Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2015/16:33 Riksrevisionens rapport om Vattenfall och energiomställningen Skr. 2015/16:33 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 15 oktober 2015 Margot Wallström Mikael Damberg (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Vattenfall - konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? (RiR 2015:6). Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. Med anledning av Riksrevisionens rekommendation och det regeringen åtagit sig gentemot riksdagen i propositionen Förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB (publ) (prop. 2009/10:179) avser regeringen att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering av bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål till riksdagen genom utskotten. Regeringen anser i och med detta att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens rapport 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 15 Bilaga Vattenfall - konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? (RiR 2015:6) 16 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 oktober 2015 130 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i sin rapport Vattenfall - konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? (RiR 2015:6), se bilaga, granskat Vattenfall AB:s (nedan kallat Vattenfall) förutsättningar för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och därigenom bidra till att uppnå EU:s klimat- och energimål, samt om bolaget kan nå sina miljörelaterade hållbarhetsmål inom ramen för hållbart företagande. Riksrevisionen har även granskat om regeringen styr Vattenfall i riktning mot att bolaget ska uppnå sitt uppdrag och sina miljörelaterade hållbarhetsmål. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 23 april 2015. 2 Riksrevisionens rapport 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisonens granskning utgår från tre frågeställningar. - Är Vattenfalls hållbarhetsmål, planering och genomförande 2010-2014 inriktade mot att bolaget ska vara ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och bidra till EU:s mål genom att ha fokus på reella utsläppsreducerande åtgärder? - Är regeringens styrning och uppföljning av Vattenfalls uppdrag och hållbarhetsmål 2012-2014 utformade så att förutsättningar skapas för långsiktig avkastning för staten? - Har regeringen 2010-2014 informerat riksdagen om Vattenfalls strategier för att uppfylla sitt uppdrag och bidra till EU:s klimat- och energimål i enlighet med riksdagens önskemål om att fortlöpande få information om bolagets utveckling och verksamhet? Riksrevisionen konstaterar bl.a. följande i rapporten. Vattenfalls miljörelaterade hållbarhetsmål är ett finansiellt exponeringsmål som inte i någon större utsträckning leder till minskade koldioxidutsläpp. Bolagets plan 2010 var ursprungligen att reducera koldioxidutsläppen med hjälp av samförbränning med biomassa, infångning och lagring av koldioxid (CCS-teknik) och delvis försäljning av kolkraftverk. I dag är förutsättningarna förändrade och huvudstrategin är att sälja bolagets tyska kolkraft för att nå det finansiella exponeringsmålet. Målet syftar således till att sänka utsläppen i bolagets produktionsportfölj nästan uteslutande genom försäljning och inte till att minska koldioxidutsläppen inom EU via koldioxidreducerande åtgärder. Riksrevisionen bedömer att Vattenfall inte har ett faktiskt miljörelaterat hållbarhetsmål trots bolagets höga koldioxidutsläpp och bolagets uppdrag att vara ett ledande företag i energiomställningen. Riksrevisionen bedömer att det är positivt att regeringen under 2014 genomfört en hållbarhetsanalys av Vattenfalls hållbarhetsarbete och identifierat vissa förbättringsområden. Riksrevisionen bedömer vidare att dessa områden berör frågor av strategisk betydelse och sammanfaller med Riksrevisionens iakttagelser om Vattenfalls planering och målbild. Vidare är det enligt Riksrevisionen ändamålsenligt att regeringen i samband med hållbarhetsanalysen identifierat behovet av att stärka styrelsens strategiska kompetens inom förnybar energiproduktion. Riksrevisionen konstaterar dock att regeringen inte gör någon initial granskning och kvalitetssäkring av bolagens val och utformning av strategiska hållbarhetsmål. Riksrevisionen noterar dock att regeringen däremot regelbundet följer upp måluppfyllelsen under ägardialogen. Riksrevisionen bedömer att processen är ineffektiv, eftersom regeringen inte bedömt om målen är ändamålsenligt utformade. Riksrevisionen konstaterar att Vattenfalls koldioxidmål är ett renodlat finansiellt exponeringsmål och inte ett mål som faktiskt leder till minskade utsläpp globalt sett. Enligt Riksrevisionen tas därigenom resurser i anspråk i