Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:74 Riksrevisionens rapport om Teracom och marknäten Skr. 2016/17:74 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 januari 2017 Stefan Löfven Mikael Damberg (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Teracom och marknäten - mediepolitik, monopol och krisberedskap (RiR 2016:18) samt vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av dessa iakttagelser. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör ta ställning till vilket samhällsuppdrag Teracom Group AB bör ha. Regeringen instämmer dock inte i att regeringen bör ta ställning till det statliga ägandet i Teracom Group AB:s verksamheter. Däremot avser regeringen att ta ställning till bolagets övergripande uppdrag. Regeringen instämmer inte heller i att marknätet lämpar sig för en annan associationsrättslig form. Regeringen förfogar inte över prisregleringen men delar Riksrevisionens syn att vissa villkor för Teracom Group AB kan påverkas genom ägarstyrning. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att ägarstyrningen ska omgärdas av sådana villkor att bolaget inte riskerar att hämma privat företagande. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Teracom Group AB 4 3 Public service 5 4 Riksrevisionens rapport 6 4.1 Inledning 6 4.2 Riksrevisionens iakttagelser 6 4.2.1 Frågan om huruvida Teracom Group klarar att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning 6 4.2.2 Frågan om huruvida regeringen har gett Teracom Group förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och samtidigt skapa ett långsiktigt värde 7 4.2.3 Frågan om huruvida statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv är effektiv 8 4.2.4 Frågan om huruvida Teracoms monopol inom marksänd radio och tv är motiverade 8 4.2.5 Frågan om huruvida ägande av Teracom Group är motiverat 9 4.3 Riksrevisionens rekommendationer 9 5 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 10 5.1 Inledning 10 5.1.1 Statens bolagsstyrning 10 5.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 11 5.2.1 Teracom Groups förmåga att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning 11 5.2.2 Har regeringen gett Teracom Group förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och samtidigt skapa ett långsiktigt värde? 12 5.2.3 Statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv 13 5.2.4 Teracoms monopol inom marksänd radio och tv 13 5.2.5 Regeringens bedömning av om ägande av Teracom Group är motiverat 14 5.3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer 15 5.3.1 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen 15 5.3.2 Riksrevisionens rekommendationer till Post- och telestyrelsen 16 6 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 17 Bilaga 1 Teracom och marknäten - mediepolitik, monopol och krisberedskap (RiR 2016:18) 18 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 januari 2017 72 1 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i sin rapport Teracom och marknäten - mediepolitik, monopol och krisberedskap (RiR 2016:18), se bilagan, granskat Teracom Group AB:s verksamhet med avseende på om den i vid mening är effektiv för att uppnå det bakomliggande målet om att public service-bolagens sändningar säkert ska kunna nå hela befolkningen. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 15 september 2016. Under beredningen av denna skrivelse har uppgifter inhämtats under hand från Post- och telestyrelsen. 2 Teracom Group AB Teracom AB (Teracom) bildades 1992 ur Televerket Radio genom att ägandet och driften av de rikstäckande rundradio- och tv-sändarnäten bolagiserades och avknoppades. Över tid har bolagets kärnverksamhet, radio- och tv-utsändning, kompletterats med närliggande verksamheter. Som en konsekvens av utvecklingen utgör Teracom, det bolag till vilket det av riksdagen beslutade uppdraget (samhällsuppdraget, se nedan) är riktat, nu ett dotterbolag i koncernen Teracom Group AB (Teracom Group). Teracom Groups bolagsordning anger att föremålet med verksamheten "ska vara att indirekt erbjuda nätlösningar för distribution av medier och annan därmed förenlig verksamhet". Vid tiden för Riksrevisionens granskning ingick Boxer TV-Access AB (Boxer TV-Access) i koncernen. Den 8 juni 2016 offentliggjorde emellertid Com Hem AB (Com Hem) att ett avtal om att förvärva Boxer TV-Access ingåtts med dåvarande Teracom Boxer Group AB (Teracom Boxer Group). Samma dag, den 8 juni 2016, inkom Teracom Boxer Group med en begäran om ägarsamordning till det för Teracom Boxer Group ansvariga statsrådet. Begäran avsåg en föreslagen avyttring av samtliga aktier i det helägda dotterbolaget Boxer TV-Access till Com Hem. Den 30 augusti 2016 undertecknade det ansvariga statsrådet ett svar på bolagets begäran om ägarsamordning, där ägaren ställde sig bakom den föreslagna avyttringen. Därigenom ställde sig ägaren även bakom den strategiska förändringen av Teracom Boxer Group som avyttringen innebar. Den 22 september 2016 meddelade Konkurrensverket att myndigheten