Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:118 Riksrevisionens rapport om upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns Skr. 2016/17:118 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 9 mars 2017 Margot Wallström Anders Ygeman (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som framgår av Riksrevisionens rapport Upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns (RIR 2016:26). Riksrevisionen har granskat Polismyndighetens upprättande av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns under perioden november 2015 till och med maj 2016 samt de beslut om återinförande och förlängning av gränskontroll som fattades av regeringen under denna period. Riksrevisionen anser sammantaget att de tillfälliga gränskontrollerna upprättades på ett ändamålsenligt sätt men att regeringens beslut om återinförande varit otydligt samt att styrningen och uppföljningen av insatsen varit bristfällig. Vidare anser Riksrevisionen att regeringen borde ha tagit ett större ansvar för gränskontrollernas utformning och för att säkerställa att de fick önskad effekt samt att en översyn av utlänningslagen och utlänningsförordningen bör göras. Regeringen delar inte Riksrevisionens uppfattning om att otydlighet och brist på styrning har präglat regeringens arbete och beslutsfattande under den aktuella perioden. Inte heller anser regeringen att den aktuella författningsregleringen behöver ses över. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Riksrevisionens bedömning 3 2.2 Riksrevisionens slutsatser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 5 3.1 Regeringens övergripande bedömning 5 3.1.1 Tydlighet i uppdraget 5 3.1.2 Uppföljning av gränskontrollernas kostnader och effekter 6 3.1.3 Översyn av utlänningslagen och utlänningsförordningen avseende Polismyndighetens och Migrationsverkets respektive ansvar 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 7 4.1 Vidare behandling av Riksrevisionens rapport 8 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 mars 2017 64 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen lämnar löpande granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen. Syftet med granskningsrapporten som behandlas i denna skrivelse har varit att bedöma om de tillfälliga gränskontrollerna vid inre gräns som infördes i november 2015 upprättades på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Granskningen har resulterat i rapporten Upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns (RIR 2016:26). Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 17 november 2016. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Riksrevisionens bedömning Riksrevisionen bedömer sammantaget att de tillfälligt återinförda gränskontrollerna upprättades på ett ändamålsenligt sätt men att de hade kunnat upprättas mer effektivt. Enligt Riksrevisionens bedömning var det tydligt för Polismyndigheten var de återinförda gränskontrollerna skulle lokaliseras och de specifika platserna preciserades av Polismyndigheten på nationell nivå. Regeringen vidtog dock inte åtgärder för att säkerställa kontrollernas genomförande och resultat, och beslutet om återinförande medgav enligt Riksrevisionen flera olika tolkningar av syftet med gränskontrollerna. Enligt Riksrevisionens uppfattning konkretiserade beslutet inte heller det allvarliga hot som skulle avvärjas eller hur de tillfälliga gränskontrollerna skulle bidra till detta syfte. Även Polismyndighetens beslut om kontrollernas utformning har varit otydliga och det har enligt Riksrevisionen saknats övergripande styrning över att kontrollerna genomförts på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med gällande regelverk. Regeringens beslut har enligt Riksrevisionen således inte gett Polismyndigheten någon egentlig vägledning och regeringen har inte heller inhämtat någon tillfredsställande rapportering om kontrollernas funktion och resultat inför besluten om förlängning. Riksrevisionens granskning visar enligt rapporten även att inget tyder på att regeringen hade någon närmare kännedom om hur kontrollerna genomfördes och att det innebar stora risker att besluta om förlängning utan ordentlig styrning och uppföljning. Vad avser Polismyndighetens utförande av gränskontrollerna har Riksrevisionen funnit att det har saknats gränspolisiär kompetens vid kontrollerna. Vidare anser Riksrevisionen att lagstiftningen inte är tydlig angående när ansvaret för en asylsökande övergår från Polismyndigheten till Migrationsverket och att detta medför en risk för att personer som uppger sig vilja ansöka om asyl skulle kunna komma in i landet utan att formellt ansöka om det. Enligt Riksrevisionen kan otydligheten leda till att tvångsmedel och beslut om avvisning inte hanteras på ett korrekt sätt. Därutöver konstaterar Riksrevisionen att det inte har förekommit något systematiskt arbete inom Polismyndigheten med att minimera negativa effekter på övrig verksamhet. Avslutningsvis bedömer Riksrevisionen att den uppföljning som har gjorts från Polismyndighetens sida inte har varit tillräcklig för att fungera som ett fullgott beslutsunderlag för regeringen inför besluten om förlängning eller för myndighetens justeringar av insatsen. Polismyndigheten har inte på ett systematiskt sätt följt upp om kraven för tillfälliga gränskontroller varit uppfyllda eller kontrollernas effekter på det hot som skulle avvärjas eller på de operativa myndigheternas övriga verksamhet. Enligt Riksrevisionens bedömning borde Polismyndigheten ha sett till att det fanns en betryggande uppföljning av insatsen för att kunna genomföra eventuella justeringar. Regeringen borde i sin egenskap av beslutsfattare ha tagit ett större ansvar för att säkerställa ett fullgott beslutsunderlag. 