onödan utan att det vare sig får faktiska utsläppsminskande effekter eller ökar Vattenfalls långsiktiga konkurrenskraft. Vidare konstaterar Riksrevisionen att bolagsordningen för Vattenfall är beslutad av bolagsstämman och därmed juridiskt bindande för bolaget. I rapporten anger Riksrevisionen att enligt regeringen är Vattenfalls uppdrag rent affärsmässigt och det följs upp genom den ekonomiska målprocessen. Riksrevisionen konstaterar dock att riksdagen har beslutat att Vattenfall ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Riksrevisionen anser att det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen. Riksrevisionen noterar att enligt statens ägarpolicy är ett av de ekonomiska målens syfte att hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå. Riksrevisionen bedömer att det innebär en finansiell risk för staten att regeringen inte explicit följer upp den miljörelaterade delen i bolagets uppdrag från riksdagen. Genom att arbeta aktivt med koldioxidreducerande åtgärder kan enligt Riksrevisionen bolaget bli konkurrenskraftigt och skapa värde på lång sikt för staten. I rapporten anges att Vattenfall har konkretiserat den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen genom de miljörelaterade hållbarhetsmålen. Denna tolkning har dock enligt Riksrevisionen inte bekräftats av regeringen, vilket enligt Riksrevisionen leder till en osäkerhet i hur bolaget ska styra sin verksamhet. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att regeringen är tydlig med hur bolaget ska tolka sitt uppdrag i bolagsordningen och hur regeringen avser att följa upp bolagets tillämpning, så att bolaget ges tydliga incitament att genomföra det uppdrag som riksdagen har beslutat. Riksrevisionen menar att näringsutskottet i samband med riksdagens beslut om Vattenfalls förtydligade uppdrag har tydliggjort riksdagens intention med bolagets inriktning. Vidare anges i rapporten att enligt rättsexpertis har regeringen en långtgående laglig möjlighet att upprätthålla ägarkontrollen över de majoritetsägda statliga bolagens styrelsearbete genom att utforma direktiv, instruktioner och anvisningar. Mot bakgrund av detta menar Riksrevisionen att det inte föreligger något formellt hinder för regeringen att på bolagsstämman besluta om hur bolaget ska tolka sitt uppdrag utan att behöva återkomma till riksdagen. Detta gäller enligt Riksrevisionen även hur Vattenfall ska förhålla sig till FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som har antagits av både Sverige och EU. Riksrevisionen noterar att regeringen i sin ägarförvaltning inte formellt utnyttjat den sakkunskap som finns i Regeringskansliet genom exempelvis arbetsgrupper eller nätverk för att inhämta ett bredare kunskapsunderlag i frågor som rör Vattenfalls centrala hållbarhetsmål. Uppföljningen av Vattenfalls hållbarhetsarbete har enligt Riksrevisionen enbart genomförts av ägarförvaltningen på Regeringskansliet. Riksrevisionen menar att regeringen inte genom sin ägarförvaltning i kunskapssyfte efterfrågat strategiskt skriftligt underlag från bolaget. Riksrevisionen menar vidare att ägarförvaltningen endast i begränsad omfattning gör egna oberoende analyser. Vidare anser Riksrevisionen att regeringen inte har identifierat strategiska framgångsfaktorer för bolagets långsiktiga konkurrenskraft såsom exempelvis tidig användning av ny forskningsteknologi inom energibranschen. Enligt Riksrevisionen har regeringen därför inte ställt frågor till Vattenfall om orsaken till att forskningsinvesteringarna har minskat och blivit kortsiktiga. Denna brist på kunskapsunderlag av strategisk karaktär innebär enligt Riksrevisionen att regeringens förutsättningar att vara tillräckligt proaktiv i sin styrning av Vattenfall försämras. Riksrevisionen noterar att regeringen iakttagit vissa svagheter i bolagets hållbarhetsarbete, och har efterfrågat en diskussion kring vilka åtgärder som bolaget planerar för att nå målen. Riksrevisionen menar dock att regeringen inte utifrån resultatet från hållbarhetsanalysen ställer tydliga krav på bolaget att inom en viss tid agera på styrsignalen. Styrningen bygger i stället enligt Riksrevisionen på att Vattenfall självmant vidtar åtgärder, vilket kan innebära att kraftfulla åtgärder för att skapa konkurrenskraft och bidra till värdeutveckling startas för sent. I rapporten anges att enligt riksdagen och regeringen ska svenska staten vara en ansvarsfull ägare till koncernen Vattenfall och bolaget ska bedriva föredömlig verksamhet oavsett på vilken marknad bolaget agerar. Riksrevisionen konstaterar att det varit känt för regeringen sedan 2012 att bolaget övervägt att avyttra sin brunkolsverksamhet i Tyskland. Riksrevisionen bedömer att en proaktiv styrning