Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2015/16:133 Förmedlingsavgifter vid kortbetalningar Prop. 2015/16:133 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 17 mars 2016 Stefan Löfven Per Bolund (Finansdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Den 8 juni 2015 trädde Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/751 av den 29 april 2015 om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner i kraft. Genom ikraftträdandet är förordningen bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater inom Europeiska unionen. Förordningen syftar till att fastställa enhetliga krav och skapa gemensamma regler för kortbaserade betalningstransaktioner inom Europeiska unionen. Förordningen innehåller bl.a. regler om taknivåer i vissa fall för de förmedlingsavgifter som kortinlösaren får ta ut av kortutgivaren vid en kortbetalning. Förordningen innehåller också vissa bestämmelser som förpliktar medlemsstaterna att vidta kompletterande åtgärder i nationell rätt. Det gäller bl.a. behörig myndighet, tillsynsbefogenheter och sanktioner. Därutöver ger förordningen utrymme för medlemsstaterna att införa vissa nationella regler om de så önskar. Detta gäller framför allt möjligheten att fastställa ett lägre tak på förmedlingsavgiften för inhemska korttransaktioner samt möjligheten att undanta vissa trepartsbetalningsordningar under en övergångsperiod. I denna proposition föreslås en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Lagförslaget syftar till att anpassa svensk rätt till förordningen. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2016. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 EU-förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner 6 4.1 Bakgrund 6 4.2 EU-förordningens innehåll 8 5 Kompletteringar till EU-förordningen 10 5.1 En ny lag 10 5.2 Tillsyn, ingripanden och sanktioner 11 5.2.1 Nuvarande tillsyn på betaltjänstområdet 11 5.2.2 Behöriga myndigheter 12 5.2.3 Avgifter till Finansinspektionen 15 5.3 Tvistlösning 16 5.3.1 Krav på alternativ tvistlösning 16 5.3.2 Inget nytt organ behövs 18 6 Utrymme för nationella val 19 6.1 Utgångspunkter 19 6.2 Undantag för vissa trepartsbetalningsordningar 21 6.2.1 Förordningens möjligheter till undantag 21 6.2.2 Inget undantag enligt artikel 1.5 i EU-förordningen 22 6.3 Fastställande av nationella taknivåer 24 6.3.1 Förordningens möjligheter till nationella taknivåer 24 6.3.2 Inga nationella taknivåer för kortbaserade betalningstransaktioner 27 7 Ikraftträdande 29 8 Förslagens konsekvenser 29 9 Författningskommentar 32 Bilaga 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/751 av den 29 april 2015 om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner 35 Bilaga 2 Delrapportens lagförslag 50 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 51 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 52 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 54 Rättsdatablad 55 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 mars 2016 56 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. 2 Förslag till lag om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser 1 § I denna lag finns bestämmelser som kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2015/751 av den 29 april 2015 om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Termer och uttryck i denna lag har samma betydelse som i förordning (EU) nr 2015/751. Behöriga myndigheter 2 § Behöriga myndigheter enligt artikel 13 i förordning (EU) nr 2015/751 är 1. Konsumentverket, i fråga om tillämpningen av bestämmelserna om betalningsmottagares skyldigheter mot konsumenter i artikel 10.4 i förordningen, och 2. Finansinspektionen, i fråga om bestämmelserna i förordningen i övrigt. Tillsyn och ingripanden 3 § Om information inte tillhandahålls i enlighet med artikel 10.4 i förordning (EU) nr 2015/751, ska marknadsföringslagen (2008:486) tillämpas, med undantag för bestämmelserna i 29-36 §§ om marknadsstörningsavgift. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket den lagen. 4 § När Finansinspektionen utför sina uppgifter som behörig myndighet enligt 2 § 2 och utövar tillsyn, ska 8 kap. lagen (2010:751) om betaltjänster tillämpas. Av bestämmelserna om tillsyn och ingripande i 8 kap. den lagen ska bara 1-4, 6, 8, 9, 13-21, 25 och 26 §§ tillämpas på betalningsordningar för kontokort och bearbetningsenheter. Avgifter till Finansinspektionen 5 § Vid sidan av de avgifter som får tas ut med stöd av 8 kap. 7 § lagen (2010:751) om betaltjänster ska Finansinspektionens verksamhet bekostas av avgifter från betalningsordningar för kontokort och bearbetningsenheter. Bemyndiganden 6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar en betalningsordning för kontokort eller en bearbetningsenhet ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet. 7 § Regeringen får meddela föreskrifter om sådana avgifter som avses i 5 §. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016. 3 Ärendet och dess beredning Europaparlamentet och rådet antog den 29 april 2015 förordning (EU) 2015/751 om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Förordningen finns i bilaga 1. Förordningen trädde i kraft den 8 juni 2015. En faktapromemoria om förslaget till EU-förordning överlämnades till riksdagen i september 2013 (2012/13:FPM155). Regeringen beslutade den 1 april 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. föreslå nödvändiga anpassningar av svensk lagstiftning till EU-förordningen. Utredningen antog namnet 2015 års betaltjänstutredning. I augusti 2015 överlämnade utredningen en delrapport med titeln "Förmedlingsavgifter vid kortbetalningar". I delrapporten föreslås bl.a. en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Delrapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2015/3943). Lagrådet Regeringen beslutade den 25 februari 2016 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. 4 EU-förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner 4.1 Bakgrund Kortbaserade betalningstransaktioner Kortbaserade betalningstransaktioner är ett samlingsuttryck för de tjänster som grundas på infrastruktur och affärsregler för en betalningsordning för kontokort (förkortat betalningsordning) för att med hjälp av utrustning eller programvara för kort, telekommunikation, digital teknik eller informationsteknik göra en debet- eller kreditkortstransaktion. Betalningsordningar kallas ofta kortnätverk. De dominerande kortnätverken som används av kortutgivare och inlösare i Sverige är VISA och MasterCard. I andra länder finns ibland nationella kortnätverk, exempelvis Dankort i Danmark. Debetkort och kreditkort är olika typer av kontokort. Debetkort är kort som har knutits till ett bankkonto, vanligtvis ett s.k. transaktionskonto, som debiteras direkt när en betalning eller ett uttag görs med kortet. Ett kreditkort är i stället knutet till en för kortet egen reskontra. När en kreditkortstransaktion genomförs förskotterar kreditgivaren betalningen. Kunden får sedan en faktura att betala vid ett senare tillfälle, med eller utan ränta. Fyrpartsbetalningsordningar Förmedlingsavgifter vid kortbetalningar i s.k. fyrpartsbetalningsordningar är avgifter som tas ut mellan kortutgivaren och kortinlösaren, som ofta är två banker. Dessa avgifter kallas därför ibland för mellanbanksavgifter. De fyra parterna är kunden/betalaren (kortinnehavaren), kortutgivaren, kortinlösaren och betalningsmottagaren. Parterna kan befinna sig i olika länder. Kortutgivarna och kortinlösarna är anslutna till betalningsordningar (kortnätverk), t.ex. VISA eller MasterCard. Kortinnehavaren får genom avtal med sin kortutgivare tillgång till kortet, vanligtvis mot en årsavgift. När en betalningstransaktion genomförs tar kortutgivaren ut en förmedlingsavgift från kortinlösaren. Inlösaren tar i sin tur ut en serviceavgift från betalningsmottagaren. Trepartsbetalningsordningar Det finns även trepartsbetalningsordningar för kortbetalningar. I en trepartsbetalningsordning har både betalaren och betalningsmottagaren konton hos kortföretaget. Betaltjänstleverantören är i det fallet både kortutgivare och kortinlösare. Exempel på sådana system är American Express och Diners Club. Den avgift som tas ut för inlösen i en ren trepartsbetalningsordning tas ut direkt av betalningsmottagaren. Det förekommer att trepartsbetalningsordningar ger andra betaltjänstleverantörer licens att ge ut kortbaserade betalningsinstrument eller lösa in kortbaserade betalningstransaktioner. Det förekommer också att trepartsbetalningsordningar ger ut kortbaserade betalningsinstrument med s.k. co-branding (dvs. att det kortbaserade betalningsinstrumentet utöver det eller de betalmärken som anger vilken betalningsordning det tillhör har minst ett varumärke som inte är ett betalmärke) eller genom en agent. 4.2 EU-förordningens innehåll Sammanfattning EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner har tillkommit som ett led i arbetet för att förbättra EU:s inre marknad för betalningar, som ska göra det möjligt för konsumenter och företag att dra full nytta av fördelarna med den inre marknaden. För att uppnå detta har det ansetts att rättsläget bör vara entydigt och att lika konkurrensvillkor ska gälla. Förmedlingsavgifterna vid kortbetalningar har förutsatts vara en viktig del i detta. Det har också antagits att lägre förmedlingsavgifter bidrar till att omfördela intäkterna från banker till handlare, och i förlängningen till konsumenterna i form av lägre priser. Förordningen består av två huvuddelar. Den ena innehåller gemensamma regler i EU om taknivåer för förmedlingsavgifter. Den andra innehåller affärsregler. Taknivåer för förmedlingsavgifter Taknivån för de förmedlingsavgifter som får tas ut vid kortbaserade betalningstransaktioner är, enligt förordningen, 0,2 procent av transaktionssumman vid debetkortstransaktioner (artikel 3) och 0,3 procent vid kreditkortstransaktioner (artikel 4). Förordningens bestämmelser om taknivåer för förmedlingsavgifter reglerar emellertid inte taknivåer för alla kortbetalningar och kortbaserade betalningstransaktioner. Bestämmelserna gäller bara för konsumenters debet- och kreditkortsbetalningar och kortbaserade betalningstransaktioner. De omfattar således inte transaktioner med företagskort och de omfattar inte heller transaktioner med kort som har utfärdats av en trepartsbetalningsordning. En trepartsbetalningsordning som ger andra betaltjänstleverantörer licens att ge ut kortbaserade betalningsinstrument eller lösa in kortbaserade betalningstransaktioner, eller som ger ut kortbaserade betalningsinstrument med en s.k. co-branding-partner eller genom en agent, anses dock vara en fyrpartsbetalningsordning. Förordningen gäller inte heller vid kontantuttag i uttagsautomat eller hos betalningsinstitut. Affärsregler Den del av förordningen som innehåller bestämmelser om affärsregler gäller för alla kort, dvs. även företagskort och kort utfärdade av trepartsbetalningsordningar. I denna del av förordningen finns bestämmelser om licensiering (artikel 6), om separation av betalningsordningar och bearbetningsenheter, dvs. enheter som utför de åtgärder som krävs för att hantera en betalningsinstruktion mellan kortinlösaren och kortutgivaren (artikel 7), samt om förbud för betalningsordningar att hindra att en kortutgivare kombinerar två eller flera betalmärken eller betalningsapplikationer på samma kort (artikel 8). Vidare finns det regler som förpliktar kortinlösaren att specificera de avgifter som tas ut av en handlare och som