Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:63 Riksrevisionens rapport om asylboenden - Migrationsverkets arbete med att ordna boenden till asylsökande Skr. 2016/17:63 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 8 december 2016 Stefan Löfven Peter Hultqvist (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer i rapporten Asylboenden - Migrationsverkets arbete med att ordna asylboenden åt asylsökande (RiR 2016:10). Regeringen delar Riksrevisionens övergripande bedömning att det i Migrationsverkets arbete med boenden har funnits brister, bl.a. i kontroll och uppföljning av boenden. Under hösten 2015 försattes Migrationsverket i en mycket svår situation, då antalet asylsökande uppgick till som mest 10 500 i veckan. Detta faktum kan vara en bidragande förklaring till varför myndigheten inte klarade av att upprätthålla kvaliteten i alla delar av verksamheten under hösten 2015. Riksrevisionens rapport utgör sammantaget ett viktigt underlag för myndighetens fortsatta arbete med boendeanskaffning. Regeringen konstaterar samtidigt att Riksrevisionen inte lämnar några rekommendationer till regeringen i rapporten. Migrationsverket har i en intern skrivelse redovisat vilka åtgärder myndigheten har vidtagit med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen kan konstatera att Migrationsverket arbetar aktivt med flera av de rekommendationer som Riksrevisonen lämnat. Regeringen anser dock att Migrationsverkets rutiner när det gäller boendeanskaffning och kontroller bör utvecklas i vissa avseenden. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund till granskningen 3 2.2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Asylboenden - Migrationsverkets arbete med att ordna boenden åt asylsökande 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2016-12-08. 69 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat hur Migrationsverket har genomfört sitt arbete med att ordna asylboenden under 2012-2015 vilket även inbegriper den ansträngda flyktingsituationen hösten 2015. Syftet med granskningen har varit att undersöka hur Migrationsverket har klarat sitt uppdrag att ordna boenden åt de asylsökande samt om Migrationsverkes arbete med att ordna asylboenden kan effektiviseras och om kvaliteten i verksamheten kan förbättras. Granskningen har resulterat i rapporten Asylboenden - Migrationsverkets arbete med att ordna boenden åt asylsökande (RiR 2016:10), se bilagan. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 14 juni 2016. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund till granskningen Antalet asylsökande som kommer till Sverige har ökat under flera års tid. Under 2015 sökte drygt 160 000 personer asyl i Sverige, vilket var det högsta antalet någonsin och dubbelt så många som 2014 och tre gånger så många som 2013. Migrationsverket har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och även för att tillhandahålla boenden åt dem som inte kan ordna det själva. Under 2015 bodde två av tre asylsökande i Migrationsverkets asylboenden. Migrationsverkets budget för 2015 uppgick till knappt 18 miljarder kronor varav 4,1 miljarder användes till boenden för asylsökande. Riksrevisionen har i sin granskning utgått från följande frågeställningar: 1. Hur har Migrationsverket klarat sitt uppdrag att ordna boenden åt de asylsökande? 2. Kan Migrationsverkets arbete med att ordna asylboenden effektiviseras och kvaliteten i verksamheten förbättras genom att myndigheten utvecklar: a) anskaffningen av hyresbostäder i form av boenden i hyreslägenheter med självhushåll (ABE) och korridorsboenden som Migrationsverket hyr av fastighetsägare och som i regel är med självhushåll(ABK), b) upphandlingen av tillfälliga boenden som Migrationsverket upphandlar (ABT), c) kontrollerna av ABT, och d) den ekonomiska uppföljningen och kontrollen? Granskningen rör inte ensamkommande asylsökande barns boenden vilka kommunerna ansvarar för att ordna. 