Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2015/16:60 Riksrevisionens rapport om regeringens hantering av risker i statliga bolag Skr. 2015/16:60 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 26 november 2015 Stefan Löfven Anna Johansson (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Regeringens hantering av risker i statliga bolag (RiR 2015:15). Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör utforma tydliga riktlinjer till styrelserna i de statliga bolagen om riskhantering. Regeringen instämmer inte heller i Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i bolagen med statligt ägande fungerar i praktiken, utan regeringen anser att uppföljningen bör omfatta att styrelsen förvaltar sitt ansvar samt att sådan uppföljning sker inom ramen för bolagsförvaltningsorganisationens befintliga verktyg och processer. Regeringen instämmer däremot i Riksrevisionens rekommendation i fråga om uppdatering och sammanställning av information avseende risker och konsekvenser i den statligt ägda bolagsportföljen. Regeringen avser att vidta åtgärder för att utveckla befintliga verktyg i detta avseende, i syfte att göra det möjligt för regeringen att förbättra informationsgivningen till riksdagen. Vidare instämmer regeringen i Riksrevisionens rekommendation att en samlad bild av riskerna i den statligt ägda bolagsportföljen bör redovisas för riksdagen. Regeringen avser att vidta åtgärder för att utveckla informationsgivningen till riksdagen i detta avseende. Regeringen anser med detta att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens rapport 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1.1 Riksrevisionens iakttagelser om huruvida regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolag med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten 4 2.1.2 Riksrevisionens iakttagelser om huruvida regeringen ger riksdagen ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolag med statligt ägande 5 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 3.1 Inledning 6 3.1.1 Motiven för Riksrevisionens granskning 6 3.1.2 Bolagsförvaltningsorganisationen 7 3.1.3 Bolagsorganens roller och ansvar 9 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 11 3.2.1 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser om huruvida regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolagen med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten 11 3.2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser om huruvida regeringen ger riksdagen ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolag med statligt ägande 14 3.3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer 15 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 16 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport om regeringens hantering av risker i statliga bolag (RiR 2015:15) 19 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 2015 127 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i sin rapport Regeringens hantering av risker i statliga bolag (RiR 2015:15), se bilagan, granskat dels om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolagen med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten, dels om regeringen ger riksdagen ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolagen med statligt ägande. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 23 juni 2015. 2 Riksrevisionens rapport 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Ett syfte med Riksrevisionens granskning var att bedöma om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolagen med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten. En ändamålsenlig riskhantering för staten innebär enligt Riksrevisionen att riksdag och regering får en överblick över de samlade riskerna i den statligt ägda bolagsportföljen. Ett annat syfte med granskningen var att bedöma om regeringen ger riksdagen ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolagen med statligt ägande. För att bedöma om regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolagen med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten har Riksrevisionen uppställt följande tre delfrågor för sin granskning: - Har regeringen rutiner och processer inom bolagsförvaltningen som säkerställer att väsentliga risker löpande uppdateras och sammanställs? - Ställer regeringen relevanta krav på att styrelserna tar ansvar för bolagens riskhantering? - Verkar regeringen för ett effektivt styrelsearbete i de statligt hel- och majoritetsägda bolagen när det gäller riskhantering? För att bedöma om regeringen ger riksdagen ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolagen med statligt ägande har Riksrevisionen uppställt följande två delfrågor för sin granskning: - Har regeringen en samlad bild av väsentliga risker i statens aktieinnehav i bolagen med statligt ägande? Redovisar regeringen denna bild för riksdagen? - Ger regeringen riksdagen relevant information om väsentliga risker som bolagen med statligt ägande står inför och som kan påverka det statliga ägandet? Riksrevisionens granskning har inte avsett hur väl enskilda bolag sköter sin riskhantering. Granskningen har inte heller omfattat regeringens förvaltning av delägda bolag, där staten äger mindre än 51 procent av aktierna. 