biståndsverksamheten under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. I biståndet ingår också kostnader under andra utgiftsområden, vilka brukar refereras till som avräkningar. Den största avräkningsposten utgörs av kostnader för asylmottagningen inom utgiftsområde 8 Migration. Riksrevisionen konstaterar att biståndets koppling till BNI och till kostnader för asylmottagning medför en osäkerhet kring hur mycket medel som återstår för biståndsverksamhet för ett visst år. Riksrevisionens syfte med granskningen har varit att undersöka om regeringen, Utrikesdepartementet och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) kan hantera en osäker finansiering så att svensk biståndsverksamhet ändå ges förutsättningar att vara förutsägbar och långsiktig. Riksrevisionen har även granskat om regeringens budgetering och ekonomiska redovisning av svenskt bistånd är tydlig. Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor: - Hur har Utrikesdepartementet hanterat osäkerheten i biståndsverksamhetens finansiering? - Hur har Sida hanterat osäkerheten i biståndsverksamhetens finansiering? - Har regeringens ändringsbudgetering varit motiverad, förutsägbar och transparent? - Ger regeringens redovisning av biståndsramen en rättvisande bild av kostnaderna för asylmottagningen? Riksrevisionens övergripande slutsats är att den statliga beredskapen för att säkerställa en långsiktig och förutsägbar biståndsverksamhet varit låg under den granskade perioden (januari 2010 till april 2016). Vidare konstaterar Riksrevisionen att osäkerheten i finansieringsvolymen har ökat under perioden, men att regeringen inte har agerat för att etablera en ökad förutsägbarhet i budgeteringen av biståndet. Därför anser Riksrevisionen att regeringen bör förbättra sin budgetering och planering, så att riksdagens och regeringens ambitioner om en långsiktigt förutsägbar svensk biståndsverksamhet kan nås. Samtidigt framhåller Riksrevisionen att Utrikesdepartementet och Sida, främst under 2015, har inlett ett arbete som på sikt har goda förutsättningar att öka långsiktigheten och förutsägbarheten inom biståndsverksamheten. 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Regeringens beräkningsmodell bidrar till osäkerheten Riksrevisionen menar att den beräkningsmodell som används för att budgetera avräkningar för mottagande av asylsökande riskerar att inte ge en rättvisande bild av de faktiska kostnaderna för asylsökande det kommande året. Riksrevisonen menar att modellens antagande om att alla kostnader för mottagandet uppstår det år den asylsökande anländer till Sverige inte alltid är korrekt. Därför kan det enligt Riksrevisionen ifrågasättas i vilken utsträckning modellen bör användas för att beräkna kommande avräkningar. Riksrevisionen menar också att förutsägbarheten inom biståndsverksamheten skulle kunna förbättras om avräkningarna var tydligare kopplade till de beräknade kostnaderna det kommande året. Regeringen bör undvika onödigt stora ändringsbudgetar Riksrevisionen konstarerar att omfördelningar av medel i ändringsbudgetar, från biståndsverksamhet till migrationsområdet, påverkar redan pågående och/eller planerad och budgeterad verksamhet. Riksrevisionen menar att regeringen i sin ändringsbudgetering inte tagit hänsyn till Migrationsverkets totalt tillgängliga medel och att ändringsbudgeteringen hade kunnat minskas om regeringen tagit hänsyn till Migrationsverkets tillgängliga anslagskredit. Riksrevisionen konstaterar även att det saknas tydliga motiv till de ändringsbudgetar som regeringen lagt fram under den granskade perioden. Regeringens redovisning av avräkningar för asylkostnader är bristfällig Riksrevisionen menar att den redovisning regeringen lämnar till riksdagen inte tydligt beskriver hur kostnaderna för asylsökande har beräknats. Därmed, anser Riksrevisonen, blir det faktiska utfallet av kostnader för asylmottagningen i biståndet oklart. Utrikesdepartementets budgetberedning har utvecklats sedan 2014 Riksrevisionen konstaterar att Utrikesdepartementets arbete med att bereda budgetpropositionen, under den granskade perioden, har karaktäriserats av en låg beredskap för att hantera osäkerheten kring biståndsverksamhetens finansiering. Samtidigt framhåller Riksrevisionen att beredskapen har utvecklats från och med beredningen av budgetpropositionen 2014. Riksrevisionen noterar att Sida inte involverats i detta utvecklingsarbete trots sin roll som expertmyndighet på biståndsområdet. Utrikesdepartementet har saknat beredskap för att hantera förändringar i den egna budgeten Riksrevisionen konstaterar att det framförallt är Utrikesdepartementets budget för biståndsverksamhet som har påverkats när avräkningar för asylkostnader ökat, men att Utrikesdepartementet har saknat beredskap för hur omfördelningar av medel under pågående budgetår ska hanteras. Bristen på styrande principer, menar Riksrevisionen, har påverkat förutsägbarheten i den svenska biståndsverksamheten negativt. Sida har först under 2015 utarbetat principer för hur osäkerheten ska hanteras Riksrevisionen konstaterar att Sida fram till hösten 2015 saknat beredskap för förändringar i anslaget för biståndsverksamhet. Myndigheten har därefter formulerat ett antal styrande principer för hur verksamheten ska förhålla sig till förändrade finansieringsförutsättningar. Sida har, enligt Riksrevisionens redogörelse, skickat en förfrågan till Utrikesdepartementet om ett uppdrag för att föreslå hur neddragningar bäst skulle hanteras. