Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:176 Riksrevisionens rapport om arbetskraftsinvandring Skr. 2016/17:176 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 6 april 2017 Stefan Löfven Morgan Johansson (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer i rapporten Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring? (RiR 2016:32). Riksrevisionen har sett ett behov av att granska hur systemet för arbetskraftsinvandring tagits i bruk i och med reformen 2008 och om reformens syften uppfylls i tillfredställande grad. Riksrevisionens samlade slutsats är att det bör vara möjligt både att minska tiden för handläggning av arbetstillstånd och att förbättra kontrollen av villkoren. Regeringen delar Riksrevisionens övergripande bedömning. Regeringen har vidtagit åtskilliga åtgärder som direkt svarar på Riksrevisionens rekommendation, både vad gäller mer effektiva kontroller och kortare handläggningstider. Regeringen har bland annat tillsatt en utredning för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. Regeringen har även i 2017 års regleringsbrev gett Migrationsverket i uppdrag att ta fram en handlingsplan för hur handläggning av både nya ärenden och förlängningsärenden inom arbetstillstånd kan förkortas betydligt samt ett uppdrag om att ta fram en strategi för en mer ändamålsenlig tillgänglighet och service till sökande och intressenter, t.ex. företag. Inom Regeringskansliet bereds också för närvarande ett förslag att ge Migrationsverket direktåtkomst till vissa uppgifter hos bland andra Skatteverket. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund till granskningen 3 2.2 Riksrevisionens slutsatser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga 1 En granskningsrapport från Riksrevisionen RIR 2016:32 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 2017 139 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat det svenska systemet för arbetskraftsinvandring. Syftet med granskningen har varit att följa hur systemet för arbetskraftsinvandring tagits i bruk efter reformen 2008 och analysera reformens effekter mot bakgrund av dess utgångspunkter. Granskningen har resulterat i rapporten Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring? (RiR 2016:32), se bilagan. Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 15 december 2016. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund till granskningen Den 15 december 2008 trädde nya regler för arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES och Schweiz i kraft. Syftet var att underlätta för arbetsgivare att anställa utomeuropeisk arbetskraft och därigenom motverka arbetskraftsbrist och upprätthålla arbetskraftsutbudet. Goda förutsättningar för arbetskraftsinvandring - ett effektivare och mer flexibelt system - skulle göra det möjligt för Sverige att konkurrera om den internationella arbetskraften. Reformen utvärderades av OECD två år efter införandet (2011). Därefter har systemet utvecklats för att både hantera långa väntetider vid tillståndsprövningen och risker för missbruk av systemet. Riksrevisionen såg mot denna bakgrund ett behov av att granska hur systemet tagits i bruk och om reformens syften uppfylls i tillfredsställande grad. Riksrevisionen har i sin granskning utgått från följande frågeställningar: 1. Hur många och vilka arbetskraftsinvandrare har kommit och till vilka arbeten och arbetsgivare? 2. a) Motverkas oönskat bruk och missbruk i tillfredsställande utsträckning? b) Har de kontrollskärpningar som gjorts haft önskad effekt? 3. Ges arbetsgivarna goda förutsättningar att anställa arbetskraft från tredjeland? 4. Finns förutsättningar för att uppnå en tillståndsprövning som skyndsamt och effektivt kan hantera tillståndsärenden samtidigt som oönskat bruk och utnyttjande av systemet minimeras? 2.2 Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionens kartläggning av arbetskraftsinvandringen visar att arbetskraftsinvandrarna utgör ett betydande inslag i ett mindre antal yrkesgrupper och branscher. Ungefär 70 procent av arbetskraftsinvandrarna är koncentrerade till tio yrken. I flera av dessa utgör arbetskraftsinvandrarna en betydande del av arbetsstyrkan. Arbetskraftsinvandringen är störst bland kvalificerade bristyrken men inte heller obetydlig inom lågkvalificerade överskottsyrken. Riksrevisionen bedömer emellertid att få av de arbetsgivare som använder arbetskraftsinvandringssystemet gör det för att lösa kvantitativt betydande brist på arbetskraft. Riksrevisionen konstaterar att utbyggnaden av kontrollerna som ska förhindra missbruk av systemet förefaller ha gett resultat då systemets villkor i flera avseenden uppfylls i allt högre grad. Samtidigt uppmärksammas att det alltjämt finns problem med skenanställningar och löner som inte når upp till villkoren för