2.2 Riksrevisionens iakttagelser Migrationsverkets uppdrag att ordna asylboenden Riksrevisionen har granskat hur Migrationsverket har genomfört sitt uppdrag att ordna asylboenden under 2012-2015. Riksrevisionens bedömning är att Migrationsverket klarade sin uppgift att ordna boenden åt de asylsökande som kom till Sverige under perioden 2012-2015. Riksrevisionen menar att det var svårt för Migrationsverket att förutse att antalet asylsökande skulle öka så kraftigt under hösten 2015, även om det tidigare har funnits perioder då antalet asylsökande har ökat markant på kort tid. Riksrevisionen bedömer att om Migrationsverket redan före hösten 2015 hade varit bättre förberedda genom att ha en mer systematisk boendeanskaffning, hade myndighetens arbete kunnat underlättas och kostnaderna kunnat hållas nere. Enligt granskningen hade Migrationsverket redan under perioden 2012-2014 vissa svårigheter att hitta boenden åt de asylsökande. Granskningen nämner de åtgärder regeringen vidtog i slutet av 2015 och början av 2016 i syfte att minska antalet asylsökande till Sverige men menar att regeringen redan före hösten 2015 hade kunnat vidta åtgärder för att underlätta för Migrationsverket att ordna boenden. Regeringen hade på så vis gett myndigheten bättre förutsättningar att klara sitt uppdrag. Riksrevisionen bedömer att regeringen agerade för sent och att de åtgärder regeringen vidtog inte bidrog till att lösa boendefrågan hösten 2015. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att Migrationsverket och regeringen drar lärdom av händelserna och att staten generellt sett har ett effektivt krisberedskapsarbete. Kan Migrationsverkets boendeanskaffning effektiviseras och kvaliteten i verksamheten förbättras? Riksrevisionen gör bedömningen att Migrationsverket under 2012-2015 hade kunnat utföra sitt boendeuppdrag mer effektivt och att det har funnits möjlighet att ordna asylboenden till en lägre kostnad och samtidigt säkerställa att boendena uppfyller myndighetens krav. Den analysen grundar Riksrevisionen främst på förhållandena före hösten 2015. Anskaffning av hyresbostäder (ABE och ABK) När det gäller boendeform prioriterar Migrationsverket, av både ekonomiska och integrationsmässiga skäl, ABE med självhushåll för de asylsökande. Riksrevisionen menar att Migrationsverket under 2015 hade kunna sänka boendekostnaderna genom att ersätta platser i ABT med platser i ABE eller ABK. Riksrevisionen menar att hanteringen av tips på nya ABE och ABK behöver förbättras samt att det behövs mer stöd i bedömning av huruvida en lägenhet är lämplig som ABE eller inte. Vidare behöver ansvarsfördelningen i anskaffandet av ABK tydliggöras och processen för att teckna avtal om ABK förenklas. När det gäller ABK bedömer Riksrevisionen vidare att Migrationsverket inte har skapat tillräckliga incitament för fastighetsägare att välja ABK före ABT. Riksrevisionen bedömer dessutom att Migrationsverkets prissättning för kost och logi har skapat större incitament för leverantörer att erbjuda ABT med helpension istället för med självhushåll. Upphandling av tillfälliga boenden (ABT) Riksrevisionen bedömer att förbättringar behöver göras av Migrationsverkets upphandlingsverksamhet. I anskaffning av ABT prioriterar Migrationsverket ABT med självhushåll framför ABT med helpension då det anses vara ekonomiskt fördelaktigt samt bättre för de asylsökande. Enligt granskningen har Migrationsverket i sin prissättning inte skapat tillräckliga incitament för leverantörer att erbjuda ABT med självhushåll. Majoriteten av de upphandlade ABT-boendena har varit med helpension. Enligt granskningsrapporten har Migrationsverket under den tid myndigheten har upphandlat ABT inte gjort några marknadsanalyser inför upphandlingarna för att ta reda på vilket utbud av leverantörer som finns på marknaden och vilka krav som är rimliga att ställa på leverantörerna och på boendena. Enligt granskningen har Migrationsverket i efterhand inte heller i tillräcklig utsträckning utvärderat kraven som myndigheten ställt i upphandlingen, vilket medför en risk för att dessa varit så högt ställda att antalet leverantörer som kunnat leverera tjänsten blivit för få utifrån Migrationsverkets behov. Riksrevisionen framhåller vidare att