Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2015/16:61 Riksrevisionens rapport om statens finansiella tillgångar Skr. 2015/16:61 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 17 december 2015 Margot Wallström Magdalena Andersson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Statens finansiella tillgångar - något att räkna med? (RiR 2015:16). Regeringen instämmer i stora delar i det som Riksrevisionen har anfört om behovet av transparens och tydlighet i redovisningen av statens nettoförmögenhet. Regeringen har redan genomfört vissa åtgärder och arbetar kontinuerligt med att förbättra redovisningen i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Redovisning av statens ekonomiska ställning 3 3 Redovisning av kapitalnetto och samlade risker i balansräkningen 5 4 Redovisningen av den offentliga förmögenheten i de ekonomiska propositionerna 6 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 Bilaga Statens finansiella tillgångar - något att räkna med? (RiR 2015:16) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 december 2015 91 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i enlighet med lagen 2002:1022 om revision av statlig verksamhet m.m. granskat hur regeringen och Statistiska centralbyrån redovisar statens finansiella tillgångar och skulder, om redovisningen uppfyller rimliga krav på transparens samt om värderingen är relevant och håller god kvalitet. Granskningen har redovisats i rapporten Statens finansiella tillgångar - något att räkna med? (RiR 2015:16), se bilaga. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 30 juni 2015. I denna skrivelse behandlas de bedömningar och rekommendationer i rapporten som riktar sig till regeringen. 2 Redovisning av statens ekonomiska ställning Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen framhåller i sin rapport att statens nettoförmögenhet beräknas i flera olika sammanhang, med markant skilda resultat. Varierande regelverk och definitioner medför att statens aktier och andra andelar i företag samt dess sammanlagda förmögenhet värderas olika i regeringens skrivelse Årsredovisningen för staten, verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande och de ekonomiska propositionerna. Myndigheten anser att de olika redovisningarna gör det svårt att skaffa sig en helhetsbild över framför allt det finansiella läget i staten. Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringens uppföljning av den förväntade förmögenhetsutvecklingen i stort sett bortser från framtida värdeförändringar, trots att dessa historiskt svarat för en betydande del av utvecklingen av förmögenheten. Myndigheten anser att detta inte ger en rättvisande bild av den statliga och offentliga sektorns förväntade förmögenhetsutveckling. Myndigheten efterfrågar även en sammanställning av hur stor framtida avkastning som kan förväntas från tillgångarna i balansräkningen. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen regeringen att i något sammanhang redovisa en lättillgänglig bild över statens ekonomiska ställning. Myndigheten anser att det i en sådan redovisning bör anges att det finns flera olika redogörelser för den ekonomiska ställningen. Genom att samlat beskriva och klargöra syftet med de olika redogörelserna bedömer Riksrevisionen att en tydligare bild kan ges av statens ekonomiska ställning samt av hur olika värderingsprinciper och avgränsningar påverkar resultatet. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen strävar efter att kontinuerligt förbättra tydligheten och transparensen i sina publikationer och instämmer i huvudsak i Riksrevisionens bedömning avseende redovisningen av nettoförmögenheten. Som Riksrevisionen konstaterat skiljer sig redovisningen av statens tillgångar och förmögenhet åt mellan olika publikationer. Detta beror på att publikationerna har olika syften, och på att de tas fram utifrån olika regelverk och definitioner. Enligt regelverket för finansräkenskaperna, ESA 2010, ska exempelvis statens ägarandelar i aktier och andra andelar värderas till sitt marknadsvärde. Som regeringen anfört i skrivelsen Riksrevisionens rapport om transparensen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 skulle en marknadsvärdering av ägarandelarna i årsredovisningen för staten bl.a. strida mot regleringen i de internationella redovisningsstandarderna för offentliga sektorer (skr. 2015/16:42 s. 12). Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det behövs en översiktlig sammanställning av de totala tillgångarna, skulderna och nettoförmögenheten. Regeringen anser dock inte att det skulle bidra till överskådligheten att sammanställa hur de olika redovisningarna hänger ihop, och vilka definitioner och regelverk som skiljer dem åt, eftersom den totala nettoförmögenheten endast redovisas i finansräkenskaperna. I de fall som redovisningarna överlappar är det dock som Riksrevisionen framhåller önskvärt att det finns en förklaring till vad som skiljer sig åt mellan redovisningarna. Som myndigheten konstaterat finns en sådan kompletterande redovisning i exempelvis årsredovisningen för staten. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att denna redovisning kan förtydligas. Regeringen instämmer vidare i slutsatsen att det är önskvärt med en större överensstämmelse mellan värderingen av onoterade statliga bolag i finansräkenskaperna och motsvarande värdering i verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande. Regeringens redovisning i de ekonomiska propositionerna syftar i första hand till att redovisa nettoförmögenheten kopplad till det finansiella sparandet. Att redovisningen av nettoförmögenheten i den offentliga sektorn görs enligt nationalräkenskapernas definition är naturligt eftersom det endast är denna källa som definierar den offentliga sektorns sammanlagda nettoförmögenhet. Prognoserna för de finansiella tillgångarna i såväl staten som i övriga delar av den offentliga sektorn görs enligt försiktighetsprincipen, vilket innebär att de beräknas vara nominellt oförändrade. Bidraget från värdeökningen av tillgångar har, som Riksrevisionen konstaterat, varit betydande vissa enskilda år. Bidraget har emellertid också varit kraftigt negativt enstaka år. I regeringens långsiktiga kalkyler som redovisas i de ekonomiska vårpropositionerna görs däremot ett antagande om en konstant årlig ökning av värdet på de finansiella tillgångarna. Till följd av den stora osäkerhet som råder om prisutvecklingen för värdepapper bör denna enligt regeringen även fortsättningsvis bedömas med viss försiktighet. Den framtida förväntade avkastningen från tillgångarna i statens balansräkning, och övriga tillgångar i den offentliga sektorn redovisas redan explicit löpande i de ekonomiska propositionerna, fördelat på både räntor och utdelningar för respektive delsektor, dvs. staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn. Regeringen avser dock fortsätta att utveckla prognoserna för den offentliga sektorns tillgångar och redovisa eventuella förändringar i de ekonomiska propositionerna. 3 Redovisning av kapitalnetto och samlade risker i balansräkningen Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Riksrevisionen konstaterar att en viktig del i förvaltningen av statens tillgångar är att upptäcka och hantera risker i tillgångsmassan. Myndigheten anser att en riskbedömning ofta är nära sammankopplad med värderingen av en tillgång. Riksrevisionen anser att regeringens redovisning av riskerna som är förknippade med de statliga tillgångarna är otillfredsställande. Framför allt värderas statliga onoterade bolag till låga värden. Vidare konstaterar Riksrevisionen att det inte finns någon myndighet som har ett samlat ansvar för förvaltningen av tillgångarna eller hanteringen av riskerna för dessa, varför ansvaret vilar på regeringen. Myndigheten anser också att en analys av kapitalnettot borde vara en naturlig komponent i beslutsunderlaget för finanspolitiska avvägningar. Mot denna bakgrund bedömer Riksrevisionen att det finns goda skäl att såväl analysera vilka risker som finns i statens balansräkning som att samlat beskriva dessa för riksdagen och allmänheten. En sådan beskrivning kan enligt myndigheten med fördel inkludera vilka konsekvenser som de samlade riskerna kan få för statens intäkter och utgifter. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att informera om utsikterna för kapitalnettot och hur de samlade riskerna i balansräkningen kan komma att påverka dessa utsikter. En sådan information bör enligt myndigheten utgöra en naturlig del i underlaget för regeringens finanspolitiska bedömningar. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation I de ekonomiska propositionerna redovisar regeringen risker för statsskulden, eftersom skuldnivån ska följas upp enligt det finanspolitiska ramverket. Kapitalnettot ingår i beräkningarna av det finansiella sparandet och statsskulden, men är inte någon explicit variabel som styrs av detta ramverk eller som löpande följs upp. I enlighet med vad som anförts i regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om regeringens hantering av risker i statliga bolag instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att det finns behov av att förbättra den information som lämnas till riksdagen om risker i bolagen med statligt ägande som kan påverka värdet av aktieinnehavet, och därmed framtida utdelningar från dessa bolag till staten (skr. 2015/16:60 s. 16 f.). Det är framför allt dessa tillgångar som Riksrevisionen ansett vara förknippade med risker. Regeringen anser dock inte att det är lämpligt att utöka redovisningen till att omfatta all information som regeringen lämnar till riksdagen i andra sammanhang, exempelvis i budgetpropositioner och särskilda skrivelser (jämför skr. 2015/16:42 s. 12). 4 Redovisningen av den offentliga förmögenheten i de ekonomiska propositionerna Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Riksrevisionen konstaterar att regeringens uppföljning i de ekonomiska propositionerna har en tydlig inriktning mot balansräkningens skuldsida, i form av statsskulden och den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Myndigheten noterar också att regeringen följer upp den offentliga förmögenheten med huvudsakligt syfte att belysa hur den finansiella ställningen kommer att påverkas av det förväntade budgetutfallet och den prognostiserade ekonomiska utvecklingen. Tyngdpunkten i uppföljningen ligger på den offentliga sektorns finansiella ställning. Ur ett hushållningsperspektiv anser Riksrevisionen att det är angeläget att öka insikten om att det även finns mycket stora ekonomiska värden på balansräkningens tillgångssida. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen regeringen att se över syftet med redovisningen av den offentliga förmögenheten i de ekonomiska propositionerna. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Redovisningen i de ekonomiska propositionerna syftar i första hand till att följa upp de mål som ingår i det finanspolitiska ramverket, där finansiellt och strukturellt sparande samt den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld är i fokus. Redovisningen av nettoförmögenheten syftar främst till att komplettera bilden av de offentliga finanserna. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att denna redovisning även explicit bör omfatta den offentliga sektorns tillgångar och att syftet med redovisningen kan förtydligas. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen instämmer i enlighet med vad som ovan anförts till viss del i de bedömningar som Riksrevisionen gjort om behovet av en samlad redovisning av statens förmögenhet. Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten i sin redovisning av statens och den offentliga sektorns nettoförmögenhet. Regeringen har vidtagit flera åtgärder i detta syfte. Bland annat har redovisningen av nettoförmögenheten i budgetpropositionen för 2016 utökats till att även inkludera de reala tillgångarna i den offentliga sektorn (se prop. 2015/16:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 9.3). Redovisningen har också utökats till att omfatta både tillgångsslag samt en uppdelning av respektive delsektors tillgångar och nettoförmögenhet. Därmed ges en god översiktlig bild av den förväntade utvecklingen av såväl statens som hela den offentliga sektorns totala tillgångar, skulder och nettoförmögenhet. Regeringen avser som anförts i skrivelsen Riksrevisionens rapport om regeringens hantering av risker i statliga bolag att utveckla informationen till riksdagen om risker hänförliga till de statliga bolagen, främst inom ramen för regeringens årliga redogörelse för företag med statligt ägande. Bland annat kommer beskrivningen av omvärldsfaktorer och branschspecifika riskfaktorer, som kan få inverkan på det statliga aktieinnehavet, att utökas (skr. 2015/16:60 s. 16 f.). Regeringen avser vidare att fortsätta arbetet med att förtydliga redovisningen i de ekonomiska propositionerna samt ytterligare fördjupa redovisningen av förändringen i statens och den offentliga sektorns finansiella och reala tillgångar och skulder. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Statens finansiella tillgångar - något att räkna med? (RiR 2015:16) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 december 2015 Närvarande: statsrådet M Wallström, ordförande, och statsråden Å Romson, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, K Persson, S-E Bucht, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, I Lövin, Å Regnér, M Andersson, A Ygeman, A Johansson, P Bolund, M Damberg, A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G Fridolin, G Wikström Föredragande: statsrådet M Andersson Regeringen beslutar skrivelse 2015/16:61 Riksrevisionens rapport om statens finansiella tillgångar