Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:138 Riksrevisionens rapport om transparensen i budgetpropositionen för 2017 Skr. 2016/17:138 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 mars 2017 Stefan Löfven Magdalena Andersson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Granskning av budgetpropositionen för 2017 (RiR 2016:27). Regeringen instämmer delvis i det som Riksrevisionen har framhållit avseende behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som myndigheten rekommenderar, bl.a. när det gäller beräkningarna av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet och redovisningen av riskerna för de offentliga finanserna. Regeringen delar dock inte Riksrevisionens bedömningar avseende förutsättningarna för budgetberäkningarna, behovet av ett riktmärke för det finansiella sparandet 2018 och motiveringen av utgiftstakets nivå. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Förutsättningar för budgetberäkningen 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 3 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 4 3 Ett riktmärke för offentliga sektorns finansiella sparande 2018 5 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen 5 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 4 Motiveringen av nivån på utgiftstaket 7 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen 7 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 5 Finanspolitikens hållbarhet 8 5.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen 8 5.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 8 6 Redovisning av risker för de offentliga finanserna 9 6.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen 9 6.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 9 7 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 9 Bilaga Riksrevisionens rapport om transparansen i budgetpropositionen för 2017 (RiR 2016:27) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 2017 66 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen för 2017. Granskningen har resulterat i rapporten Granskning av budgetpropositionen för 2017 (RiR 2016:27), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 22 november 2016. 2 Förutsättningar för budgetberäkningen 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen anser att det inte tydligt framgår i de ekonomiska propositionerna att förstärkningen av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn uppstår till följd av antaganden som görs i beräkningarna. Myndigheten menar att den största effekten uppstår av de antaganden som görs vid beräkningen av den kommunala konsumtionen, där utgångspunkten är att kommunerna respekterar balanskravet och att den genomsnittliga kommunala skattesatsen är oförändrad. Andra antaganden som enligt myndigheten ger upphov till förstärkningar är regelverken för de statliga transfereringssystemen samt pris- och löneomräkningen av myndigheternas anslag, som innebär att ett produktivitetsavdrag som motiveras med att en viss rationalisering förväntas av verksamheten, ger en åtstramande effekt. Vidare menar Riksrevisionen att ett utvecklat resonemang om beräkningsmetodernas innebörd, och regelbundet redovisade alternativa beräkningar, skulle främja diskussionen om den framtida finanspolitiken. Det skulle bl.a. underlätta resonemang kring utgiftstaket, överskottsmålet och bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Myndigheten anför samtidigt att budgetberäkningen inte bör genomföras på något annat sätt än vad som görs i budgetpropositionen. Riksrevisionen anser att den i budgetpropositionen redovisade modellberäkningen av demografiskt motiverad efterfrågan på kommunala välfärdstjänster är föredömligt utformad. Myndigheten rekommenderar att regeringen i de ekonomiska propositionerna redovisar alternativa beräkningar också inom andra områden, främst avseende statlig konsumtion och statliga transfereringar, som belyser konsekvenserna av att utgå ifrån oförändrade regler i de offentliga välfärdssystemen. 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation I Riksrevisionens rapport Transparensen i budgetpropositionen för 2016 (RIR 2016:1) rekommenderade myndigheten regeringen att tydligare redovisa vilka konsekvenser det får för den reala välfärdsutvecklingen under beräkningsperioden att en del av budgetförstärkningen i budgetpropositionen beror på antaganden om en sänkt real ersättning i bidragssystemen. Regeringen välkomnade Riksrevisionens rekommendationer, men konstaterade samtidigt att förändringar av det aktuella slaget är komplexa. Regeringen framhöll bl.a. att budgetperioden är ettårig, att det är riksdagen som beslutar vilka regler och ramar som gäller för olika utgiftsslag samt att det är dessa regler och ramar som, givet den makroekonomiska utvecklingen, avgör hur de olika utgiftsslagen utvecklas över tiden. Regeringen betonade vidare att utgångspunkten för finanspolitiken i de kommande ekonomiska propositionerna måste vara en prognos som är baserad på den politik som riksdagen har beslutat om, och den nya politik som regeringen föreslår i den aktuella propositionen, inte antaganden