Migrationsverket i de flesta upphandlingar tecknat korta avtal viket kan bidra till en ökad osäkerhet och ökade kostnader både för leverantörer och för Migrationsverket samt att korta avtal kan påverka leverantörers vilja att delta i upphandlingarna. Granskningen visar också att Migrationsverket inte alltid har tecknat avtal om ABT enligt den rangordning som fastställts i samband med tilldelningsbeslutet. Orsaken till detta är att myndigheten i många upphandlingar valt att teckna avtal med förbehåll vilket gör att leverantörer kan uteslutas t.ex. efter tillträdesbesiktning. Riksrevisionen bedömer att Migrationsverket inte har varit tydliga i förfrågningsunderlagen och på ett transparent sätt beskrivit hur de kontroller som sker efter tilldelningsbeslutet kan komma att påverka ordningen som avtalen tecknas i. Vissa leverantörer har enligt granskningen dessutom fått teckna avtal trots att Migrationsverkets kontroller visat att samtliga ska-krav inte har varit uppfyllda, samtidigt som andra leverantörer har uteslutits för att de inte uppfyllt samma krav. Riksrevisionen menar att Migrationsverket inte alltid har behandlat leverantörerna på ett likvärdigt sätt och att otydligheten, både internt och externt, i hur avtal tecknas bidrar till att det upplevs som att Migrationsverket tecknar avtal på ett godtyckligt sätt. Kontroller av upphandlade boenden (ABT) Enligt granskningen saknas det tydliga riktlinjer för hur brister som framkommer vid förhandsbesiktningar av ABT-boenden ska bedömas. Riksrevisionen menar att det finns behov av förstärkt kompetens och mer stöd för att besikta ABT-boenden, samt att det saknas tydliga rutiner för att följa upp om en leverantör har åtgärdat de brister som framkommit vid en inledande besiktning. Riksrevisionen framhåller att det saknas riktlinjer för hur boenderevisionerna ska genomföras samt att dokumentation och informationsöverföring till mottagningsenheterna kan förbättras. Vidare menar Riksrevisionen att vissa leverantörer får ändrade förutsättningar under avtalstiden och att alla leverantörer inte alltid behandlas likvärdigt. Den ekonomiska uppföljningen och kontrollen Enligt Riksrevisionen saknar Migrationsverket tydliga rutiner för ekonomiskt kontroll av ABT-fakturor och för bedömning av ersättningskrav när ett ABT ska avvecklas. Detta leder till att olika mottagningsenheter t.ex. gör olika bedömningar av ersättningskrav. Enligt granskningen behövs mer stöd och förstärkt kompetens i frågorna. Det pågår dock sedan 2015 en översyn av det ekonomiadministrativa stödet på myndigheten. Riksrevisionen påpekar även att det är osäkert om de dygnskostnader som Migrationsverket kan få fram ur sitt ekonomisystem är tillräckliga för att kunna göra en helt rättvisande kostnadsjämförelse mellan de olika boendeformerna (ABE, ABK och ABT). Osäkerheten beror bl.a. på att boendekostnader inte konteras på rätt aktivitetskod och på att Migrationsverket inte har haft någon tidsredovisning för personalens arbete med asylboendena. Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar i rapporten inga rekommendationer till regeringen. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Migrationsverket: * analysera hanteringen av och beredskapen inför flyktingsituationen hösten 2015 samt förbättra beredskapen för att ordna asylboenden vid eventuella framtida extraordinära situationer, * förbättra hanteringen av inkomna lägenhetstips och stödet till mottagningsenheterna i sökandet efter, och bedömningar av, lämpliga lägenheter, * tydliggöra ansvarsfördelningen och tipshanteringen vad gäller korridorboenden samt se över hyressättningen, * se över fördelningen mellan takpriset för kost och logi i upphandlingarna i syfte att tydligare premiera boenden med självhushåll, * säkerställa att kravnivån på de upphandlade boendena är rimlig i förhållande till Migrationsverkets behov och utbudet på marknaden, * se över möjligheten att teckna längre avtal med leverantörer, * tydliggöra hur rangordningen av leverantörer kommer att ske, * tydliggöra hur "ska-kraven" ska bedömas vid besiktningar och säkerställa att leverantörer uppfyller "ska-kraven", * utarbeta tydliga riktlinjer för arbetet med boenderevision samt förbättra dokumentation och informationsöverföring, * vid besiktningar endast begära att leverantörer åtgärdar brister som baseras på upphandlingarnas "ska-krav", * förbättra stödet till mottagningsenheterna i arbetet med fakturakontroller och bedömningar av ersättningskrav, * säkerställa att tillträdesbesiktningens tekniska del är tillräcklig för att bedöma ersättningskrav. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen delar Riksrevisionens övergripande bedömning att det i Migrationsverkets arbete med boenden har funnits brister, bl.a. i kontroll och uppföljning av boenden. Under hösten 2015 försattes Migrationsverket i en mycket svår situation, då antalet asylsökande uppgick till som mest 10 500 i veckan. Detta faktum kan vara en bidragande förklaring till varför myndigheten inte klarade av att upprätthålla kvaliteten i alla delar av verksamheten under hösten 2015. Riksrevisionens rapport utgör sammantaget ett viktigt underlag för myndighetens fortsatta arbete med boendeanskaffning. Regeringen konstaterar samtidigt att Riksrevisionen inte lämnar några rekommendationer till regeringen i rapporten. Mot bakgrund av det historiskt höga antalet personer som sökte asyl i Sverige under 2015 har regeringen vidtagit en rad åtgärder, exempelvis införandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, införandet av tillfälliga id- och gränskontroller samt ändringar i plan- och byggförordningen. Dessa åtgärder syftar bl.a. till att minska antalet asylsökande från de nivåer vi såg förra hösten, men även till att underlätta för Migrationsverket att ordna boenden till asylsökande om en liknande situation skulle uppstå igen. Regeringen fortsätter att arbeta för att etableringen ska förbättras och kapaciteten i mottagandet stärkas där det behövs. En del av åtgärderna har redan fått effekt och andra åtgärder kommer att få effekt först när en ny situation, liknande den som uppstod under hösten 2015, är på väg att uppstå. Migrationsverket har i en intern skrivelse redovisat vilka åtgärder myndigheten har vidtagit med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen kan konstatera att Migrationsverket arbetar aktivt med flera av de rekommendationer som Riksrevisonen lämnat. Regeringen anser dock att Migrationsverkets rutiner när det gäller boendeanskaffning och kontroller bör utvecklas i vissa avseenden. Regeringen är mycket angelägen om att Migrationsverket har ett kostnadseffektivt och långsiktigt hållbart boendebestånd som klarar en viss variation i antal asylsökande. Migrationsverket ska precis som alla andra statliga myndigheter hushålla väl med statens resurser. I det uppdraget ligger t.ex. att säkerställa att myndigheten får det den betalar för. Regeringen välkomnar att Migrationsverket har påbörjat ett flertal utvecklingsarbeten mot bakgrund av de brister som uppdagades främst under hösten 2015. Regeringen har för avsikt att ha en fortsatt nära dialog med myndigheten angående myndighetens arbete att ordna boenden åt asylsökande. Regeringen har sedan tidigare tillsatt en utredning med uppdrag att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande, nyanlända samt ensamkommande barn (Dir. 2015:107). Utredningen ska redovisa sitt slutbetänkande senast den 31 oktober 2017. Regeringen kommer noga att följa Migrationsverkets fortsatta arbete med asylboenden, inte minst avseende kostnadseffektivitet, beredskap, upphandlingar samt intern styrning och kontroll, och avser att vidta åtgärder i frågan. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Asylboenden - Migrationsverkets arbete med att ordna boenden åt asylsökande Bilaga samlas vid tryck Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 december 2016 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Fridolin, Wikström, Eriksson, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Hultqvist Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om asylboenden - Migrationsverkets arbete med att ordna boenden till asylsökande