Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2015/16:37 Riksrevisionens rapport om aktivitetsersättning Skr. 2015/16:37 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 22 oktober 2015 Stefan Löfven Annika Strandhäll (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Aktivitetsersättning - En ersättning utan aktivitet? (RIR 2015:7). Riksrevisionen har granskat om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Regeringen delar i stort Riksrevisionens bedömning. Den oroande ökningen av antalet personer med aktivitetsersättning behöver bemötas. Fler av de unga kvinnor och män som i dag får aktivitetsersättning skulle sannolikt kunna börja arbeta eller studera, förutsatt att de får adekvat stöd för detta. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Riksrevisionens slutsatser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga Riksrevisionens rapport 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 oktober 2015 142 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Aktivitetsersättning - En ersättning utan aktivitet? (RIR 2015:7), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 29 april 2015. En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport från Riksrevisionens effektivitetsgranskning ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten. Vid beräkning av fristen ska juli och augusti inte räknas in. Regeringen lämnar således skrivelsen inom den stadgade tiden. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens syfte har varit att granska om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Avsikten med att införa aktivitetsersättning som ersättningsform var bl.a. att genom aktivering ge unga personer med funktionsnedsättning en ökad grad av självständighet. Antalet unga vuxna som får aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga har ökat kraftigt i Sverige. Riksrevisionen konstaterar att effekterna av att en ung person får aktivitetsersättning innebär stora kostnader på lång sikt både för den enskilde och för samhället i stort. 2.1 Riksrevisionens slutsatser Övergripande slutsats Riksrevisionens övergripande slutsats är att syftet med aktivitetsersättningen inte uppnås och att ersättningen inte lever upp till målet om ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga. Riksrevisionen bedömer att regeringen har varit alltför passiv i sin styrning, trots uppenbara och sedan länge påtalade problem i det nuvarande systemet med aktivitetsersättning. Utbudet av insatser motsvaras inte av behovet Riksrevisionen har funnit att det behov av insatser som i dagsläget finns för personer med aktivitetsersättning inte motsvaras av det utbud som tillgodoses vare sig genom kommunernas dagliga verksamhet, Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering eller de aktiviteter som Försäkringskassan beviljar särskild ersättning för. Enligt Riksrevisionens bedömning är sannolikt den grupp som inte har rätt till daglig verksamhet särskilt utsatt. Riksrevisionen gör bedömningen att de insatser som samordningsförbunden finansierar fyller en viktig funktion när det gäller att aktivera unga med aktivitetsersättning. Det saknas dock samordningsförbund i 50 av landets kommuner. Riksrevisionen bedömer även att Försäkringskassan har svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag på det sätt som är avsett. Tillsammans med de fackliga parterna på det statliga avtalsområdet har Arbetsgivarverket tagit fram ett avtal i syfte att underlätta anställningar efter deltagande i Arbetsförmedlingens praktikantprogram. Riksrevisionen anser att avtalets räckvidd dock är begränsad. Problem med samordning mellan aktörerna Enligt Riksrevisionens bedömning förefaller det förstärkta samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen avseende personer med aktivitetsersättning fungera väl i stora delar av landet, men sämre på större orter än mindre. Riksrevisionen anser att detta bl.a. beror på att myndigheterna på mindre orter arbetar tätare samt att kontaktvägarna är kortare. Riksrevisionen anger att det till viss del saknas samsyn hos myndigheterna om det gemensamma uppdraget och att det finns olika uppfattningar om målet med samarbetet samt vad myndigheterna var för sig och gemensamt ska göra. För att de personer som befinner sig i kommunens dagliga verksamhet ska ha samma möjligheter att komma vidare till studier eller arbete som övriga personer med aktivitetsersättning är det, enligt Riksrevisionen, en förutsättning att både handläggarna på Försäkringskassan och handläggarna i kommunen, arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv med denna grupp. Behov av ekonomiska drivkrafter i systemet med aktivitetsersättningen Riksrevisionen anser att det saknas ekonomiska incitament för unga med aktivitetsersättning att lämna ersättningen för studier. Detta avser framför allt effekterna om en person vill