Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:13 Riksrevisionens rapport om Trafikverkets underhåll av vägar Skr. 2017/18:13 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 21 september 2017 Stefan Löfven Mikael Damberg (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Trafikverkets underhåll av vägar (RiR 2017:8). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledningen av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Upprätthållande av vägkapitalet 3 2.2 Kunskap om vägnätets tillstånd 4 2.3 Planeringsprocessen 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga Riksrevisionens rapport om Trafikverkets underhåll av vägar 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 september 2017 80 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat effektiviteten i Trafikverkets underhåll av belagda vägar. Granskningen redovisas i rapporten Trafikverkets underhåll av vägar (RiR 2017:8), se bilagan. Granskningen består av tre delar som behandlar upprätthållandet av vägkapitalet, kunskapen om vägnätets tillstånd och planeringsprocessen för underhållsarbetet. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 28 mars 2017. 2 Riksrevisionens iakttagelser Granskningen visar enligt Riksrevisionen att vägnätets tillstånd har förbättrats sett över en längre tidsperiod, men att endast marginella förändringar har skett de senaste åren. Enligt Riksrevisionen finns det dock brister både i Trafikverkets kunskap om vägnätets tillstånd och i den ekonomiska planeringen av underhållet. Riksrevisionen anser att förbättringar på dessa områden skulle möjliggöra ett mer kostnadseffektivt underhåll av belagda vägar. 2.1 Upprätthållande av vägkapitalet Riksrevisionen konstaterar att det underhåll som Trafikverket genomför av det statliga vägnätet ska bidra till att säkerställa en god funktionalitet för trafikanterna och till att upprätthålla det kapital som vägnätet utgör. Riksrevisionen anser att det är av vikt att det uppnådda tillståndet för vägarna kan värderas mot de kostnader som underhållsåtgärderna leder till. Genom att följa hur vägkapitalet utvecklas över tid anser Riksrevisionen att det går att bedöma hur kvaliteten på vägnätet förändras och utvecklas. Riksrevisionen menar vidare att även kostnaderna för underhållet behöver vägas in för att beskriva vägnätets tillstånd. Riksrevisionen konstaterar att Trafikverket sedan 2012 använder en underhållsstandard som anger målnivåer för fyra av de mått som Trafikverket använder för att beskriva vägnätets tillstånd. Riksrevisionen noterar att standarden beskriver det tillstånd då underhållsåtgärder bör sättas in. Riksrevisionen beskriver att när vägarna avviker från underhållsstandarden kan det leda till ökade restider, ökade fordonskostnader och försämrad komfort. Riksrevisionen noterar att de vägytemätningar som Trafikverket genomför jämförs mot underhållsstandarden och att Trafikverket på det sättet kan få en uppfattning om övergripande underhållsbehov nationellt och identifiera och prioritera enskilda vägsträckor som behöver åtgärdas. Riksrevisionen anger att sedan Trafikverket införde en underhållsstandard så har andelen vägar som inte når upp till de fastslagna nivåerna varit omkring 5 procent. Riksrevisionen konstaterar att Trafikverkets totala kostnader för drift och underhåll av vägar var 10,3 miljarder kronor 2015 och att underhåll av belagda vägar är den enskilt största posten som då uppgick till 3,4 miljarder kronor. Riksrevisionen har gjort en sammanställning som visar kostnadsutvecklingen för underhåll av belagda vägar mellan 1990 och 2015. Efter korrigeringar till 2015 års prisnivå justerat med driftindex för väg som tillämpas av Trafikverket framgår det av Riksrevisionens redovisning att kostnaderna för underhållet har varierat under perioden, men sett över hela tidsperioden 1990-2015 har den årliga kostnaden varken ökat eller minskat. Enligt Riksrevisionen är det också relevant att följa trafikutvecklingen för att få en heltäckande bild av underhållet av belagda vägar. Riksrevisionen har därför genomfört en analys av trafikutvecklingen som visar att den sammanvägda