lämnar Com Hems förvärv av Boxer TV-Access utan åtgärd. Samtliga aktier i Boxer TV-Access övergick från Teracom Boxer Group till Com Hem den 30 september 2016. Som en följd av förvärvet bytte Teracom Boxer Group firma till Teracom Group AB genom antagande av en ny bolagsordning på extra bolagsstämma den 1 december 2016. Teracom Group består nu av moderbolaget samt dotterbolagen Teracom, Teracom A/S (Danmark) och Boxer TV A/S (Danmark). Den 15 december 2016 meddelade Teracom Group att bolaget ingått ett avtal med danska SE Group Aps om avyttring av samtliga aktier i Boxer TV A/S. Ett villkor för affären är godkännande av danska myndigheter. Om godkännande ges, återstår ingen betal-tv-verksamhet i koncernen. Fram till avyttringen av Boxer TV-Access låg det i Teracom Groups strategi att bedriva sin affär vertikalt integrerad, det vill säga att inom koncernen äga både leverantör (Teracom) och kund (Boxer TV-Access) i marknätet. I och med avyttringen har strategin förändrats. Med andra ord ligger hela Teracom Groups svenska marknätsaffär i grossistledet och hela den svenska konsumentaffären ägs nu av Com Hem. Den danska marknätsaffären kommer, givet myndigheternas godkännande, att vara strukturerad på liknande sätt. Dotterbolaget Teracom har enligt bolagsordningen till sitt ändamål att bedriva utsändning och överföring av radio- och tv-program samt därmed förenlig verksamhet. Bolaget ska erbjuda programbolagen utsändnings- och överföringstjänster på likvärdiga villkor i Sverige. Bolaget ska, om efterfrågan från programbolagen finns, erbjuda en grundläggande infrastruktur över hela eller delar av Sverige. Detta gäller under förutsättning att programbolagen enligt sina sändningstillstånd är skyldiga att sända eller överföra med den efterfrågade räckvidden i ett marknät. Bolaget ska utifrån dessa utgångspunkter och de regulativa förutsättningarna agera uteslutande affärsmässigt. Detta utgör alltså bolagets samhällsuppdrag. 3 Public service I propositionen Bildning och tillgänglighet radio och tv i allmänhetens tjänst 2014-2019 (prop. 2012/13:164), utvecklar regeringen sin syn på hur Sveriges Television AB (SVT), Sveriges Utbildningsradio AB (UR) och Sveriges Radio AB (SR), tillsammans benämnda public service-bolagen, ska distribuera sina utsändningar under tillståndsperioden. Regeringen gör bedömningen att marknätet fortsatt kommer vara en central distributionsplattform för tv-sändningar från SVT och UR. För ljudradio görs bedömningen att distribution via marknätet har sådana fördelar framför andra distributionsformer att marknätet för lång tid framöver kommer att vara en central distributionsform för ljudradio och därmed för SR. För både radio och tv gör regeringen bedömningen att täckningskravet i marknätet på 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen är fortsatt relevant i förhållande till företagens uppdrag att sända programtjänster till hela landet och dessutom viktigt ur beredskapssynpunkt. 4 Riksrevisionens rapport 4.1 Inledning Riksrevisionen har bedömt att en granskning av Teracom Group och marknäten är motiverad med hänvisning till att marknäten är centrala för att målen för public service och för mediepolitiken i stort ska uppnås samt att de har en viktig roll för krisberedskapen. Riksrevisionen anger vidare att granskningen även motiveras av de konkurrensproblem som uppstår utifrån det faktum att Teracom Group har en dominerande ställning på marknaderna för marknät. 4.2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens syfte med granskningen har varit att undersöka för- och nackdelar med Teracom Groups verksamhet med avseende på om den i vid mening är effektiv för att uppnå det bakomliggande målet om att public service-bolagens sändningar säkert ska kunna nå hela befolkningen. Riksrevisionen har ställt följande fem revisionsfrågor för sin granskning: * Klarar Teracom Group att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning? * Har regeringen gett Teracom Group förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och samtidigt skapa ett långsiktigt värde? * Är statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv effektiv? * Är Teracoms monopol inom marksänd radio och tv motiverade? * Är statens ägande av Teracom Group motiverat? Granskningen avser Teracom Group och regeringens styrning av bolaget. Post- och telestyrelsen (PTS) omfattas också av granskningen. Frågor som rör innehållet i public service-bolagens uppdrag ingår däremot inte i granskningen. Granskningen beaktar att Teracom Group har en beredskapsfunktion och vad det betyder för regeringens styrning av bolaget. Däremot granskas inte de närmare detaljerna i beredskapsfunktionen eller hur koncernen i praktiken fullföljer sin funktion för krisberedskapen. 