förutsätter att riskanalyser och handlingsplaner utarbetas för att kunna hantera en eventuell försäljning på ett föredömligt sätt. Enligt Riksrevisionen är dock inte regeringen förberedd för att hantera den finansiella risken med vare sig ett fortsatt ägande eller en försäljning av tysk kolkraft. Det är som Riksrevisionen ser det viktigt att Vattenfall inom ramen för det gällande regelverket ges de förutsättningar som bolaget behöver för att kunna bedöma konsekvenserna av en eventuell försäljning. Riksrevisionen menar att dessa kan vara exempelvis vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnaderna för mer forskning i koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar eller en eventuell förlust vid försäljning. Vidare anges i rapporten att näringsutskottet i samband med behandlingen av Vattenfalls förtydligande uppdrag 2010 betonade behovet av löpande information om Vattenfalls utveckling och verksamhet samt att EU:s 2020-mål var en referenspunkt för att utvärdera Vattenfalls uppfyllelse av uppdraget. Riksrevisionen bedömer att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets utveckling, strategier och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050 så att riksdagen ska kunna bedöma hur väl bolaget uppfyller sitt samlade uppdrag i bolagsordningen och därigenom bidrar till att uppnå EU:s mål. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionens granskning har resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendationer till regeringen. * Regeringen bör för bolaget tydliggöra hur uppdraget i bolagsordningen ska tolkas och se till att hållbarhetsmålen ändras så att uppdraget och målen syftar till att åstadkomma reella utsläppsreducerande effekter. Detta ökar förutsättningarna för Vattenfalls framtida konkurrenskraft och bidrag till uppfyllelse av EU:s klimat- och energimål. Vidare kan styrmedlet hållbart företagande utformas på ett mer effektivt sätt så att ökad konkurrenskraft och långsiktig värdeutveckling för staten i större utsträckning kan säkerställas. * Regeringen bör på ett tidigt stadium påverka val och utformning av Vattenfalls hållbarhetsmål, i den översyn av målen som Vattenfall har initierat, i syfte att de nya målen ska ge reella utsläppsreducerande effekter. * Regeringen bör följa upp Vattenfalls uppdrag i bolagsordningen i sin helhet och förtydliga hur bolaget ska tolka uppdraget för att garantera att bolaget är ett ledande företag i energiomställningen och innebär en rimlig finansiell risk för staten. * Regeringen bör kontinuerligt inhämta ett brett kunskapsunderlag och göra egna analyser om bolagets risker och förutsättningar på marknaden för att kunna utmana och ställa krav på bolaget och öka möjligheterna för bolagets långsiktiga konkurrenskraft och avkastning till staten. * Regeringen bör inom ramen för gällande regelverk tydliggöra hur Vattenfall ska agera föredömligt avseende sin tyska brunkolsverksamhet. Regeringen bör därför ange exempelvis vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnader för forskning i koldioxidreducerande åtgärder eller en eventuell förlust vid försäljning av brunkolsverksamheten. * Regeringen bör i sin rapportering till riksdagen bli mer transparent, utförlig och kvalitativ i redovisningen av Vattenfalls strategier och utveckling för att riksdagen ska kunna bedöma om bolaget är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom bidrar till EU:s klimat- och energimål. Riksrevisionens granskning har vidare resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendationer till Vattenfall. * Vattenfall bör utforma en målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och genomföra en strategisk långsiktig planering för hur bolaget ska nå dit. Denna planering bör brytas ner i en verksamhetsplanering dels på affärsområdesnivå, dels inom bolagets olika utvecklingsavdelningar. Investeringsplaneringen bör sammanfalla med tidsperioden för hållbarhetsmålen för att bolaget ska kunna vidta de finansiella och utsläppsreducerande åtgärder som behövs för att uppfylla uppdraget och hållbarhetsmålen. * Vattenfalls forskning och utveckling bör öka och bli mer långsiktig med syfte att bolaget ska vidta koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar samt bredda bolagets produktionsportfölj inom förnybara energislag. * Vattenfall bör utforma hållbarhetsmål som leder till utsläppsreducerande effekter, exempelvis genom - ett koldioxidmål som syftar till en faktisk koldioxidminskning i bolagets anläggningar - ett förnybarhetsmål som syftar till en faktisk ökning av den produktion som kommer från nya förnybara energislag - ett mål om att vara en projektägare som uppför och driver vindkraftsparker och därigenom bidrar med sitt verksamhetskunnande till energiomställningen. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Föremålet för Vattenfalls verksamhet är enligt bolagsordningen att generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. I propositionen Förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB (publ) (prop. 2009/10:179) angav regeringen att om ett traditionellt energibolag ska vara konkurrenskraftigt även på en framtida energimarknad krävs att det är med i omvandlingen till en miljömässigt hållbar energiproduktion. Regeringen angav vidare att en sådan omvandling inte innebär någon kortsiktig omvandling av Vattenfall till ett nischbolag som enbart ska äga förnybar eller koldioxidfri produktion utan att Vattenfalls startpunkt för förändringsprocessen är en internationell verksamhet och en bred produktionsportfölj. Regeringen har sedan den tillträdde i oktober 2014 vidtagit flera åtgärder för att stärka styrningen av Vattenfall. Ett av de viktigaste verktygen för styrningen av de statligt ägda bolagen är rekryteringen av styrelseledamöter till bolagen. Utvecklingen av energimarknaden och även utmaningen att nå bolagets strategiska hållbarhetsmål i en tid av förändring ställer höga krav på ökad kunskap om energisektorn, teknikförståelse och nytänkande inför omställningen. Mot bakgrund av detta utsåg ägaren vid årsstämman i april 2015 två nya ledamöter att ingå i Vattenfalls styrelse i syfte att ytterligare förstärka bolaget i dessa avseenden. Vattenfall har på eget initiativ fryst sitt tidigare arbete med att utreda ersättningsreaktorer för befintliga kärnkraftsreaktorer i Sverige i avvaktan på resultatet från den parlamentariskt sammansatta energikommission som regeringen tillsatte den 6 mars 2015 (dir. 2015:25). Kommissionens uppdrag är att se över det framtida behovet av energi utifrån aktuell och befintlig forskning, identifiera vilka utmaningar och möjligheter som finns för den framtida energiförsörjningen och ta fram underlag till en bred politisk överenskommelse om den långsiktiga energipolitiken. Regeringens intention är att kärnkraften ska ersättas med förnybar energi och energieffektivisering och att Sverige på sikt ska ha 100 procent förnybar energi. Tyskland befinner sig nu i en omfattande omställning av sitt energisystem till en högre andel förnybar produktion. Vattenfallkoncernen är i dag hel- eller delägare till fyra brunkolseldade kraftverk i Tyskland, belägna i delstaterna Brandenburg och Sachsen. Vattenfall beslutade i oktober 2014 att utreda olika strategiska alternativ för den tyska brunkolsverksamheten i syfte att skapa en ny hållbar ägarstruktur. Den 22 september 2015 meddelade Vattenfall i ett pressmeddelande att bolaget inleder försäljningen av samtliga sina brunkolsrelaterade produktions- och gruvtillgångar i Tyskland samt att potentiella anbudsgivare är inbjudna att anmäla sitt intresse för dessa tillgångar. Enligt pressmeddelandet kommer försäljningsprocessen att fortgå under 2016. Om det blir aktuellt för Vattenfall att genomföra en avyttring av brunkolsverksamheten, är det styrelsens ansvar att ta initiativ till en s.k. ägarsamordning, som syftar till att nå ett ställningstagande som såväl styrelse som ägare kan ställa sig bakom. Att en ägarsamordning ska äga rum framgår såväl av statens ägarpolicy (vilken ingår som en del av regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140) som av styrelsens egen arbetsordning. Staten som ägare ställer krav på att styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen samordnar sin syn med företrädare för ägaren i nämnda situation. Den europeiska energimarknaden, där Vattenfall är en viktig aktör, genomgår en stor förändring som kommer att pågå under en överskådlig framtid. Vid de löpande ägardialogerna som genomförs mellan företrädare för regeringen respektive bolaget sker uppföljning av bl.a. de ekonomiska mål som åsatts bolaget och bolagets hållbarhetsmål. Genom de löpande ägardialogerna och ovan nämnda rekrytering till styrelsen har regeringen stärkt styrningen av Vattenfall och skapat förutsättningar för bolaget att även framöver utföra sitt uppdrag och därigenom bidra till en hållbar energiförsörjning. Iakttagelser som regeringen instämmer i Regeringen instämmer i följande av Riksrevisionens iakttagelser. En viktig del i ägarens styrning av hållbart företagande är att bolagen är transparenta i sitt arbete med hållbart företagande och sina hållbarhetsmål. Regeringen granskar inte de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål. Vattenfall har inte någon tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen. Vattenfalls planerade försäljning av den tyska kolkraften leder inte till reella utsläppsminskningar på EU-nivå. Regeringens nuvarande