om vilken budget som riksdagen kan tänkas besluta om flera år framåt i tiden (skr. 2015/16:179 s. 6). Regeringen delar mot denna bakgrund inte Riksrevisionens bedömning att budgetpropositionens redogörelse för utvecklingen av de offentliga finanserna i hög grad styrs av antaganden av regeringen. Tvärtom kännetecknas beräkningen av frånvaron av antaganden om hur regeringen och riksdagen kan komma att förändra den inriktning på finanspolitiken som riksdagen har beslutat om. Den svenska budgetprocessen bygger på en tydlig åtskillnad mellan å ena sidan en bedömning av utvecklingen av de offentliga finanserna givet gällande regler och en avstämning av denna mot de finanspolitiska målen, och å andra sidan en beredning av förslagen till ny finanspolitik, som sker mot bakgrund av bedömningen och avstämningen. Processen för beredningen av ny politik är årligt återkommande och genomförs samlat för att säkerställa att alla förslag till inkomster och utgifter prioriteras vid samma tillfälle. Med anledning av Riksrevisionens påstående att systemet för pris- och löneomräkning av myndigheternas förvaltningsanslag bidrar till budgetförstärkningen i ett medelfristigt perspektiv vill regeringen framhålla att det s.k. produktivitetsavdraget, som är en integrerad del av pris- och löneomräkningen, stimulerar en successiv effektivisering av de statliga myndigheterna, motsvarande den som uppnås i jämförbara verksamheter i näringslivet. Systemet medför därför normalt inte över tiden en minskning av servicenivån i den statliga sektorn. Däremot bidrar systemet till att det utrymme som den successivt ökande produktiviteten i de statliga myndigheterna genererar kan användas för andra prioriterade offentliga åtaganden. I sina prognoser för kommunsektorn utgår regeringen ifrån att gällande regelverk för sektorn följs. Vid beräkningen av utgifterna för den kommunala konsumtionen förväntas således kommuner och landsting respektera balanskravet och sträva mot en god ekonomisk hushållning. Regeringen redovisar också utvecklingen av konsumtionsbehovet enligt det demografiskt motiverade resursbehovet. Några antaganden om framtida förändringar av de kommunala skattesatserna gör regeringen emellertid inte. Regeringen anser att redovisningen ger en god bild av hur kommunsektorns finanser utvecklas, givet dagens regler och skattesatser, samtidigt som utmaningarna inom sektorn åskådliggörs. Eftersom välfärdsproduktionen huvudsakligen sker i kommunsektorn anser regeringen att denna redovisning ger en tydlig indikation på det reala kostnadstrycket. Regeringen framhåller i budgetpropositionen för 2017 också ett antal osäkerheter som är kopplade till utvecklingen inom kommunsektorn. Det handlar t.ex. om den snabba befolkningsökningen, bl.a. till följd av det stora antalet asylsökande 2015. Regeringen konstaterar exempelvis att det stora antalet nyanlända bidrar till snabbt ökande konsumtionsutgifter inom kommunsektorn, men att dessa utgiftsökningar är tillfälliga (prop. 2016/17:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 10). 3 Ett riktmärke för offentliga sektorns finansiella sparande 2018 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen Riksrevisionen konstaterar i sin rapport att det finns ett brett parlamentariskt stöd för att övergå till ett nytt överskottsmål 2019. Myndigheten gör mot denna bakgrund bedömningen att regeringens framåtblickande uppföljning av överskottsmålet är otydlig; det är enligt myndigheten oklart vilket mål som regeringen avser att nå. Riksrevisionen anser att det för finanspolitikens trovärdighet och förutsebarhet är angeläget att beslut om att införa det nya målet kan fattas skyndsamt, så att oklarheterna kring vilket mål som ska gälla framöver kan elimineras. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen utvecklar den bakåtblickande analysen av avvikelser från överskottsmålet. Syftet med dessa bör alltjämt vara att identifiera varför en avvikelse skett och utgöra ett underlag för hur politiken ska bedrivas framöver för att överskottsmålet ska nås. Vidare rekommenderar myndigheten att regeringen i samband med att det nya målet föreslås för riksdagen anger att en viss nivå på det strukturella sparandet ska nås 2018. Denna nivå på sparandet bör vara en del i anpassningen till det nya målet och kompletteras med en redogörelse för vilka omständigheter som skulle kunna motivera en avvikelse. Utfästelsen bör sedan följas upp i budgetpropositionen för 2018. 