4.2.1 Frågan om huruvida Teracom Group klarar att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning Riksrevisionens anser att Teracom Group har skapat värde i den meningen att verksamheten visat en acceptabel lönsamhet och levt upp till de ekonomiska krav som ägaren ställt. Delar av verksamheten, särskilt utlandssatsningen 2008-2013, har däremot enligt Riksrevisionen förstört värde för ägaren. Dessutom är bolaget som Riksrevisionen ser det långt ifrån de mål för tillväxt och expansion som ledningen satt upp. Riksrevisionen menar att utlandssatsningarna har medfört förluster på över 1 miljard kronor totalt. Riksrevisionen konstaterar att det inom Teracom Group pågår en omorientering där bolaget vill växa inom telekomsektorn. De nya och planerade verksamheterna har enligt Riksrevisionen dock en svagare anknytning till marknäten än Teracom Groups traditionella verksamhet. Teracom Groups public servicekunder är som Riksrevisionen ser det oroade för att deras verksamhet, och därmed Teracoms samhällsuppdrag, ska påverkas negativt av den nya inriktningen. Konkurrenter till Teracom Group hävdar enligt Riksrevisionen också att Teracom Group uppträder olämpligt på konkurrensutsatta marknader. Riksrevisionen bedömer att risken för att Teracom Group antingen ska missköta det nuvarande samhällsuppdraget eller missbruka fördelar av sin monopolställning kommer att öka om bolaget fullföljer sina planer på att expandera på telekommarknaden. 4.2.2 Frågan om huruvida regeringen har gett Teracom Group förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och samtidigt skapa ett långsiktigt värde Riksrevisionen bedömer att regeringen på många sätt har hanterat Teracom Group på ett ansvarsfullt sätt, exempelvis genom ett aktivt engagemang i de flesta av bolagets utlandsaffärer. Ett undantag är enligt Riksrevisionen Teracom Groups egenutvecklade betal-tv-verksamhet i Danmark, vilken Riksrevisionen menar har genererat betydande förluster utan att regeringen har reagerat. Riksrevisionen menar att regeringen under senare tid inte aktivt tagit ställning till bolagets tänkta nya strategi. Riksrevisionen bedömer dock att strategin berör så centrala frågor att regeringen, för att utöva ett ansvarsfullt ägarskap, behöver engagera sig och bedöma de risker som är förknippade med nyorienteringen. Förutom de affärsrisker som är förknippade med att ge sig in på nya områden bedömer Riksrevisionen att den nya strategin kan påverka samhällsuppdraget, dvs. marknätssändningarna. Riksrevisionen ser dessutom risker med att den nya strategin kan komma att ha en negativ påverkan på det privata företagandet på konkurrensutsatta marknader som ligger långt ifrån Teracom Groups nuvarande samhällsuppdrag. Ett generellt problem som den vetenskapliga litteraturen identifierat är enligt Riksrevisionen att statliga bolag tenderar att ha en mjuk budgetrestriktion, vilket innebär att de får fördelar jämfört med privatägda bolag. Riksrevisionen menar att det under granskningen har framkommit flera faktorer som tyder på att Teracom Group har en tryggare finansiell position än konkurrerande bolag. Riksrevisionen bedömer att de risker som finns för att Teracom Group ska agera olämpligt på konkurrensutsatta marknader till stora delar hänger samman med att bolaget i praktiken har fått en mjuk budgetrestriktion, bl.a. genom överkapitalisering och monopolinnehav. Något som också kan ha bidragit till problemen är enligt Riksrevisionens bedömning att Teracom Groups avkastningskrav inte är anpassat till Teracom Groups telekomverksamhet utan till bolagets traditionella verksamheter inom tv-området. 4.2.3 Frågan om huruvida statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv är effektiv Riksrevisionen anser att den styrning och det regelverk som omgärdar marknätsmarknaderna är anpassade för att hantera verksamhet på marknader med fungerande konkurrens eller med tillfälliga konkurrensproblem. Det är dock Riksrevisionens mening att marknaden för marknät är annorlunda. Riksrevisionen konstaterar att redan när tillstånden att sända i marknät fördelas är det känt att Teracom kommer att utföra sändningstjänsterna. Monopolen på marknätsmarknaderna är alltså som Riksrevisionen ser det statiska som en följd av de sändningsvillkor som staten bestämt. Riksrevisionen menar att stora delar av kedjan av administrativa processer som tillståndsgivning, offentlig upphandling och prisreglering, inklusive överklagande, därför får karaktären av formaliteter, där det i praktiken är känt redan från början att Teracom kommer att leverera utsändningstjänsterna. Den enda utestående frågan är som Riksrevisionen ser det vilket pris Teracoms kunder behöver betala, vilket i sig i stort sett är ett nollsummespel mellan offentliga aktörer. Riksrevisionen bedömer att den nuvarande regleringen är suboptimal för att hantera denna relativt enkla fråga och konstaterar att Europeiska kommissionen öppnat för andra sätt att lösa frågan, t.ex. aktiv ägarstyrning eller lagstiftning. Riksrevisionen konstaterar att redan i samband med att dagens regelverk infördes påpekade PTS för regeringen att det fanns problem med att använda marknadslogik på den speciella situation av monopol som skapats av staten som marknätsmarknaderna utgjorde. De flesta av de problem som PTS påtalade kvarstår dock enligt Riksrevisionen tolv år senare, och regeringen har inte vidtagit några åtgärder för att komma till rätta med dem. Riksrevisionen bedömer att den prisreglering som PTS infört fungerar på kort sikt i bemärkelsen att priserna hålls nere. Riksrevisionen menar att ingenting heller har framkommit i granskningen som tyder på annat än att uppföljningen och kontrollen av prisregleringen fungerar. Däremot menar Riksrevisionen att den kostnadsbaserade modell för prisreglering som har valts innebär att incitament till effektiviseringar tagits bort, vilket i längden sannolikt leder till högre priser för Teracoms kunder. 