återrapportering till näringsutskottet behandlar inte i tillräcklig omfattning bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. Regeringen anser, liksom Riksrevisionen, att en viktig del i ägarens styrning av hållbart företagande är att bolagen är transparenta i sitt arbete med hållbart företagande och sina hållbarhetsmål. Transparens är ett område som kontinuerligt kan förbättras, särskilt mot bakgrund av det som efterfrågas från olika intressenter. Transparens kring ett bolags hållbarhetsarbete är en operationell fråga och något som Vattenfall arbetar aktivt med inom ramen för sin löpande verksamhet. Det är riktigt att regeringen inte granskar de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål. Detta är i överensstämmelse med modellen för regeringens arbete med hållbart företagande i bolag med statligt ägande (se regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). Det är således styrelsen, inte ägaren, som ska fastställa de strategiska hållbarhetsmålen. En integrering av hållbarhetsfrågorna i verksamheten är en självklar del i en långsiktig strategi och affärsutveckling. Bolaget har självt bäst kunskap om vilka hållbarhetsutmaningar som är mest relevanta och väsentliga för verksamheten, bland annat utifrån de branscher och länder som bolaget är verksamt i. Regeringen följer sedan upp och analyserar bolagens arbete med hållbart företagande genom en hållbarhetsanalys. Analysen ger underlag för en gemensam och förutsebar utgångspunkt i ägardialogen mellan företrädare för regeringen respektive bolaget och ger förutsättningar för en långsiktig och konsekvent styrning av bolaget. När det gäller Vattenfalls målbild instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att tydlig målbild saknas för hur bolaget ska bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen. Detta var en av de slutsatser som regeringen själv drog när regeringen under 2014 genomförde en hållbarhetsanalys av Vattenfalls hållbarhetsarbete och identifierade vissa förbättringsområden. Detta är en fråga som Vattenfall aktivt arbetar med i det strategiarbete som påbörjades under hösten 2014. Vid ägardialogerna med bolaget sker en löpande diskussion kring bolagets arbete med en tydlig målbild och en uppdaterad strategi. Givet att en kommande ägare skulle bedriva den tyska kolkraftsverksamheten på oförändrat sätt, är det en korrekt iakttagelse från Riksrevisionen att en försäljning inte leder till reella utsläppsminskningar på EU-nivå. Det förtjänar dock att framhållas att Vattenfalls uppdrag inte explicit omfattar att bolaget ska bidra till EU:s klimat- och energimål. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. Näringsutskottet har i betänkandet med anledning av propositionen Förtydligande av uppdraget för Vattenfall AB (publ) (prop. 2009/10:179, bet. 2009/10:NU23) uttalat att återrapporteringen ska innefatta EU:s 2020-mål och bolagets utveckling och verksamhet. Iakttagelser som regeringen inte instämmer i Riksrevisionen har gjort följande iakttagelser som enligt regeringens mening avser operationella frågor som Vattenfalls styrelse och ledning bör få hantera självständigt. De miljörelaterade hållbarhetsmålen utlovar mer än de åstadkommer i utsläppsminskande effekter. Vattenfalls planeringshorisont och finansiering för åtgärder är för kortsiktig. Vattenfalls forskning är otillräcklig och försvårar för bolaget att bli ledande i energiomställningen. Vattenfall har inte övervägt möjligheten att föreslå att en viss del av utdelningen bör användas till investeringar i förnybar energi. Samägande av bolag innebär risk för oförändrad andel producerad förnybar energi i Vattenfalls produktionsportfölj. Beträffande dessa iakttagelser gör regeringen följande bedömning. Av ovan nämnda skäl granskar inte regeringen de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål utan det är styrelsen som ska fastställa dessa. Staten som ägare ställer vissa kvalitetskrav på de hållbarhetsmål som styrelsen ska fastställa (se statens ägarpolicy som ingår som en del av regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). Målen ska vara få och övergripande samt relevanta för bolagets affärsverksamhet och hållbarhetsutmaningar. Målen ska även vara långsiktiga, utmanande, uppföljningsbara samt tydliga och enkla att kommunicera. Det är också styrelsen som vidtar åtgärder om målen inte uppfylls i tid samt beslutar om bolagets hållbarhetsmål ska revideras. Vid ägardialogerna med bolaget sker en löpande uppföljning av hållbarhetsmålen. Frågor som t.ex. vilken planeringshorisont som ska gälla för bolagets verksamhet och huruvida samägande av bolag ska förekomma är operationella frågor som Vattenfalls styrelse och ledning bör få hantera självständigt. Bolaget