förpliktar betalningsmottagarens betaltjänstleverantör att lämna viss information om varje enskild transaktion till betalningsmottagaren (artikel 9). Slutligen finns det bestämmelser som begränsar regeln om att alla kort inom en betalningsordning måste godtas, den s.k. honour all cards-regeln (artikel 10). Bestämmelsen innebär att en betalningsordning inte får tvinga betalningsmottagare som godtar vissa kategorier av kortbaserade betalningsinstrument att även godta andra kategorier av kortbaserade betalningsinstrument som getts ut inom ramen för samma betalningsordning. Detta innebär att en betalningsmottagare kan välja att avtala om att ta emot debetkort, kreditkort, förbetalda kort eller företagskort från respektive betalningsordning. En betalningsmottagare som beslutar att inte godta samtliga kort är enligt förordningen skyldig att informera om detta på ett klart och otvetydigt sätt. Informationen ska anslås vid ingången och vid kassan eller, om det är fråga om distansförsäljning, tillhandahållas i god tid innan ett köpeavtal ingås (artikel 10.4). Tillsyn och tvistlösning Förordningen innehåller också bestämmelser som förpliktigar medlemsstaterna att utse behöriga myndigheter som ska se till att förordningen tillämpas och som får utrednings- och verkställighetsbefogenheter (artikel 13). Medlemsstaterna ska vidare fastställa sanktioner för överträdelse av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att bestämmelserna efterlevs (artikel 14). Slutligen ska medlemsstaterna säkerställa tillgången till tvistlösning utanför domstol för tvister mellan betalningsmottagare och deras betaltjänstleverantörer (artikel 15). Tillämpning och översyn Förordningen har trätt i kraft men har ännu inte i alla delar börjat tillämpas. Bestämmelserna om taknivåer för förmedlingsavgifter (artiklarna 3 och 4), om licensiering (artikel 6) samt bestämmelserna om skyldighet för betaltjänstleverantörer att lämna viss information till betalningsmottagare (artikel 12) tillämpas från och med den 9 december 2015. Bestämmelserna om separation av betalningsordning och bearbetningsenheter (artikel 7), förbud mot att hindra utgivare att kombinera två eller flera betalmärken på samma kort samt val av betalmärke och betalningsapplikation (artikel 8), specificering av avgifter (artikel 9) samt begränsning av regler om att alla kort inom en betalningsordning måste godtas (artikel 10), ska börja tillämpas den 9 juni 2016. I förordningen anges att kommissionen ska göra en översyn. Den ska vara slutförd senast den 9 juni 2019, varvid kommissionen ska överlämna en rapport om tillämpningen av förordningen. Kommissionen ska särskilt granska om nivån på förmedlingsavgifterna är lämplig och eventuellt föreslå en ändring av taknivåerna. Vid granskningen ska bl.a. konkurrensnivån bland kontokortleverantörer och betalningsordningar samt kostnadseffekterna för betalare och betalningsmottagare beaktas. 5 Kompletteringar till EU-förordningen 5.1 En ny lag Regeringens förslag: En ny lag med de bestämmelser som är nödvändiga till följd av EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner införs. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Sveriges advokatsamfund ifrågasätter om det inte vore lämpligare att inordna de regler som föreslås i lagen (2010:751) om betaltjänster i stället för i en ny lag. Svenska Bankföreningen, Finansbolagens förening, Pan-Nordic Card Association, Svenskt Näringsliv, Finansförbundet, Visa Europe, Bambora AB, SAS m.fl. påtalar bl.a. behovet av klargöranden och tydligare definitioner av förordningens bestämmelser och omfattningen av förordningen. Skälen för regeringens förslag: En EU-förordning är direkt tillämplig i varje medlemsstat. En sådan rättsakt varken ska eller får inkorporeras i eller transformeras till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva EU-förordningen med svensk rätt får Sverige därför inte vidta. Området är i dag oreglerat i svensk rätt. Varken bestämmelserna om taknivåer för förmedlingsavgifter eller affärsreglerna berör någon befintlig lagstiftning. Det krävs därför inte några ändringar av nationell rätt för att förordningen ska kunna tillämpas. Förordningen förutsätter dock att vissa nationella regler införs. Det krävs att varje medlemsstat utser behöriga myndigheter som ska se till att förordningen tillämpas och som får utrednings- och verkställighetsbefogenheter. Vidare åligger det medlemsstaterna att införa sanktioner för överträdelser av förordningen samt att erbjuda tvistlösning utanför domstol. Mot bakgrund härav föreslås att en ny lag med de bestämmelser som är nödvändiga till följd av EU-förordningen införs. Sveriges advokatsamfund anser att de nya bestämmelserna bör införas i lagen om betaltjänster i stället för i en ny lag. Regeringen konstaterar att bestämmelserna i lagen om betaltjänster är föremål för översyn med anledning av att Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG (kallat betaltjänstdirektivet, PSD 2) ska genomföras i svensk rätt. Förordningens bestämmelser riktar sig också delvis till en annan krets än den i lagen om betaltjänster. Enligt regeringens bedömning framstår det därför som mer lämpligt att i detta lagstiftningsärende införa en ny lag som kompletterar EU-förordningen i stället för att arbeta in ändringarna på det sätt som Advokatsamfundet förordar. Ett flertal remissinstanser påtalar att det finns behov av klargöranden och förtydliganden av förordningens bestämmelser och omfattning. Regeringen konstaterar dock att förordningen inte ger utrymme för nationella föreskrifter på det sätt som remissinstanserna efterfrågar och som skulle kunna underlätta för aktörerna att tillämpa och tolka bestämmelserna i förordningen. 5.2 Tillsyn, ingripanden och sanktioner 5.2.1 Nuvarande tillsyn på betaltjänstområdet Finansinspektionens tillsyn Bestämmelser om tillsyn finns i 8 kap. lagen (2010:751) om betaltjänster (betaltjänstlagen). Finansinspektionen har tillsyn över att bestämmelserna i lagen följs (8 kap. 1 §). Enligt samma paragraf omfattar tillsynen också bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 924/2009 av den 16 september 2009 om gränsöverskridande betalningar i gemenskapen och om upphävande av förordning (EG) nr 2560/2001 och i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 260/2012 av den 14 mars 2012 om antagande av tekniska och affärsmässiga krav för betalningar och autogireringar i euro och om ändring av förordning (EG) nr 924/2009. I fråga om tillsynen över övriga betaltjänstleverantörer enligt 1 kap. 3 § betaltjänstlagen - t.ex. banker och andra kreditinstitut - gäller bestämmelserna i de lagar som reglerar deras verksamhet, om inte något annat följer av betaltjänstlagen. I tillsynsverksamheten ska Finansinspektionen samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter inom EES. Ingripande kan ske mot betaltjänstleverantörer och kan resultera i förelägganden eller förbud. Finansinspektionen får enligt 8 kap. betaltjänstlagen genomföra platsundersökning hos betalningsinstitut, registrerade betaltjänstleverantörer och utländska företag som tillhandahåller betaltjänster i Sverige. Finansinspektionen får även meddela varning och återkalla tillstånd. Ett betalningsinstitut som fått en anmärkning eller varning kan vidare åläggas straffavgift. Tillsynsverksamheten bekostas av avgifter från betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer. Konsumentverkets tillsyn Konsumentverket är enligt förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har ansvar för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs. Konsumentverket har således tillsyn över att konsumentskyddande regler följs även på betaltjänstområdet, bl.a. när det gäller marknadsföring och avtalsvillkor. Konsumentverket kan ingripa mot företag med stöd av regler i de olika lagar som faller inom verkets tillsynsansvar. När det gäller information från företag till konsumenter aktualiseras marknadsföringslagen (2008:486). Enligt den lagen finns ingripandemöjligheter i form av förelägganden och förbud och företag som bryter mot vissa av reglerna i lagen kan åläggas att betala en s.k. marknadsstörningsavgift. 5.2.2 Behöriga myndigheter Regeringens förslag: Konsumentverket ska ha tillsyn över att bestämmelserna om betalningsmottagares informationsskyldighet i artikel 10.4 i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner följs i Sverige. Om informationsskyldigheten inte uppfylls ska marknadsföringslagen tillämpas med undantag för reglerna om marknadsstörningsavgift. Finansinspektionen ska ha tillsyn över att övriga bestämmelser i förordningen följs i Sverige. Vid utövande av sitt tillsynsansvar ska Finansinspektionen tillämpa bestämmelserna i 8 kap. betaltjänstlagen. När det gäller betalningsordningar och bearbetningsenheter ska dock endast vissa av bestämmelserna i 8 kap. betaltjänstlagen tillämpas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som en betalningsordning eller en bearbetningsenhet ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utredningens förslag finns inte något bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka upplysningar som en betalningsordning eller en bearbetningsenhet ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i Stockholm anser att det inte i tillräckligt hög grad tagits ställning till och analyserats om ingripandemöjligheterna kan användas på betalningsordningar och bearbetningsenheter. Förvaltningsrätten i Stockholm anser att det fortsatta lagstiftningsarbetet bör belysa att Finansinspektionens beslut ska kunna överklagas till förvaltningsrätten. Marknadsdomstolen anser bl.a. att det bör tydliggöras om andra än Konsumentombudsmannen ska kunna väcka talan, hur underlåtenhet att lämna information om att vissa betalmedel inte accepteras förhåller sig till marknadsföringslagen och vilka sanktioner som ska vara möjliga. Konsumentverket anser att det i den aktuella paragrafen bör finnas en bestämmelse om att utebliven information är att betrakta som väsentlig enligt 10 § tredje stycket marknadsföringslagen. Sveriges advokatsamfund ifrågasätter om det inte är lämpligare att sammanföra tillsynen enligt de nya reglerna hos en enda myndighet, företrädesvis Finansinspektionen. Skälen för regeringens förslag Val av behörig myndighet Enligt artikel 13 i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner ska medlemsstaterna utse behöriga myndigheter som har befogenhet att se till att förordningen genomförs och som får utrednings- och verkställighetsbefogenheter. Befintliga organ får utses till behöriga myndigheter och flera myndigheter får utses. De behöriga myndigheterna ska ha tillräckliga resurser för att utföra sina uppgifter. Medlemsstaterna ska kräva att de behöriga myndigheterna effektivt bevakar att förordningen följs och att de vidtar alla åtgärder för detta. Medlemsstaterna ska senast den 9 juni 2016 underrätta kommissionen om vilka myndigheter som har utsetts. De behöriga myndigheter som ska utses av medlemsstaterna ska se till att EU-förordningen tillämpas. En avgörande fråga för vilken eller vilka myndigheter som ska utses i Sverige är vem tillsynen riktar sig mot. Utgångspunkten blir då vilka aktörer som EU-förordningen innehåller regler för. Merparten av artiklarna i förordningen innehåller regler för betaltjänstleverantörer. Reglerna avser betaltjänstleverantörer både i egenskap av kortutgivare och som kortinlösare. Det finns även regler för betalningsordningar. I vissa fall är betalningsordningar även betaltjänstleverantörer, nämligen i