trafikbelastningen under perioden 1990-1999 ökade med 8 procent och under perioden 2000-2014 med 20 procent. Riksrevisionen anger att personbilar står för den största andelen av ökningen. För lastbilar har ökningen varit betydligt mindre och busstrafikens bidrag till trafikbelastningens ökning är försumbar. Riksrevisionen har även genomfört en analys av hur produktiviteten i vägunderhållet har utvecklats över tid. Sammantaget visar analysen att vägarnas tillstånd har förbättrats med knappt 20 procent mellan 1990 och 2015 samtidigt som trafikmängden har ökat med cirka 30 procent. De årliga kostnaderna för vägunderhållet har dock enligt Riksrevisionens analys inte ökat under perioden. Sammantaget anger Riksrevisionen att detta ger en genomsnittlig produktivitetsökning för underhåll av belagda vägar på cirka 3 procent per år under den studerade perioden. 2.2 Kunskap om vägnätets tillstånd Riksrevisionen har granskat om de regelbundna vägytemätningar som Trafikverket genomför ger det underlag som behövs för en systematisk analys av underhållsbehovet och en effektiv planering och prioritering av underhållsåtgärder. Riksrevisionen har också granskat om mätningarna kompletteras med annan nödvändig information på ett systematiskt sätt. Riksrevisionen har dessutom granskat Trafikverkets uppskattningar av det eftersläpande underhållet i vägnätet när det gäller beräkningsmetoder och underlag. Riksrevisionen noterar att Trafikverket genomför regelbundna mätningar av vägytan för att kunna bedöma underhållsbehovet. Riksrevisionen beskriver att det är ett tiotal olika tillståndsmått som samlas in. Enligt Riksrevisionens bedömningar ger dessa mätningar i huvudsak en god bild av vägytans tillstånd men det finns några typer av brister som dagens tillståndsmått inte fångar upp tillräckligt väl. Enligt Riksrevisionen gäller det vägens friktion och lokala ojämnheter. Vad det gäller sprickor i beläggningen, som leder till att vatten kan tränga ned i vägkroppen och påskynda vägens nedbrytning, så fångas dessa som Riksrevisionen ser det inte alls upp av mätningarna. Riksrevisionen belyser att det även är viktigt att mäta tillståndet i underliggande lager då de har en påverkan på hur snabbt vägen kommer att försämras och när den kommer att kräva underhåll. Riksrevisionen noterar att det är både dyrare och mer komplicerat att mäta tillståndet i underliggande lager än att mäta själva vägytan och Riksrevisionen konstaterar att Trafikverket har brister i kunskap om faktorer som inte fångas upp i vägytemätningarna. Riksrevisionen har granskat Trafikverkets uppskattning av det eftersläpande underhållet av vägarna, bland annat tillståndet på beläggningsytan, vägtrummor och underliggande lager. Riksrevisionen bedömer att det finns en stor osäkerhet i Trafikverkets bedömningar av tillståndet i framför allt underliggande lager och vägtrummor. Riksrevisionen anger att det sannolikt finns ett betydande eftersatt underhåll av vägkroppar och vägtrummor men att Trafikverkets bristande kunskap om tillståndet leder till att uppskattningarna av det eftersatt underhållet är bristfälliga. När det gäller beläggningsytan bedömer Riksrevisionen att Trafikverkets definition av eftersläpande underhåll utifrån skillnaden mellan vägars nuvarande skick och Trafikverkets mål för underhållstandarden är missvisande. Riksrevisionen konstaterar att den andel av vägnätet som inte når upp till underhållsstandardens nivåer har varit relativt konstant över tid omkring 5 procent. Riksrevisionen anser att en ytterligare förbättring upp till underhållsstandardens nivåer innebär en betydande ambitionshöjning som kräver mer resurser än vad nuvarande anslag för drift och underhåll av vägar medger. Riksrevisionen bedömer att det inte är realistiskt att vid varje given tidpunkt hålla alla vägar i exakt det skick som underhållsstandarden anger. Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket att förbättra metodiken för bedömning av eftersläpande underhåll och tydligt redovisa brister i underlagen till regeringen. 