2.2 Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionen anser att gränskontrollerna har upprättats på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen har dock enligt revisionen visat att regeringens beslut om återinförande och förlängning av tillfälligt återinförda gränskontroller vid inre gräns har fattats utan ordentlig styrning och uppföljning av dem. Enligt Riksrevisionen har detta medfört stora risker eftersom besluten har avsett en större polisinsats i en för Polismyndigheten redan ansträngd situation, att det rört tillämpningen av en restriktiv undantagsregel och att gränskontroller kan få stora konsekvenser för enskilda personer. När det gäller Polismyndigheten har Riksrevisionen under sin granskning noterat brister i ledning och kommunikation inom myndigheten. Bristerna, som bland annat bestått i att den nationella ledningen haft en felaktig uppfattning om hur kontrollerna genomfördes, ledde till att instruktioner och uppdrag blev otydliga och att information inte togs om hand och spreds. Riksrevisionen har utöver sina observationer och slutsatser även uppmärksammat åtgärder som enligt revisionen skulle förbättra förmågan att i framtiden upprätta tillfälliga återinförda gränskontroller vid inre gräns mer effektivt och med högre kvalitet. Dessa åtgärder är följande: * Regeringen bör se över utlänningslagen och utlänningsförordningen när det gäller Polismyndighetens och Migrationsverkets respektive ansvar. * Polismyndigheten bör planera för anpassning och utrustning av möjliga kontrollplatser vid tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. * Polismyndigheten bör uppdatera de befintliga beredskapsplanerna samt ta fram en nationell plan och en plan för region Stockholm. Myndigheten bör även uppdatera rutinerna för särskilda händelser. * Polismyndigheten bör ta fram principer för urval av förstärkningspersonal som tar hänsyn till både kortare och längre insatser. * Polismyndigheten bör inom myndigheten genomföra en bredare utbildningsinsats avseende utlänningsrätt. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 3.1 Regeringens övergripande bedömning Migrantsituationen under hösten och vintern 2015 innebar att det svenska samhället och dess myndigheter ställdes inför utmaningar och påfrestningar som i många avseenden var unika. För att bemöta det allvarliga hot som denna situation kom att innebära fattade regeringen beslut om att återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns den 12 november 2015. Beslutet fattades i enlighet med bestämmelserna i den då gällande versionen av kodex om Schengengränserna (Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer). Regeringen delar inte Riksrevisionens uppfattning att beslutet att återinföra tillfällig gränskontroll har varit otydligt eller att uppföljningen av gränskontrollernas effekter har varit bristfällig. Regeringen anser inte heller att utlänningslagen (2005:716) eller utlänningsförordningen (2006:97) behöver ses över på det sätt som Riksrevisionen anser. 3.1.1 Tydlighet i uppdraget Regeringens styrning av myndigheterna kommer bland annat till uttryck genom resultatstyrning där regeringen anger ett mål men överlämnar till myndigheterna att avgöra hur målet ska uppnås. Regeringens beslut om att återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns utgjorde inget undantag från denna princip. Beslutet angav att det fanns ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet och av skälen för beslutet där myndigheternas bedömningar redovisades framgick det dels vad hotet bestod i, dels vad som var syftet med återinförandet. I skälen återgavs bland annat Migrationsverkets uppgifter om att blandade migrationsströmmar skapade stora svårigheter och att gränskontroll skulle underlätta myndighetens arbete genom att möjliggöra identifiering. Med anledning av den migrantinströmning som då skedde under närmast okontrollerade former bedömde Polismyndigheten att det fanns ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) framhöll att situationen medförde stora påfrestningar för samhällsviktiga funktioner. Mot denna bakgrund gjorde regeringen bedömningen att det sammantaget fanns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Det är därför regeringens uppfattning att det klart framgick av beslutet vad det allvarliga hotet bestod i och att det skulle bemötas genom återinförandet av gränskontroll vid inre gräns. Polismyndigheten mottog även en mer detaljerad och exemplifierad beskrivning genom de brev som i samband med beslutet tillsändes EU-kommissionen, EU:s råd och övriga EU- och Schengenmedlemsstater. Den närmare utformningen av kontrollernas utförande överläts i regeringsbeslutet till Polismyndigheten. Detta är helt i överensstämmelse med hur regeringen i allmänhet styr myndigheter. Beslutets utformning gav även Polismyndigheten den nödvändiga friheten att bedriva kontrollerna på det sätt som myndigheten ansåg vara mest ändamålsenligt utifrån sin bedömning av hur hotet rent konkret skulle kunna bemötas. Den föränderliga situationen medförde dessutom ett stort behov av flexibilitet och möjlighet till snabba omprövningar i hur kontrollerna skulle genomföras. Om regeringen i sitt beslut beskrivit utformningen närmare hade regeringen inte bara frångått en väsentlig princip för styrning utan också riskerat att fördröja viktiga operativa beslut. Regeringen instämmer således inte i Riksrevisionens iakttagelser om att regeringens beslut om att återinföra gränskontroller har varit otydligt. Regeringen har fattat ett beslut om att det ska återinföras gränskontroller och Polismyndigheten har verkställt beslutet. 