trepartsbetalningsordningar för betalning. I fyrpartsbetalningsordningarna är kortnätverken däremot inte betaltjänstleverantörer. Ett fåtal bestämmelser gäller betalningsmottagare, bearbetningsenheter respektive övriga leverantörer av tekniska tjänster. Finansinspektionen har i dag tillsyn över att bl.a. reglerna i betaltjänstlagen följs. Finansinspektionen kan för det ändamålet ingripa mot betaltjänstleverantörer. I den mån bestämmelserna i EU-förordningen om förmedlingsavgifter tar sikte på betaltjänstleverantörer ligger den tillsyn som krävs enligt förordningen inte särskilt långt från den befintliga tillsynen enligt betaltjänstlagen. Finansinspektionens ingripande- och sanktionsmöjligheter enligt betaltjänstlagen är också adekvata för tillsynsansvaret enligt förordningen. Det framstår därför som rimligt att Finansinspektionens tillsyn utvidgas till att omfatta tillsyn över att betaltjänstleverantörer även följer bestämmelserna i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Betalningsordningarna anses i dag inte vara betaltjänstleverantörer enligt betaltjänstlagen. Det är dock inte ändamålsenligt att tillsynen över dessa särskiljs från tillsynen över de övriga betaltjänstleverantörerna. Finansinspektionen bör vid tillsyn över förordningen även ha ingripande- och sanktionsmöjligheter gentemot betalningsordningarna. För att tillsynen ska bli heltäckande måste den också omfatta bearbetningsenheter. Förordningen innehåller emellertid inte bara regler för betaltjänstleverantörer och bearbetningsenheter utan även för betalningsmottagare. Enligt artikel 10.4 i förordningen ska betalningsmottagare som beslutar att inte godta samtliga kort eller andra betalningsinstrument inom en betalningsordning informera konsumenterna om detta på ett klart och tydligt sätt. Informationen ska anslås på väl synlig plats vid affärens ingång och vid kassan. Är det fråga om distansförsäljning ska informationen tillhandahållas i god tid innan ett köpeavtal ingås. Det är således fråga om en reglering som tar sikte på konsumentens rätt till information från näringsidkaren. En sådan regel faller på ett naturligt sätt inom det tillsynsansvar som Konsumentverket har. Annorlunda förhåller det sig med artikel 8.6 i förordningen, som innehåller bestämmelser om förbud att begränsa betalarens eller betalningsmottagarens val av betalmärke och/eller betalningsapplikation, och som i och för sig också innehåller regler som träffar betalningsmottagare. Denna artikel gäller dock i första hand för institut som står under Finansinspektionens tillsyn. Den ger inte heller enbart rättigheter för konsumenter. Sveriges advokatsamfund förordar att ansvaret för tillsynen läggs hos Finansinspektionen. Regeringen anser dock, i likhet med utredningen, att tillsynen bör delas upp mellan Konsumentverket och Finansinspektionen så att Konsumentverket har tillsyn över att reglerna i artikel 10.4 om betalningsmottagarens skyldigheter mot konsumenter följs, medan Finansinspektionen har tillsyn över efterlevnaden av övriga delar av förordningen. Behörig myndighets befogenheter Enligt EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner ska de behöriga myndigheterna också ha utrednings- och verkställighetsbefogenheter. Vidare ska det finnas bestämmelser om sanktioner för överträdelse av förordningen. Marknadsdomstolen anser bl.a. att det bör tydliggöras om även andra än Konsumentombudsmannen ska kunna väcka talan i anledning av utebliven information, hur underlåtenhet att lämna information om att vissa betalmedel inte accepteras förhåller sig till marknadsföringslagen och vilka sanktioner som ska vara möjliga. Konsumentverket anser att det i den aktuella paragrafen bör finnas en bestämmelse om att utebliven information är att betrakta som väsentlig enligt 10 § tredje stycket marknadsföringslagen. Marknadsföringslagen (2008:486) ställer upp ett förbud mot vilseledande marknadsföring (10 §). Förbudet mot vilseledande marknadsföring omfattar även utelämnande av väsentlig information (10 § tredje stycket). Med väsentlig information avses bl.a. information som ska lämnas enligt särskild lagstiftning (se prop. 2007/08:115 s. 89 och 155). I likhet med utredningen anser regeringen att Konsumentverket vid utövande av sitt tillsynsansvar ska tillämpa marknadsföringslagen. Regeringen föreslår dock en något annorlunda utformning av paragrafen så att den överensstämmer med hur informationskrav i annan speciallagstiftning kopplas till marknadsföringslagens sanktionssystem. Följaktligen bör det särskilt anges att information om vilka kort eller andra betalningsinstrument inom en betalningsordning som godtas eller inte, är att anse som väsentlig information enligt marknadsföringslagen (se t.ex. prop. 2010/11:85 s. 52 och prop. 2013/14:15 s. 45 f.). Som utredningen föreslår bör dock bestämmelserna om marknadsstörningsavgift (29-36 §§ marknadsföringslagen), i likhet med vad som skett vid genomförandet av andra EU-rättsakter med liknande informationskrav, inte vara tillämpliga (se prop. 2004/05:13 s. 89, prop. 2009/10:242 s. 79, prop. 2010/11:85 s. 52 f. och prop. 2014/15:128 s. 47). Marknadsföringslagens sanktionssystem bör alltså i huvudsak bli tillämpligt i de fall en betalningsmottagare inte uppfyller den informationsskyldighet som följer av artikel 10.4 i förordningen. Enligt marknadsföringslagen kan en talan om informationsåläggande väckas av Konsumentombudsmannen, som också har möjlighet att meddela föreläggande om detta. Även en konkurrerande näringsidkare som berörs av åtgärden och t.ex. en sammanslutning av konsumenter kan väcka en sådan talan (47 § andra stycket). Enligt marknadsföringslagen kan vidare en talan om skadestånd väckas av en konkurrerande näringsidkare eller en konsument (37 §). I praktiken torde dock den nu föreslagna regleringen framför allt innebära att en betalningsmottagare som inte iakttar informationsskyldigheten kan åläggas att lämna relevant information på Konsumentombudsmannens initiativ. Ett sådant åläggande förenas normalt med vite (24 och 26 §§ marknadsföringslagen). Kammarrätten i Stockholm anser att det inte i tillräckligt hög grad tagits ställning till och analyserats om ingripandemöjligheterna kan användas på betalningsordningar och bearbetningsenheter. Förvaltningsrätten i Stockholm anser att det fortsatta lagstiftningsarbetet bör belysa att Finansinspektionens beslut ska kunna överklagas till förvaltningsrätten. I likhet med utredningen anser regeringen att Finansinspektionen vid utövandet av sitt tillsynsansvar bör tillämpa 8 kap. betaltjänstlagen, som omfattar tillsyn och ingripanden. En bestämmelse med denna innebörd bör införas i den nya lagen. Detta innebär bl.a. att bestämmelserna i 8 kap. 26 § betaltjänstlagen om överklagande blir tillämpliga. Då betalningsordningar och bearbetningsenheter inte nödvändigtvis har tillstånd meddelade av Finansinspektionen saknas emellertid möjligheter för Finansinspektionen att exempelvis återkalla ett tillstånd. För att det tydligt ska framgå vilka bestämmelser i 8 kap. betaltjänstlagen som är tillämpliga på betalningsordningar och bearbetningsenheter bör det i lagen tas in en uttrycklig hänvisning till dessa bestämmelser. Betalningsinstitut, registrerade betaltjänstleverantörer och den eller de som har ansvar för ett betalningssystem ska lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär (8 kap. 2 § betaltjänstlagen). En motsvarande upplysningsskyldighet bör införas för betalningsordningar och bearbetningsenheter i den nya lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om vilka upplysningar en betalningsordning eller en bearbetningsenhet ska lämna till Finansinspektionen för inspektionens tillsynsverksamhet. 5.2.3 Avgifter till Finansinspektionen Regeringens förslag: Betalningsordningar och bearbetningsenheter ska genom avgifter bidra till att bekosta Finansinspektionens verksamhet. Regeringen får meddela föreskrifter om avgifterna. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock inte något bemyndigande. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Finansinspektionens verksamhet finansieras dels via anslag på statsbudgeten, dels via avgifter för prövning av ansökningar och anmälningar. De företag som står under tillsyn betalar avgifter till inspektionen enligt förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för Finansinspektionens verksamhet. Sistnämnda avgifter ska vara proportionella mot de kostnader som inspektionen haft för tillsynen över respektive företagskategori. Dessa avgifter får inspektionen inte behålla utan de ska redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Bestämmelser om att de institut som står under Finansinspektionens tillsyn ska betala årliga avgifter för att bekosta inspektionens löpande verksamhet finns i ett stort antal lagar på finansmarknadsområdet. Av lagen om betaltjänster följer att betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer ska bekosta Finansinspektionens verksamhet med avgifter (8 kap. 7 §). EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner innebär att Finansinspektionens tillsyns- och ingripandemöjligheter också kommer att omfatta betalningsordningar och bearbetningsenheter. Enligt regeringens mening bör det i den nya lagen tydliggöras att inspektionens verksamhet också ska bekostas med avgifter från betalningsordningar och bearbetningsenheter. Regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifterna. 5.3 Tvistlösning 5.3.1 Krav på alternativ tvistlösning Enligt artikel 15 i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner ska medlemsstaterna främja lämpliga och effektiva förfaranden för klagomål och prövning utanför domstol, eller vidta motsvarande åtgärder för att avgöra tvister mellan betalningsmottagare och deras betaltjänstleverantörer som uppkommit i samband med tillämpningen av förordningen. Medlemsstaterna ska utse befintliga organ eller inrätta nya sådana. Organen ska vara oberoende av parterna. Medlemsstaterna ska senast den 9 juni 2017 underrätta kommissionen om dessa organ. Alternativen i dag Enligt lagen (1999:116) om skiljeförfarande kan näringsidkare i tvister där förlikning är tillåten låta saken prövas av en skiljenämnd, om de har avtalat om det. En skiljenämnd kan också ta upp en fastställelsetalan, och den får pröva konkurrensrättens civilrättsliga verkningar mellan parterna (1 §). Parterna får bestämma hur många skiljemännen ska vara och hur de ska utses. Om de inte bestämmer något annat ska vardera parten välja en skiljeman och de valda utse den tredje. Om parterna bestämt det och någon av dem yrkar det kan skiljemän också utses av tingsrätten. Lagen om skiljeförfarande innehåller också förfaranderegler. Parterna ska solidariskt betala skälig ersättning till skiljenämnden för arbete och utlägg. Stockholms handelskammare är en regional näringslivsorganisation där företag kan vara medlemmar. Stockholms Handelskammares Skiljedomsinstitut (SCC) är en självständig enhet inom handelskammaren som erbjuder tvistlösning. Det har utvecklats till att bli ett av världens ledande tvistlösningsorgan. SCC erbjuder skiljeförfarande, förenklat skiljeförfarande, medling, interimistisk skiljeman och handläggning av skiljeförfarande enligt skiljedomsreglerna från FN:s kommission för internationell handelsrätt (UNICITRAL). I ett skiljeförfarande enligt SCC:s regler kan det, beroende på vad parterna kommit överens om och tvistens karaktär, vara en eller flera skiljemän. I ett förenklat förfarande är det alltid endast en skiljeman. Det