4.2.4 Frågan om huruvida Teracoms monopol inom marksänd radio och tv är motiverade Riksrevisionen bedömer att de rikstäckande marknäten, med nuvarande tekniska och regulatoriska förutsättningar, är att betrakta som naturliga monopol i nationalekonomisk bemärkelse. Monopol är alltså enligt Riksrevisionen det ekonomiskt mest effektiva sättet att bedriva dessa verksamheter, så länge de negativa följder som generellt följer med monopolsituationer hanteras. Riksrevisionen menar att det råder konsensus om att det är orealistiskt att vänta sig att Teracom skulle få verklig konkurrens på de aktuella marknaderna så länge nuvarande villkor gäller för täckningsgrad och robusthet. Riksrevisionen noterar att i de upphandlingar som har gjorts har heller inga andra anbudsgivare levt upp till kraven. Riksrevisionen konstaterar att situationen är likartad i andra europeiska länder, i bemärkelsen att det i de flesta länder bara finns en marknätsoperatör. Riksrevisionen påpekar att i Finland, där myndigheterna har arbetat aktivt för att skapa konkurrens, har behovet av prisreglering kvarstått trots att det finns flera marknätsoperatörer. 4.2.5 Frågan om huruvida ägande av Teracom Group är motiverat Riksrevisionen anser att Teracom Groups nyorientering aktualiserar frågan om huruvida staten behöver äga hela eller delar av koncernen. Riksrevisionens bedömning är att den kärna i Teracom Groups verksamhet som har ett uttalat samhällsuppdrag, dvs. marknäten, bör behållas i statlig ägo, med tanke särskilt på dess roll för krisberedskapen. Riksrevisionens uppfattning är vidare att vissa av sidoverksamheterna inom koncernen bidrar tydligt till att sänka kundernas kostnader för att sända i marknätet, t.ex. inplacering av utrustning i Teracom Groups master eller tjänster där Teracoms servicekår hyrs ut. Det är som Riksrevisionen ser det osäkert om sådan verksamhet kan skiljas från själva marknätsdriften utan negativa konsekvenser. Betal-tv-verksamheten i Boxer TV-Access lämnar enligt Riksrevisionen visserligen ett stort bidrag till marknätets kostnader men behöver inte ägas av Teracom Group för att göra det. Riksrevisionen anser att verksamheter inom Teracom Groups nyorientering för närvarande inte bidrar alls till marknätets kostnader och att det är osäkert om de kommer att göra det i framtiden. Sammantaget är Riksrevisionens uppfattning därför att det är befogat av staten att behålla marknätsverksamheten och några verksamheter som är svåra att separera från marknäten. Övrig verksamhet, inklusive telekomverksamheten, behöver enligt Riksrevisionens uppfattning inte vara statligt ägd utifrån det nuvarande samhällsuppdraget. 4.3 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionens granskning har resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendationer till regeringen: * Ta ställning till vilket samhällsuppdrag Teracom bör ha, och se därefter över vilka av Teracom Groups verksamheter som fortsatt behöver vara statligt ägda. * Överväg vilken driftsform som är lämpligast för marknäten. * Se över möjligheten att göra en prisreglering av marknätsmarknaderna enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation överflödig, exempelvis genom ägarstyrning. * Använd ägarstyrning för att se till att bolaget inte, genom att utnyttja de fördelar bolaget har av att vara statligt ägt och inneha monopol, riskerar att hämma privat företagande. Riksrevisionen lämnar vidare följande rekommendation till PTS. * Överväg att använda en prisregleringsmodell som inte tar bort Teracoms incitament till effektiviseringar, i den mån prisregleringen av marknätsmarknaderna fortsätter. 5 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5.1 Inledning 5.1.1 Statens bolagsstyrning Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta statens ägande i bolag så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Regeringen anser att det är av största vikt att bolag med statligt ägande förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med värdeskapande som övergripande mål. Detta innebär att bolagen ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt och ges förmåga att utvecklas. Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom området hållbart företagande och i övrigt agera på ett sådant sätt att de åtnjuter offentligt förtroende. Detta är den övergripande inriktningen för den löpande förvaltningen och ägarstyrningen av bolagen med statligt ägande inom Regeringskansliet. Statens bolagsstyrningsdokument (nedan benämnt statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande), anger ramverket för bolagsförvaltningen samt redogör för regeringens inställning i viktiga principfrågor kring ägarstyrning och bolagsförvaltning. Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande omfattar regeringens riktlinjer för extern rapportering och riktlinjer för ersättning och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Vidare innebär statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande att Svensk kod för bolagsstyrning ska tillämpas i bolagen med statligt ägande. Associationsrättsligt styrs bolagen med statligt ägande på samma sätt som privatägda bolag, med aktiebolagslagen (2005:551) som övergripande ramverk och bolagsstämman som bolagets högsta beslutade organ. Enligt aktiebolagslagen ansvarar styrelsen bl.a. för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter samt utser bolagets verkställande direktör som ska sköta den löpande förvaltningen av bolaget enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Den löpande verksamheten i de bolag där staten har ägarintressen sköts därmed av styrelse och verkställande ledning. Av statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande framgår att en särskild uppgift som åligger styrelseordföranden är det så kallade ägarsamordningsansvaret. När bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden ska styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen samordna sin syn med företrädare för ägaren. Det är styrelsen som ska ta initiativ till och bedöma i vilka fall samordning ska ske genom styrelseordföranden inför ett visst styrelsebeslut. Att fastställa och följa upp tydliga mål är ett viktigt verktyg för bolagsstyrningen. De flesta av bolagen med statligt ägande utvärderas utifrån någon typ av ekonomiskt mål. Ägaren fastställer genom bolagsstämman de ekonomiska målen för statligt ägda bolag. Bland utgångspunkterna för fastställandet av måltal analyseras den marknad som bolaget verkar på, genomförs jämförelser med andra bolag samt analyseras bolagets affärsplan och historik. Genom denna metodik tar de ekonomiska målen hänsyn till marknadsförhållanden och prissätter bolagets kapital. Vissa bolag med statligt ägande har särskilt beslutade samhällsuppdrag. Ett särskilt beslutat samhällsuppdrag innebär att ett bolag har ett uppdrag beslutat av riksdagen att bedriva verksamhet som syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren. I vissa fall kan verksamheter inom ramen för ett särskilt beslutat samhällsuppdrag delfinansieras genom anslag på statsbudgeten. För att kunna utvärdera och följa upp hur de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs fastställs i relevanta fall uppdragsmål. Uppdragsmål beslutas av bolagstämman genom en ägaranvisning till bolaget. Uppföljning av uppdragsmål sker samordnat med uppföljning av ekonomiska mål genom dialog mellan företrädare för ägaren och styrelsens ordförande där utfallet gentemot uppdragsmålen och styrelsens syn på de samma diskuteras, liksom eventuella åtgärder som planeras för att nå målen. 5.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5.2.1 Teracom Groups förmåga att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att Teracom Group har skapat värde för ägaren, både ekonomiskt värde och värde utifrån utförandet av sitt samhälluppdrag. Regeringen delar däremot inte Riksrevisionens farhåga att Teracom Group ska missköta sitt samhällsuppdrag. Bolaget har under många år byggt upp och utvecklat en verksamhet med betal-tv, som nu till största delen är avyttrad. Det har skett inom ramen för organisationen och historiken visar inte på att det har lett till någon negativ effekt på Teracoms förmåga att leverera ett marknät som når upp till public service-bolagens krav. Regeringen ser inte heller att Teracom Group riskerar att missbruka sina fördelar som ansvarig för ett samhällsuppdrag som utmärks av monopolliknande omständigheter. Av Riksrevisionens rapport framgår att det inte bara är monopolet i sig som Riksrevisionen har farhågor kring, utan också de affärsmässiga och ekonomiska villkor som utmärker Teracom Group som en följd av det. Riksrevisionens rapport påvisar inte att problem uppstått, men regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det är viktigt att statligt ägda bolag ges rätt förutsättningar så att villkoren för verksamheten blir marknadsmässiga. Riksrevisionens farhågor understryker därmed ett viktigt område. Teracom Groups nuvarande ekonomiska mål fastställdes på den ordinarie bolagsstämman 2009. Sedan dess har bolagets verksamhet utvecklats i takt med förändrade marknadsförutsättningar. I och med avyttringen av Boxer TV-Access har Teracom Groups strategi förändrats. Regeringen ser därmed en risk för att Teracom Group inte har korrekta förutsättningar för sin nuvarande verksamhet och att risken för de farhågor Riksrevisionen ger uttryck för är förhöjda. Regeringen avser därför att fastställa nya relevanta ekonomiska mål för koncernen. Vidare har Teracom ännu inte fått något uppdragsmål, något som regeringen avser att se till att statligt ägda bolag med samhälluppdrag har. Regeringen kommer därför att komplettera de ekonomiska målen för Teracom Group med minst ett relevant uppdragsmål under 2017. 