2.1.1 Riksrevisionens iakttagelser om huruvida regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolag med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten Riksrevisionens uppfattning är att det i ägarstyrningen saknas en fastlagd rutin för att löpande uppdatera information om väsentliga risker i bolagen med statligt ägande och värdering av konsekvenser om riskerna skulle förverkligas. Riksrevisionen menar att uppdaterad information om väsentliga risker i bolagen och konsekvenser om riskerna skulle realiseras ger underlag för ställningstaganden om exempelvis utvecklingsstrategier avseende bolagen i syfte att säkerställa det långsiktiga värdet och utdelningen till staten. Riksrevisionen konstaterar att regeringen har flera verktyg för att informera sig om risker i bolagen med statligt ägande: ägardialoger, ägarsamordning, styrelserepresentation, bolagsgrupper inom Näringsdepartementet samt processerna för att fastställa och följa upp ekonomiska mål och genomföra hållbarhetsanalyser. Enligt Riksrevisionen har dock granskningen visat att nämnda verktyg används i begränsad utsträckning för att löpande uppdatera kunskapen om risker och konsekvenser. Riksrevisionen menar vidare att informationen i Regeringskansliets dokumentation är begränsad med avseende på dels i vilken utsträckning risker och riskhantering har tagits upp vid ägardialogerna, dels i vilken utsträckning risker och riskhantering har tagits upp i samband med fastställande av ekonomiska mål. Riksrevisionen konstaterar att enligt de juridiska analyser som Riksrevisionen har låtit göra inom ramen för sin granskning har regeringen som företrädare för ägaren möjlighet både att, när så är lämpligt, ställa generella krav som gäller alla av staten hel- och majoritetsägda bolag och att rikta särskilda krav till enskilda bolag i specifika frågor. För att kraven ska bli juridiskt bindande måste de enligt analysen antas av bolagsstämman. Riksrevisionen är av uppfattningen att det saknas tydliga och juridiskt bindande riktlinjer till bolagens styrelser som uttryckligen anger att dessa ansvarar för att bolagen har god riskhantering och för att fullgoda riskanalyser regelbundet genomförs. Riksrevisionen menar vidare att aktiebolagslagen (2005:551) ger regeringen, som företrädare för ägaren, möjlighet att se till att bolagsstämman antar statens ägarpolicy, vilket enligt Riksrevisionen skulle göra den juridiskt bindande för bolagen. Riksrevisionen konstaterar dock att så inte sker vid bolagsstämmorna i bolagen med statligt ägande. Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringen inte använder möjligheten att i exempelvis ägaranvisningar ge specifika riktlinjer till bolagen om riskhantering, till exempel i samband med strategiska beslut och större förändringar i enskilda bolag. Enligt Riksrevisionen visar granskningen också att regeringen i begränsad utsträckning följer upp hur bolagen och styrelserna arbetar med riskhantering. Därmed har regeringen, enligt Riksrevisionen, begränsad möjlighet att avgöra om styrelserna tar sitt ansvar för bolagens riskhantering och om riskhanteringen i bolagen är väl fungerande. I syfte att få en uppfattning om hur styrelserna i bolagen med statligt ägande arbetar med bolagens riskhantering har Riksrevisionen inom ramen för sin granskning gått igenom styrelsedokumentation i tio större bolag med statligt ägande. Riksrevisionens genomgång av dokumentationen har grundat sig på s.k. erfarenhetsbaserade utgångspunkter för ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. Nämnda utgångspunkter har sammanställts av en extern konsult på Riksrevisionens uppdrag. Riksrevisionen konstaterar att genomgången sammantaget visar att styrelsedokumentationen inte är tillräckligt transparent för att påvisa om styrelsernas roll i bolagens riskhantering är i överensstämmelse med de utgångspunkter som använts vid Riksrevisionens genomgång. Riksrevisionens uppfattning är vidare att genomgången pekar på att styrelsernas arbete med riskhantering i vissa avseenden förefaller avvika från utgångspunkterna samt att styrelsens roll i riskhanteringsarbetet varierar mellan bolagen. Enligt Riksrevisionen tyder detta på ett behov av att förbättra dokumentationen för att möjliggöra insyn i de statligt ägda bolagens riskhantering. En tydlig dokumentation skulle enligt Riksrevisionens uppfattning också underlätta för regeringen att följa upp att styrelserna tar sitt ansvar för bolagens riskhantering. Enligt Riksrevisionen behöver regeringen, för att kunna göra ställningstaganden som gäller övergripande strategiska frågor avseende bolagen med statligt ägande, beakta utvecklingen i hela den statligt ägda bolagsportföljen inklusive de samlade riskerna i portföljen. Med övergripande strategiska frågor avser Riksrevisionen exempelvis större förvärv eller utlandssatsningar i ett enskilt bolag som kan komma att påverka situationen i hela den statligt ägda bolagsportföljen och i förlängningen det samlade värdet i det statliga aktieinnehavet och den framtida utdelningen till staten. Riksrevisionens uppfattning är att regeringen inte samlar in och sammanställer information om risker och konsekvenser från de enskilda bolagen i syfte att ta fram en samlad bild av de risker som den statligt ägda bolagsportföljen är utsatt för. Riksrevisionen menar att regeringen därmed har ofullständig information om vilka risker som kan påverka situationen i hela den statligt ägda bolagsportföljen och i förlängningen det samlade värdet av det statliga aktieinnehavet och den framtida utdelningen till staten. 2.1.2 Riksrevisionens iakttagelser om huruvida regeringen ger riksdagen ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolag med statligt ägande Riksrevisionen konstaterar att regeringen har skyldighet att till riksdagen redovisa förvaltningen av statens tillgångar, vilket inkluderar förvaltningen av aktierna i bolagen med statligt ägande. Enligt Riksrevisionen ingår i denna redovisningsskyldighet att ge riksdagen information om väsentliga risker i statens ägande av aktier i bolag. Riksrevisionens uppfattning är att regeringen ger riksdagen begränsad information om risker i enskilda statligt ägda bolags verksamhet. Enligt Riksrevisionen är det därmed tveksamt om regeringen uppfyller sin redovisningsskyldighet mot riksdagen, så att riksdagen kan följa upp sin delegering till regeringen av befogenheter och resurser när det gäller förvaltningen av bolagen med statligt ägande. Enligt Riksrevisionen behöver riksdagen, mot bakgrund av det statliga aktieinnehavets betydelse för statens finanser, underlag som ger en samlad bild av vilka risker som påverkar värdet av aktieinnehavet och den framtida utdelningen från bolagen till staten. Riksrevisionen är av uppfattningen att regeringen inte ger riksdagen någon sådan samlad bild av riskerna i den statligt ägda bolagsportföljen. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionens granskning har resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendationer till regeringen: * Regeringen bör utforma tydliga riktlinjer till styrelserna i de statliga bolagen om riskhantering. Riktlinjerna bör beslutas av bolagsstämmorna för att bli juridiskt bindande för bolagen. * Regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i de statliga bolagen fungerar när det gäller riskhantering. Uppföljningen bör beakta utvecklingen på området och vad som kännetecknar ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. * Regeringen bör utveckla sina verktyg så att information om risker och konsekvenser löpande kan uppdateras och sammanställas. * Regeringen bör regelbundet sammanställa information om risker och konsekvenser från de statliga bolagen för att få en samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen. Denna samlade bild bör även redovisas för riksdagen. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3.1 Inledning 3.1.1 Motiven för Riksrevisionens granskning Riksrevisionen har bedömt att en granskning avseende regeringens hantering av risker i bolag med statligt ägande är motiverad med hänvisning till att regeringen har riksdagens uppdrag att förvalta statens ägande i bolag så att bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling uppnås. Detta medför enligt Riksrevisionens uppfattning att det är väsentligt att regeringen som ägarföreträdare utnyttjar sina möjligheter att styra bolagen också när det gäller risk, så att lönsamhet och värde på statens innehav optimeras. Riksrevisionen har vidare bedömt att granskningen är motiverad med hänvisning till att riksdagen bör få ändamålsenlig information om risker förknippade med det statliga ägandet och vilka konsekvenser det kan få för statens finanser om riskerna realiseras eftersom statens aktier i bolagen utgör stora värden. 3.1.2 Bolagsförvaltningsorganisationen Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta statens ägande i bolag så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Regeringen anser att det är av största vikt att bolag med statligt ägande förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med värdeskapande som övergripande mål. Detta innebär att bolagen ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt samt ges förmåga att utvecklas. Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom området hållbart företagande och i övrigt agera på ett sätt så att de åtnjuter offentligt förtroende. Detta är den övergripande inriktningen för den löpande förvaltningen och ägarstyrningen av bolagen med statligt ägande inom Regeringskansliet. Närings- och innovationsministern ansvarar för en enhetlig ägarpolitik avseende statens företagsägande, och är ansvarigt statsråd för huvuddelen av bolagen. Näringsdepartementet har en organisation specialiserad på ägarstyrning och bolagsförvaltning som är organisatoriskt åtskild från den marknadsreglerande verksamheten inom Regeringskansliet och fokuserar på värdeskapande i bolagen. Organisationen, som verkar inom avdelningen för innovation och statliga bolag, svarar för utveckling och förvaltning av 41 av de totalt 49 bolagen med statligt ägande som förvaltas inom Regeringskansliet och är fördelad på två enheter som arbetar i nära samarbete med varandra. Enheten för statlig bolagsförvaltning har förvaltare som arbetar i bolagsstyrelserna, koordinerar de löpande kontakterna med bolagen och leder organisationens löpande arbete kring innehaven. Enheten för bolagsanalys och ägarstyrning svarar för bolagsanalys, hållbart företagande, affärsjuridik, styrelserekrytering, övergripande ägarstyrningsdokument såsom statens ägarpolicy, arbetet med och uppföljningen av ekonomiska mål och uppdragsmål samt har en funktion som ansvarar för kommunikation, innefattande bl.a. ekonomisk information och intressentdialoger. För resterande åtta bolag med statligt ägande ligger förvaltningsansvaret på andra delar av Regeringskansliet. Regeringens principer för en aktiv bolagsförvaltning och ägarstyrning omfattar även dessa bolag. Statens ägarstyrningsdokument, statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande anger ramverket för bolagsförvaltningen samt redogör för regeringens inställning i viktiga principfrågor kring ägarstyrning och bolagsförvaltning. Statens ägarpolicy omfattar regeringens riktlinjer för extern rapportering och riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Vidare innebär statens ägarpolicy att Svensk kod för bolagsstyrning (Bolagsstyrningskollegiet, 1 november 2015) ska tillämpas i bolagen med statligt ägande. Associationsrättsligt styrs bolagen med statligt ägande på samma sätt som privatägda bolag, med aktiebolagslagen som övergripande ramverk och bolagsstämman som bolagets högsta beslutade organ. Enligt aktiebolagslagen ansvarar styrelsen bl.a. för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter samt utser bolagets verkställande direktör, som ska sköta den löpande förvaltningen av bolaget enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Den löpande verksamheten i de bolag där staten har ägarintressen sköts därmed av styrelse och verkställande ledning. Av statens ägarpolicy framgår att styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen ska samordna sin syn med företrädare för ägaren inom ramen för s.k. ägarsamordning när bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden. Till frågor som bör bli föremål för ägarsamordning hör större strategiska förändringar i bolagets verksamhet, större förvärv, fusioner, avyttringar eller andra beslut som innebär att bolagets riskprofil eller balansräkning ändras avsevärt. Ägarens skriftliga ställningstagande ska beredas gemensamt inom Regeringskansliet. I syfte att inom ramen för statens ägarpolicy säkerställa en aktiv och professionell förvaltning har bolagsförvaltningen utvecklat ett antal verktyg och processer för sitt arbete. Regeringens mål är att styrelserna i bolagen med statligt ägande ska ha hög kompetens som är väl anpassad till respektive bolags verksamhet, situation och framtida utmaningar. I syfte att säkerställa en effektiv kompetensförsörjning till bolagens styrelser tillämpas enhetliga och gemensamma principer för en strukturerad styrelsenomineringsprocess. Styrelsens arbete ska utvärderas årligen, och det är styrelseordförandens uppgift att se till att utvärderingen genomförs. I de statligt helägda bolagen ska Regeringskansliet informeras om utvärderingens resultat. I Regeringskansliets arbete med styrelsenomineringsprocessen ingår dessutom en löpande egen utvärdering av samtliga styrelser i bolagen med statligt ägande. Arbetet med att utveckla och förvalta bolagsinnehaven bedrivs i huvudsak utifrån bolagsgrupper inom bolagsförvaltningsorganisationen. För varje bolag finns en bolagsgrupp sammansatt av kompetenser från enheten för statlig bolagsförvaltning och enheten för bolagsanalys och ägarstyrning. Sammansättningen bidrar till att gruppen har en god insikt i marknadens och bolagets omvärld samt god kunskap om och förståelse för bolagets utmaningar och risker. Bolagsförvaltarnas styrelsearbete tillför styrelserna viktig kompetens samt bidrar till bolagsgruppernas kunskaper om bolagen. I de börsnoterade innehaven har staten representation i valberedningen, men inte i styrelsen. Att fastställa och följa upp tydliga mål är ett viktigt verktyg för bolagsstyrningen. De flesta av bolagen med statligt ägande utvärderas utifrån någon typ av ekonomiskt mål beslutat av bolagsstämman. Utvärdering av hur väl bolag med ett av riksdagen särskilt beslutat samhällsuppdrag utför ett sådant uppdrag ska i relevanta fall ske genom att ett eller flera uppdragsmål beslutas av bolagsstämman genom en ägaranvisning till bolaget. Från och med 2014 har styrelserna i samtliga bolag med statligt ägande i uppdrag att lyfta hållbarhetsfrågorna till en strategisk nivå och formulera ett fåtal övergripande hållbarhetsmål för sin verksamhet. Uppföljning av ekonomiska mål, uppdragsmål och strategiska hållbarhetsmål utgör en central del i dialogen mellan bolagen och staten som ägare. Vid de regelbundna ägarmötena, s.k. ägardialog, då företrädare för ägaren träffar styrelseordföranden och ledningen i bolagen, följs bolagens prestation upp i förhållande till fastställda mål. Regeringens riktlinjer för extern rapportering är ett komplement till gällande redovisningslagstiftning och god redovisningssed och innebär att bolag med statligt ägande är ålagda samma finansiella rapporteringskrav som börsbolag. Revisorernas uppdrag att oberoende granska styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning samt bolagets årsredovisning och bokföring är av central betydelse för staten som ägare. Ansvaret för val av revisorer ligger alltid hos ägaren och val av revisorer beslutas på årsstämman. Regeringskansliets handläggare följer processen för upphandling av revisorer, som hanteras av bolaget, från upphandlingskriterier till urval och utvärdering. Minst en gång per år hålls överläggning med bolagets revisorer då bl.a. bolagets riskprofil, interna kontroll, finansiella ställning och kapitalstruktur behandlas. 3.1.3 Bolagsorganens roller och ansvar Av aktiebolagslagen följer att det i ett aktiebolag ska finnas tre beslutsorgan: bolagsstämma, styrelse och verkställande direktör, vilka står i ett hierarkiskt förhållande till varandra. Det ska också finnas ett kontrollorgan, revisor, som utses av bolagsstämman. Enligt 8 kap. 4 § aktiebolagslagen ansvarar styrelsen för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter. Styrelsen ska fortlöpande bedöma bolagets och, om bolaget är moderbolag i en koncern, koncernens ekonomiska situation. Vidare ska styrelsen se till att bolagets organisation är utformad så att bokföringen, medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. Om styrelsen delegerar vissa uppgifter till en eller flera av styrelsens ledamöter eller till andra, ska styrelsen handla med omsorg och fortlöpande kontrollera om delegationen kan upprätthållas. Det innebär bl.a. att styrelsen fastställer bolagets övergripande strategi, fattar viktigare strategiska beslut samt utser bolagets verkställande direktör och utfärdar instruktion för dennes förvaltning av bolaget. Rent allmänt är det styrelsen som ska se till att organisationen är ändamålsenlig. I detta innefattas att organisationen i sig ska inrymma rutiner och funktioner som verkar kvalitetssäkrande. Denna styrelsens planerande roll är en av dess viktigaste uppgifter, se propositionen Aktiebolagets organisation (prop. 1997/98:99 s. 205). Styrelsens ansvar är omfattande. En styrelseledamot som, när han eller hon fullgör sitt uppdrag, uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar bolaget ska ersätta skadan. En styrelseledamot kan också bli skadeståndsansvarig gentemot aktieägare eller tredje man vid överträdelse av aktiebolagslagen, tillämplig lag om årsredovisning eller bolagsordningen samt i vissa fall även bli personligt betalningsansvarig för bolagets skulder. Enligt statens ägarpolicy ansvarar styrelsen för att de bolag där staten har ägarintressen sköts föredömligt inom de ramar som lagstiftning, bolagsordning, eventuella ägaranvisningar och statens ägarpolicy ger. En