studera på deltid, eftersom personen får hela ersättningen vilande även om han eller hon studerar på deltid. Med vilande aktivitetsersättning menas att rätten till ersättningen finns kvar men att den inte betalas ut. Vidare anser Riksrevisionen att de ekonomiska incitamenten för personer med aktivitetsersättning att söka arbete är negativa, eftersom en person som får aktivitetsersättning och tillhörande bostadstillägg kan förlora en fjärdedel av sin nettoinkomst om han eller hon skriver in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen. Tidsbegränsad ersättning skapar oro för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga Aktivitetsersättning beviljas för högst tre år i taget. Riksrevisionen uppger att granskningen har visat att ansökningar om ny period av aktivitetsersättning samt krav på nya underlag skapar onödig oro hos individer och deras anhöriga. I de fall Försäkringskassan efter noggrann prövning kan konstatera att det finns en permanent nedsatt arbetsförmåga ser Riksrevisionen flera skäl till att bevilja aktivitetsersättning för längre tid. Utöver att det inte finns någon arbetsförmåga att ta tillvara och att det finns etiska skäl för att minska individernas oro, innebär hanteringen av ansökningar om ny period av aktivitetsersättning administrativa kostnader för Försäkringskassan samt kostnader för hälso- och sjukvården i form av förnyade läkarutlåtanden. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: * Se över ansvariga aktörers uppdrag när det gäller samordning av insatser till personer med aktivitetsersättning Med ansvariga aktörer avser Riksrevisionen både statliga myndigheter och den kommunala sektorns ansvar för gruppen unga med nedsatt arbetsförmåga. Även hälso- och sjukvårdens roll som aktör i systemet med aktivitetsersättningen bör enligt Riksrevisionen ingå i översynen. Vidare anser Riksrevisionen att utbudet av insatser för gruppen bör ses över och att det bör utredas vilken aktör som bör tillhandahålla dessa. Regeringen bör enligt Riksrevisionen också pröva nuvarande system med omfattande projektverksamhet. * Se över möjligheten att öka de ekonomiska incitamenten Riksrevisionen anser att regeringen bör se över möjligheten att stärka de ekonomiska incitamenten att gå vidare från aktivitetsersättning till studier och arbete. * Se över möjligheten till längre beslutsperioder och differentierade ersättningsnivåer Riksrevisionen anser att regeringen bör se över möjligheten till längre beslutsperioder för aktivitetsersättning när det gäller personer med grava, permanenta funktionsnedsättningar. Dessutom anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga ett system med differentierade ersättningsnivåer där de med permanent funktionsnedsättning får en högre ersättningsnivå än övriga personer i systemet. Riksrevisionen lämnar också rekommendationer till Försäkringskassan. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen delar i huvudsak Riksrevisionens bedömningar. Den oroande ökningen av antalet personer med aktivitetsersättning behöver bemötas. Fler av de unga kvinnor och unga män som i dag får aktivitetsersättning skulle sannolikt kunna börja arbeta eller studera, förutsatt att de får adekvat stöd för detta. Att fler unga personer bereds möjlighet att komma ut eller åter i arbetslivet leder även till ökad sysselsättning och tillväxt. För den enskilda individen innebär det också att han eller hon får förutsättningar att kunna bli mer självständig. Riksrevisionens iakttagelse är att regeringen har varit alltför passiv i sin styrning, trots sedan länge påtalade och uppenbara problem i nuvarande system med aktivitetsersättningen. Det kan konstateras att bedömningen till stor del avser hanteringen av denna fråga under tidigare mandatperioder. När det gäller Riksrevisionens bedömning att de ekonomiska incitamenten att söka arbete är negativa för unga kvinnor och unga män som har aktivitetsersättning, kan regeringen dock konstatera att det även finns ett regelverk som möjliggör att en person med så kallad vilande aktivitetsersättning i ett första steg kan pröva att börja arbeta, utan att den grundläggande rätten till aktivitetsersättning påverkas. När aktivitetsersättning har förklarats vilande kan bostadstillägg fortfarande betalas ut, förutsatt att reglerna för inkomstberäkning medger det. Under dessa betingelser är de ekonomiska incitamenten för att pröva att arbeta således positiva (vilket Riksrevisionen också konstaterar i rapporten). På regeringens uppdrag genomför Arbetsförmedlingen sedan januari 2013 ett praktikantprogram i statliga myndigheter för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Det har tecknats 1 490 överenskommelser med 49 myndigheter vilket hittills har lett till att 465 personer har fått en praktikplats. Även om utfallet av programmet är beroende av målgruppen som kan komma i fråga för programmet