Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:33 Riksrevisionens rapport om kommunersättningar för migration och integration Skr. 2017/18:33 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 oktober 2017 Ylva Johansson Heléne Fritzon (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer i rapporten Kommunersättningar för migration och integration - ett ogenomtänkt system (RiR 2017:10). Riksrevisonen har granskat hur systemet med kommunersättningar inom integration och migration fungerar i praktiken på grund av att dessa utgifter ökat kraftigt de senaste åren. Riksrevisionens samlade slutsats är att ersättningssystemet framstår som omotiverat detaljerat och att avvägningen mellan träffsäkerhet och enkelhet därför bör ses över. Riksrevisionen pekar på att vissa förändringar och förenklingar gjorts i regelverket för ersättningar till kommunerna för mottagande av ensamkommande barn och unga. De huvudsakliga förändringarna som trädde i kraft den 1 juli 2017 består av att ersättningarna schabloniseras och utbetalas utan ansökningsförfarande. Riksrevisionen menar att denna lösning skulle kunna tillämpas i betydligt högre utsträckning även för andra ersättningar. Regeringen delar Riksrevisionens övergripande bedömning att kommunersättningarna för migration och integration är för detaljerade och administrativt betungande och att de i ännu högre utsträckning än idag borde schabloniseras och förenklas. Regeringen beslutade den 5 november 2015 att tillsätta en utredning, Översyn av mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända (dir. 2015:107). Mottagandeutredningen (2015:02) har i uppdrag att utreda och lämna förslag vad gäller bl.a. statlig ersättning till kommuner och landsting där det i uppdraget även ingår att föreslå hur schablonersättning kan användas i större utsträckning. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.1 Bakgrund till granskningen 4 2.2 Riksrevisionens slutsatser 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga 1 En granskningsrapport från Riksrevisionen RIR 2017:10 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 2017 92 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat systemet för kommunersättningar för migration och integration. Syftet med granskningen har varit att ta reda på om staten har utformat ersättningssystemet så att kommuner ges rimliga ekonomiska och planeringsmässiga förutsättningar för mottagandet av asylsökande och nyanlända samt om ersättningssystemet kan förenklas eller effektiviseras. Granskningen har resulterat i rapporten Kommunersättningar för migration och integration - ett ogenomtänkt system (RiR 2017:10), se bilagan. Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 3 maj 2017. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund till granskningen Staten ersätter kommunerna för kostnader för mottagandet av asylsökande och nyanlända genom ett trettiotal olika slags ersättningar. Statens utgifter för kommunersättningar inom migration och integration har ökat betydligt under de senaste åren till följd av det stora antalet asylsökande som kom till Sverige 2015. Under 2016 ökade statens utgifter för kommunersättningar för asylsökande kraftigt och under 2017 och 2018 väntas utgifterna för kommunersättningar för nyanlända öka för att därefter minska. Riksrevisionen menar att riksdagen och regeringen inte har uttryckt några tydliga mål för vad de olika ersättningarna ska uppnå men att man däremot har framhållit betydelsen av att ersättningssystemet ska ge kommunerna rimliga förutsättningar. I samband med att kommunerna tog över ansvaret för mottagandet av asylsökande ensamkommande barn uttryckte t.ex. riksdagen att ersättningssystemet ska utformas så att kommunernas krav på framförhållning tillgodoses (prop. 2005/2006:46). I 2016 års ekonomiska vårproposition framhöll regeringen att det är angeläget att kommunerna får bättre långsiktiga ekonomiska och planeringsmässiga förutsättningar. Riksrevisionen såg mot denna bakgrund att de var angeläget att granska om ersättningssystemet ger kommunerna rimliga förutsättningar för mottagandet och om ersättningssystemet kan förenklas eller effektiviseras. I sin granskning har Riksrevisionen gjort vissa avgränsningar. Exempelvis ingår inte ersättningar till landsting. Vad gäller frågan om huruvida ersättningssystemet kan förenklas eller effektiviseras omfattas inte ersättningarna till kommunerna för mottagandet av ensamkommande barn och unga eftersom dessa vid tidpunkten var under förändring. För att få in ett kunskapsunderlag har Riksrevisionen bl.a. riktat en enkät till samtliga kommuner med frågor om hur kommunerna bedömt sina ekonomiska och planeringsmässiga förutsättningar för mottagande av asylsökande och nyanlända. Riksrevisionen har även inhämtat uppgifter från Migrationsverket om storleken på mottagandet. Riksrevisionen har i sin granskning utgått från följande frågeställningar och underfrågor: 1 Ger ersättningssystemet kommunerna rimliga ekonomiska förutsättningar? a. Har regeringen skaffat sig ett tillräckligt underlag för att fastställa ersättningsnivåerna? b. Bedömer kommunerna att ersättningarna täcker kostnaderna för mottagandet? 2 Ger ersättningssystemet kommunerna rimliga planeringsmässiga förutsättningar? 