förenklade förfarandet innebär vidare att parterna bara får ge in ett begränsat antal inlagor och att tidsfristerna är kortare. Ett förfarande hos SCC förutsätter att parterna har kommit överens om att deras tvister ska lösas genom ett sådant skiljeförfarande. Detsamma gäller om parterna vill att tvisten ska lösas genom ett förenklat skiljeförfarande. Vid sidan av Stockholms Handelskammare finns tio andra regionala handelskamrar. Flera av dessa erbjuder också tvistlösning på motsvarande sätt som SCC. Även inom ramen för en domstolsprocess kan tvister lösas på annat sätt än genom att rätten prövar saken. När stämning har utfärdats i ett tvistemål ska enligt 42 kap. 6 § rättegångsbalken förberedelse äga rum. Förberedelsen har till syfte att klarlägga bl.a. om det finns förutsättningar för förlikning eller någon annan samförståndslösning. Rätten ska enligt 42 kap. 17 § rättegångsbalken verka för att parterna förlikas eller på annat sätt uppnår en samförståndslösning, om det inte är olämpligt med hänsyn till målets karaktär och övriga omständigheter. I mål där förlikning om saken är tillåten får rätten med parternas samtycke besluta om särskild medling. Medlaren förordnas av rätten och parterna svarar solidariskt för dennes kostnader. Hur alternativen utnyttjas i dag Det är i dag mycket ovanligt att tvister mellan betalningsmottagare och betaltjänstleverantörer avgörs av allmän domstol. Enligt uppgifter från de största bankerna i Sverige är det vanligast att eventuella tvister löses utom rätta. Det kan vara efter förhandlingar mellan parterna eller efter att något skiljeråd anlitats. I avtalen mellan betaltjänstleverantörer och betalningsmottagare är det vanligt med avtalsklausuler som hänvisar till SCC, och ofta då till institutets förenklade förfarande. Det är också vanligt att Stockholms tingsrätt pekas ut som exklusivt forum. Vad innebär kravet på tvistlösning utanför domstol? Artikel 15 i EU-förordningen rubriceras Förlikning, klagomål och prövning utanför domstol. I artikeln anges att medlemsstaterna ska säkerställa och främja lämpliga och effektiva förfaranden eller vidta motsvarande åtgärder. Det kan ifrågasättas om förlikning eller särskild medling inom ramen för en domstolsprocess innebär prövning utanför domstol i förordningens mening, eller om det i annat fall kan inrymmas under "motsvarande åtgärder". Skiljeförfarande är däremot utan tvekan ett förfarande utanför domstol. De förfaranden som ska säkerställas ska vara lämpliga och effektiva. Skiljeförfarande är i allmänhet ett både lämpligt och mycket effektivt sätt för alternativ tvistlösning. Det som brukar anföras till dess nackdel är att det är kostsamt för parterna. Något krav på att förfarandena ska vara kostnadsfria eller tillhandahållas till en låg kostnad ställs dock inte i förordningen. För att begränsa kostnaderna går det dock att använda sig av ett förenklat förfarande. Möjligheterna till förlikning, med eller utan särskild medling, inom ramen för ett tvistemål i domstol för inte heller med sig lika höga kostnader för parterna som ett ordinärt skiljeförfarande. Handläggningen av tvistemål i domstol är å andra sidan i allmänhet långsammare än ett skiljeförfarande. I sådana fall skulle det i och för sig kunna ifrågasättas om kravet på effektivitet är uppfyllt när det gäller förfarandet. Vilka tvister enligt förordningen kan bli aktuella? Förordningens krav på medlemsstaterna att utse organ för prövning utanför domstol gäller tvister mellan betalningsmottagare och deras betaltjänstleverantörer som uppkommit i samband med tillämpningen av förordningen. Gemensamt för de möjligheter till alternativ tvistlösning för näringsidkare som i dag finns i Sverige är att de gäller dispositiva mål, dvs. mål där förlikning om saken är tillåten. En skiljenämnd kan även ta upp en fastställelsetalan. En sådan talan ska dock alltid gälla frågan om ett visst rättsförhållande består eller inte består. Det saknas möjlighet att få sakförhållanden fastställda. Det är inte givet vad som ligger i uttrycket tvister som uppkommit i samband med tillämpningen av förordningen. Förordningen grundar inte några direkta rättigheter mellan enskilda näringsidkare och förordningens regler som sådana är inte dispositiva mellan parterna. Påstående om att en betalningsmottagare eller en betaltjänstleverantör inte uppfyllt sina skyldigheter enligt förordningen borde i allmänhet ge upphov till tillsynsärenden och inte tvistemål. Dispositiva tvister i anledning av förordningen skulle däremot kunna röra betalningsskyldighet grundad på påstående från en part att denne lidit ekonomisk skada till följd av att den andra parten åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen. 5.3.2 Inget nytt organ behövs Regeringens bedömning: Det förfarande för klagomål och tvistlösning utanför domstol som EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt. Något särskilt organ för tvistlösning i anledning av förordningen bör inte inrättas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Med hänsyn till att EU-förordningen om förmedlingsavgifter inte i någon större utsträckning reglerar förhållandet mellan betaltjänstleverantörer och betalningsmottagare är det mycket svårt att förutse vilka tvister mellan dem som tillämpningen av förordningen skulle kunna ge upphov till. Därmed går det inte heller att ha någon uppfattning om hur ofta sådana tvister skulle kunna aktualiseras. Även om nya sorters tvister kan uppstå med anledning av förordningen framstår det mot den bakgrunden inte som rimligt att inrätta något särskilt tvistlösningsinstitut. För dispositiva tvistemål finns det redan i dag goda möjligheter till alternativ tvistlösning. Om talan väcks i domstol finns dessutom möjligheter till medling och förlikning inom ramen för domstolsprocessen. Regeringens bedömning är att de möjligheter till alternativ tvistlösning som finns i dag i form av skiljeförfarande, exempelvis hos något av de skiljedomsinstitut som Sveriges handelskamrar tillhandahåller, är tillräckliga för att uppfylla förordningens krav. Skyldigheten enligt förordningen innefattar bl.a. att utse befintliga organ. Ett utpekande av exempelvis ett visst skiljeråd kan dock inte göras, då det skulle riskera att beröva parterna möjligheten att själva avgöra vilken instans som ska pröva eventuella tvister mellan dem. I stället bör skyldigheten att utse tvistlösningsorgan uppfyllas genom en hänvisning till att tillräckliga möjligheter till alternativ tvistlösning erbjuds genom de förfaranden som parterna i dag har tillgång till. 6 Utrymme för nationella val 6.1 Utgångspunkter Kortanvändningen i Sverige Sverige har en väl utvecklad marknad för kortbetalningar. En utredning som gjordes av Riksbanken (Den svenska massbetalningsmarknaden, Riksbanksstudier, juni 2013) visade bl.a. att två tredjedelar av alla betalningar på inköpsstället gjordes med kort. Andelen kortbetalningar ökar stadigt. Utmärkande för Sverige är att kort används även för små inköp. Antalet transaktioner är stort, men den genomsnittliga transaktionssumman är lägre än för kortbetalningar i många andra EU-länder. Enligt Riksbankens rapport Den svenska Finansmarknaden 2014 var den genomsnittliga summan i Sverige år 2013 331 kronor för debetkort och 589 kronor för kreditkort. Statistik från Europeiska centralbanken innehåller en motsvarande uppgift om det genomsnittliga transaktionsvärdet (debet- och kreditkort) i Sverige för år 2013, dvs. 43,40 euro. Enligt Riksbankens rapport Den svenska Finansmarknaden 2015, har värdet av en genomsnittlig kortbetalning sjunkit markant under perioden 1998-2014, från 700 kronor till 374 kronor. Dessa siffror bör dock hanteras med viss försiktighet. Det är inte klart om siffrorna inkluderar t.ex. gränsöverskridande transaktioner eller kontantuttag. Om sådana ingår höjer det antagligen genomsnittsbeloppet. Det kan dock konstateras att svenskar i allt högre utsträckning än tidigare använder kort för att betala lägre belopp. När det gäller andelen transaktioner på låga belopp har Pan-Nordic Card Association presenterat en kartläggning i samband med ett projekt om kontantlösa betalningar som genomfördes år 2013. Enligt den kartläggningen avsåg 63 procent av debetkortstransaktionerna i Sverige belopp under 220 kronor, och 40 procent avsåg belopp under 100 kronor. Andelen transaktioner på låga belopp kan förmodas ha ökat sedan år 2014. När det gäller de mindre transaktionerna dominerar användningen av debetkort. Kreditkort är vanligare när det gäller större belopp, och mer förekommande inom vissa sektorer, bl.a. hotell och restaurang, resor och e-handel. När det gäller resor kan användningen av kreditkort i viss mån förklaras med att det dels ofta handlar om större belopp där konsumenten kan behöva krediten, dels att användningen av kreditkort kan ge ett starkare konsumentskydd, bl.a. genom möjligheten att med stöd av 29 § konsumentkreditlagen (2010:1846) göra samma invändningar mot kreditgivaren som mot säljaren. Förmedlingsavgifterna i Sverige i dag Det finns ingen tillgänglig information om storleken på de förmedlingsavgifter som tas ut i Sverige i dag. Enligt uppgift från Svenska Bankföreningen är det vanligast med en fast avgift för debetkort och en fast avgift kombinerat med en rörlig del för kreditkort. Förmedlingsavgifterna för debetkort är betydligt lägre än för kreditkort. Kortregelverken innehåller standardregler om förmedlingsavgifterna. Enligt MasterCards regelverk för den svenska marknaden är avgiften 0,8 procent av transaktionsvärdet vid en betalning där initieringen av transaktionen genomförs genom att kortets chip läses i terminalen. För kortbetalningar där betalningsmottagaren låter transaktionen genomföras även om chipet inte kan läsas eller vid transaktioner där kortet inte visas upp, t.ex. vid köp på Internet eller via telefon, är avgiften högre. Förmedlingsavgifterna i Sverige är emellertid oftast ett resultat av bilaterala avtal mellan kortutgivaren och inlösaren, vilket ofta torde innebära att nivåerna är lägre än vad som följer av kortregelverken. Den typen av avtal är vanliga i Sverige, men förekommer annars bara på vissa håll, exempelvis i Finland och Baltikum. En jämförelse kan göras med de serviceavgifter som betalningsmottagare i dag betalar till den inlösande banken. Enligt Svensk Handels ramavtal ligger avgiften på 78 öre per transaktion för svenska debetkort, med procentuella tillägg för kreditkort och utländska kort. Enligt uppgifter från Svensk Handel varierar avgifterna i allmänhet mellan 50 öre och två kronor per debetkortstransaktion. Avgifterna grundar sig på individuella avtal mellan handlaren och banken. De lägre avgifterna är ofta framförhandlade av handlare med stora volymer, medan mindre näringsidkare ofta har avgifter i det högre spannet. Det går dock inte att likställa serviceavgifternas storlek med förmedlingsavgifternas. Förmedlingsavgiften utgör bara en del av den totala serviceavgiften, som också ska täcka bl.a. interna kostnader, betalningsgarantier, risktäckning och vinstmarginaler. Serviceavgiften i det enskilda avtalet är dessutom bara en del av det totala affärsförhållandet mellan handlaren och kortinlösaren. Nivåerna kan därför vara framförhandlade med hänsyn till helt andra beståndsdelar i parternas totala avtalspaket. En serviceavgift på en så låg nivå som 50 öre för debetkort uppges ligga under nivån för kostnadstäckning för inlösaren. Att avgiften ändå kan ligga på den nivån kan vara motiverat utifrån konkurrensen på inlösenmarknaden. För