arbetar enligt regeringens mening såväl kortsiktigt som långsiktigt med planering och finansiering för att navigera i ett energilandskap som är i en mycket snabb förändring. Genom samägande av bolag möjliggörs att Vattenfall kan investera i fler projekt, till exempel havsbaserad vind där Vattenfall är bland de världsledande, och kan ta sig an projekt som annars kanske inte skulle genomföras. Även forskningen är en operationell fråga som Vattenfall arbetar mycket aktivt med inom många centrala områden som är direkt relaterade till energiomställningen såsom smarta elnät, effektivisering och utveckling av vattenkraft och vindkraft, efterfrågestyrning, elektrifiering av transporter samt undersökning av potentiellt gångbara och kommersiella teknologier och nya tjänster. Forskning och innovation är viktiga frågor för regeringen och som företrädare för ägaren kommer regeringen att följa Vattenfalls arbete på området. Vattenfalls nuvarande ekonomiska mål avser lönsamhet, kapitalstruktur och utdelningspolicy. Dessa fastställdes av ägaren vid en extra bolagsstämma den 28 november 2012. Målen ska uppnås långsiktigt över en konjunkturcykel. Vattenfall har för åren 2013 och 2014 inte lämnat någon utdelning, vilket är i enlighet med fastställd utdelningspolicy. Slutligen har Riksrevisionen gjort följande iakttagelser som har bäring på regeringens uppföljning av Vattenfalls uppdrag samt processer kring kunskapsinhämtning och styrprocess. Det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget. Regeringens kunskapsinhämtning och oberoende analys är inte tillräckligt proaktiv för en ändamålsenlig styrning av bolaget. Uteblivna krav gör att styrprocessen sätts i gång för sent. Försäljningen av brunkolsverksamheten är inte förberedd trots att Vattenfall sett detta som ett alternativ sedan 2012. Beträffande dessa iakttagelser gör regeringen följande bedömning. Regeringen instämmer i att det är viktigt med god kunskapsinhämtning och oberoende analys för att åstadkomma en ändamålsenlig styrning av Vattenfall. Regeringen vill framhålla att sådan kunskapsinhämtning och analys görs kontinuerligt via ägarförvaltningen i enlighet med Regeringskansliets interna processer och anser, till skillnad från Riksrevisionen, att denna verksamhet är proaktiv. Det har även tillsatts en interdepartemental arbetsgrupp kring hållbart företagande. I gruppen utbyts information och erfarenheter. En integrering av hållbarhetsfrågorna i verksamheten är en självklar del i en långsiktig strategi och i affärsutveckling. Det är därför styrelsens ansvar, och inte bolagsstämmans, att fastställa de strategiska hållbarhetsmålen. Bolaget har självt bäst kunskap om vilka hållbarhetsutmaningar som är mest relevanta och väsentliga för verksamheten, bland annat utifrån de branscher och länder som bolaget är verksamt i. Vid ägardialogerna mellan ägaren och bolaget sker en löpande uppföljning av hållbarhetsmålen. Verksamhetsföremålet i Vattenfalls bolagsordning bör emellertid enligt regeringens uppfattning inte tolkas så att det finns en miljörelaterad del av uppdraget som är fristående från uppdraget att vara marknadsmässig. Vattenfalls uppdrag förtydligades år 2010 (se prop. 2009/10:179, bet. 2009/10:NU23 och rskr. 2009/10:325). Syftet var att komma till rätta med en otydlighet i den då gällande bolagsordningen, enligt vilken en avvägning behövde göras mellan affärsmässighet och att vara ledande i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt hållbar svensk energiförsörjning. Denna otydlighet hade bland annat Riksrevisionen påtalat. Mot den bakgrunden föreslog den förra regeringen det förtydligandet att Vattenfall ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. I propositionen framhöll regeringen att lönsamheten är grundförutsättningen för hela Vattenfalls verksamhet och överlevnad och att en marknadsmässig avkastning därför måste vara utgångspunkten för all verksamhet i Vattenfall. Riksdagen godkände regeringens förslag till förtydligande av uppdraget. Ett aktiebolag ska, genom att bedriva sådan verksamhet som anges i verksamhetsföremålet, uppnå syftet med verksamheten, dvs. att bereda aktieägarna vinst. Det är självfallet viktigt att bolagen samtidigt på ett föredömligt sätt arbetar strategiskt med hållbart företagande. Vattenfalls styrelse har också fastställt mål för detta arbete, vilket också är ett arbete som löpande följs upp vid ägardialogerna. Vattenfall beslutade i oktober 2014 att utreda olika strategiska alternativ för den tyska brunkolsverksamheten i syfte att skapa en ny hållbar ägarstruktur. Som ovan nämnts har Vattenfall i ett pressmeddelande den 22 september 2015 meddelat att försäljningsprocessen inletts samt att potentiella anbudsgivare är inbjudna