3 Kan ersättningssystemet förenklas eller effektiviseras så att administrationskostnaderna minskas för Migrationsverket och kommunerna? a. Kan Migrationsverkets hantering av ersättningarna bli mer effektiv? b. Kan regeringen förenkla utformningen av ersättningssystemet? 2.2 Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionen konstaterar i sin granskning att det inte finns någon lagreglering av kostnadsfördelningen för mottagandet mellan stat och kommunsektor. Därutöver har Riksrevisionens genomgång av riksdagstrycket visat att riksdagen inte heller har uttryckt någon entydig princip för vad som ska gälla men att det i bl.a. budgetpropositionen för 2016 framgår att staten har ett ekonomiskt ansvar för flyktingmottagandet och ersätter kommunerna för kostnader som är relaterade till mottagandet av nyanlända flyktingar. Vad gäller mottagandet av asylsökande har det i propositionen Mottagande av asylsökande m.m. (prop. 1993/94:94) uttryckts att staten har det övergripande ekonomiska ansvaret. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att förtydliga vilken överordnad princip som ska gälla för kostnadsfördelningen för mottagandet mellan stat och kommun. Riksrevisionen anser att detta är viktigt för ersättningssystemets transparens och legitimitet. Innan etableringsreformen infördes 2010 hade kommunerna huvudansvaret för mottagandet av nyanlända. Granskningen visar att kostnadsuppföljningar av kommunens kostnader för mottagande av nyanlända gjordes fram till 2007. Uppföljningarna gjordes först av Regeringskansliet, sedan av dåvarande Statens Invandrarverk och slutligen av Integrationsverket fram till myndighetens nedläggning 2007. Uppföljningarna baserades de första åren på ett urval av 41 kommuners mottagningsrelaterade kostnader för nyanlända för exempelvis försörjningsstöd, mottagande av ensamkommande barn, skola, sysselsättningsåtgärder m.m. Mellan åren 2000 och 2007 genomfördes analyser av kostnader för samtliga kommuner baserat på uppgifter om kostnader för försörjningsstöd, medan övriga kostnader relaterade till nyanlända uppskattades utifrån tidigare års beräkningar. Enligt Riksrevisionen har regeringen sedan dess inte gjort någon systematisk återkommande uppföljning av kommunernas faktiska kostnader. De underlag som finns ger endast en fragmentarisk bild av kostnaderna. Riksrevisionen rekommenderar därför att regeringen återkommande och systematiskt bör följa upp kommunernas faktiska kostnader för mottagandet. Riksrevisionen föreslår att det kan ske genom uppföljningar i ett representativt urval av kommuner. Riksrevisionens granskning visar att den nuvarande utformningen av ersättningssystemet medför betydande administrationskostnader för såväl stat som kommuner, eftersom flera av ersättningarna kräver ett ansökningsförfarande där de faktiska kostnaderna ska redovisas. Riksrevisionen drar slutsatsen att ersättningssystemet ger kommunerna dåliga planeringsförutsättningar bl.a. då regelverket uppfattas som svårt och flera av ersättningarna inte har betalats ut i tid. Vidare menar Riksrevisionen att flera ersättningar var och en för sig motsvarar en liten andel av den totala utgiften för statliga ersättningar till kommunerna. Exempel på sådana ersättningar är ersättning för vissa hyreskostnader, ekonomiskt bistånd samt stöd och hjälp i boendet, kostnader för äldre sjuka och funktionshindrade och varaktig vård. För flera av dessa ersättningar är det dessutom en betydande andel av ansökningarna som avslås. Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund att regeringen ser över avvägningen mellan träffsäkerhet och enkelhet i ersättningssystemet. Riksrevisionen anser att schablonersättningar bör användas i så hög utsträckning som möjligt då schabloner innebär väsentligt mindre administration för kommunerna samtidigt som de ger kommuner starkare incitament till kostnadskontroll. Nackdelarna med schablonersättning, såsom sämre träffsäkerhet mellan faktisk kostnad och ersättning, innebär dock enligt Riksrevisionen att det är mindre lämpligt att använda schablonersättning för utgifter där det finns en omfattande variation i kostnaderna och då ersättningen avser betydande belopp men relativt få ärenden. Vidare menar Riksrevisionen att flera ersättningar kan tas bort eller betalas ut automatiskt. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av systemet för kommunersättningar inom migration och integration. Staten har ett ekonomiskt ansvar för flyktingmottagandet med utgångspunkt i de resonemang som regeringen förde i propositionerna som låg till grund för det nuvarande ersättningssystemet samt till lagen (2010:197) om etableringsinsatser, propositionen om samordnat flyktingmottagande och nytt ersättningssystem för kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105) och propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering - egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60). Vidare framgår det av propositionen till 1994 års lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) att staten har det övergripande ekonomiska ansvaret för kostnader relaterade till mottagande av asylsökande, Mottagande av asylsökande m.m. (prop. 1993/94:94). Regeringen anser därmed att det finns uttalade principer för kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för mottagandet av såväl asylsökande som nyanlända. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen återkommande och systematiskt följer upp kommunernas faktiska kostnader för mottagandet, exempelvis genom uppföljningar i ett representativt urval av kommuner. Regeringen anser att det kan finnas skäl att följa upp kommunernas kostnader. Utformningen av en eventuell uppföljning hänger i viss utsträckning samman med hur ersättningssystemet utformas. Flera rapporter har dock visat på svårigheter att följa upp kommunernas kostnader. I Statskontorets rapport Flyktinginvandring och kommunal kostnadsutjämning - Analys av utredningsbehov (2016:32) konstateras till exempel att det inte är möjligt att sammanställa kostnaderna för de tjänster inom kommuner och landsting som de asylsökande och nyanlända tar del av. Anledningen är att det saknas uppgifter om kostnaderna för olika typer av tjänster i den kommunala sektorn fördelade på olika grupper av individer. Statskontorets rapport har överlämnats till utredningen Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (Fi 2016:12). När Länsstyrelsen i Västerbottens län i februari 2015 fick i uppdrag av regeringen att göra en enkätstudie över kommunernas kostnader för mottagandet av ensamkommande barn och unga var det svårt för länsstyrelsen att dra några slutsatser om kommunernas faktiska kostnader beroende på kommunernas olika system för uppföljning och redovisning. I flera fall handlade det om uppskattningar av kostnader snarare än faktiska kostnader. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att ersättningssystemets nuvarande utformning medför betydande administrativa kostnader för kommuner och landsting. I budgetpropositionen för 2018 anges att det som ett led i regeringens förbättrade styrning av skolan behövs en översyn för att till exempel lägga samman eller förenkla de riktade statsbidragen (prop. 2017/18:1 utgiftsområde 16 s. 192). Regeringen ser dock att det kan finnas ett fortsatt behov av att tydligt rikta medel till vissa verksamheter. Träffsäkerheten i systemet behöver avvägas mot ett enklare system som i högre grad är baserat på schabloner. Ett system med fler schablonersättningar skulle förbättra kommunernas planeringsförutsättningar och samtidigt ge kommunerna incitament att hitta kostnadseffektiva lösningar. Staten ersätter kommuner och landsting för kostnader för insatser för asylsökande och nyanlända. Ersättning enligt en schablon som täcker de genomsnittliga kostnaderna i kommuner och landsting innebär att vissa kommuner får högre ersättning än sina kostnader och andra lägre. Riksrevisionens rekommendation att i högre utsträckning använda schablonersättningar till kommunerna syftar bl.a. till att minska kommunernas administrativa kostnader. Sammantaget instämmer regeringen i Riksrevisionens rekommendation att ersättningssystemet bör ses över utifrån en avvägning mellan träffsäkerhet och enkelhet. Regeringen delar också Riksrevisionens bedömning att schablonersättningar bör användas i så hög utsträckning som möjligt. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen har sedan tidigare vidtagit åtgärder i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar vad gäller att se över träffsäkerheten och enkelheten i ersättningssystemet samt att använda schablonersättningar i så hög utsträckning som möjligt. Regeringen beslutade den 5 november 2015 att tillsätta Mottagandeutredningen (2015:02) som bl.a. ska utreda och lämna förslag om hur den statliga ersättningen till kommuner och landsting bör utformas i syfte att effektivisera och förenkla systemet. Utredningen ska också föreslå hur schablonersättning kan användas i större utsträckning. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att förenkla och effektivisera delar av ersättningssystemet samt för att i större utsträckning använda schablonersättningar genom det nya ersättningssystemet för mottagandet av ensamkommande barn och unga som trädde i kraft den 1 juli 2017. Regeländringarna innebär förenklingar av regelverket, minskad administration och bättre planeringsförut-sättningar för mottagandet av ensamkommande barn och unga för såväl kommuner som Migrationsverket. När slutbetänkandet från Mottagandeutredningen (2015:02) har överlämnats avser regeringen att se över behovet av förändringar i ersättningssystemets utformning. Utgångspunkten är att schablon-ersättningar bör användas i så hög utsträckning som möjligt och att det behöver göras en avvägning mellan systemets träffsäkerhet och enkelhet. Eventuell uppföljning av kommunernas kostnader ses över med inriktningen att eventuell påverkan på kommunernas administration ska begränsas och att uppgiftsinsamlingen så långt möjligt ska bygga på befintliga strukturer. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. En granskningsrapport från Riksrevisionen RIR 2017:10 Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 2017 Närvarande: statsrådet Y Johansson, ordförande, och statsråden Lövin, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Fritzon Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:33 Riksrevisionens rapport om kommunersättningar för migration och integration