del i styrelsens arbete med att säkerställa att verksamheten åtnjuter offentligt förtroende är enligt punkt 2.8.1 i statens ägarpolicy att fastställa för verksamheten relevanta policydokument, såsom en uppförandekod som bl.a. säkerställer att god hushållning sker med samtliga resurser i verksamheten och att missbruk inte sker av den särställning det kan innebära att vara ett bolag med statligt ägande, och att årligen utvärdera gällande policydokument och tillhörande processer för uppföljning och regelefterlevnad. Enligt 7 kap. 10 § aktiebolagslagen ska styrelsen, vid bolagsstämman som ska hållas inom sex månader från utgången av varje räkenskapsår, lägga fram årsredovisningen och revisionsberättelsen. Av 6 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554) framgår bl.a. att förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av företagets verksamhet, ställning och resultat och att upplysningar ska lämnas om företagets förväntade framtida utveckling inklusive en beskrivning av väsentliga risker och osäkerhetsfaktorer som företaget står inför. Av avsnitt III punkt 3.1 och 7.3 i Svensk kod för bolagsstyrning framgår att styrelsen ska se till att bolaget har god intern kontroll och formaliserade rutiner som säkerställer att fastlagda principer för finansiell rapportering och intern kontroll efterlevs samt att bolagets finansiella rapportering är upprättad i överensstämmelse med lag, tillämpliga redovisningsstandarder och övriga krav på noterade bolag. Det ingår bl.a. i styrelsens uppgifter att se till att det finns ändamålsenliga system för uppföljning och kontroll av bolagets verksamhet och de risker för bolaget som dess verksamhet är förknippad med. Vidare framgår av avsnitt III punkt 10 i Svensk kod för bolagsstyrning att styrelsen årligen ska upprätta en bolagsstyrningsrapport i enlighet med årsredovisningslagens krav. Bolagsstyrningsrapporten ska enligt 6 kap. 6 § årsredovisningslagen innehålla upplysningar bl.a. om vilka principer för bolagsstyrning som tillämpas, utöver de som följer av lag eller annan författning, och de viktigaste inslagen i bolagets system för intern kontroll och riskhantering i samband med den finansiella rapporteringen. Av avsnitt III punkt 7.3 i Svensk kod för bolagsstyrning framgår att styrelsen i bolag som inte har en särskild granskningsfunktion (internrevision) årligen ska utvärdera behovet av en sådan funktion och i beskrivningen av den interna kontrollen i bolagstyrningsrapporten motivera sitt ställningstagande. Enligt 9 kap. 1 och 3 §§ aktiebolagslagen ska bolagsstämman utse minst en revisor som ska granska bolagets årsredovisning och bokföring (räkenskapsrevision) samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning (förvaltningsrevision). Granskningen ska i båda fallen vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver, och i samband med revisionen ska revisorn till styrelsen och den verkställande direktören framställa de erinringar och göra de påpekanden som följer av god revisionssed. I prop. 1997/98:99 s. 145 anges det att det bör ankomma på revisorsorganisationerna och Revisorsnämnden att genom rekommendationer och yttranden lämna närmare vägledning om omfattningen av revisorns granskning och därmed innebörden av god revisionssed. I enlighet med detta har Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) utfärdat uttalanden såsom RevU 7 Översiktlig granskning av styrelsens beskrivning av intern kontroll avseende finansiell rapportering och RevU 16 Revisorns granskning av bolagsstyrningsrapporten. Revisorns granskningsarbete ska ses mot bakgrund av revisorns ansvar enligt 29 kap. 2 § aktiebolagslagen. Av den bestämmelsen framgår att om en revisor vid fullgörandet av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar bolaget ska han eller hon ersätta skadan. Vad gäller den verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag får Riksrevisionen i ett sådant bolag enligt 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. förordna en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsammans med övriga revisorer enligt vad som framgår av 9 kap. 8 § aktiebolagslagen. Av avsnitt II punkt 5 i Svensk kod för bolagsstyrning framgår bl.a. att en revisor i ett svenskt bolag har sitt uppdrag från och rapporterar till bolagsstämman och inte får låta sig styras i sitt arbete av styrelsen eller bolagsledningen. 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.2.1 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser om huruvida regeringen har säkerställt att riskhanteringen i bolagen med statligt ägande blir ändamålsenlig för staten Regeringen instämmer i att någon fastlagd rutin inte tillämpas för att löpande uppdatera information om väsentliga risker i bolagen och värdering av konsekvenser om riskerna skulle förverkligas. Regeringen delar däremot inte Riksrevisionens bedömning avseende att bolagsförvaltningens verktyg används i begränsad utsträckning för att löpande uppdatera kunskapen om risker och konsekvenser. Inom ramen för ägardialogen, då företrädare för ägaren träffar styrelseordföranden och ledningen i bolagen, följs bolagens prestation upp i förhållande till fastställda mål samt diskuteras övriga frågor som har bedömts vara av relevans inför respektive tillfälle. Att, såsom Riksrevisionen konstaterar, riskhantering inte utgör en stående punkt på agendan för dessa möten är visserligen korrekt, men är enligt regeringens uppfattning snarare ett uttryck för att riskhantering är en integrerad del av bolagens affärsverksamhet och därmed ingår som del av diskussionen enligt den för varje ägardialog specifikt framtagna agendan. Processerna kring fastställande av ekonomiska mål och uppdragsmål samt den löpande uppföljningen av dessa utgörs i stor utsträckning av inhämtande av information om väsentliga risker och värdering av möjliga konsekvenser