att anmäla sitt intresse för tillgångarna. Enligt pressmeddelandet kommer försäljningsprocessen att fortgå under 2016. Processen med en ny ägarstruktur för brunkolsverksamheten bedrivs av Vattenfall och är ett ansvar för bolagets styrelse och ledning. Ägaren kan ta ställning till en affär om Vattenfalls brunkolsverksamhet först när den presenteras. Som företrädare för staten som ägare till Vattenfall kommer regeringen att noggrant följa processen. Om det blir aktuellt för Vattenfall att genomföra en avyttring av brunkolsverksamheten, är det styrelsens ansvar att ta initiativ till en s.k. ägarsamordning, som syftar till att nå ett ställningstagande som såväl styrelse som ägare kan ställa sig bakom. Att en ägarsamordning ska äga rum framgår såväl av statens ägarpolicy (vilken ingår som en del av regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140) som av styrelsens egen arbetsordning. I dagsläget finns det ingen sådan ägarsamordning att ta ställning till. Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer Rekommendationer till regeringen Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör tydliggöra för bolaget hur uppdraget i bolagsordningen ska tolkas och se till att hållbarhetsmålen ändras så att uppdraget och målen syftar till att åstadkomma reella utsläppsreducerande effekter. Detta ökar enligt Riksrevisionen förutsättningarna för Vattenfalls framtida konkurrenskraft och bidrag till uppfyllelse av EU:s klimat- och energimål. Vidare kan enligt Riksrevisionen styrmedlet hållbart företagande utformas på ett mer effektivt sätt så att ökad konkurrenskraft och långsiktig värdeutveckling för staten i större utsträckning kan säkerställas. Riksrevisionen rekommenderar också att regeringen följer upp Vattenfalls uppdrag i bolagsordningen i sin helhet och förtydligar hur bolaget ska tolka uppdraget, i syfte att garantera att bolaget är ett ledande företag i energiomställningen och innebär en rimlig finansiell risk för staten. Som har anförts ovan bör verksamhetsföremålet i Vattenfalls bolagsordning enligt regeringens uppfattning inte tolkas så att det finns en miljörelaterad del av uppdraget som är fristående från uppdraget att vara affärsmässig. Ett aktiebolag ska, genom att bedriva sådan verksamhet som anges i verksamhetsföremålet, uppnå syftet med verksamheten, dvs. att bereda aktieägarna vinst. Det är självfallet viktigt att bolagen samtidigt på ett föredömligt sätt arbetar strategiskt med hållbart företagande i enlighet med statens ägarpolicy. Vattenfalls styrelse har fastställt mål för detta arbete, vilket också är ett arbete som löpande följs upp vid ägardialogerna. Regeringen avser inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation. När det gäller Vattenfalls hållbarhetsmål rekommenderar Riksrevisionen att regeringen på ett tidigt stadium bör påverka val och utformning av målen, i den översyn av målen som Vattenfall har initierat, i syfte att de nya målen ska ge reella utsläppsreducerande effekter. Som framgår ovan är det styrelsens ansvar, och inte bolagsstämmans, att fastställa de strategiska hållbarhetsmålen. Detta är i överensstämmelse med modellen för regeringens arbete med hållbart företagande i bolag med statligt ägande (se regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). Bolaget har självt bäst kunskap om vilka hållbarhetsutmaningar som är mest relevanta och väsentliga för verksamheten, bland annat utifrån de branscher och länder där bolaget är verksamt. Vattenfall har också inom ramen för sitt uppdrag beslutat om mål och strategier som leder till minskade koldioxidutsläpp, varför regeringen inte avser att vidta någon åtgärd med anledning av Riksrevisionens rekommendation. För att kunna utmana och ställa krav på bolaget och öka möjligheterna för bolagets långsiktiga konkurrenskraft och avkastning till staten rekommenderar Riksrevisionen att regeringen kontinuerligt bör inhämta ett brett kunskapsunderlag och göra egna analyser om bolagets risker och förutsättningar på marknaden. Som framgår ovan instämmer regeringen i att det är viktigt med god kunskapsinhämtning och oberoende analys för att åstadkomma en ändamålsenlig styrning av bolaget och att sådan kunskapsinhämtning och analys också genomförs kontinuerligt via ägarförvaltningen. Regeringen har inte för avsikt att göra några genomgripande förändringar i detta arbetssätt utöver att förbättra kunskapsinhämtningen inom Regeringskansliet, varför regeringen inte avser att vidta någon åtgärd med anledning av denna rekommendation. Beträffande Vattenfalls tyska brunkolsverksamhet rekommenderar Riksrevisionen att regeringen inom ramen för gällande regelverk bör tydliggöra hur Vattenfall ska agera föredömligt. Regeringen bör därför enligt