betaltjänstleverantören kan det vara lönsamt att erbjuda en stor handlare en låg avgift för debetkort för att få tillgång till handlarens totala kortinlösen, alltså även den som baseras på kreditkort och utländska kort. Dessutom omfattar avtalet kanske även handlarens övriga bankaffärer. Sammanfattningsvis går det inte att med säkerhet fastställa nivåerna på förmedlingsavgifterna i Sverige i dag. Med hänsyn till bakgrunden och syftet med EU-förordningen får det emellertid förutsättas att de nivåer som finns i förordningen generellt innebär en sänkning av avgifterna. Eftersom förmedlingsavgifterna för debetkortstransaktioner sannolikt ligger lägre i Sverige än i stora delar av EU blir skillnaden mot förordningens takbelopp inte nödvändigtvis så stort. När det gäller kreditkortstransaktioner bör däremot förordningens taknivåer innebära en betydande minskning av förmedlingsavgifternas storlek. Gränsdragning mellan gränsöverskridande och inhemska transaktioner En gränsöverskridande transaktion definieras i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner som en kortbaserad betalningstransaktion där utgivaren och inlösaren är belägna i olika medlemsstater, eller där det kortbaserade betalningsinstrumentet ges ut av en utgivare som är belägen i en annan medlemsstat än försäljningsstället. Inhemska transaktioner definieras i förordningen som transaktioner som inte är gränsöverskridande. Vad som avses med att vara belägen i en viss stat klargörs inte närmare. Det är därför inte helt klart om exempelvis en svensk utgivare som har en filial i ett annat land anses vara belägen bara i Sverige eller också i det andra landet, och hur man i sådana fall avgör vilka transaktioner som är gränsöverskridande. Det avgörande är dock aldrig var betalaren är belägen. En transaktion som utförs mellan en betalare och en betalningsmottagare i Sverige kan alltså vara gränsöverskridande genom att exempelvis inlösaren befinner sig i ett annat land. På den svenska marknaden finns nämligen både inhemska och utländska kortinlösare. Vid e-handel har det blivit särskilt vanligt med utländska kortinlösare. 6.2 Undantag för vissa trepartsbetalningsordningar 6.2.1 Förordningens möjligheter till undantag En trepartsbetalningsordning kan licensiera sitt varumärke till en annan aktör. Enligt artikel 1.5 i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner ska betalningsordningen då betraktas som en fyrpartsbetalningsordning. I Sverige finns två licensavtal av den typ som avses i artikel 1.5. Diners Club Nordic AB, som ägs av SEB Kort Bank AB, har ett licensavtal med Diners Club International. EnterCard, som ägs av bl.a. Swedbank AB, har ett motsvarande licensavtal med American Express. Enligt artikel 1.5 i förordningen får medlemsstaterna när det gäller inhemska transaktioner medge ett undantag för dessa trepartsbetalningsordningar från tillämpningen av förordningens bestämmelser om taknivåer för förmedlingsavgifter. En förutsättning för att medlemsstaterna ska kunna medge undantag i enlighet med artikel 1.5 är att de kortbaserade betalningstransaktioner som görs inom ramen för en sådan betalningsordning inte överstiger tre procent av värdet av alla kortbaserade betalningstransaktioner i den medlemsstaten. Det saknas uppgifter om hur stor andel av betalningarna i Sverige som utgörs av betalningar i dessa trepartsbetalningsordningar. Det finns även skilda uppfattningar i fråga om vad som ska räknas in i de tre procent av transaktionsvärdet som är gränsen för att få undantas. En uppfattning är att det ska avse hela transaktionsvärdet inom de aktuella trepartsbetalningsordningarna, dvs. alla transaktioner inom American Express respektive Diners Club. En annan uppfattning är att det bara är värdet av transaktionerna i de licenssituationer som innebär att nätverket ska anses vara en fyrpartsbetalningsordning enligt förordningen. Den sistnämnda uppfattningen synes stämma bäst överens med förordningens ordalydelse. Sett till alla sektorer torde transaktionerna inom de aktuella kortnätverken ligga under tre procent. Inom vissa sektorer, exempelvis hotell- och restaurangbranschen, är användningen av American Express och Diners Club betydligt mer vanlig. För de berörda licenstagarna och kortnätverken innebär en tillämpning av förordningens taknivåer för förmedlingsavgifter en stor sänkning av avgifterna jämfört med de trepartsbetalningsordningar som inte kommer att omfattas. Strukturen för sådana licensavtal kan behöva ses över och nya affärsmodeller eventuellt tas fram. Även fyrpartsbetalningsordningarna behöver anpassa sina regelverk till följd av förordningens taknivåer för förmedlingsavgifter. Den anpassningen är dock inte helt jämförbar med den totala ändring av affärsstrukturen som kommer att behöva göras inom de trepartsbetalningsordningar som till följd av licensavtalen kommer att omfattas av EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. 6.2.2 Inget undantag enligt artikel 1.5 i EU-förordningen Regeringens bedömning: Sverige bör inte använda sig av möjligheten att undanta inhemska betalningstransaktioner som utförs i sådana trepartsbetalningsordningar för kontokort som avses i artikel 1.5 i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Utredningens förslag skiljer sig från regeringens på så sätt att de trepartsbetalningsordningar för kontokort som avses i artikel 1.5 i EU-förordningen undantas från bestämmelserna om tak för förmedlingsavgifter under en övergångsperiod till den 9 december 2018. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller har inget att invända mot det. Riksgäldskontoret anser att det är bättre om vissa trepartsbetalningsordningar inte undantas dels då det är svårt att beräkna och följa upp vilka nätverk som ska omfattas, dels då undantaget kan påverka konkurrensmöjligheten mellan kortnätverken. Konkurrensverket avstyrker utredningens förslag då det kan leda till nackdel för handeln och i förlängningen för konsumenterna i form av högre kostnader samt då det ur principiell utgångspunkt är fel att behandla företag som är på samma marknad olika eftersom det leder till konkurrenssnedvridande effekter. Master Card, Visa Europé och Visita anser att ett undantag för vissa trepartsbetalningsordningar leder till en betydande och omotiverad konkurrensfördel för dessa trepartsbetalningsordningar och till ökade kostnader för näringsidkare. Svensk Handel påpekar att det måste råda lika villkor mellan treparts- och fyrpartskortsystem för en fullständig och öppen konkurrens. Skälen för regeringens bedömning: Trepartsbetalningsordningar omfattas inte av bestämmelserna om taknivåer i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Ett undantag finns dock enligt artikel 1.5 i förordningen. Om en sådan trepartsbetalningsordning ger andra betaltjänstleverantörer licens att ge ut kortbaserade betalningsinstrument eller lösa in kortbaserade betalningstransaktioner, ska den enligt förordningen anses vara en fyrpartsbetalningsordning för kontokort. Det innebär att taknivåerna blir tillämpliga i sådana fall. Enligt artikel 1.5 i förordningen får medlemsstaterna fram till den 9 december 2018 i fråga om inhemska betalningstransaktioner undanta dessa trepartsbetalningsordningar från bestämmelserna om tak för förmedlingsavgifter. Möjligheterna till undantag förutsätter att de kortbaserade betalningstransaktioner som görs i medlemsstaten inom ramen för en sådan trepartsbetalningsordning för kontokort på årsbasis inte överstiger tre procent av värdet av alla kortbaserade betalningstransaktioner i medlemsstaten. Ett antal remissinstanser förespråkar att ett undantag införs i enlighet med utredningens förslag. Några remissinstanser, bl.a. Konkurrensverket, Riksgäldskontoret och Svensk Handel, anser att ett undantag för vissa företag som agerar på samma marknad som andra företag som inte skulle undantas leder till snedvridning av konkurrensen. EU-förordningen om förmedlingsavgifter har bl.a. till syfte att motverka fragmentisering på den inre marknaden och i stället främja bl.a. konkurrenskraften inom unionen (se skäl 1). Enligt regeringens mening bör utgångspunkten därför vara att de aktuella trepartsbetalningsordningarna bör likställas med fyrpartsbetalningsordningar. Om dessa inte skulle omfattas av EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner, skulle det innebära en konkurrensfördel för dessa ordningar och det skulle innebära en risk för kringgående av regelverket. Regeringens utgångspunkt är därför att en nationell särreglering bör undvikas så att genomförandet blir konkurrensneutralt inom EU. Såvitt framkommit är det endast ett fåtal medlemsstater som kommer att utnyttja möjligheten att låta vissa trepartsbetalningsordningar få en övergångsperiod. Andra nackdelar som kan ses är att det kan vara svårt att beräkna och följa upp de aktuella aktörernas marknadsandelar samt svårt att avgränsa vad som avses med inhemska och gränsöverskridande betalningar i trepartsbetalningsordningarna. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att Sverige inte bör införa några nationella övergångsbestämmelser för vissa trepartsbetalningsordningar. 6.3 Fastställande av nationella taknivåer 6.3.1 Förordningens möjligheter till nationella taknivåer Jämförelse av alternativen Inledningsvis bör klargöras att taknivåerna för förmedlingsavgifter naturligtvis inte innebär att betaltjänstleverantörerna måste ta ut en avgift som når upp till taket. Det kommer fortfarande att vara tillåtet, och för den delen önskvärt, att avtala om lägre nivåer. Som konstaterats ovan har de svenska betaltjänstleverantörerna genom bilaterala avtal förhandlat fram avgifter som ligger på en lägre nivå än i övriga EU. Genom att taknivåer nu införs i enlighet med en EU-förordning kan det dock antas att incitamentet för sådana bilaterala avtal minskar. I avsaknad av avtal kommer betalningsordningarnas generella regelverk att gälla. Det finns ganska lite - om ens något - som talar för att nivåerna i sådana fall skulle hamna lägre än vad som följer av EU-förordningen om förmedlingsavgifter eller eventuell nationell reglering. De alternativ som övervägs i det följande bygger därför på antagandet att nivåerna i praktiken kommer att sammanfalla med de tillåtna taknivåerna. Tillämpning av förordningens taknivåer För att kunna ta ställning till om Sverige bör utnyttja möjligheterna till nationell reglering av förmedlingsavgifterna vid inhemska kortbetalningar bör de olika alternativen bedömas mot bakgrund av vad som händer om Sverige inte inför någon nationell reglering. I sådana fall kommer förordningens taknivåer om 0,2 respektive 0,3 procent av transaktionssumman vid debet- respektive kreditkortstransaktioner att gälla. En fördel med detta är att samma nivåer då kommer att gälla vid inhemska och gränsöverskridande betalningar. Redan svårigheterna med att avgränsa vad som är inhemska respektive gränsöverskridande betalningar talar mot att särreglera de inhemska betalningarna i nationell rätt. Som konstaterats inledningsvis är många av debetkortsbetalningarna i Sverige på små belopp, vilket leder till att en procentuell avgift även på förordningens nivå sannolikt medför lägre förmedlingsavgifter än i dag. En möjlig negativ konsekvens är dock att avgiftsbeloppen för stora transaktionssummor riskerar att bli högre än i dag för dessa kort. Vidare går det inte att fastställa hur höga förmedlingsavgifterna är i dag, men för debetkort bör de i regel rymmas inom den avgift om två kronor som normalt är den högsta avgiften i