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer I budgetpropositionen för 2017 redovisas det genomsnittliga finansiella sparandet under den senaste tioårsperioden med utfallsdata, tillsammans med de indikatorer som används för att bedöma budgetutrymmet mot målet för det finansiella sparandet i ett framåtblickande perspektiv (prop. 2016/17:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 5.1). I anslutning till tabellen framhålls att det genomsnittliga finansiella sparandet 2005-2014 och 2006-2015 var klart lägre än 1 procent av BNP. Som skäl till detta anges den utdragna lågkonjunkturens effekter på de offentliga finanserna, men också de ofinansierade åtgärder, bl.a. flera skattesänkningar, som den förra regeringen vidtog, trots att konjunkturläget förbättrades. I samma avsnitt beskrivs även sjuårsindikatorn, som är ett genomsnitt av det offentliga finansiella sparandet innevarande år och tre år framåt respektive tre år bakåt i tiden, justerat för engångseffekter. Även denna indikator visar att det offentliga sparandet 2014 och 2015 låg ca 1,7 procent av BNP under den målsatta nivån, och att sparandet gradvis förbättras åren därefter så att sjuårsindikatorn 2017 bedöms ligga ca 1 procent av BNP under målet. Regeringen bedömer därmed att analysen visar att det finansiella sparandet tydligt avvek från den målsatta nivån när regeringen tillträdde. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att den bakåtblickande analysen av avvikelser från överskottsmålet behöver utvecklas för att identifiera varför en avvikelse skett. Enligt regeringen finns det även utan en sådan utvecklad redogörelse ett tillräckligt underlag för att bedöma hur politiken ska bedrivas framöver för att överskottsmålet ska nås. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att det är oklart vilket mål som regeringen avser att nå. Uppföljningen sker i förhållande till det av riksdagen beslutade överskottsmålet. Regeringen anför i budgetpropositionen för 2017 att det strukturella sparandet förväntas försvagas med ca 0,5 procent av potentiell BNP 2017, till ett underskott om ca 0,3 procent av potentiell BNP (prop. 2016/17:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 5.1). Denna försämring beror dock på tillfälliga faktorer, vilket innebär att det strukturella sparandet förbättras påtagligt åren därefter. År 2019 förväntas det strukturella sparandet nästan vara i nivå med dagens nivå på överskottsmålet och 2020 förväntas det överstiga målet med 0,6 procent av potentiell BNP. I enlighet med vad som anförts i budgetpropositionen för 2017, avser regeringen behandla Överskottsmålskommitténs förslag i 2017 års ekonomiska vårproposition. Förslagen omfattar bl.a. ett nytt mål för det offentliga sparandet samt en förstärkt uppföljning och utvärdering. 4 Motiveringen av nivån på utgiftstaket 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen Riksrevisionen anser att de nivåer på utgiftstaket som är beslutade och förslagna, tillsammans med regeringens prognos för de takbegränsade utgifterna, innebär att budgeteringsmarginalerna är stora framöver. Om marginalerna inte används för att öka utgifterna de kommande åren innebär det enligt myndigheten att nivåerna på utgiftstaket är så högt satta att de förlorar sin styrande verkan. Om marginalerna i stället tas i anspråk - t.ex. för att motverka den standardsänkning som enligt myndigheten ligger i prognoserna - uppstår enligt myndigheten ett behov av att höja inkomsterna för att finansiera detta. Myndigheten beräknar att det krävs ca 45 miljarder kronor i ökade inkomster om budgeteringsmarginalen tas i anspråk fram till 2019 för att det nya överskottsmålet ska nås. Enligt Riksrevisionen bör motiveringen av utgiftstakets nivå innehålla regeringens avvägning mellan offentliga utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning. Vidare rekommenderar myndigheten regeringen att i samband med en sådan redovisning redogöra för sin bedömning av hur service- och ersättningsnivåerna inom den offentliga välfärdsproduktionen bör utvecklas på längre sikt. 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen delar Riksrevisionens beskrivning av det nära sambandet mellan utgiftstakets nivå, skattepolitikens inriktning och det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. Vid bedömningen av en ny nivå på utgiftstaket är dock förhållandet till skattepolitiken bara en av flera faktorer som bör beaktas. En ingående bedömning av utgiftstakets förhållande till utvecklingen på inkomstsidan förutsätter att prognoserna för inkomsterna och utgifterna i den offentliga sektorn inte revideras efter tidpunkten för utgiftstakets fastställande. Givet den samlade kunskapen om osäkerheterna i prognoserna för de offentliga finanserna är detta ytterst osannolikt. I de flesta fall är prognoserna föremål för betydande revideringar. När prognosen för de offentliga finanserna revideras efter att utgiftstaket fastställts utgör utgiftstaket inte längre samma relativa utgiftsbegränsning i förhållande till den målsatta nivån på det finansiella sparandet som vid det tillfälle då taket fastställdes. Regeringen vidhåller att ett ledigt utrymme under utgiftstaket inte i sig betyder att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras efter avstämning mot målet för det finansiella sparandet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas. 5 Finanspolitikens hållbarhet 5.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen Riksrevisionen konstaterar att de långsiktiga beräkningar som bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet bygger på är känsliga för de antaganden som görs om framtiden, och att det därför är bra att de innehåller ett antal känslighetsberäkningar. Riksrevisionens granskning av bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet syftar enligt myndigheten till att ge regeringen rekommendationer inför den bedömning av finanspolitikens hållbarhet som ska göras i 2017 års ekonomiska vårproposition. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att redovisa vilken betydelse det offentliga sparandet under olika tidsperioder har för hållbarhetsindikatorn S2. Vidare rekommenderar myndigheten att regeringen i 2017 års ekonomiska vårproposition kompletterar alternativscenarierna med en beräkning av hur bedömningen av finanspolitikens hållbarhet (mätt med S1- och S2-indikatorerna) påverkas om demografiska förändringar och en oförändrad ersättningsgrad tillåts påverka bedömningen av de offentliga utgifterna redan det första året efter budgetåret. Slutligen rekommenderar Riksrevisionen att regeringen i 2017 års ekonomiska vårproposition beräknar S1-indikatorn utifrån det av Överskottmålskommitténs föreslagna skuldankarets nivå på 35 procent av BNP, förutsatt att den nya målnivån för överskottsmålet och skuldankaret då har beslutats av riksdagen. 5.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Bedömningen av finanspolitikens långsiktiga konsekvenser bygger på ett stort antal antaganden och beräkningarna är därför alltid osäkra. Beräkningarna ska inte heller ses som en prognos för den mest sannolika utvecklingen, utan som en möjlig realistisk utveckling, givet att de antaganden som beräkningarna bygger på realiseras. En tydlig redovisning av hur alternativa antaganden påverkar resultatet är därför viktig och regeringen strävar efter att förbättra redovisningen i detta avseende. I 2017 års ekonomiska vårproposition kommer också förändringar att genomföras som till stor del är i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Dessa förändringar inbegriper en mer utförlig redovisning av S2-indikatorn och av vad det är som förändrar dess värde. Regeringen bedömer också att redovisningen av hur det offentliga sparandet och den konsoliderade bruttoskulden utvecklas under 2020-talet bör göras mer utförlig, om riksdagen beslutar om att komplettera det finanspolitiska ramverket med ett skuldankare. 6 Redovisning av risker för de offentliga finanserna 6.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen Riksrevisionen framhåller att det är angeläget att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen beaktar väsentliga offentligfinansiella risker i ett perspektiv som sträcker sig 10-15 år framåt i tiden. En förbättrad analys av riskerna utifrån denna tidshorisont bör enligt Riksrevisionen utgöra en central del i både finansplanen i budgetpropositionen och i riktlinjekapitlet i den ekonomiska vårpropositionen. Ju större dessa risker är, desto större behov finns det av att säkerställa att det finns goda buffertar i de offentliga finanserna för att kunna hantera temporära utgiftshöjningar. När det gäller risker för större permanenta utgiftsökningar är det enligt myndigheten också angeläget att regeringen i god tid säkerställer att beslutsunderlag tas fram, så att en diskussion om behovet av prioriteringar och finansiering kan ske under ordnade former. Riksrevisionen rekommenderar vidare regeringen att utifrån denna analys av de offentligfinansiella riskerna i god tid utreda, bedöma och redovisa vilken betydelse de har för behovet av buffertar, prioriteringar och finansiering. 6.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att identifiera och analysera väsentliga offentligfinansiella risker som kan uppkomma inom den av myndigheten angivna tidshorisonten. En sådan analys redovisas redan till stor del i avsnittet om finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i de ekonomiska propositionerna, och sammanfattas i finansplanen i budgetpropositionen och i riktlinjekapitlet i den ekonomiska vårpropositionen. Regeringens avser att utveckla och fördjupa dessa analyser. 7 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. I internationella sammanhang framhålls ofta Sveriges tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förbättra redovisningen av beräkningarna av finanspolitikens hållbarhet och redovisningen av väsentliga risker för de offentliga finanserna 10-15 år framåt i tiden i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. Bland annat överväger regeringen att i en alternativ beräkning i 2017 års ekonomiska vårproposition bedöma effekten på det offentliga sparandet av att de demografiska förändringarna påverkar de offentliga utgifterna redan det första året efter budgetåret. Det kan också konstateras att 2016 års ekonomiska vårproposition innehöll en alternativ beräkning med ett sämre finansiellt utgångsläge, som till stor del liknar den av Riksrevisionen föreslagna beräkningen. Med detta anser regeringen att Riksrevisionens rapport är färdig-behandlad. Riksrevisionens rapport om transparansen i budgetpropositionen för 2017 (RiR 2016:27) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Wikström, Eriksson, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Andersson Regeringen beslutar skrivelse 2016/17:138 Riksrevisionens rapport om transparens i budgetpropositionen för 2017