Riksrevisionen ange exempelvis vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnader för forskning i koldioxidreducerande åtgärder eller en eventuell förlust vid försäljning av brunkolsverksamheten. Riksrevisionens rekommendation är enligt regeringen baserad på felaktig grund då detta är frågor för styrelsen, inte ägaren, att fastställa. Regeringen avser inte att vidta någon åtgärd med anledning av denna rekommendation. Slutligen, när det gäller regeringens rapportering till riksdagen, rekommenderar Riksrevisionen att regeringen bör bli mer transparent, utförlig och kvalitativ i redovisningen av Vattenfalls strategier och utveckling för att riksdagen ska kunna bedöma om bolaget är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom bidrar till EU:s klimat- och energimål. Regeringen håller delvis med om att den nuvarande återrapporteringen inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. Regeringen avser därför att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering av bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål till riksdagen genom utskotten med anledning av Riksrevisionens rekommendation. Rekommendationer till Vattenfall Riksrevisionens granskning har slutligen resulterat i att myndigheten lämnat tre rekommendationer till Vattenfall. Den första rekommendationen till Vattenfall innebär att bolaget bör utforma en målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och genomföra en strategisk och långsiktig planering för hur bolaget ska nå dit. Vattenfall har med anledning av denna rekommendation uppgivit att bolaget aktivt arbetar med att förtydliga detta i sitt pågående strategiarbete som påbörjades 2014 och att detta är frågor som kontinuerligt finns med på agendan i ägardialogen mellan ägaren och bolaget. Den andra rekommendationen till Vattenfall är att bolagets forskning och utveckling bör öka och bli mer långsiktig med syfte att bolaget ska vidta koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar samt bredda bolagets produktionsportfölj inom förnybara energislag. Vattenfall har uppgivit att bolaget arbetar mycket aktivt med forskning och utveckling inom många centrala områden som är direkt relaterade till energiomställningen som smarta elnät, effektivisering, elektrifiering av transporter och utveckling av vattenkraft och vindkraft, efterfrågestyrning samt undersökning av potentiellt gångbara och kommersiella teknologier och nya tjänster. Den tredje och sista rekommendationen till Vattenfall är att bolaget bör utforma hållbarhetsmål som leder till utsläppsreducerande effekter, exempelvis genom ett koldioxidmål som syftar till en faktisk koldioxidminskning i bolagets anläggningar, ett förnybarhetsmål som syftar till en faktisk ökning av den produktion som kommer från nya förnybara energislag och ett mål om att vara en projektägare som uppför och driver vindkraftsparker och därigenom bidrar med sitt verksamhetskunnande till energiomställningen. Enligt Vattenfall har bolaget satt mål om att öka användningen av biobränslen i fjärrvärmeproduktionen samt att byta från kol till gas där det är möjligt. Störst energieffektiviseringspotential finns i brunkolsverksamheten, vilket har en direkt effekt även på utsläppen. Vattenfall har därmed mål och strategier som leder till minskade koldioxidutsläpp. När det gäller de strategiska hållbarhetsmålen håller bolaget på med en översyn som utgår från de olika hållbarhetsområden som anges i statens ägarpolicy. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer Utvecklingen av energimarknaden och även utmaningen att nå de strategiska hållbarhetsmålen i en tid av förändring ställer höga krav på ökad kunskap om energisektorn, teknikförståelse och nytänkande inför omställning. Staten, genom regeringen, har därför som ägare till Vattenfall under 2015 utsett två nya ledamöter i bolagets styrelse. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. Regeringen avser att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering av bolagets strategier, utveckling och bidrag till EU:s 2020-mål till riksdagen genom utskotten med anledning av Riksrevisionens rekommendation. Regeringen anser i och med detta att rapporten är slutbehandlad. Vattenfall - konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? (RiR 2015:6) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 oktober 2015 Närvarande: statsrådet M Wallström, ordförande, och statsråden Å Romson, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, M Andersson, A Ygeman, A Johansson, P Bolund, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, A Hadzialic Föredragande: statsrådet M Damberg Regeringen beslutar skrivelse 2015/16:33 Riksrevisionens rapport om Vattenfall och energiomställningen