och utfall. Vidare innebär bolagsförvaltarnas arbete i styrelserna att förvaltaren, som en av styrelsens ledamöter med samma ansvar och mandat som övriga ledamöter, tar aktiv del i styrelsens arbete och därigenom även ges möjlighet att fördjupa bolagsgruppens kunskaper om bolaget och dess verksamhet. Även hållbarhetsanalysen bidrar till att öka bolagsförvaltningens medvetenhet och kunskap om risker i bolagen med statligt ägande. När det gäller Riksrevisionens uppfattning att informationen i Regeringskansliets dokumentation är begränsad kan regeringen konstatera att bolagsförvaltningen har att förhålla sig till riktlinjer för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning av vilka det bl.a. framgår att dokumentationen av förvaltningen i respektive årsakt ska göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp som rör bolaget i fråga och som kräver ägarens ställningstagande. Vidare ska dokumentationen ge en god överblick över ställningstaganden som har skett i sådana frågor och på vilka underlag som de grundats. Nämnda dokumentationsriktlinjer revideras årligen och under 2015 har de förstärkts bl.a. avseende kraven på skriftlighet i samband med s.k. ägarsamordning (se även avsnitt 3.1.2). Riksrevisionens iakttagelse att bolagsstämman i bolag med statligt ägande inte beslutar statens ägarpolicy är korrekt. Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande lämnas över till bolaget vid årsstämman vilket även förs till protokollet. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att regeringen som företrädare för ägaren bör utnyttja den rättsliga möjligheten att se till att bolagsstämman beslutar om sådant som rör riskhantering. Det är regeringens uppfattning att det av aktiebolagslagens och årsredovisningslagens reglering, se avsnitt 3.1.3, framgår att styrelsen är ytterst ansvarig för bolagets riskhantering. Styrelsens legala ansvar förtydligas i statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande vilka därutöver ställer krav på styrelsen att bolag där staten har ägarintressen sköts föredömligt, att de åtnjuter offentligt förtroende och att extern rapportering sker i enlighet med vad som gäller för noterade bolag i Sverige. En del i styrelsens arbete med att säkerställa att verksamheten åtnjuter offentligt förtroende är enligt statens ägarpolicy att fastställa för verksamheten relevanta policydokument. Vidare innebär statens ägarpolicy att Svensk kod för bolagsstyrning ska tillämpas. Regeringen är av uppfattningen att efterlevnad av såväl befintliga legala krav som Svensk kod för bolagsstyrning och statens ägarpolicy och regeringens riktlinjer för extern rapportering förutsätter ändamålsenlig riskhantering. Regeringen vill i detta sammanhang påminna om revisorns roll som kontrollorgan, vars uppdrag ges av bolagsstämman och ska utövas oberoende i förhållande till bolagets styrelse och ledning. Sverige deltar aktivt i utvecklingen av OECD:s riktlinjer för bolagsstyrning för bolag med statligt ägande (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015) och den svenska regeringens principer för bolagsstyrning följer i stort dessa riktlinjer. Av kapitel II artikel C i nämnda riktlinjer framgår bl.a. att staten ska låta styrelserna utöva sitt ansvar och respektera deras oberoende. Även om regeringen som företrädare för staten på aktiebolagsrättslig grund har ett betydande utrymme för ägarstyrning, är det enligt regeringens uppfattning väsentligt att sådant utrymme utnyttjas med försiktighet i syfte att upprätthålla en av huvudprinciperna för svensk bolagsstyrning, nämligen att styrelsen är ytterst ansvarig för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter. Ett mer generöst utnyttjande av utrymmet för ägarstyrning skulle enligt regeringens uppfattning innebära ett ifrågasättande av bolagsorganens befintliga rollfördelning och styrelsens oberoende vilket i förlängningen riskerar att rubba ansvars- och förtroendeförhållandet mellan ägare, styrelse och ledning även inom andra områden. Erik Nerep framför en liknande syn (i promemoria Riksrevisionens analys av Regeringens hantering av risker i statliga bolag ur ett aktiebolagsrättsligt perspektiv, 22 februari 2015, s. 20): "För ett försiktigt och begränsat utnyttjande av de aktiebolagsrättliga principerna om kompetensfördelning i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig ägarstyrning talar t.ex. svårigheterna för ägaren att långsiktigt och kontinuerligt överblicka företagens verksamhet och skaffa sig relevant och adekvat beslutsunderlag; det är ju trots allt denna uppgift som tilldelats styrelsen, som dessutom får antas besitta eller i vart fall skaffa sig tillräcklig kunskap i enskilda ärenden." Några av de grundläggande principerna för statens ägarpolicy är att bolagen med statligt ägande ska agera självständigt, lyda under samma lagar som privatägda bolag, att de ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt samt ges förmåga att utvecklas. Motsvarande framgår av kapitel II artikel B i OECD:s riktlinjer för bolagsstyrning för bolag med statligt ägande: staten ska tillåta bolag med statligt ägande full autonomi i syfte att bolagen ska kunna nå sina mål och undvika att intervenera i bolagens verksamhet. Mot dessa principer talar enligt regeringens uppfattning detaljstyrning i form av specifika riktlinjer inom områden som omfattas av styrelsens ansvar. Johan Hirschfeldt menar (i promemoria Regeringsformen som bedömningsgrund vid granskning av regeringens hantering av risker i statliga bolag, 8 mars 2015, s. 25) att "Statens ägarpolicy och riktlinjerna där för företagens externa rapportering har antagits av regeringen och redovisats för riksdagen. Med detta instrument som närmare stöd i regeringens arbete med styrning och med en ambitiös tillämpning i enlighet med de av regeringen i ägarpolicyn antagna riktlinjerna i de