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Rekommendationer till regeringen - Gör en översyn av den beräkningsmodell som används för prognos, budgetering och redovisning av asylkostnader som en del av biståndet. Resultatet av översynen bör, i linje med budgetlagen, redovisas för riksdagen. - Undvik eller minska överföringar mellan utgiftsområden genom att när det är möjligt använda befintlig anslagskredit. - Utveckla underlaget i eventuella kommande ändringsbudgetar och redovisa hur föreslagna förändringar är beräknade samt hur de kommer att påverka biståndsverksamheten. - Utveckla redovisningen av asylkostnader som en del av biståndet. Redovisningen bör tydligt visa hur utfall beräknats. - Se till att Utrikesdepartementet fortsätter att utveckla en ökad beredskap i budgeteringen av biståndsverksamheten, även på längre sikt. - Se till att Sida som expertmyndighet ges möjlighet att inkomma med underlag i Utrikesdepartementet arbete med ökad beredskap i budgeteringen av biståndsverksamheten. Rekommendationer till Utrikesdepartementet - Utveckla en beredskap för att hantera förändringar i departementets anslagsdel under pågående budgetår. Förslagsvis kan den typ av scenariounderlag som departementet tagit fram för budgetberedningen utvecklas för att ge ökad förutsägbarhet. Rekommendationer till Sida - Utveckla sin beredskap för förändringar i myndighetens finansiering. Sida bör tydligt redovisa hur förändrade finansiella förutsättningar enligt myndigheten bäst kan hanteras, för att säkerställa politiska prioriteringar i det internationella biståndet. Resultatet skulle exempelvis kunna presenteras i myndighetens budgetunderlag. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Bakgrund om asylkostnader som en del av biståndet För att beräkna de ODA-fähiga asylkostnaderna inom biståndet används en modell som baseras på antalet asylsökande i Sverige, deras genomsnittliga vistelsetid i mottagningssystemet samt den genomsnittliga kostnaden per asylsökande och dygn. Asylkostnaderna omfattar även mottagandet av personer som vidarebosätts i Sverige (så kallade kvotflyktingar) och deras resor till Sverige. Det är endast kostnader för asylsökande och kvotflyktingar under deras första år i Sverige som får räknas som ODA. Uppgifterna som ligger till grund för beräkningarna av de ODA-fähiga asylkostnaderna tillhandahålls av Migrationsverket. Från och med 2016 omfattar asylkostnaderna inte kostnader för återvändarresor för de asylsökande som självmant återvänder efter att ha fått avslag på sina asylansökningar. De asylkostnader som rapporteras till OECD DAC kan skilja sig från det belopp som budgeterats eller avräknats under ett år. Det kan bland annat bero på att det beräknade antalet asylsökande ökat eller minskat, jämfört med den prognos som legat till grund för budgetproposition eller ändringsbudget. En annan förklaring till att nivåerna kan skilja sig åt är att dygnskostnaden förändrats sedan prognostillfället, till exempel därför att andelen ensamkommande barn bland de asylsökande har ökat. Även andra länder inkluderar asylkostnader i sitt bistånd. OECD DAC:s riktlinjer beskriver inte i detalj hur de ODA-fähiga asylkostnaderna ska beräknas. En genomgång av OECD DAC i december 2015 visade att ländernas beräkningsmodeller skiljer sig åt, bland annat avseende vilken del av asylprocessen som ingår i utfallet. Genomgången visade även att genomsnittskostnaden per asylsökande varierar mycket mellan länder. På OECD DAC:s högnivåmöte i februari 2016 beslutades det om en arbetsgrupp som ska förtydliga riktlinjerna för rapportering av asylkostnader i givarlandet. Den ska även se över hur rapporteringarna av asylkostnader kan bli mer transparenta och internationellt jämförbara. 