och ställda krav i anmälda praktikplatser samt matchning så är regeringens bedömning att myndigheter bör ge fler personer möjlighet att delta i programmet. Programmet var avsett att pågå under minst tre år, men det kommer att drivas vidare från 2016 och framåt. Regeringen kommer också fortsatt att följa utvecklingen av praktikantprogrammet. Detta program bedöms också kunna ha en gynnsam effekt bl.a. vad gäller att fler personer med aktivitetsersättning ska kunna få en möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden. Riksrevisionen anser att behovet av insatser för personer med aktivitetsersättning inte motsvaras av utbudet. I granskningen har insatserna avgränsats till arbetslivsinriktade insatser hos Arbetsförmedlingen, daglig verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, samt aktiviteter med stöd från Försäkringskassan. Utan att ifrågasätta Riksrevisionens övergripande slutsats så hade det även varit intressant om kommunernas samtliga insatser på området omfattats av denna redovisning. Nu riktas fokus enbart på daglig verksamhet trots att kommunerna även erbjuder ett stort antal sysselsättningsfrämjande insatser inom ramen för socialtjänsten samt inom ramen för annan kommunal verksamhet. Det kan vara både biståndsbedömda insatser och insatser som erbjuds på annat sätt (utan formella beslut). Kommunerna har även rätt att med stöd av 3 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter under vissa förutsättningar bereda anställning åt personer med funktionsnedsättning. Öppna jämförelser är ett verktyg som Sveriges Kommuner och Landsting publicerar på en rad olika områden, bl.a. för att analysera, följa och utveckla socialtjänstens verksamheter på lokal, regional och nationell nivå. Enligt öppna jämförelser för personer med psykiska funktions-nedsättningar, som tagits fram av Socialstyrelsen i samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting, så kunde i oktober 2014 89 procent av kommunerna erbjuda strukturerad sysselsättning, 33 procent av kommunerna erbjuda socialt kooperativ eller fontänhus (ideell verksamhet för personer med psykisk funktionsnedsättning), 80 procent av kommunerna erbjuda öppen verksamhet och 39 procent av kommunerna erbjuda arbetsinriktad rehabilitering. Andelen kommuner som erbjuder insatser för att bidra till en meningsfull sysselsättning för personer med psykisk funktionsnedsättning har enligt Socialstyrelsen ökat. I 35 procent av kommunerna hade personer gått från sysselsättningsinsats till förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden och i 26 procent av kommunerna från sysselsättningsinsats till skyddat arbete. Öppna jämförelser visar att resultatet i detta sammanhang är bättre för personer med sysselsättningsinsats än för personer med daglig verksamhet. Öppna jämförelser säger däremot inget om antalet personer som berörs av insatserna eller i vilken utsträckning personerna har aktivitetsersättning. Regeringen anser oaktat detta att det är otillfredsställande att Riksrevisionen drar slutsatsen att det sannolikt är den grupp som inte har daglig verksamhet som är mest utsatt. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har också ett gemensamt uppdrag av regeringen att pröva arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser i enlighet med arbetsmetoden Supported Employment, som är ett samlingsnamn för en viss typ av arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser för personer med funktionsnedsättning. Den centrala delen i arbetsmetoden Supported Employment är det personliga stödet till såväl den anställde som till arbetsgivaren för att individen långsiktigt ska kunna behålla arbetet. Målgruppen för insatserna är unga med aktivitetsersättning och personer som även har daglig verksamhet enligt LSS. Dessa personer bör särskilt prioriteras. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats att det finns problem i det nuvarande systemet med aktivitetsersättning. Regeringen anser att det är ytterst angeläget att bryta utvecklingen med ett ökande antal personer som har aktivitetsersättning. Det är viktigt att de personer som har förutsättningar för det, får bra stöd för att kunna få eller återfå arbetsförmåga. Liksom Riksrevisionen ser regeringen att effekterna av att ge en ung person aktivitetsersättning innebär stora kostnader både för den enskilde och för samhället i stort. I sak delar regeringen bl.a. Riksrevisionens bedömning att ansöka om ny period med aktivitetsersättning kan skapa oro både hos personerna som får aktivitetsersättning och hos deras anhöriga. Som Riksrevisionen anger kan det även finnas etiska och administrativa skäl för att se över möjligheten att få längre beslutsperioder. Riksrevisionen anser att det saknas ekonomiska incitament för unga kvinnor och unga män med aktivitetsersättning att lämna ersättningen för studier. Regeringen kan