Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:36 Riksrevisionens rapport om granskningen av skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 Skr. 2016/17:36 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 3 november 2016 Stefan Löfvén Ardalan Shekarabi (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Granskning av Årsredovisning för staten 2015 (RiR 2016:6). I rapporten har Riksrevisionen rekommenderat regeringen att, bl.a. med anledning av den höjning av nivån på utgiftstaket för 2015 som riksdagen beslutat om, förklara om och hur utgiftstaket fortfarande kan ses som en stöttepelare till överskottsmålet. Myndigheten har även pekat på två områden där redovisningen i årsredovisningen för staten kan förbättras. Riksrevisionen anser att det bör finnas dels en mer utförlig redovisning av de faktorer som föranlett att det finansiella sparandet har utvecklats på ett annat sätt än vad som antagits i den beslutade budgeten, dels en beskrivning av de inkomster och utgifter av engångskaraktär som inte beaktats vid beräkningen av det strukturella sparandet. Regeringen anser att utgiftstakets nivå bör understödja uppfyllandet av överskottsmålet. Fastställandet av nivå är dock ett politiskt beslut och kan inte reduceras till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det är möjligt att göra årsredovisningen för staten tydligare i vissa avseenden. Regeringen avser därför att, inom ramen för bestämmelserna i budgetlagen (2011:203), fortsätta arbetet med att göra årsredovisningen tydligare och mer transparent. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Utgångspunkter för Riksrevisionens granskning 3 3 Utgiftstakets roll som understödjare av överskottsmålet 4 4 Utförligare redovisning av utvecklingen av det finansiella sparandet 5 5 Inkomster och utgifter av engångskaraktär som frånräknats det strukturella sparandet 6 6 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 7 Bilaga Granskning av Årsredovisning för staten 2015 (RiR 2016:6) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 november 2016 39 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 (skr. 2015/16:101). Myndigheten har vid sin granskning utgått från budgetlagens (2011:203) bestämmelser om årsredovisningen för staten. Resultatet av granskningen har överlämnats till riksdagen i form av dels en redogörelse i anslutning till revisionsberättelsen (2015/16:RR4), dels rapporten Granskning av Årsredovisning för staten 2015 (RiR 2016:6), se bilaga. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 12 maj 2016. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Utgångspunkter för Riksrevisionens granskning Riksrevisionen framhåller i sin granskningsrapport att dess tidigare granskningar av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna är en central utgångspunkt för myndighetens iakttagelser. Granskningen ska enligt myndigheten även ses mot bakgrund av rådets direktiv (2011/85/EU) av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk, som anger att en effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen ska genomföras. Riksrevisionens formella bedömningsgrunder utgörs dock av bestämmelserna om statens budget i 9 kap. 1-11 §§ regeringsformen, bestämmelserna om årsredovisningen för staten i 10 kap. 5-10 §§ budgetlagen och regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). Enligt Riksrevisionen är en del av årsredovisningen för staten av sådan art att den inte kan granskas inom ramen för en finansiell revision. För att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen och granska hela skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 har därför en särskild effektivitetsrevision genomförts, som bl.a. omfattat uppföljningen av de budgetpolitiska målen. 3 Utgiftstakets roll som understödjare av överskottsmålet Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Riksrevisionen konstaterar att regeringen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 anfört att utgiftstakets nivå bör understödja uppfyllandet av överskottsmålet. Myndigheten anför att utgifterna ökade 2015, bl.a. till följd av ökade volymer i transfereringssystemen och förslag om nya reformer. Vidare noterar myndigheten att utgiftstakets nivå för 2015 höjts med 33 miljarder kronor av finanspolitiskt motiverade skäl. Med anledning av det anförda menar Riksrevisionen att regeringen bör förklara om och hur utgiftstaket fortfarande kan ses som en stöttepelare till överskottsmålet. Slutligen anser myndigheten att det kan diskuteras om det är lämpligt att regeringen, utan riksdagens godkännande, beslutar om att flytta utgifter mellan budgetåren. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen anser att utgiftstaket är en grundläggande del av den ordning som tillämpas för besluten om statens budget, enligt vilken beslut om helheten fattas före besluten om de olika delarna. Detta innebär att beslut om en beräkning av statens inkomster och om ramarna för utgiftsområdena fattas före besluten om anslagen för de olika utgiftsområdena. Vidare ger budgetprocessens medelfristiga perspektiv förutsättningar för att beslutet om utgiftstakets nivå dels fattas i överensstämmelse med ekonomins långsiktiga produktionsförmåga, dels tydliggör effekterna av politiska beslut under åren efter det aktuella budgetåret, dels skapar en bindande långsiktighet i budgetbesluten. Som det finanspolitiska ramverket är utformat saknas en direkt koppling mellan utgiftstakets nivå och budgetens inkomstsida, vilket innebär att det stöd till överskottsmålet som en viss nivå på utgiftstaket i utgångsläget ger urholkas över tiden om alltför många ofinansierade förslag till ny politik genomförs på budgetens inkomstsida. Efter det att nivån på utgiftstaket för 2015 föreslogs i budgetpropositionen för 2012 genomfördes flera ofinansierade skattesänkningar som förklarar en stor del av den budgetförsvagning som uppstod 2015. Regeringen har dock sedan den tillträdde fört en stram ekonomisk politik, som medfört att det underskott som ärvdes från den förra regeringen har minskat kraftigt. Under de kommande åren bedöms såväl det finansiella sparandet som det strukturella sparandet vara nära balans. Utgiftstakets nivå bör understödja uppfyllandet av överskottsmålet. Regeringen anser dock inte