3.2 Bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av planering och förutsägbarhet inom biståndsverksamheten. Goda planeringsmöjligheter är en förutsättning för biståndseffektivitet, vilket utgör en grundläggande princip i det svenska utvecklingssamarbetet. Som Riksrevisionen påpekar har Sverige i ett antal internationella överenskommelser åtagit sig att etablera långsiktighet och förutsägbarhet inom biståndet. Dagens internationella samarbete för biståndseffektivitet bygger på åtaganden från högnivåmöten i Rom 2003, Paris 2005, Accra 2008, Busan 2011 och Mexiko City 2014. Dessa åtaganden ska naturligtvis respekteras. Den allvarliga humanitära situationen i världen, inte minst i Mellanöstern, har drivit miljontals människor på flykt. Sverige har tagit ett exceptionellt stort ansvar för den globala flyktingsituationen, både genom ett stort asylmottagande i Sverige och genom ett ambitiöst utvecklingssamarbete och omfattande humanitärt stöd. Detta engagemang har Sverige också fått internationellt erkännande för. Samtidigt har omvärldssituationen medfört svåra planeringsförutsättningar för det svenska biståndet. Migrationsverkets möjlighet att förutse antalet asylsökande, har varit begränsad. Om osäkerheten minskar kommer prognoserna troligtvis bättre att spegla de faktiska kostnaderna och förutsägbarheten inom biståndet kommer att öka. Tidigare år har de asylkostnader som avräknats varit mer i paritet med det utfall som rapporterats till OECD DAC. Sverige har som ambition att vara ett givarland som gör utbetalningar till det multilaterala systemet i början av året och har en drivande roll i diskussioner och förhandlingar om förutsägbar finansiering av FN-organisationerna. Trots den osäkra omvärldssituationen har utbetalningar till prioriterade organisationer kunnat genomföras. Regeringen är angelägen om att fortsätta utveckla beredskapen vid ett förändrat budgetutrymme. Sidas bilaterala biståndsverksamhet kan påverkas negativt av en osäker finansiering eftersom ändrade förutsättningar efter budgetpropositionen kan innebära att ingångna avtal och påbörjade insatser kan behöva omförhandlas. Regeringen vill dock framhålla att långsiktiga strategier och deras totalbelopp har fortsatt kunnat värnas, bland annat tack vare dialog mellan Utrikesdepartementet och Sida. 4 Åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer Nedan återges de åtgärder som regeringen och Regeringskansliet vidtagit eller planerar med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. Vidare återges även de åtgärder som vidtagits eller planeras av Sida. 4.1 Regeringens åtgärder Översyn av modellen för beräkning av asylkostnader i biståndet Riksrevisionen rekommenderar regeringen att göra en översyn av den modell som används för prognos, budgetering och redovisning av asylkostnader inom biståndet. Regeringen instämmer i behovet av att se över modellen och dess påverkan på biståndsverksamhetens finansiering, i syfte att skapa bättre planeringsförutsättningar inom biståndet. Regeringen har redan vidtagit åtgärder för att uppnå en ökad förutsägbarhet. Under hösten 2015, då antalet asylsökande i Sverige var mycket stort, valde regeringen att begränsa asylkostnaderna inom biståndet 2016 till maximalt 30 procent av biståndsramen. Regeringen avser, i enlighet med Riksrevisionens rekommendation, att gå vidare och även se över andra modellförändringar. Arbetet med att se över modellen kommer att slutföras under 2017. Regeringen avser att redovisa resultatet av detta arbete i en kommande budgetproposition. Ökad användning av anslagskredit för att minska överföringar mellan utgiftsområden Riksrevisionen rekommenderar regeringen att i större utsträckning använda Migrationsverkets anslagskredit i syfte att minska ändringsbudgeteringen. Riksdagens finansutskott har uttalat att anslagskrediten kan användas för att exempelvis fördela tillfälliga anslagstoppar över tiden, men att den i allmänhet är mindre lämplig för att komma till rätta med mycket omfattande eller mer bestående oförutsedda utgiftsökningar. Regeringen anser att användningen av ändringsbudgetar är ett transparent sätt att hantera ändrade avräkningar mot biståndsramen till följd av omvärldsförändringar. Ordningen är väl etablerad och underlättar budgetprocessen genom att de minskar behovet av att hantera dessa förändringar i efterhand i nästkommande budgetproposition. Det ligger också i linje med att budgeten är ettårig samt med uppfyllandet av det årliga biståndsmålet. Utgångspunkten är således även fortsättningsvis att större förändringar som påverkar biståndsavräkningarna ska hanteras med ändringsbudgetar medan anslagskrediter kan vara aktuella för hantering av mindre förändringar. Redovisa hur förändringar i ändringsbudgetar är beräknade Riksrevisionen konstaterar att de ändringsbudgetrar som regeringen lagt fram under perioden saknar tydliga motiv och underlag för de förändringar som föreslås. Regeringen håller med om att informationen till riksdagen om de budgetmässiga konsekvenserna bör vara tydligare, särskilt vad gäller effekterna på biståndet. Regeringen har också i höständringsbudgeten för 