5.2.2 Har regeringen gett Teracom Group förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och samtidigt skapa ett långsiktigt värde? Regeringen delar inte Riksrevisionens bild av att regeringen inte aktivt tar ställning till Teracom Groups strategi. Den 30 augusti 2016 undertecknade det ansvariga statsrådet ett svar på ägarsamordning adresserat till styrelsens ordförande, där ägaren ställde sig bakom den föreslagna avyttringen av samtliga aktier i dotterbolaget Boxer TV-Access. I och med det ställde sig ägaren även bakom att Teracom Group lämnade strategin att vara en vertikalt integrerad aktör på tv-utsändningsmarknaden. Det är dock styrelsen som är ytterst ansvarig för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter. I statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande anges att när ett statligt ägt bolag står inför särskilt viktiga avgöranden ska styrelsen samordna sin syn med företrädare för ägaren. Regeringen har tidigare beskrivit att några av de grundläggande principerna för statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande är att bolagen med statligt ägande ska agera självständigt, lyda under samma lagar som privatägda bolag, att de ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt samt ges förmåga att utvecklas. Motsvarande framgår av kapitel II artikel B i OECD:s riktlinjer för bolagsstyrning för bolag med statligt ägande: staten ska tillåta bolag med statligt ägande full autonomi i syfte att bolagen ska kunna nå sina mål, och undvika att intervenera i bolagens verksamhet. Det är därför styrelsen som ska ta initiativ till och bedöma i vilka fall samordning med ägaren ska ske inför ett visst styrelsebeslut. Regeringen delar inte heller Riksrevisionens farhåga att Teracom Group agerar på ett sådant sätt att bolaget snedvrider konkurrensen, men anser att är viktigt att bolaget ges marknadsmässiga förutsättningar, se vidare avsnitt 5.2.1. Regeringen delar däremot Riksrevisionens syn på Teracom Group som överkapitaliserat. Inom ramen för framtagande av relevanta ekonomiska mål kommer därför kapitalstrukturen att anpassas till verksamheten. 5.2.3 Statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att marknätet för fri-tv är ett mer statiskt monopol än andra nät som regleras via PTS. PTS har, i enlighet med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, fastställt att den nationella grossistmarknaden för programutsändningstjänster för distribution av fri-tv-innehåll via marknät till slutanvändare har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa förhandsreglering. Teracom har identifierats som ett företag med betydande inflytande och åläggs därför skyldigheter på den relevanta marknaden. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens iakttagelse att valet av prisregleringsmodell, där Teracom får ersättning i enlighet med historiskt vederlagda kostnader, antagligen innebär att priserna hålls nere men att incitamentet till effektiviseringar blir litet. Eftersom PTS har ålagt Teracom skyldigheter på grossistmarknaden för fri-tv via marknät behöver myndigheten enligt LEK göra en översyn av denna marknad och samråda om nya beslutsutkast med EU-kommissionen inom en treårsperiod. Beslut om förhandsreglering går att överklaga till förvaltningsrätten. I och med dessa mekanismer anser regeringen att det sker en tillfredsställande kontroll och uppföljning av marknaderna för marksänd radio och tv. 5.2.4 Teracoms monopol inom marksänd radio och tv Regeringen instämmer i Riksrevisionens beskrivning av marknaden för marknätsbunden utsändning av radio och tv som ett naturligt, icke reglerat, monopol. Public service-bolagen upphandlar och avtalar transmissionstjänsten från Teracom. Upphandlingsförfarandet är en följd av att public service-bolagen utgör upphandlande enheter och därmed ska följa lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Public service-företagen har sändningstillstånd från regeringen som innebär ett krav att sända till hela landet i marknätssändningar. Så länge som regering och riksdag ställer villkor om marknätssändningar med täckningskrav, kan företagen inte ersätta sådana sändningar med andra distributionsplattformar. Regeringen delar därmed Riksrevisionens slutsats att det inte är troligt att någon annan aktör skulle ha möjlighet eller intresse av att bygga upp ett konkurrerande marknät. De investeringar som skulle krävas skulle inte kunna finansieras med motsvarande intäktsmöjligheter. Den teknologiska utvecklingen har dessutom lett till att efterfrågan på medier via marknätet är i avtagande, främst till fördel för ip-baserade medier. Nuvarande struktur, med en enda aktör som har i uppgift att hantera marknätet och de täckningskrav som ställs på det, är därmed den mest effektiva. 