handlarledet. Med förordningens taknivå om 0,2 procent av transaktionssumman kommer förmedlingsavgiften för en debetkortstransaktion att överstiga två kronor om transaktionssumman överstiger 1 000 kronor. Alla debetkortstransaktioner utöver den summan kommer alltså att innebära högre förmedlingsavgifter än i dag. För att ta ett exempel skulle förmedlingsavgiften vid köp av vitvaror eller elektronik för 10 000 kronor bli 20 kronor. Vid köp av resor i en resebutik för 50 000 kronor skulle förmedlingsavgiften bli 100 kronor. Om köpet av resan för 50 000 kronor däremot görs med ett kreditkort, vilket är vanligt just när det gäller resor, skulle förmedlingsavgiften bli 150 kronor. I det fallet skulle avgiften, trots att den är högre än avgiften för ett debetkort, bli betydligt lägre än motsvarande avgift i dag. Höga avgifter i vissa fall kan också påverka utvecklingen av andra betaltjänster. Redan i dag är det vanligt att vitvaru- och elektronikbranschen har egna kort som faller utanför systemen med förmedlingsavgifter. I exemplet med resan kan man tänka sig att betalningsmottagare i större utsträckning vill använda sig av alternativa elektroniska betalningssätt, t.ex. överföringar. Det skulle kanske t.o.m. kunna gynna en utveckling av nya, billigare elektroniska betaltjänster. Lägre procentuella taknivåer än i förordningen (artiklarna 3.2 a och 4) Medlemsstaterna tillåts beträffande både debet- och kreditkortstransaktioner att tillämpa lägre procentuella taknivåer än de som anges i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. De taknivåer som har satts i förordningen innebär en sänkning av nuvarande nivåer trots att det, som angetts i det föregående, inte kan utredas närmare hur stor sänkningen är. Nivåerna i förordningen har bestämts efter omfattande förhandlingar. Även om taket för förmedlingsavgifter har sin bakgrund i konkurrens- och konsumenthänsyn måste även andra intressen vägas in. Dit hör betaltjänstleverantörernas intresse av att få täckning för kostnader och risker som kortbetalningarna innebär. Det har i sin tur stor betydelse för att kortanvändningen inte motverkas. Det är därför svårt att slå fast att en annan, lägre nivå skulle vara mer lämplig. Ett maximalt fast avgiftsbelopp som resultat av den tillämpliga procentuella avgiften (artikel 3.2 a) Som artikeln 3.2 a i förordningen får förstås kan ett maximalt fast avgiftsbelopp för debetkortstransaktioner införas vare sig den tillämpliga procentsatsen är den som anges i förordningen eller medlemsstaten väljer att införa ett lägre tak på den procentuella förmedlingsavgiften. Som konstaterats tidigare är många av kortbetalningarna i Sverige på små belopp, vilket leder till att en procentuell avgift även på förordningens nivå medför låga förmedlingsavgifter. Omvänt innebär de procentuella förmedlingsavgifterna, om betaltjänstleverantörerna väljer att tillämpa dessa fullt ut, till att större transaktioner medför jämförelsevis höga avgifter. Detta är ett skäl att överväga ett maximalt fast avgiftsbelopp. Ett alternativ är att bestämma att avgiften inte får överstiga två kronor per transaktion, vilket motsvarar den serviceavgift som en mindre handlare i dag får betala per transaktion. Samtidigt är det inte givet att betaltjänstleverantörerna aldrig bör kunna få tillgodogöra sig en högre avgift än i dag. Genom att merparten av köpen - dvs. alla köp på mindre belopp - blir billigare än i dag är det inte orimligt att avgiften i något fall skulle höjas. Det talar för att maxsumman i vart fall skulle bestämmas till ett högre belopp än två kronor per transaktion. Hur hög avgift som skulle kunna tillåtas är emellertid svårt att avgöra. En fast maxsumma vid debetkortstransaktioner, eventuellt i kombination med en högsta procentuell avgift (artikel 3.2 b) Om betaltjänstleverantörerna skulle tillämpa en fast förmedlingsavgift om motsvarande 0,05 euro per transaktion skulle det med aktuella växlingskurser innebära en avgift på cirka 46 öre per transaktion. En avgift på 46 öre motsvarar 0,2 procent av 230 kronor. Det innebär att för alla transaktioner under 230 kronor skulle avgiften bli högre än 0,2 procent om betaltjänstleverantören tillåts att tillämpa en fast avgift på 46 öre, medan den för alla transaktioner över 230 kronor skulle bli lägre. Mot bakgrund av den höga kortanvändningen i Sverige och att kortbetalning används även vid små köp finns det en klar risk för att en fast maxsumma i praktiken skulle innebära en höjning av förmedlingsavgifterna i förhållande till de 0,2 procent av transaktionssumman som annars anges i förordningen. Effekten att en maxsumma i praktiken kan innebära högre förmedlingsavgifter än 0,2 procent av transaktionssumman kan i och för sig hindras. Avgiften om motsvarande 0,05 euro får nämligen kombineras med en högsta avgift om 0,2 procent, vilket skulle kunna hindra att avgiften blir orimligt hög för de mindre transaktionerna. En sådan effekt motverkas också av förordningen genom att tillämpningen av en fast maxsumma, med eller utan en högsta procentuella avgift, förutsätter att summan av alla förmedlingsavgifter inom det aktuella kortnätverket aldrig överstiger 0,2 procent av det totala årliga transaktionsvärdet för de inhemska debetkortstransaktionerna inom varje kortnätverk. Det finns bestämmelser i förordningen om hur det årliga transaktionsvärdet ska beräknas. Däremot är det svårt att löpande under året ha kontroll över det innevarande årets förmedlingsavgifter för att på så sätt avgöra när gränsen eventuellt har uppnåtts. Inte heller är det givet vad resultatet skulle bli av att nivåerna överskrids, dvs. om det bara innebär att resterande transaktioner blir avgiftsfria eller om överskjutande belopp också ska betalas tillbaka. Det skulle medföra inte bara en komplicerad nationell reglering utan också betydande svårigheter både att efterleva och att kontrollera. Tillämpning av en fast maxsumma vid inhemska transaktioner skulle också kunna vara ett incitament för handlare med många små transaktioner att välja inlösare i andra länder och på så sätt göra transaktionen gränsöverskridande. En sådan utveckling skulle i sin tur påverka beräkningarna av årligt transaktionsvärde, eftersom dessa handlares transaktioner flyttas ur mängden som ska beräknas. En vägd genomsnittlig förmedlingsavgift vid debetkortstransaktioner (artikel 3.3) Möjligheten att under en begränsad tid tillämpa en vägd genomsnittlig förmedlingsavgift som högst motsvarar 0,2 procent av det genomsnittliga årliga transaktionsvärdet på samtliga debetkortstransaktioner innebär samma svårigheter som föregående alternativ när det gäller att kontrollera det årliga transaktionsvärdet och utöva tillsyn över att bestämmelsen följs. 6.3.2 Inga nationella taknivåer för kortbaserade betalningstransaktioner Regeringens bedömning: Sverige bör inte införa någon nationell reglering av förmedlingsavgifterna vid inhemska kontokortstransaktioner. De taknivåer som anges i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner bör gälla i Sverige. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Visa Europe förespråkar en vägd genomsnittlig förmedlingsavgift då en sådan metod säkerställer minskad risk för störningar i marknaden och fortsatt utveckling. Bambora AB, Kooperativa Förbundet och Researrangörerna i Sverige AB menar att förmedlingsavgiftstaket på 0,2 procent vid debettransaktioner bör kombineras med ett fast maxtak då förordningens syfte att sänka transaktionskostnaderna i annat fall riskerar att motverkas och i stället leda till en kraftig kostnadsökning hos betalningsmottagarna. Länsstyrelsen i Dalarnas län uttrycker farhågor för att avgiftsbeloppen för större transaktionssummor blir högre än i dag och menar att det är viktigt att följa utvecklingen och analysera effekterna. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 3.2 i förordningen kan medlemsstaterna för inhemska debetkortstransaktioner antingen (a) sätta upp ett tak för förmedlingsavgifterna som är lägre än nivån i artikel 3.1, och ha en fast maxsumma som blir lägre än vad som följer av den tillämpliga procentsatsen, eller (b) tillåta betaltjänstleverantörer att ta ut en förmedlingsavgift om maximalt 0,05 euro eller motsvarande i lokal valuta. Summan enligt (b) får kombineras med en maxsumma om högst 0,2 procent, allt under förutsättning att summan av förmedlingsavgifter för det aktuella kortnätverket aldrig överstiger 0,2 procent av det årliga totala transaktionsvärdet för de inhemska debetkortstransaktionerna. Enligt artikel 3.3 i förordningen får medlemsstaterna till och med den 9 december 2020 tillåta att betaltjänstleverantörerna tillämpar en vägd genomsnittlig förmedlingsavgift som högst motsvarar 0,2 procent av det totala årliga transaktionsvärdet på samtliga inhemska debetkortstransaktioner. Enligt artikel 4 i förordningen får medlemsstaterna fastställa ett lägre tak för förmedlingsavgiften för inhemska kreditkortstransaktioner än det tak om 0,3 procent av transaktionssumman som anges i artikeln. De olika alternativ till nationell reglering som redovisas ovan och som kan medges enligt förordningen har olika för- och nackdelar. Regeringen konstaterar att inget av alternativen framstår som så övervägande fördelaktigt att det i nuläget motiverar nationell reglering i Sverige. När det gäller konsumenternas intressen går det inte att dra några säkra slutsatser om vad som är mest gynnsamt. En forskningsrapport på uppdrag av Konkurrensverket år 2009 (Mellanbanksavgifter i betalsystem, Bra eller dåligt för konsumenterna?, uppdragsforskningsrapport 2009:11) syftade till att belysa effekterna för konsumenter. Rapporten mynnade ut i slutsatsen att lägre avgifter inte självklart ligger i konsumenternas intresse. De positiva effekterna av myndighetsintervention i syfte att sänka avgifterna handlade i huvudsak om att fler handlare skulle acceptera kort, vilket skulle öka konsumenternas kortanvändning. Några sådana effekter på den svenska marknaden, där kortanvändningen redan är mycket utbredd, kan inte förutsättas. Om någon nationell reglering över huvud taget bör införas i Sverige ligger det enligt regeringens uppfattning närmast till hands att införa ett maximalt fast avgiftsbelopp som resultat av de procentuella taknivåerna i förordningen, i vart fall för debetkort. Det är emellertid närmast omöjligt att fastställa hur stort ett sådant belopp i så fall skulle vara. Det finns också nackdelar med att över huvud taget införa nationell reglering. EU-förordningen har bl.a. till syfte att motverka fragmentisering på den inre marknaden och i stället främja bl.a. konkurrenskraften inom unionen (se skäl 1). Nationella taknivåer för förmedlingsavgifter kan inte i sig sägas främja dessa syften. Utländska inlösare missgynnas i konkurrensen med inhemska inlösare om förmedlingsavgifterna blir lägre för inhemska transaktioner, vilket skulle motverka internationell konkurrens. Såvitt framkommit har emellertid en majoritet av medlemsstaterna uttalat att de avser att tillämpa de generella taknivåerna i förordningen. Det är också viktigt att nationell lagstiftning inte hämmar kortanvändningen till förmån för exempelvis kontantbetalningar. Att främja kortanvändningen är också ett av de uttalade syftena med förordningen (se skäl 8). Alltför pressade avgiftsnivåer kan leda till att årsavgifterna för korten i stället ökar, vilket i sin tur begränsar konsumenternas vilja att ha åtminstone mer än ett kontokort. I sammanhanget bör dock nämnas att kortanvändningen kan förväntas öka till följd av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner (kallat betalkontodirektivet). Enligt betalkontodirektivet ska nämligen i princip alla konsumenter ges tillgång till ett betalkonto med ett tillhörande debetkort. Kommissionen ska senast den 9 juni 2019 utvärdera tillämpningen av förordningen. Då ska bl.a. utvecklingen av avgiftsnivåerna, konkurrensen bland kortutgivare och kortnätverk och kostnadseffekterna för betalare och betalningsmottagare granskas. Med hänsyn till att skälen för nationell lagstiftning i Sverige inte överväger eller övertygar och till den utvärdering som kommer att göras, anser regeringen att det är lämpligast att taknivåerna i förordningen inledningsvis tillämpas i Sverige. Regeringen utesluter dock inte möjligheten att införa eventuella bestämmelser om lägre inhemska taknivåer i ett senare skede när effekterna av tillämpningen av förordningen kan utvärderas. 