att beslutet om nivån på utgiftstaket kan reduceras till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. Att bestämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut, och regeringar med olika politisk inriktning kan ha olika motiv för vilken nivå på de offentliga utgifterna som är lämplig. Av denna anledning har det ansetts naturligt att en ny regering i samband med sitt tillträde lämnar förslag till ändringar i de beslutade nivåerna på utgiftstaket (jfr prop. 2009/10:5 s. 20 och 21). Regeringens förslag till utgiftstakets nivå är ett utryck för regeringens syn på hur statens och ålderspensionssystemets totala utgifter bör utvecklas och begränsas i ett medelfristigt perspektiv. Att det finns ledigt utrymme under utgiftstaket betyder vidare inte i sig att det finns utrymme att öka de takbegränsade utgifterna. Utgiftsökningar måste stämmas av mot överskottsmålet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas. För att hantera osäkerheten i utgiftsutvecklingen, och säkra tillräckliga marginaler under utgiftstaket, vidtog regeringen åtgärder för att minska utgifterna för 2016 på en rad områden. Det rörde sig både om tidigareläggningar av betalningar och om minskade utgifter genom sänkta ambitionsnivåer eller senareläggningar av verksamheter. Regeringens möjligheter att tidigarelägga betalningar begränsas både av budgetlagens bestämmelser om hur redovisning ska ske och av de regelverk som oftast styr transfereringar av olika slag. Regeringen anser sig ha agerat inom den begränsade flexibilitet som budgetlagen och de nämnda regelverken medger, och på samma sätt som tidigare regeringar gjort. 4 Utförligare redovisning av utvecklingen av det finansiella sparandet Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Riksrevisionen konstaterar att skrivelsen Årsredovisningen för staten 2015 innehåller beskrivningar som i olika grad redogör för hur budgeten och beslut om ändringar i denna påverkat statens finanser. Myndigheten anser att detaljeringsgraden är högre i de avsnitt som beskriver statens inkomster och utgifter än i det avsnitt som behandlar uppföljningen av de offentliga finanserna. Riksrevisionen anser att en utökad redovisning av effekterna på de offentliga finanserna skulle bidra till en tydligare uppföljning av finanspolitiken. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen regeringen att i kommande årsredovisningar dels redovisa hur beslut om ändringar i budgeten och förskjutningar av utgifter påverkat det finansiella sparandet, dels på ett mer utförligt sätt redogöra för de bakomliggande faktorer som lett till att det finansiella sparandet utvecklats annorlunda än enligt den beslutade budgeten. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen strävar efter att kontinuerligt förbättra tydligheten och transparensen i årsredovisningen för staten och de ekonomiska propositionerna och instämmer i Riksrevisionens bedömning av behovet av att mer utförligt redovisa avvikelser från den beslutade budgeten. 5 Inkomster och utgifter av engångskaraktär som frånräknats det strukturella sparandet Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Riksrevisionen framhåller att myndigheten gärna hade sett någon form av beskrivning av hur det strukturella sparandet har beräknats. Skatteintäkterna blev 2015 betydligt högre än vad som förutsågs i beräkningen i budgeten för samma år, inte minst tack vare skatteintäkter av engångskaraktär, t.ex. stora skatteinbetalningar från en internationell koncern. Det framgår inte av årsredovisningen om dessa intäkter av engångskaraktär har beaktats vid beräkningen av det strukturella sparandet. Riksrevisionen anser mot denna bakgrund att regeringen i kommande årsredovisningar bör beskriva vilka inkomster och utgifter av engångskaraktär som har beaktats vid beräkningen av det strukturella sparandet. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation I tabell 27 i 2016 års ekonomiska vårproposition beskrivs hur det finansiella sparandet omvandlats till det strukturella sparandet för 2011-2020, och hur engångseffekter har beaktats i samband med detta (prop. 2015/16:100 bilaga 1 s. 21). Tabellen beskriver justeringarna för BNP-gap, arbetsmarknadsgap, skattebasernas sammansättning och engångseffekter. Dessa engångseffekter förklaras även översiktligt i noten till tabellen. Av noten framgår vidare att engångseffekten för 2012 respektive 2013 avser återbetalningar av försäkringspremier från AFA Försäkring om 11 miljarder kronor respektive 10 miljarder kronor. Engångseffekterna 2014-2016 beror på periodiseringar av Sveriges avgift till Europeiska unionen och på återbetalningar av försäkringspremier från AFA Försäkring. År 2015 inkluderas även en ovanligt stor skatteinbetalning från en internationell koncern. Regeringen bedömer att en tabell av detta slag fortsättningsvis även bör tas in i årsredovisningen för staten. 6 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer I enlighet med vad som ovan anförts instämmer regeringen i de bedömningar som Riksrevisionen i granskningsrapporten har gjort av behovet av en utförligare redovisning i årsredovisningen för staten. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att, inom ramen för budgetlagens bestämmelser, löpande förtydliga och förbättra transparensen i redovisningen. Som anfördes i regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om transperensen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 (skr. 2015/16:42 s. 14), kan det övervägas om inte Riksrevisionens rapportering med anledning av effektivitetsgranskningar av de budgetpolitiska målen och ramverket för finanspolitiken bör ske samlat, oavsett om granskningen avser den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen eller årsredovisningen för staten. En samlad redovisning skulle möjliggöra för regeringen att lämna ett samlat svar till riksdagen. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 november 2016 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Wallström, Y Johansson, Bucht, Hultqvist, Ygeman, A Johansson, Bah Kuhnke, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Ekström Föredragande: statsrådet Shekarabi Regeringen beslutar skrivelse 2016/17:36 Riksrevisionens rapport om granskningen av skrivelsen Årsredovisning för staten 2015