arbetstillstånd. Över 90 procent av de folkbokförda arbetskraftsinvandrarna med gällande tillstånd 2014 hade ett registrerat lönearbete. Riksrevisionen finner vidare att kontrollsystemet i vissa delar har luckor eller ger dåliga förutsättningar för effektiv kontroll men att de kontroller som görs tycks ha haft en preventiv effekt på benägenheten att betala lön under försörjningskravet. Riksrevisionen noterar även att en utmaning för Migrationsverket är att tydliggöra för arbetsgivare, arbetstagare och deras ombud vad som krävs när ny rättspraxis tillkommer. Enligt granskningen finns fortfarande centrala krav i lagstiftningen med stort tolkningsutrymme, som spelar roll i beslut om tillstånd eller avslag. Det gäller särskilt kravet att arbetskraftsinvandrarnas löner ska följa kollektivavtal eller branschpraxis. Här menar Riksrevisionen att problemet inte handlar om otydlig information utan om svårtolkade regler. Riksrevisionen anser att det behövs ett tydliggörande av hur Migrationsverket ska tillämpa reglerna för att likabehandling och förutsägbarhet ska kunna säkerställas. Granskningen visar att arbetsgivarnas förutsättningar för att kunna rekrytera arbetskraft från tredjeland inte är tillräckligt goda, bland annat eftersom handläggningstiderna för flera ärendetyper är långa. Utökade kontroller antas vara en del av orsaken till de långa handläggningstiderna. Riksrevisionen noterar att kontrollen av arbetskraftsinvandringsärenden utvecklats positivt. Samtidigt finns det enligt Riksrevisionen utrymme för att effektivisera handläggningen ytterligare. Bland annat består en stor del av Migrationsverkets handläggarinsatser och kontroller av att kräva in dokument och att invänta kompletteringar. Det noteras vidare att skillnaderna i handläggningstider för arbetstillstånd har ökat under senare år samt att skillnaderna mellan olika ärendekategorier ökat som följd av att handläggningen differentierats i flera särskilda spår utifrån ärendenas olika karaktär. Riksrevisionen bedömer att uppdelningen lett till en prioritering av större företag i t.ex. it-branschen framför små företag i samma bransch. Riksrevisionens samlade slutsats är att det bör finnas möjlighet både att minska tiden för handläggning av arbetstillstånd och att förbättra kontrollen. Riksrevisionen har mot bakgrund av den samlade slutsatsen lämnat följande rekommendation till regeringen: Säkerställ att Migrationsverket har förutsättningar för att korta handläggningstiderna utan att det går ut över den nödvändiga kontrollen. I det sammanhanget bör regeringen överväga det förslag om att ge Migrationsverket direktåtkomst till vissa registeruppgifter hos Skatteverket som Utlänningsdata-utredningen (dir. 2014:76) har lagt. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av systemet för arbetskraftsinvandring. Granskningsrapporten utgör ett värdefullt underlag för regeringens fortsatta arbete med att säkerställa att Sverige har ett system för arbetskraftsinvandring som möter de behov som finns av att rekrytera kompetens utomlands, samtidigt som utländska arbetstagare skyddas mot att utnyttjas. Regeringen noterar att Riksrevisionens granskning har haft riksdagens målsättning med 2008 års reform av arbetskrafts-invandringssystemet som utgångspunkt: att skapa ett system som hanterar tillståndsprövningen på ett sätt som svarar mot arbetsgivarnas och arbetsmarknadens behov av en rimlig och snabb och förutsebar tillståndshandläggning och som samtidigt upprätthåller en tillfredsställande hög kontrollnivå. Regeringen delar Riksrevisionens övergripande bedömning att det bör vara möjligt att både ha korta handläggningstider och goda kontroller. Regeringen noterar samtidigt att Riksrevisionen i sin analys uppmärksammar ett samband mellan de två: gedigna kontroller tar mer tid i anspråk vilket gör handläggningstiderna längre. Svårigheten enligt regeringens bedömning ligger i att finna en fungerande balans mellan just effektiva kontroller och snabb handläggning. Riksrevisionens observation att en inte obetydlig del av arbetskraftsinvandringen sker inom lågkvalificerade överskottsyrken och att det främst är inom dessa yrken som det råder stora brister vad gäller villkoren illustrerar vikten av att upprätthålla effektiva kontroller. På samma sätt illustrerar rapporten de negativa effekter som kan uppstå till följd av långa handläggningstider, exempelvis att förutsättningarna för arbetsgivare att rekrytera från tredjeland inte är tillräckligt goda. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det är problematiskt att det, trots mer effektiva kontroller, alltjämt finns problem med skenanställningar och löner som inte når upp till villkoren för arbetstillstånd. Det är viktigt att arbetstagare från tredjeland har goda anställningsvillkor. Reglerna för arbetskraftsinvandring får inte leda till lönedumpning eller underlätta för oseriösa arbetsgivare att fuska med villkoren och utnyttja utländsk arbetskraft. Vidare delar regeringen Riksrevisionens bedömning att de allt längre handläggningstiderna är problematiska. Sverige behöver ett system för arbetskraftsinvandring som möter de behov som finns av att rekrytera kompetens utomlands. Regeringen noterar i detta sammanhang Riksrevisionens observation att skillnaden i handläggningstider mellan olika ärendekategorier ökat. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att sådana skillnader måste vara rimliga utifrån ärendets beskaffenhet. Enligt regeringen är det ur detta perspektiv rimligt att handläggningen av ärenden inom kontrollbranscher tar längre tid än i andra branscher, även om skillnaden i handläggningstid inte bör bli orimligt stor. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen har vidtagit åtskilliga åtgärder som direkt svarar på Riksrevisionens rekommendation till regeringen, både vad gäller effektiv handläggning och god kontroll av villkoren. Regeringen beslutade den 2 juli 2015 att tillsätta en utredning för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. I utredningens uppdrag ingick även att kartlägga i vilken omfattning arbetskraftsinvandrare utnyttjas på den svenska arbetsmarknaden. Utredaren överlämnade den 15 december 2016 betänkandet Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:91). Av utredningens kartläggning dras bland annat slutsatsen att det återkommande förekommer felaktigheter i anställningsvillkoren för arbetskraftsinvandrare. Utredaren föreslår till följd av detta en rad åtgärder i syfte att skärpa kontrollen, däribland en uttrycklig bestämmelse om skenanställning, straffansvar för arbetsgivare som uppsåtligen inte har levt upp till de krav som ställs på lön och försäkringar samt att Migrationsverket ges direktåtkomst till bland annat Skatteverkets databas för bättre och snabbare tillgång till kontrolluppgifter. I utredningen föreslås också att seriösa arbetsgivare ska få möjlighet att rätta till brister i villkoren så att arbetstagaren ska kunna beviljas förlängning av sitt arbetstillstånd. Mindre misstag ska inte leda till att arbetskraftsinvandrare utvisas och att arbetsgivare därmed förlorar nödvändig kompetens. Betänkandet har remissbehandlats. De flesta remissinstanser välkomnar utredningens förslag vad gäller den så kallade självläkningen. Samtidigt menar regeringen att även seriösa arbetsgivare ibland blir medvetna om att villkoren inte varit uppfyllda först efter erinran från Migrationsverket. Regeringen går därför nu även vidare för att utreda en möjlighet att rätta mindre, icke uppsåtliga, misstag efter det att Migrationsverket påpekat brister i villkoren under tidigare tillståndsperioder. Regeringen beslutade den 22 december 2016 att i regleringsbrevet för 2017 ge Migrationsverket i uppdrag att ta fram en handlingsplan för hur handläggning av både nya ärenden och förlängningsärenden inom arbetstillstånd kan förkortas betydligt. Fokus ska vara på åtgärder som ökar produktiviteten och minskar tiden från det att ansökan lämnats in till beslut. Migrationsverket inkom den 7 februari 2017 med en handlingsplan där målet bland annat är att halvera den öppna balansen av ärenden till slutet av 2017 med sikte på att fr.o.m. 2018 kunna handlägga samtliga inkomna nya ärenden inom den tidsfrist på fyra månader som anges i utlänningsförordningen. I 2017 års regleringsbrev till Migrationsverket konstateras även att bristande information till sökande och intressenter, t.ex. företag, samt långa svarstider är exempel på faktorer som leder till ineffektivitet. Migrationsverket uppmanas därför ta fram en strategi för en mer ändamålsenlig tillgänglighet och service. Strategin ska svara på vilken information och vilka tjänster som ska tillhandahållas till respektive målgrupp samt lämpliga kanaler för detta. För ökad effektivitet ska särskild vikt läggas vid digitala lösningar och elektroniska tjänster. Strategin och en handlingsplan för dess genomförande ska redovisas till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) senast den 3 maj 2017. Regeringen anser att direktåtkomst för Migrationsverket till vissa uppgifter hos bland annat Skatteverket både kan effektivisera handläggningen av arbetstillstånd och förbättra kontrollen av villkoren. Ett förslag med en sådan innebörd bereds för närvarande inom Regeringskansliet. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. En granskningsrapport från Riksrevisionen RIR 2016:32 Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Shekarabi, Fridolin, Wikström, Eriksson, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Morgan Johansson Regeringen beslutar skrivelse 2016/17:176 Riksrevisionens rapport om arbetskraftsinvandring