2.3 Planeringsprocessen Riksrevisionen anser att Trafikverkets underhållsstandard är ett viktigt styrmedel för planering och prioritering av underhållsarbetet. Riksrevisionen menar att underhållsstandarden anger gränsvärden för när underhållsåtgärder bör utföras utifrån fyra tillståndsmått. Enligt Riksrevisionen är det endast för ett av dessa mått, längsgående ojämnheter, som gränsvärdet grundas på en samhällsekonomisk kostnads-nyttoanalys och då endast till en viss del. I övrigt grundas enligt Riksrevisionen standarden på erfarenhetsmässiga bedömningar såsom trafikantundersökningar, simuleringar och historiska jämförelser. Riksrevisionen anser att dessa ger en vägledning för att kunna göra funktionella avvägningar mellan nytta och kostnader men inte möjliggör att med precision värdera konsekvenserna av en höjning eller sänkning av underhållsstandarden eller att väga effekter mot ökade eller minskade kostnader. Riksrevisionen konstaterar att inga nya verifierade effekt-samband har tillkommit sedan Riksrevisionen 2009 genomförde en motsvarande granskning av vägunderhåll av dåvarande Vägverket. Riksrevisionen anser att bättre kunskap om effektsamband skulle öka möjligheten att göra samhällsekonomiskt effektiva prioriteringar mellan underhållsåtgärder. Riksrevisionen rekommenderar därför att Trafikverket bör påbörja arbetet med att implementera ytterligare effektsamband i arbetet med prioritering av underhållsåtgärder. Det skulle enligt Riksrevisionen öka möjligheten att grunda dessa på samhällsekonomiska analyser. Riksrevisionen konstaterar att variationer och osäkerheter i tilldelningen av medel för beläggningsunderhåll skapar utmaningar för effektiviteten i Trafikverkets underhållsarbete. Riksrevisionen har granskat Trafikverkets interna styrning av medelstilldelning för vägunderhåll. Riksrevisionen noterar att Trafikverkets centrala funktion Ekonomi och styrning fastställer de övergripande budgetramarna för Trafikverkets olika verksamhetsområden utifrån det totala anslaget och att de olika verksamhetsområdena sedan själva ansvarar för att fördela tilldelade medel. Riksrevisionen beskriver vidare att underhåll av belagda vägar är en delmängd av anslagsposten drift och underhåll av vägar, där även vinterväghållning ingår och utgör en stor post. Riksrevisionen redogör för att Trafikverket vid planering och upphandling av beläggningsverksamheten vidtar åtgärder för att skapa en buffert för att kunna parera för oförutsedda händelser och kostnadsökningar, t.ex. slutnotan för vinterväghållningen eller stigande oljepriser. Enligt Riksrevisionen hanterar Trafikverket detta bland annat genom att utforma en del av upphandlingarna som optioner och att underhållsdistrikten ska ha en beredskap för att kunna genomföra ytterligare upphandlingar om medel blir tillgängliga. Riksrevisionen anser att stora variationer i tilldelningen av medel för beläggningsunderhåll innebär en risk för att beläggnings-underhållet inte blir så kostnadseffektivt utfört som det skulle kunna vara. Riksrevisionen konstaterar vidare att Trafikverkets anslagskredit endast kan användas för att hantera katastrofer och oförutsedda händelser enligt en relativt snäv definition. Enligt Riksrevisionen får anslagskrediten inte användas för planerade åtgärder. Riksrevisionen menar att det innebär att t.ex. ökade vinterunderhållskostnader på grund av väderförhållanden eller ökade kostnader för planerade beläggningsarbeten på grund av stigande oljepriser får hanteras inom ordinarie anslagstilldelning. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör se över Trafikverkets möjligheter och villkor för anslagskredit för drift och underhåll av vägar. Trafikverket skulle då enligt Riksrevisionen kunna ges möjlighet att använda anslagskrediten för att parera kostnadsvariationer som kan uppkomma på grund av externa faktorer som väder (vinterväghållning) och kraftiga förändringar av råvarupriser. Riksrevisionen anser att det skulle ge Trafikverket bättre förutsättningar att prioritera utifrån kostnadseffektivitet och att planera upphandlingar och därigenom göra goda affärer. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser av hur Trafikverket bedriver underhåll av vägar. Regeringen anser att det är av stor vikt att Trafikverket har god kunskap om väganläggningens samlade tillstånd och att det utgör underlag för att kunna genomföra korrekta bedömningar och prioriteringar av åtgärder. Riksrevisionens iakttagelser om att Trafikverkets utveckling och implementering av ytterligare effektsamband går långsamt anser regeringen är bekymmersamt. Regeringen anser vidare att underhållsåtgärder i möjligaste mån ska baseras på samhällsekonomiska värderingar. Då vägunderhållet medför stora årliga kostnader finns det en potentiell effektivisering att realisera om fler belagda effektsamband upprättas. Riksrevisionen anser att regeringen bör se över Trafikverkets möjligheter och villkor för nyttjandet av anslagskrediten. I budgetlagen (2011:203) finns bestämmelser om statens budget. Där finns angivet att ett anslag tillfälligt får överskridas med en kredit motsvarande högst 10 procent. I Trafikverkets regleringsbrev finns kompletterande anvisningar om vad som gäller för Trafikverket. Regeringens hållning är att anslagskrediten ska användas för att omhänderta oförutsedda händelser som inte går att planera för eller förutse som t.ex. katastrofer, översvämningar, urspårningar och brand. Om Trafikverket framför till regeringen att särskilda omständigheter föreligger inom underhållsverksamheten, och dessa omständigheter ligger utanför de tidigare angivna ändamålen som krediten normalt avser, så kan regeringen fatta beslut att medge ett planerat kreditutnyttjande. Regeringen anser dock att detta ska ske i en särskild ordning så att Trafikverket begär att få nyttja krediten för dessa särskilda omständigheter och att regeringen gör en bedömning och fattar beslut om detta i varje enskilt fall. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Det övergripande transportpolitiska mål som riksdagen har slagit fast är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. I enlighet med vad Riksrevisionen anför så bör därmed samhällsekonomisk nytta vara en utgångspunkt när underhållsåtgärder planeras och genomförs. Riksrevisionen konstaterar att Trafikverket har infört arbetssätt och system som möjliggör en större systematik i planeringen av underhållsåtgärder. Regeringen följer detta arbete nära. Trafikverket bedriver ett fortsatt arbete med att utveckla och implementera bland annat ett register med både väg- och järnvägsdata som ska ge information på ett enhetligt sätt. Trafikverket håller även på att utveckla ett underhållssystem som ska ge data om anläggningens tillstånd och förändringar, genomförda underhållsåtgärder och kostnader för utfört underhåll. Enligt regeringens bedömning kommer detta att medföra att Trafikverket kommer att stärka sin förmåga till analys av underhållsbehov, prioritera rätt åtgärder och följa upp effekter av åtgärder i anläggningen. Trafikverket har meddelat att systemen kommer att införas över tid med början under 2018. Regeringen avser att fortsätta följa detta arbete. Trafikverket har enligt förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket i uppgift att utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser. Regeringen ser allvarligt på Riksrevisionens iakttagelser om att Trafikverkets utveckling och implementering av ytterligare effektsamband för vägunderhåll går långsamt. Regeringen har därför den 21 september 2017 uppdragit åt Trafikverket att återkomma till regeringen med en redogörelse för vilka effektsamband det är som saknas när det gäller underhållsåtgärder och vilket arbete Trafikverket bedriver för att utveckla nya effektsamband för att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv användning av resurserna. Regeringen avser därefter, om behov finns, att återkomma med åtgärder för att säkerställa att detta arbete prioriteras. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om Trafikverkets underhåll av vägar Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 september 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Ekström, Fritzon Föredragande: statsrådet Damberg Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:13 Riksrevisionens rapport om Trafikverkets underhåll av vägar