konstatera att det visserligen redan i dag finns vissa möjligheter till vilande aktivitetersättning vid studier, men instämmer i Riksrevisionens bedömning att incitamenten till viss del kan ha en återhållande effekt. För närvarande ses regelverket för aktivitetsersättning över. I denna översyn ingår bl.a. en analys av beslutsperiodernas längd och incitamenten att gå över till arbete och studier. En viktig komponent i det arbetet är också att analysera hur eventuella reformer kommer att påverka genomförandet av jämställdhetspolitiken. Regeringen kommer att verka för en fortsatt utveckling när det gäller samordning, insatser och stöd till unga kvinnor och unga män med aktivitetsersättning. För att vända trenden med ett högt antal personer med aktivitetsersättning måste både Försäkringskassan och övriga aktörer ta sitt fulla ansvar. Liksom Riksrevisionen gör regeringen bedömningen att de insatser som samordningsförbunden finansierar fyller en viktig funktion när det gäller stöd till unga med aktivitetsersättning. I budgetpropositionen för 2016 föreslår regeringen att de statliga medlen till samordningsförbunden ska öka med 59 miljoner kronor per år från och med 2016. Syftet med tillskottet är att fler samordningsförbund ska kunna bildas i landet samt att stödet till bl.a. unga med aktivitetsersättning därigenom ska förstärkas. Samordningsförbundens insatser för dessa grupper kommer också att följas upp och utvärderas. Regeringen har också beslutat att tillsätta en nationell samordnare för unga som varken arbetar eller studerar. I samordnarens uppdrag ingår att främja en förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer på nationell, regional och lokal nivå kring insatser för unga som varken arbetar eller studerar. Utöver detta har regeringen tillsatt en delegation för större genomslag för arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå (A 2014:06). Delegationen ska bl.a. främja statlig och kommunal samverkan och utveckling av nya samverkansformer. Delegationens arbete bedöms också kunna ha en gynnsam effekt bl.a. vad gäller att fler personer med aktivitetsersättning ska kunna få bättre möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Vidare föreslår regeringen i budgetpropositionen för 2016 att 300 miljoner kronor ska tillföras under 2016 för att fler personer ska kunna få arbete inom Samhall AB och för att arbetslösheten i målgruppen ska minska. Kostnaden för satsningen beräknas från och med 2017 öka till 400 miljoner kronor och innebär upp till 2 000 fler platser årligen för personer som har funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. För att fler personer ska kunna erhålla en anställning med lönestöd föreslår regeringen också en satsning på särskilt introduktions- och uppföljningsstöd (SIUS). Fler arbetssökande personer som har funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna få särskilt stöd dels i processen att hitta ett anpassat arbete dels under introduktion på arbetsplatsen och dels en tid efter det att personen fått en anställning. Lönestöden tillförs också ökade medel för att fler personer ska kunna få ett arbete med stöd. För denna satsning föreslås 400 miljoner kronor 2016. Kostnaden för satsningen beräknas sedan successivt öka för att 2019 uppgå till 415 miljoner kronor. Dessa satsningar kommer både att kunna bidra till att förebygga behov av aktivitetsersättning och att bättre kunna stödja unga kvinnor och unga män som får aktivitetsersättning att etablera sig på arbetsmarknaden. I budgetpropositionen för 2016 föreslår regeringen dessutom att satsningen för åren 2016-2019 inom området psykisk ohälsa ska förstärkas med 280 miljoner kronor årligen i syfte att möta den ökande ohälsan bland barn och unga vuxna t.o.m. 30 år. Denna satsning kommer både att kunna bidra till att förebygga behov av aktivitetsersättning och att bättre kunna stödja unga kvinnor och unga män som får aktivitetsersättning att få eller återfå arbetsförmågan. De allmänna socialförsäkringarna, varav aktivitetsersättning är en, är en central del i den svenska välfärdsmodellen och har under lång tid framgångsrikt bidragit till att motverka ekonomisk utsatthet. Försäkringarna har också bidragit till en rättvisare fördelning av de ekonomiska resurserna och medverkat till både social sammanhållning och god ekonomisk tillväxt. För regeringen är det centralt att fortsatt värna starka offentliga trygghetssystem. Med detta anser regeringen att Riksrevisionens rapport är färdigbehandlad. Bilaga Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 oktober 2015 Närvarande: statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, Å Regnér, M Andersson, A Ygeman, P Bolund, M Kaplan, M Damberg, A Strandhäll, G Fridolin, G Wikström, A Hadzialic Föredragande: statsrådet Annika Strandhäll Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om aktivitetsersättning