2016 utvecklat skälen till de ändringar som föreslås. Utveckla redovisningen av asylkostnader som en del av biståndet Enligt Riksrevisionen är regeringens redovisning av avräkningar för asylkostnader bristfällig. Regeringen delar uppfattningen att det finns ett behov av en förbättrad redovisning av asylkostnaderna. Regeringen har i budgetpropositionen 2017 utökat sin redovisning av kostnaderna, bland annat genom att redogöra för varför de kostnader som hade avräknats i budgetpropositionen 2015 skiljer sig från det utfall som rapporterats till OECD DAC. Framöver kommer även redovisningen av asylkostnaderna i statens årsredovisning att utvecklas genom att det utfall som rapporterats till OECD DAC redovisas. Sverige deltar också i den arbetsgrupp inom OECD DAC som ska över hur rapporteringen av asylkostnader i givarländerna kan bli mer transparent och internationellt jämförbar. Se till att Utrikesdepartementet fortsätter att utveckla en ökad beredskap i budgeteringen av biståndsverksamheten samt se till att Sida ges möjlighet att bidra till detta arbete Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ser till att Utrikesdepartementet fortsätter att utveckla en ökad beredskap för att hantera osäkerhet kring biståndsverksamhetens finansiering, även på längre sikt. Riksrevisionen menar vidare att Sida som expertmyndighet bör ges möjlighet att inkomma med underlag till detta arbete. Utrikesdepartementet kommer framöver, som en del av beredningen av budgetpropositionen, att analysera hur en eventuellt förändrad finansiering av biståndsverksamheten skulle påverka beslutade strategier och annan biståndsverksamhet, både på kort och på lång sikt. Regeringen anser att det är positivt om Sida involveras i arbetet. Utrikesdepartementet i dialog med Sida kommer därför att identifiera lämpliga samverkansformer. 4.2 Utrikesdepartementets åtgärder Utveckla beredskap för förändringar i departementets anslagsdel under pågående budgetår Riksrevisionen konstaterar att Utrikesdepartementet behöver fortsätta att utveckla sin beredskap för att hantera osäkerhet kring biståndsverksamhetens finansiering. Som framgår i granskningsrapporten har Utrikesdepartementet arbetat med att utveckla ett arbetssätt för att i sin budgetering hantera osäkerheten. Regeringen noterar i detta sammanhang att Riksrevisionen bedömer att budgetberedningen har utvecklats sedan 2014 samt att Utrikesdepartementet och Sida har agerat, främst under 2015, för att på olika sätt öka förutsägbarheten i verksamheten. Utrikesdepartementet har, vilket Riksrevisionen uppmärksammar, de senaste två åren använt scenarioanalyser för hur biståndsverksamheten skulle påverkas vid en förändrad finansiering. Utrikesdepartementet avser, i linje med Riksrevisionens rekommendation, att fortsätta med att utveckla sina analyser i syfte att uppnå en bättre beredskap. 4.3 Sidas åtgärder Utveckla beredskap för förändringar i myndighetens finansiering Riksrevisionen anser att Sida tydligt bör redovisa hur förändrade finansiella förutsättningar bäst kan hanteras av myndigheten. Sida arbetade under hösten 2015 fram principer för hur myndigheten skulle hantera förändrade anslagsnivåer. Principerna består av ett antal faktorer att beakta, däribland att säkerställa att politiska prioriteringar får genomslag. Sida har också identifierat ett mindre antal anslagsposter där det är enklare att anpassa verksamheten till förändringar i anslag. Myndigheten kommer att fortsätta att utveckla detta arbetssätt och ta fram en rutinbeskrivning som omfattar alla typer av förändringar i biståndsverksamhetens finansering under pågående budgetår. Arbetet kommer att slutföras under första kvartalet 2017. Utifrån principerna och de identifierade anslagsposterna kan Sida också vid behov bidra med underlag till Utrikesdepartementet när eventuella förändringar diskuteras eller planeras. Sida bedömer att en mer omfattande scenarioplanering på anslags- eller strateginivå, i budgetunderlaget, skulle ha ett begränsat värde då detta beredskapsarbete endast skulle vara till nytta vid eventuella anslagsförändringar och menar att befintliga förvaltningsresurser i stället bör användas för att genomföra den verksamhet som är beslutad. Vidare anser Sida att myndighetens budgetunderlag bör spegla behovet av finansiering för biståndsverksamheten utifrån givna förutsättningar och befintlig styrning. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 december 2016 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regner, Andersson, Hellmark Knutsson, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Fridolin, Wikström, Eriksson, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Lövin Regeringen beslutar skrivelse 2016/17:64 Riksrevisionens rapport om förutsägbarhet och långsiktighet inom biståndet