5.2.5 Regeringens bedömning av om ägande av Teracom Group är motiverat Regeringen delar Riksrevisionens slutsats avseende lämpligheten med statligt ägande av den aktör som utför det samhällsuppdrag som nu åligger Teracom. Teracom Group har dock, som Riksrevisionen beskriver, verksamhet som inte omfattas av samhällsuppdraget. Genom att omge samhällsuppdraget med annan verksamhet som kan bidra till kostnadstäckning hålls kostnaderna för drift och underhåll, teknisk utveckling samt centrala kostnader för public service nere. Det oförändrade täckningskravet från public service-bolagen i kombination med den avtagande efterfrågan på marksända medier medför sammantaget att behovet av kostnadstäckningsbidrag över tid kan förväntas öka. Ansvaret att se till att Teracom Groups verksamhet utvecklas långsiktigt, effektivt och lönsamt faller på styrelsen. Inom ramen för det ansvaret genomförde styrelsen, efter samordning med ägaren samt godkännande av Konkurrensverket, avyttringen av samtliga aktier i Boxer TV-Access. Regeringen delar inte Riksrevisionens uppfattning att initiativet till sådana strategiska beslut ska tas av ägaren. Det skulle utgöra ett avsteg från gällande associationsrättsliga principer. 5.3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer 5.3.1 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen Regeringen bör ta ställning till vilket samhällsuppdrag Teracom bör ha, och därefter se över vilka av Teracom Groups verksamheter som fortsatt behöver vara statligt ägda Regeringen instämmer i Riksrevisionens rekommendation såtillvida att regeringen såväl som riksdagen har tagit ställning till Teracoms samhällsuppdrag. Om bolagets samhällsuppdrag ska förändras kommer även det att vara ett beslut för riksdagen att fatta. Det finns emellertid inget förslag om förändrat samhällsuppdrag. Det samhällsuppdrag som nu åligger dotterbolaget Teracom innebär att viktiga samhällsfunktioner kan upprätthållas och är enligt regeringens mening tillräckligt. Den risk som Riksrevisionen har påpekat, att de ekonomiska villkor som följer av Teracoms monopolställning skulle ge bolaget otillbörlig fördel, följer av samhällsuppdraget. Det är därför viktigt att ett samhällsuppdrag tydligt bidrar till en samhällsvinst som inte riskerar att snedvrida en marknad. Förändringar av samhällsuppdrag bör därför övervägas noga och de önskade effekterna tydligt definieras. Det är dock inte bara samhällsuppdraget regeringen ska ta ställning till. Verksamheten har förändrats i takt med den teknologiska utvecklingen och bolagets marknadsförutsättningar har förflyttats. Det finns ur det perspektivet anledning för regeringen att se över och utveckla koncernens övergripande uppdrag. När det gäller översyn och avyttring av verksamheter inom koncernen är det regeringens uppfattning att den ingripande ägarutövning som Riksrevisionen rekommenderar skulle innebära ett avsteg från en av huvudprinciperna för svensk bolagsstyrning, nämligen att styrelsen ytterst är ansvarig för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter. Ett av ägarens verktyg är att styrelsen i bolaget har hög kompetens som är väl anpassad till bolagsets verksamhet, situation och framtida utmaningar. Ett annat verktyg är bolagsordningens ändamålsparagraf där uppdraget och ramarna för verksamheten ges. Regeringen avser att under 2017 göra en översyn av verksamhetparagrafen i koncernmoderns, Teracom Groups, bolagsordning och säkerställa att koncernens övergripande uppdrag är relevant och att bolagets utveckling inte leder till att privat företagande hämmas. Regeringen bör överväga vilken driftsform som är lämpligast för marknäten Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens rekommendation avseende förändring av associationsrättslig form. Public service-bolagens kostnader finansieras ytterst av medborgarna via radio- och tv-avgiften. Genom att, inom ramen för koncernens uppdrag, komplettera verksamheten med affärer utöver samhällsuppdraget genereras bidrag till kostnadstäckning. Det innebär för public service-bolagen att deras andel av kostnader såsom drift och underhåll, teknisk utveckling samt centrala kostnader kan hållas nere. Det finns inget som visar på att någon annan associationsrättslig form leder till en lägre kostnadsnivå. Regeringen bör se över möjligheten att göra en prisreglering av marknätsmarknaderna enligt lagen om elektronisk kommunikation överflödig, exempelvis genom ägarstyrning Regeringen instämmer i Riksrevisionens beskrivning avseende bristen på effektivitetsincitament i nuvarande prisreglering. PTS har, i enlighet med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, fastställt att den nationella grossistmarknaden för programutsändningstjänster för distribution av fri-tv-innehåll via marknät till slutanvändare har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa förhandsreglering. Inom