enskilda företagen bör regeringen kunna ha möjlighet att på ett samlat sätt säkerställa att bolagen har en god riskhantering och att styrelserna i bolagen tar ansvar för att bolagens riskanalyser är fullgoda." Sammanfattningsvis är det regeringens bedömning att det inte föreligger något behov av ägarstyrning i form av särskilt beslutade riktlinjer om riskhantering som Riksrevisionen efterlyser. Riksrevisionens genomgång av styrelsedokumentationen i tio av bolagen med statligt ägande har grundat sig på s.k. erfarenhetsbaserade utgångspunkter framtagna av en extern konsult på myndighetens uppdrag. Regeringen kan konstatera att utgångspunkterna omfattar övergripande krav, flertalet av bör-karaktär, avseende vad som bör ingå i ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. Regeringens uppfattning är att bedömningsgrunden i detta avseende lämpligen borde ha utgjorts av en uttolkning av innebörden av det ansvar som styrelserna för bolag med statligt ägande har för bolagets förvaltning, och därmed för riskhantering, enligt befintlig lagstiftning, statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande samt Svensk kod för bolagsstyrning. Den av Riksrevisionen konstaterade variationen avseende styrelsens roll i riskhanteringsarbetet bolagen emellan tyder enligt regeringens uppfattning snarare på det faktum att styrelsen har att organisera och eventuellt delegera arbetet med riskhantering på det sätt styrelsen finner mest ändamålsenligt med hänsyn tagen till bolagets organisation, storlek, bransch, verksamhet etc. Enligt regeringens riktlinjer för extern rapportering ska bolag med statligt ägande årligen upprätta och publicera en hållbarhetsredovisning enligt riktlinjer från Global Reporting Initiative (GRI). Den senaste versionen av dessa riktlinjer, GRI G4, fokuserar på redovisningen av genomförd intressentdialog och väsentlighetsanalys, vilket sannolikt kommer att leda till att bolagens redovisningar även framgent kommer att skilja sig åt exempelvis avseende vilka olika kategorier av risker som omfattas av rapporteringen. Enligt Riksrevisionen behöver regeringen, för att kunna göra ställningstaganden som gäller övergripande strategiska frågor avseende bolagen med statligt ägande, beakta utvecklingen i hela den statligt ägda bolagsportföljen inklusive de samlade riskerna i portföljen. Enligt Riksrevisionen kan sådana ställningstaganden gälla "såväl frågor som behandlas vid ägarsamordning som andra frågor avseende statens aktieinnehav". Regeringen vill i detta avseende tydliggöra att styrelsen ska göra för bolagets verksamhet strategiska ställningstaganden. Av statens ägarpolicy framgår att styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen ska samordna sin syn med företrädare för ägaren inom ramen för s.k. ägarsamordning när bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden. Ägarens skriftliga ställningstagande ska beredas gemensamt inom Regeringskansliet i enlighet med vad som framgår av avsnitt 3.1.2. Beslut avseende omfattningen av statens aktieinnehav ingår inte i regeringens förvaltningsmandat och fattas därmed av riksdagen. Riksrevisionens iakttagelser att regeringen inte samlar in och sammanställer information om risker och konsekvenser från de enskilda bolagen i syfte att ta fram en samlad bild av riskerna som den statligt ägda bolagsportföljen är utsatt för är i sig korrekt, men mot bakgrund av ovanstående delar regeringen inte myndighetens uppfattning att regeringen därmed har ofullständig information om vilka risker som kan påverka situationen i hela den statligt ägda bolagsportföljen. 3.2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser om huruvida regeringen ger riksdagen ändamålsenlig information om väsentliga risker i bolag med statligt ägande Enligt riksdagens beslut, se propositionen om insyn i statliga företag (prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147), lämnar regeringen en årlig redogörelse för företag med statligt ägande (se regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). Vidare ger Regeringskansliet årligen ut två delårsrapporter för bolag med statligt ägande. Rapporteringen syftar till att öka genomlysningen och utvärderingen av det statliga ägandet, samt till att ge en samlad bild av bolagsförvaltningen under det gångna året. Regeringens uppfattning är att regeringens redovisningsskyldighet i förhållande till riksdagen med avseende på förvaltningen av aktierna i bolagen med statligt ägande uppfylls. Regeringen kan vidare konstatera att riksdagsledamöter har rätt att närvara vid bolagsstämman i de bolag där staten äger minst 50 procent av aktierna, under förutsättning att bolaget eller ett rörelsedrivande dotterbolag har fler än 50 anställda. Det är styrelsens ansvar att se till att underrättelse om tid och plats för bolagsstämman skickas till riksdagens centralkansli i anslutning till utfärdandet av kallelsen till bolagsstämman. Riksdagens ledamöter har motionsrätt med anledning av regeringens årliga skrivelse med redogörelse för företag med statligt ägande och har möjlighet att löpande ställa frågor till ansvariga statsråd genom riksdagsfrågor och interpellationer. Avslutningsvis kan det konstateras att riksdagens utskott har möjlighet att kalla bolag med statligt ägande till sig för att de ska lämna redogörelser i särskilda frågor. Mot bakgrund av det ovan nämnda, samt det faktum att styrelsen enligt Svensk kod för bolagsstyrning årligen i enlighet med årsredovisningslagens krav ska upprätta en bolagstyrningsrapport, som ska publiceras i enlighet med regeringens riktlinjer för extern rapportering, är det regeringens uppfattning att information om väsentliga risker i de enskilda bolagen med statligt ägande finns tillgänglig för riksdagens ledamöter. Regeringen instämmer däremot i Riksrevisionens uppfattning att riksdagen, mot bakgrund av det statliga aktieinnehavets betydelse för statens finanser, kan ha nytta av underlag som ger en samlad bild av vilka risker som påverkar värdet av aktieinnehavet och därmed den framtida utdelningen från bolagen med statligt ägande till staten. 