7 Ikraftträdande Regeringens förslag: Den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner ska träda i kraft den 1 juli 2016. Utredningens förslag innebär ett ikraftträdande den 9 december 2015. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Av ikraftträdandebestämmelsen (artikel 18) i EU-förordningen följer att förordningen träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Offentliggörandet skedde den 19 maj 2015. Förordningen ska således tillämpas från och med den 8 juni 2015, med undantag av artiklarna 3, 4, 6 och 12, som ska tillämpas från och med den 9 december 2015, och artiklarna 7, 8, 9 och 10, som ska tillämpas från och med den 9 juni 2016. Förordningen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Av EU-förordningen följer att medlemsstaterna senast den 9 juni 2016 ska underrätta kommissionen om de behöriga myndigheter som utsetts (artikel 13). Senast samma dag ska medlemsstaterna underrätta kommissionen om vilka bestämmelser om sanktioner för överträdelser av förordningen som fastställts (artikel 14). De föreslagna lagändringarna bör träda ikraft så snart det är möjligt, vilket bedöms vara den 1 juli 2016. 8 Förslagens konsekvenser Förmedlingsavgifter vid kortbetalningar har tidigare inte varit reglerade i svensk lagstiftning. EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner innebär således konsekvenser för de som berörs av förordningen. Europeiska kommissionen har gjort en konsekvensanalys beträffande sitt förslag till förordningen (Commission Staff working document - Impact assessment SWD [2013] 288 final). De förslag som lämnas i denna proposition har till syfte att anpassa svensk lagstiftning till förordningen. I detta avsnitt redogörs för de konsekvenser som de förslag som lämnas av regeringen bedöms medföra. Konsekvenser för betaltjänstleverantörer, betalningsordningar och bearbetningsenheter Betaltjänstleverantörer (kortinlösare och kortutgivare), betalningsordningar och bearbetningsenheter ställs enligt regeringens förslag under Finansinspektionens tillsyn, vilket innebär att Finansinspektionen kan ingripa mot betaltjänstleverantörer, betalningsordningar och bearbetningsenheter som inte lever upp till EU-förordningen eller som på annat sätt bryter mot regelverket. Det innebär dessutom att Finansinspektionen kommer att kunna ta ut tillsynsavgifter även från betalningsordningar och bearbetningsenheter. Konsekvenser för betalningsmottagare Betalningsmottagarna kommer i och med införandet av förordningen att få möjlighet att inte godta samtliga kort eller andra betalningsinstrument inom en betalningsordning. Detta innebär att en betalningsmottagare kan välja att avtala om att ta emot debetkort, kreditkort, förbetalda kort eller företagskort från respektive betalningsordning. Det ställs dock krav på betalningsmottagarna i de fall dessa väljer att inte godta samtliga kort eller andra betalningsinstrument inom en betalningsordning utan endast vissa av dem. En betalningsmottagare ska i sådant fall informera konsumenterna om vilka kort eller betalningsinstrument som godtas eller inte godtas på ett klart och otvetydigt sätt vid affärens ingång och vid kassan. I det hänseendet ställs betalningsmottagarna under tillsyn av Konsumentverket. Konsekvenser för myndigheter och domstolar Medlemsstaterna förpliktas i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner att utse behöriga myndigheter för tillsyn över förordningens regler. Att ett tillsynsansvar ska åläggas någon myndighet är alltså inte regeringens förslag. Regeringens överväganden begränsar sig till valet av tillsynsmyndigheter. När det gäller den begränsade del av förordningen där Konsumentverket föreslås få ett tillsynsansvar gör regeringen följande bedömning. Artikel 10 i EU-förordningen begränsar regeln att alla kort måste godtas. Den innebär att en betalningsmottagare som godtar vissa kortbaserade betalningsinstrument som getts ut av en utgivare inte måste godta andra kortbaserade betalningsinstrument som getts ut inom ramen för samma betalningsordning/kortnätverk. I artikel 10.4 anges att en betalningsmottagare som valt att inte godta alla kort ska informera konsumenter om detta på ett klart och otvetydigt sätt. Det är den skyldigheten som faller inom Konsumentverkets tillsyn. Regeringen bedömer, i likhet med utredningen, att möjligheten att inte godta samtliga kort eller andra betalningsinstrument inom ett kortnätverk inte kommer att utnyttjas i någon nämnvärd utsträckning. Bedömningen bygger bl.a. på antagandet att lägre förmedlingsavgifter också ger lägre serviceavgifter för handlarna. Om serviceavgifterna inte följer samma utveckling som förmedlingsavgifterna skulle handlarna kunna tänkas agera annorlunda än i dag. Det har också betydelse om det nuvarande förbudet för betalningsmottagare att ta ut kortavgifter direkt från konsumenter kommer att bestå. Givet dessa förutsättningar finns det dock ingenting som i nuläget tyder på att det kommer att bli vanligt att artikel 10.4 i EU-förordningen blir tillämplig. De ökade kraven på Konsumentverket bedöms därför bli mycket marginella, vilket medför att den utökade tillsynen bedöms kunna genomföras inom befintliga budgetramar. När det gäller förordningen i övrigt anser regeringen att Finansinspektionen bör utses till behörig myndighet. Valet av myndighet påverkar i och för sig inte kostnaden för tillsynen. För den föreslagna myndigheten innebär det dock kostnadsökningar. Finansinspektionen har bedömt att myndigheten i dag saknar tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för att kunna utöva tillsyn över EU-förordningen. Finansinspektionens tillsynsverksamhet finansieras av tillsynsavgifter. Avgifterna fastställs av regeringen och baseras på den tid Finansinspektionen lägger ned. Betaltjänstleverantörer betalar redan i dag en tillsynsavgift. Stöd för detta finns i 8 kap. 7 § lagen (2010:751) om betaltjänster. Som konstaterades i övervägandena kring valet av tillsynsmyndighet (se avsnitt 5.2) omfattar Finansinspektionens befintliga tillsyn inte kortnätverk eller bearbetningsenheter. Det finns i dag inte heller något stöd för att ta ut avgifter från dessa. Regeringens förslag att utsträcka Finansinspektionens tillsyn till att omfatta betalningsordningar och bearbetningsenheter innefattar därför också en möjlighet att ta ut avgifter från dem. Eventuella kostnadsökningar för Finansinspektionens tillsyn över EU-förordningen bedöms rymmas inom befintliga anslag. Domstolarna bedöms inte få en signifikant tillströmning av rättsprövningar till följd av införandet av den nya lagen och tillämpningen av EU-förordningen. Kostnadskonsekvenserna bedöms därmed vara marginella och rymmas inom befintliga budgetramar. Konsekvenser av att inte undanta vissa trepartsbetalningsordningar Förordningens tak för förmedlingsavgifter tillämpas från och med den 9 december 2015. Detta innebär att berörda licenstagare och betalningsordningar kommer att behöva se över sina affärsmodeller och upprätta nya avtal. I samband med detta kommer administrativa kostnader att uppstå för de berörda parterna. I Sverige rör det sig om SEB AB och Diners Nordic AB, ägt av SEB, och Entercard delvis ägt av Swedbank, för kortnätverken American Express och Diners Club samt betalningsmottagare med befintliga avtal mot dessa betalningsordningar. De berörda betalningsordningarna kommer även att få lägre intäkter och betalningsmottagarna lägre avgifter, vilket på sikt kan förväntas leda till lägre priser. Genom att inte medge tillfälliga undantag för vissa trepartsbetalningsordningar undviks en snedvridning av konkurrensen, dessutom undviks problemet med att kvantitativt fastställa om undantaget ska tillämpas eller inte. En möjlig effekt skulle även kunna vara att någon av aktörerna som berörs bestämmer sig för att lämna den svenska marknaden, vilket i så fall skulle medföra negativa effekter på konkurrensen och därmed risk för negativa effekter på kortutfärdarnas tjänsteutbud. Den risken bedöms dock vara låg givet att varumärkena redan är väletablerade på den svenska marknaden och därmed tillför ett relativt högt värde för kortutgivarna och licenstagarna. Genom att inte medge tillfälliga undantag för vissa trepartsbetalningsordningar tvingas de berörda aktörerna att tidigarelägga en översyn av sina affärsmodeller, vilket de hade behövt göra om tre år i vilket fall eftersom de omfattas av förordningen. Samtliga av dessa effekter och kostnader skulle komma att uppstå i vilket fall, men först om tre år. De administrativa kostnader som kommer att belasta de berörda betaltjänstleverantörerna bedöms inte vara omfattande. Dessutom bedöms merparten av utgifterna vara relaterade till engångskostnader som beror på informationsbehov och upprättande av nya avtal. Konsekvenser av att inte införa nationella taknivåerna för förmedlingsavgifter Taknivåer för förmedlingsavgifter följer direkt av EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Enligt EU-förordningen har medlemsstaterna dock möjlighet att införa nationell reglering av taknivåerna för inhemska transaktioner. Regeringens överväganden har mynnat ut i att någon nationell reglering inte bör införas. Det innebär att förordningens taknivåer ska tillämpas även på inhemska transaktioner. Regeringen lämnar således inte något förslag till nya eller ändrade regler i förhållande till vad som gäller enligt EU-förordningen. Regeringen har dock, som en del av övervägandena som lett fram till denna slutsats, övervägt konsekvenserna av att införa nationell reglering. Dessa överväganden finns i avsnitt 6.3. Det kan konstateras att konsekvenserna är oerhört svåra att överblicka och att några entydigt positiva effekter för handlare och konsumenter inte har kunnat påvisas eller kan förmodas bli följden om lägre taknivåer för förmedlingsavgifterna införs än vad som följer av förordningen. 9 Författningskommentar Förslaget till lag om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner 1 § I paragrafen anges den EU-rättsakt som lagen kompletterar. Bestämmelsen klargör att termer och uttryck som används i lagen har samma betydelse som i EU:s förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Eftersom det är fråga om en upplysningsbestämmelse anges endast EU-förordningens namn och inte vilken lydelse av den som det hänvisas till (dynamisk hänvisning). Övervägandena finns i avsnitt 5.1. 2 § I paragrafen anges att Konsumentverket och Finansinspektionen är behöriga myndigheter enligt artikel 13 i EU:s förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Det är av stor vikt för tilltron till det finansiella systemet och dess funktion att det finns behöriga myndigheter vars befogenhet att agera inte kan ifrågasättas. Hänvisningen till EU-bestämmelsen är därför utformad på så sätt att den avser förordningen i den vid varje tid gällande lydelsen, s.k. dynamisk hänvisning. Om EU-bestämmelsen ändras behöver lagstiftaren därmed inte överväga om någon ändring bör göras i den nationella lagstiftningen. I punkten 1 stadgas att Konsumentverkets tillsynsansvar i egenskap av behörig myndighet begränsas till betalningsmottagarens skyldigheter gentemot konsumenter enligt artikel 10.4 i förordningen. Av den artikeln följer att en betalningsmottagare ska lämna information om vilka kort eller andra betalningsinstrument som accepteras eller som inte accepteras. Denna information ska anslås på en väl synlig plats vid affärens ingång och vid kassan. Vid distansförsäljning ska informationen anges på betalningsmottagarens webbplats eller på annat lämpligt elektroniskt eller mobilt medium. Av punkten 2 framgår att Finansinspektionen får ett tillsynsansvar för bestämmelserna i förordningen i övrigt. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2. 3 § I paragrafen anges de marknadsrättsliga konsekvenserna av att en betalningsmottagare inte uppfyller sin informationsskyldighet enligt artikel 10.4 i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Av denna artikel följer att betalningsmottagare som beslutar att inte godta samtliga kort eller andra betalningsinstrument inom en betalningsordning för kontokort ska informera konsumenterna om detta på ett klart och otvetydigt sätt och samtidigt informera konsumenterna om att de godtar andra kort och betalningsinstrument i ordningen. Informationen ska enligt artikeln anslås på väl synlig plats vid affärens ingång och vid kassan. Är det fråga om distansförsäljning ska informationen anges på betalningsmottagarens webbplats eller annat lämpligt elektroniskt eller mobilt medium, och tillhandahållas betalaren i god tid innan ett köpeavtal ingås. Av paragrafen följer att sanktionssystemet i marknadsföringslagen, med undantag för bestämmelserna om marknadsstörningsavgift, ska tillämpas om information inte lämnas på det sätt som anges i artikel 10.4 i förordningen. Det innebär att en betalningsmottagare som inte iakttar informationsskyldigheten framförallt kommer att kunna åläggas att lämna relevant information vid vite (se 24 och 26 §§ samt 28 § 2 marknadsföringslagen). Genom att det särskilt anges i paragrafen att informationen är att anse som väsentlig enligt 10 § tredje stycket marknadsföringslagen, kommer utelämnande av informationen i regel att betraktas som sådan otillbörlig marknadsföring som kan föranleda sanktioner enligt lagen (jfr dock det s.k. transaktionstestet i 8 § första stycket; se prop. 2007/08:115 s. 89 och s. 126). Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2. 4 § Paragrafen innehåller bestämmelser om Finansinspektionens befogenheter vid tillsynen av att regelverket följs och inspektionens ingripandemöjligheter vid överträdelser av bestämmelserna. Paragrafen innebär att 8 kap. betaltjänstlagen ska tillämpas när Finansinspektionen utövar tillsyn enligt EU-förordningen om förmedlingsavgifter. De ingripandemöjligheter som ges enligt den lagen ska gälla i tillämpliga delar även här, liksom exempelvis möjligheten att ålägga straffavgifter. Enligt 8 kap. 1 § betaltjänstlagen gäller vid tillsynen över olika betaltjänstleverantörer de regelverk som reglerar deras respektive verksamhet, om inte annat följer av betaltjänstlagen. I 8 kap. betaltjänstlagen finns möjligheter till ingripande mot betalningsinstitut. Betalningsordningarna, dvs. kortnätverken, är varken betalningsinstitut eller betaltjänstleverantörer enligt den nuvarande lydelsen av betaltjänstlagen. Flera artiklar i EU-förordningen om förmedlingsavgifter innehåller emellertid bestämmelser som riktar sig mot betalningsordningar. Det finns också bestämmelser för bearbetningsenheter. Begreppet bearbetningsenhet definieras i artikel 2 i förordningen. När Finansinspektionen utövar tillsyn över förordningen ska därför bestämmelser som ger möjlighet till ingripande mot betalningsinstitut ge motsvarande möjligheter till ingripande mot betalningsordningar och bearbetningsenheter. Då betalningsordningar och bearbetningsenheter inte nödvändigtvis har tillstånd meddelade av Finansinspektionen saknas emellertid möjligheter för Finansinspektionen att exempelvis återkalla ett tillstånd. I paragrafen preciseras vilka bestämmelser om tillsyn och ingripanden i 8 kap. betaltjänstlagen som ska tillämpas på betalningsordningar och bearbetningsenheter. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2. 5 § Paragrafen innehåller bestämmelser om uttag av avgifter från betalningsordningar och bearbetningsenheter till Finansinspektionen. Av 8 kap. 7 § betaltjänstlagen följer bl.a. att Finansinspektionens tillsynsverksamhet bekostas med avgifter från betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer. Paragrafen innebär att Finansinspektionen ges lagstöd för att ta ut avgifter även från betalningsordningar och bearbetningsenheter. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3. 6 § I paragrafen bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka upplysningar en betalningsordning eller en bearbetningsenhet ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2. 7 § I paragrafen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om avgifterna enligt 5 § i lagen. Föreskrifter om sådant avgiftsuttag kommer att finnas i förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/751 av den 29 april 2015 om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner Delrapportens lagförslag Förslag till lag (0000:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser som kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2015/751 av den 29 april 2015 om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. 2 § Kapitel II i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2015/751 ska tillämpas på en sådan trepartsbetalningsordning som avses i artikel 1.5 i nämnda förordning endast om de kortbaserade betalningstransaktionerna i Sverige inom ramen för en sådan betalningsordning för kontokort på årsbasis överstiger tre procent av värdet av alla kortbaserade betalningstransaktioner i Sverige. 3 § Behöriga myndigheter enligt artikel 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2015/751, i den ursprungliga lydelsen, är 1. Konsumentverket, i fråga om tillämpningen av bestämmelserna om betalningsmottagares skyldigheter mot konsumenter i artikel 10.4 i förordningen, och 2. Finansinspektionen, i fråga om bestämmelserna i förordningen i övrigt. 4 § Finansinspektionen har, utöver det tillsynsansvar som följer av 3 §, tillsyn över efterlevnaden av bestämmelsen i 2 §. 5 § När Konsumentverket utför sina uppgifter som behörig myndighet enligt 3 § tillämpas marknadsföringslagen (2008:486), med undantag för bestämmelserna i 29-36 §§ om marknadsstörningsavgift. 6 § När Finansinspektionen utför sina uppgifter som behörig myndighet enligt 3 § och utövar tillsyn enligt 4 § tillämpas 8 kap. lagen (2010:751) om betaltjänster. Bestämmelser som ger möjlighet till ingripande mot betalningsinstitut ska därvid ge motsvarande möjligheter till ingripande mot betalningsordningar och bearbetningsenheter. Vid sidan av de avgifter som får tas ut med stöd av 8 kap. 7 § lagen om betaltjänster ska Finansinspektionens verksamhet bekostas av avgifter från betalningsordningar och bearbetningsenheter. 1. Denna lag träder i kraft den 9 december 2015. 2. Bestämmelsen i 2 § upphör att gälla den 9 december 2018. Förteckning över remissinstanserna Sveriges riksbank, Stockholms tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Domstolsverket, Revisorsnämnden, Datainspektionen, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, Bokföringsnämnden, Kammarkollegiet, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Marknadsdomstolen, Konsumentverket, Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet, Post- och telestyrelsen, Konkurrensverket, Regelrådet, Sveriges Advokatsamfund, Svenska Bankföreningen, Sparbankernas Riksförbund, Finansbolagens förening, PAN-Nordic Card Association, Konsumenternas Bank och finansbyrå, FAR SRS, Stockholms Handelskammare, Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Företagarna, Sveriges konsumenter, Finansförbundet, Handelsanställdas förbund, American Express, Diners Club, Master Card, Visa. Yttrande har även inkommit från Bambora AB, SAS AB, Kooperativa förbundet KF, Visita och Researrangörerna i Sverige. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser 1 § I denna lag finns bestämmelser som kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2015/751 av den 29 april 2015 om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Termer och uttryck i denna lag har samma betydelse som i förordning (EU) nr 2015/751. Behöriga myndigheter 2 § Behöriga myndigheter enligt artikel 13 i förordning (EU) nr 2015/751 är 1. Konsumentverket, i fråga om tillämpningen av bestämmelserna om betalningsmottagares skyldigheter mot konsumenter i artikel 10.4 i förordningen, och 2. Finansinspektionen, i fråga om bestämmelserna i förordningen i övrigt. Tillsyn och ingripanden 3 § Om information inte tillhandahålls i enlighet med artikel 10.4 i förordning (EU) nr 2015/751, ska marknadsföringslagen (2008:486) tillämpas, med undantag för bestämmelserna i 29-36 §§ om marknadsstörningsavgift. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket den lagen. 4 § När Finansinspektionen utför sina uppgifter som behörig myndighet enligt 2 § 2 och utövar tillsyn, ska 8 kap. lagen (2010:751) om betaltjänster tillämpas. Av bestämmelserna om tillsyn och ingripande i 8 kap. den lagen ska bara 1-4, 6, 8, 9, 13-21 och 25-26 §§ tillämpas på betalningsordningar för kontokort och bearbetningsenheter. Avgifter till Finansinspektionen 5 § Vid sidan av de avgifter som får tas ut med stöd av 8 kap. 7 § lagen (2010:751) om betaltjänster ska Finansinspektionens verksamhet bekostas av avgifter från betalningsordningar för kontokort och bearbetningsenheter. Bemyndiganden 6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar en betalningsordning för kontokort eller en bearbetningsenhet ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet. 7 § Regeringen får meddela föreskrifter om sådana avgifter som avses i 5 §. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2016-03-02 Närvarande: F.d. justitieråden Leif Thorsson och Lennart Hamberg samt justitierådet Anita Saldén Enérus. Förmedlingsavgifter vid kortbetalningar Enligt en lagrådsremiss den 25 februari 2016 (Finansdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av departementssekreteraren Monika Johansson. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Rättsdatablad Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upp-häver eller upprepar ett normgivnings-bemyndigande Celexnummer för bakomliggande EU-regler Lag om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner 6 och 7 §§ 32015R0751 Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 mars 2016 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Romson, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Persson, Bucht, Hultqvist, Hellmark Knutsson, Andersson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Kaplan, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Fridolin, Wikström, Hadzialic Föredragande: statsrådet Bolund Regeringen beslutar proposition Förmedlingsavgifter vid kortbetalningar