ramen för det beslutet har PTS identifierat Teracom som ett företag med betydande inflytande som därför åläggs därför skyldigheter på den relevanta marknaden, se vidare avsnitt 5.3.2. Det ligger alltså inte inom regeringens mandat att omdefiniera marknaden. Regeringen instämmer vidare i att det, inom ramen för ägarens styrningsverktyg uppdragsmål, finns utrymme för att sätta upp mål för samhällsuppdraget. Regeringen bör använda ägarstyrning för att se till att bolaget inte, genom att utnyttja de fördelar bolaget har av att vara statligt ägt och inneha monopol, riskerar att hämma privat företagande Regeringen instämmer i Riksrevisionens rekommendation såtillvida att bolag med statligt ägande bör ges marknadsmässiga villkor för sin verksamhet. Regeringskansliet har en etablerad process för att, tillsammans med bolagen, ta fram och föreslå ekonomiska mål som bland annat utgår ifrån bransch- och marknadsförutsättningar. Den affärsmix som präglade Teracom Group 2009, när nuvarande mål togs fram, är inte längre representativ. Det är en följd delvis av avyttringen av samtliga aktier i Boxer TV-Access, men också av bolagets produktutveckling och förändrade marknadsandelar. 5.3.2 Riksrevisionens rekommendationer till Post- och telestyrelsen Post- och telestyrelsen bör överväga att använda en prisreglerings-modell som inte tar bort Teracoms incitament till effektiviseringar, i den mån prisregleringen av marknätsmarknaderna fortsätter PTS genomför vart tredje år en analys av de nu reglerade marknaderna för distribution av utsändningstjänster avseende fri-tv och analog ljudradio i marknätet. Den senaste analysen och därpå följande beslut genomfördes under 2016. Nästa analys med påföljande beslut planeras till 2019. Analysen följer en strikt metod och om det blir aktuellt att ålägga skyldigheter för en dominant aktör så överväger myndigheten noga vilka alternativ som finns. PTS anser att en eventuell förändring av den nu använda prisregleringsmetoden i alla händelser fortsatt bör utgå från historiska kostnader för distribution av utsändningstjänster för fri-tv och analog ljudradio i marknätet. Detta är fallet i och med att PTS anser att en sådan metod är bäst lämpad för reglering av en infrastruktur som inte bedöms kunna replikeras på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. I ett kommande analysarbete kan PTS inte utesluta att myndigheten inom ramen för denna metod kan tillämpa en prismodell som innehåller tydligare inslag av effektiviseringsincitament i syfte att skapa förutsättningar för en mer effektiv verksamhet. En sådan förändring av nu gällande reglering kommer att föregås av en grundlig analys utifrån såväl juridiska och ekonomiska som tekniska konsekvenser av densamma. Allt detta förutsätter att det vid den tidpunkten alltjämt finns förutsättningar för och behov av att prisreglera distribution av utsändningstjänster för fri-tv och analog ljudradio. 6 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer Regeringen delar Riksrevisionens mening att Teracom Group, såväl som övriga statligt ägda bolag, ska ges villkor så att det inte finns risk för otillbörlig fördel till följd av det statliga ägandet. Metodiken för att ta fram ekonomiska mål, som bland annat analyserar marknadens och därmed marknadsaktörernas förutsättningar, är ett sätt att omhänderta detta. I de fall där ett bolag innehar en monopolliknande ställning innehåller analysen även en relevant branschjämförelse. Sedan Teracom Groups nuvarande mål fastställdes 2009 har bolaget utvecklats i takt med att marknaden förändrats och sedan september 2016 har Teracom Groups bolagsstruktur, i och med avyttringen av Boxer TV-Access, förändrats signifikant. Regeringen avser därför att säkerställa att nya och relevanta ekonomiska mål fastställs för bolaget under 2017. Som en följd av nya ekonomiska mål kommer också kapitalstrukturen att ses över och eventuell överkapitalisering hanteras. Vidare har Teracom Group för sitt dotterbolag Teracom inte något uppdragsmål trots bolagets samhällsuppdrag. Regeringen avser därför att komplettera de nya ekonomiska målen under 2017 med minst ett relevant uppdragsmål för att säkerställa bolagets uppdragsuppfyllelse. Regeringen avser också att under 2017 göra en översyn av verksamhetparagrafen i koncernmoderns, Teracom Groups, bolagsordning och säkerställa att koncernens övergripande uppdrag är relevant. För det fall regeringen ser skäl till att ändra koncernmoderns verksamhetsföremål på ett sätt som inte ryms inom det nuvarande uppdraget avser regeringen att återkomma till riksdagen. Regeringen anser med detta att granskningsrapporten är slutbehandlad. Teracom och marknäten - mediepolitik, monopol och krisberedskap (RiR 2016:18) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 januari 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Shekarabi, Wikström, Eriksson, Linde, Skog Föredragande: statsrådet Damberg Regeringen beslutar skrivelse2016/17:74 Riksrevisionens rapport om Teracom och marknäten