3.3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer Regeringen bör utforma tydliga riktlinjer till styrelserna i de statliga bolagen om riskhantering. Riktlinjerna bör beslutas av bolagsstämmorna för att bli juridiskt bindande för bolagen. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens rekommendation. Regeringens uppfattning är att den mekanism som Riksrevisionen rekommenderar skulle innebära ett avsteg från en av huvudprinciperna för svensk bolagsstyrning, nämligen att styrelsen är ytterst ansvarig för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter, där riskhantering ingår som en integrerad del i det övergripande ansvaret för affärsverksamheten. Vidare är det regeringens uppfattning att förfarandet skulle innebära ett ifrågasättande av bolagsorganens befintliga rollfördelning och styrelsens oberoende, vilket i förlängningen riskerar att rubba ansvars- och förtroendeförhållandet mellan ägare, styrelse och ledning även inom andra områden. Regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i de statliga bolagen fungerar när det gäller riskhantering. Uppföljningen bör beakta utvecklingen på området och vad som kännetecknar ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. Regeringen vill betona att affärsverksamhet förutsätter risktagande och att det ytterst är styrelsens ansvar att säkerställa ändamålsenlig riskhantering i bolaget. Regeringens ansvar för uppföljning i detta avseende bör därför avse att styrelserna förvaltar det ansvar som styrelserna för bolag med statligt ägande har för bolagets förvaltning, och därmed för riskhantering, enligt befintlig lagstiftning, statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande samt Svensk kod för bolagsstyrning. Regeringen instämmer därmed inte i Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i bolagen med statligt ägande fungerar i praktiken utan anser att uppföljningen bör omfatta att styrelsen förvaltar sitt ansvar. Regeringens uppfattning är vidare att sådan uppföljning sker inom ramen för bolagsförvaltningsorganisationens befintliga verktyg och processer vilka har beskrivits ovan i avsnitt 3.1.2. Nämnda verktyg och processer är föremål för kontinuerlig utvärdering och utveckling, vilket bl.a. beaktar regelförändringar samt övriga förändringar i omvärlden inom relevanta områden, i syfte att säkerställa bl.a. effektiv och ändamålsenlig uppföljning. Regeringen bör utveckla sina verktyg så att information om risker och konsekvenser löpande kan uppdateras och sammanställas. Regeringen menar att bolagsförvaltningsorganisationens befintliga verktyg och processer tillämpas bl.a. i syfte att regeringen ska kunna informera sig om risker och konsekvenser i de enskilda bolagen. Regeringen instämmer i att verktygen bör utvecklas så att information om risker och konsekvenser löpande kan uppdateras och sammanställas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Mot bakgrund av att regeringen inte delar Riksrevisionens uppfattning att regeringen har ofullständig information inför strategiska ställningstaganden, är det dock regeringens uppfattning att syftet med att uppdatera och sammanställa informationen bör vara att möjliggöra för regeringen att förbättra informationsgivningen till riksdagen. Regeringen bör regelbundet sammanställa information om risker och konsekvenser från de statliga bolagen för att få en samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen. Denna samlade bild bör även redovisas för riksdagen. Regeringen instämmer i denna rekommendation. Enligt riksdagens beslut lämnar regeringen en årlig redogörelse för företag med statligt ägande (se regeringens skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2014/15:140). Regeringen avser att utveckla informationsgivningen till riksdagen främst inom ramen för ovan nämnda årliga redogörelse, exempelvis med avseende på beskrivning av omvärldsfaktorer, men även branschspecifika riskfaktorer, som kan få inverkan på den statligt ägda bolagsportföljen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer I syfte att säkerställa en aktiv och professionell förvaltning av statens tillgångar i form av aktierna i bolagen med statligt ägande har bolagsförvaltningsorganisationen inom Näringsdepartementet utvecklat ett antal verktyg och processer för sitt arbete vilka regeringen avser att även fortsättningsvis kontinuerligt utvärdera och förbättra. Regeringen instämmer i Riksrevisionens rekommendation med avseende på uppdatering och sammanställning av information om risker och konsekvenser i den statligt ägda bolagsportföljen och regeringen avser att, i syfte att möjliggöra för regeringen att förbättra informationsgivningen till riksdagen, vidta åtgärder för att utveckla befintliga verktyg i detta avseende. Vidare instämmer regeringen i Riksrevisionens rekommendation att en samlad bild av riskerna i den statligt ägda bolagsportföljen bör redovisas för riksdagen, och regeringen avser att vidta åtgärder för att utveckla informationsgivningen till riksdagen i detta avseende. Regeringen anser med detta att rapporten är slutbehandlad. Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 2015 Närvarande: statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, M Wallström, Y Johansson, M Johansson, K Persson, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, I Lövin, Å Regnér, M Andersson, A Ygeman, A Johansson, P Bolund, M Kaplan, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, A Hadzialic Föredragande: statsrådet A Johansson Regeringen beslutar skrivelse 2015/16:60 Riksrevisionens rapport om regeringens hantering av risker i statliga bolag