3.1.2 Uppföljning av gränskontrollernas kostnader och effekter Utöver den formella styrningen till exempel i form av den tidigare nämnda resultatstyrningen har regeringen fortlöpande informella kontakter och dialog med myndigheterna. Under den period som föregick regeringens beslut om att återinföra gränskontroll, samt inför besluten om förlängning, hölls fortlöpande kontakter med såväl Polismyndigheten som Migrationsverket på detta sätt. Utöver dessa kontakter, som bland annat skedde i form av regelbundna samtal och avstämningar med Polismyndighetens nationella kommenderingsledning och tjänstemän vid Nationella operativa avdelningens (Noa) gränspolissektion, inhämtade Regeringskansliet lägesbilder från MSB. Det är regeringens uppfattning att införandet av gränskontroll vid inre gräns hade avsedd effekt eftersom den gav överblick och information om vilka det var som kom till Sverige och vad deras avsikter var. Denna slutsats, tillsammans med den fortlöpande dialog avseende bedömning och uppdatering av situationen som inkom från berörda myndigheter, utgjorde grund för varje bedömning och beslut om förlängning av gränskontrollerna som fattades av regeringen. Under den period som Riksrevisionens rapport avser sågs även en nedgång i inströmningen av migranter. Regeringen delar därför inte Riksrevisionens uppfattning om att uppföljningen av beslutet om att återinföra gränskontroll har varit bristfällig. Regeringen har på det sätt som nu redogjorts för haft en god bild av hur kontrollerna har genomförts samt vilken effekt de har haft. Denna bild har sedan tjänat som ett fullgott beslutsunderlag inför varje beslut om förlängning. 3.1.3 Översyn av utlänningslagen och utlänningsförordningen avseende Polismyndighetens och Migrationsverkets respektive ansvar De generella bestämmelserna om handläggning av ärenden och samverkan mellan myndigheter finns bland annat i förvaltningslagen (1986:223). Av utlänningslagen och utlänningsförordningen framgår de specifika bestämmelser som gäller vid handläggningen av utlänningsärenden. Av bestämmelserna följer bland annat att en ansökan om asyl ska ges in till Migrationsverket. Även om en person saknar tillstånd för inresa ska vederbörande enligt bestämmelserna i kodex om Schengengränserna medges att komma in i landet om personen framför en önskan om att ansöka om asyl. Något krav på att en asylansökan formellt ska ha registrerats innan inresa medges finns inte. I 8 kap. 17 § utlänningslagen finns bestämmelser om beslutande myndigheter i ärenden om avvisning. Migrationsverket ska pröva frågan om avvisning bland annat om utlänningen ansöker om asyl här. Om Polismyndigheten anser det tveksamt om en utlänning bör avvisas, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket. Av 7 kap. 2 § utlänningsförordningen framgår att Polismyndigheten omedelbart ska underrätta Migrationsverket om det uppkommit en fråga om avvisning som ska prövas av verket. Vilken myndighet som blir handläggande myndighet i fråga om förvar och uppsikt och när detta ansvar övergår från Polismyndigheten till Migrationsverket (och vice versa) framgår av 10 kap. 13-14 §§ utlänningslagen. Regeringen anser inte att regleringen i utlänningslagen med tillhörande förordning är otydlig när det gäller övergången av ansvar från Polismyndigheten till Migrationsverket för en person som uppger sig vilja ansöka om asyl. Den översyn som förordas av Riksrevisionen är således enligt regeringens bedömning inte nödvändig. Mot ovanstående bakgrund avser regeringen inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens synpunkter i denna del. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser Regeringen har i denna skrivelse redogjort för sina ställningstaganden kring Riksrevisionens iakttagelser. Riksrevisionen har två bedömningar som vänder sig till regeringen varav den första innebär att regeringens beslut om de tillfälliga gränskontrollernas utformning har varit otydligt. Regeringen instämmer inte i den iakttagelsen. Riksrevisionen bedömer även att den uppföljning som har skett inte har varit tillräcklig för att fungera som ett fullgott beslutsunderlag för regeringens beslut om förlängning av de tillfälliga gränskontrollerna eller för Polismyndighetens justeringar av insatsen. Regeringen instämmer inte heller i den bedömningen. Riksrevisionens slutsats som vänder sig till regeringen innebär att regeringen bör se över utlänningslagen och utlänningsförordningen avseende Polismyndighetens respektive Migrationsverkets ansvar. Regeringen delar inte slutsatsen att författningsregleringen i dessa delar behöver ses över. Mot bakgrund av det som har redovisats i denna skrivelse avser regeringen inte att vidta några särskilda åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport. 4.1 Vidare behandling av Riksrevisionens rapport Regeringen anser att Riksrevisionens rapport i och med skrivelsen är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 mars 2017 Närvarande: statsrådet Wallström, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Wikström, Eriksson, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Ygeman Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns