Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:54 Riksrevisionens rapport om regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet Skr. 2017/18:54 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 23 november 2017 Stefan Löfven Peter Eriksson (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Bredband i världsklass? - Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet (RiR 2017:13). Regeringen har tillgodosett Riksrevisionens första rekommendation, som är att uppdra åt PTS att ta fram nya principer för kommuner som vägledning för utbyggnad och konkurrens. Vidare har regeringen gett PTS i uppdrag att se över modellen för stödgivning, vilket omhändertar Riksrevisionens andra rekommendation. När det gäller Riksrevisionens tredje rekommendation konstaterar regeringen att Konkurrensverkets befintliga uppdrag redan i dag ger en möjlighet för verket att analysera bredbandsmarknaderna inom ramen för sin tillsyn samt att föreslå nödvändiga regeländringar och andra åtgärder. Inom ramen för sin förhandsreglering analyserar PTS konkurrensen på vissa bredbandsmarknader och inhämtar då synpunkter från Konkurrensverket. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Sammanfattning av Riksrevisionens iakttagelser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 3.1 Inledning 4 3.2 Regeringens politik och åtgärder 5 3.2.1 Marknadens uppbyggnad 5 3.2.2 Statliga marknadsaktörer och myndigheter 5 3.3 Tillgänglighet och robusthet 6 3.3.1 Tillgänglighet 6 3.3.2 Robusthet 7 3.4 Förutsättningar för aktörerna att tillhandahålla bredband samt verktyg för att främja konkurrens i befintliga nät 8 3.4.1 Konkurrens 8 3.4.2 Kommuners agerande på bredbandsområdet 10 3.5 Bredbandsstöd 11 3.5.1 Bredbandsstöd för 14 miljarder kronor sedan 2001 11 3.5.2 Stöd i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar 12 3.5.3 Risk att bredbandsstöd snedvrider konkurrensen 12 3.5.4 Bredbandsstöden har varit svåra att samordna och staten har fått kritik 13 4 Regeringens initiativ som sammanfaller med Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 14 4.1 Ytterligare utbyggnad 15 4.2 Nivå för funktionellt tillträde till internet 16 4.3 Statliga fibernät 16 4.4 PTS bedömning av marknadsavgränsning 16 4.5 Uppdrag till Konkurrensverket 16 4.6 Kommuners agerande på bredbandsområdet 17 4.7 Bredbandsstöd 18 4.8 Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad 18 Bilaga 1 Bredband i världsklass? - Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet (RiR 2017:13) 19 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 november 2017 100 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet. Resultatet av granskningen redovisades i rapporten Bredband i världsklass? - Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet (RiR 2017:13), se bilagan. Granskningens syfte är, enligt Riksrevisionen, att undersöka om regeringen på ett effektivt sätt har verkat för att uppfylla det bredbandspolitiska målet, det vill säga ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Granskningen fokuserar på bredbandsutbyggnaden i förhållande till det bredbandspolitiska målet, marknadsaktörernas förutsättningar att tillhandahålla bredband och på bredbandsstödets utformning. Riksrevisionen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 7 juni 2017. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Sammanfattning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen konstaterar att bredbandstäckningen är god och att utbyggnaden går framåt. Bredbandstäckningen är dock ojämnt fördelad mellan stad och landsbygd. Riksrevisionens granskning visar att regeringen har vidtagit ett antal åtgärder som har varit och även fortsättningsvis kan bli viktiga för att uppnå bredbandsmålen, t.ex. bredbandsstöd vid marknadsmisslyckande, tillsättandet av bredbandskoordinatorer samt Bredbandsforum. Kommande (dvs. nu pågående) åtgärder, såsom utredning av lokaliseringsprincipen och funktionellt tillträde till internet, är enligt Riksrevisionen åtgärder som kan bidra till att uppfylla bredbandsmålen. Den utmaning Riksrevisionen ser framför sig är att uppfylla bredbandsmålsättningen att alla hushåll och företag ska ha tillgång till ett bredband i världsklass samt ha goda möjligheter att använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Riksrevisionen anger även att det finns indikationer på bristande robusthet i accessnät. Riksrevisionen anser vidare att det finns bristande förutsättningar för marknadsaktörer att tillhandahålla bredband, beroende dels på att ansvariga myndigheter inte fullt ut förmått komma till rätta med de hinder som marknadsaktörerna upplever, dels på att marknadsaktörernas skilda intressen leder till friktion och målkonflikter. Riksrevisionen ser slutligen en risk att bredbandsstöd har gått till kommersiellt attraktiva områden. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: * Regeringen bör överväga att uppdra åt Post- och telestyrelsen (PTS) att samverka med Konkurrensverket och Sveriges Kommuner och Landsting för att ta fram nya principer för bredbandsutbyggnad med syfte att uppnå riksdagens och regeringens bredbandsmål. * Regeringen bör se över utformningen av bredbandsstödet till nästa programperiod för att säkerställa att stödet enbart tillfaller hushåll och företag som inte finns i kommersiellt attraktiva områden. * Regeringen bör uppdra åt Konkurrensverket att analysera om det föreligger konkurrensproblem på bredbandsmarknaden. Det kan till exempel gälla tillträde till den vertikala värdekedjan. Riksrevisionen lämnar även en rekommendation till PTS: * PTS bör i den marknadsanalys som myndigheten arbetar med inför 2018 särskilt analysera om bredbandsmarknaderna också bör avgränsas lokalt. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Inledning Regeringen redogör i detta avsnitt för sin bedömning av de sammanfattande iakttagelser som Riksrevisionen gör i avsnitt 2-5 av sin rapport samt de rekommendationer som myndigheten lämnar i granskningsrapporten. Redogörelsen utgår från målet för digitaliseringspolitiken (tidigare benämnt it-politik), nämligen att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Regeringen bemöter Riksrevisionens iakttagelser grupperade efter ämne. Regeringens första bredbandsstrategi (Bredbandsstrategi för Sverige, N2009/00831/ITP) innehåller bredbandsmål som siktar på år 2020. Delar av Riksrevisionens granskning har gjorts med utgångspunkt i denna bredbandsstrategi. Regeringen har efter det att Riksrevisionen inledde sin granskning antagit en ny bredbandsstrategi (Sverige helt uppkopplat 2025 - en bredbandsstrategi, N2016/08008/D) med nya bredbandsmål. Inom ramen för denna strategi har åtgärder vidtagits som syftar till att nå de nya bredbandsmålen. Regeringen redogör i avsnitt 4 för dessa åtgärder. Vissa åtgärder sammanfaller med iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort. Bredbandsnät kan vara fasta eller trådlösa. De kan bestå av olika tekniker, som fiber, kabel, koppar, radiolänk, satellit och mobilnät. Eftersom rekommendationerna i Riksrevisionens rapport fokuserar främst på fasta bredbandsnät, gör även denna skrivelse det. Fasta bredbandsnät kan delas upp i stomnät, mellanortsnät och accessnät. När regeringen i det följande använder termen bredband avses, om inget annat framgår av sammanhanget, accessnätet, dvs. den del av ett fast bredbandsnät som går mellan slutanvändaren och koncentrationspunkten närmast slutanvändaren. 3.2 Regeringens politik och åtgärder 3.2.1 Marknadens uppbyggnad Regeringen instämmer i följande iakttagelse Regeringens utgångspunkt är att marknaden ska tillhandahålla bredband och statens ansvar är att se till att konkurrensen fungerar. Regeringen ger dessutom stöd till de områden där marknadens aktörer av lönsamhetsskäl inte kan antas vara intresserade av att investera i bredbandsutbyggnad. Det är statens ansvar att skapa förutsättningar för en väl fungerande konkurrens. Regeringen utvecklar sin syn på utbyggnad i Sverige helt uppkopplat 2025 - en bredbandsstrategi. Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelse Regeringen har organiserat bredbandsområdet som en kombination av marknadsstyrd bredbandsutbyggnad, statliga stödpengar och kommunala insatser. Regeringen har, enligt Riksrevisionen, till följd av detta ett begränsat handlingsutrymme för genomförandet av bredbandsmålet. Regeringen instämmer i att bredbandsutbyggnaden ska vara marknadsstyrd och att statliga stödpengar kompletterar kommersiell utbyggnad. Kommuner har ett antal viktiga roller på bredbandsmarknaden, inte minst som ägare av mark och, i förekommande fall, som ägare av bredbandsnät. Det kommunala självstyret kompletteras av befintliga lagar. Utöver det har regeringen möjlighet att tillsätta utredningar och ge uppdrag som förväntas underlätta bredbandsutbyggnad. 3.2.2 Statliga marknadsaktörer och myndigheter Regeringen instämmer i följande iakttagelse Staten äger bredbandsinfrastruktur i olika former, men har i betänkandet Statens bredbandsinfrastruktur som resurs (SOU 2016:1) och Riksrevisionens rapport Staten på telekommarknaden (RiR 2013:5) givits rekommendationer att samordna den statliga infrastrukturen för att kunna utnyttja den på ett effektivare sätt. Regeringen överlämnade till riksdagen sin skrivelse Riksrevisionens rapport om staten på telekommarknaden (skr. 2013/14:32), där regeringen redovisade sina åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport Staten på telekommarknaden. En sådan åtgärd var tillsättandet av Utredningen om effektivare användning av statens bredbandsinfrastruktur (N 2014:05) med uppdrag att utreda hur statens verksamheter på bredbandsområdet kunde samordnas. Utredningen lämnade betänkandet Statens bredbandsinfrastruktur som resurs (SOU 2016:1), med tio förslag som rör regeringens styrning av aktörerna, ett förslag som rör samverkan mellan de statliga aktörerna, tre förslag som rör förläggning av infrastruktur för framtida behov samt ett förslag som gäller nät för ökad robusthet och på platser där det inte finns någon marknadsdriven utveckling. Vissa av utredarens förslag innebär ändring av regleringsbrev eller instruktion, andra innebär beslut om regeringsuppdrag eller annan styrning av aktörerna. Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelse Bredbandsmarknaden karaktäriseras av en hög grad av reglering och många inblandade statliga aktörer som påverkar bredbandsmarknadens utformning och funktionssätt. De statliga aktörerna har olika roller: De kan bland annat äga it-infrastruktur, reglera och utföra tillsyn samt analysera och beskriva bredbandsmarknaden. Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelse. Regeringen konstaterar dock att bredbandsmarknaden egentligen innefattar ett antal olika marknader, allt från mark till tjänster. Konkurrenslagen (2008:579) gäller samtliga bredbandsmarknader, men PTS förhandsreglering i enlighet med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, appliceras inte på alla marknader. Vissa aktörer kan anse att graden av reglering är hög, andra kan ha motsatt åsikt. Regeringen varken kan eller bör ha åsikter om lagtillämpning och förhandsreglering i det enskilda fallet och konstaterar att det i slutändan är domstolar som prövar huruvida konkurrensstörningar har bevisats i enlighet med konkurrenslagen och om PTS förhandsreglering är lämpligt avvägd. 3.3 Tillgänglighet och robusthet 3.3.1 Tillgänglighet Regeringen instämmer i följande iakttagelser Bredbandstillgången i Sverige är god, och 73 procent av hushållen har tillgång till bredband om lägst 100 Mbit/s. Det finns däremot skillnader i landet mellan vilka som har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet, framför allt mellan städer och landsbygd. Det är få hushåll och företag som saknar internetaccess om lägst 1 Mbit/s. Det sker ett teknikskifte på marknaden där kopparnätet ersätts av fiber och mobila tekniker. Det är framför allt telestationer på landsbygden som läggs ner, och det trådbundna bredbandet ersätts huvudsakligen med mobila lösningar. Det gör att det finns en oro bland de boende att de mobila lösningarna inte är tillräckliga för deras behov, eller att det kan kännas riskabelt att den mobila telefonin och bredbandet inte är tillräckligt driftsäkert. För vissa användare på landsbygden kan dock en mobil lösning ge mer kapacitet än via dagens kopparnät. Få saknar tillgång till internet, men miniminivån är för låg för dagens behov. Regeringen konstaterar, i likhet med Riksrevisionen, att Sverige är ett av de länder i världen där hushåll och företag har bäst tillgång till internetaccess via bredband, men att det finns skillnader mellan stad och landsbygd. För att underlätta utbyggnad har regeringen vidtagit ett antal åtgärder för att underlätta utbyggnad. Det inkluderar bredbandssatsningar i gles- och landsbygd inom ramen för både regionalfonds- och landsbygdsprogram. Regeringen konstaterar i sammanhanget att åtgärder på lokal nivå, såsom regionala och kommunala bredbandsstrategier eller digitala agendor med mål för bredbandsutbyggnad, är en positiv faktor för bredbandsutbyggnaden. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse när det gäller miniminivån för tillgång till internet (avsnitt 3.2.2 i granskningsrapporten). 3.3.2 Robusthet Regeringen instämmer i följande iakttagelse Robusthetsarbetet drivs av konkurrens, lagstiftning och föreskrifter. I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation finns grundläggande krav på driftsäkerhet, men eftersom lagen är teknikneutral ställs det inte krav på hur operatörerna ska bygga för att uppnå driftsäkerheten. Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser PTS har under 2016 utarbetat en branschstandard för robusta nät, "Robust fiber". Innan dess saknades en gemensam standard för hur fibernät bör förläggas. Det har lett till en variation kring hur nät har anlagts och vilken kvalitet de håller. Det faktum att det nu finns en branschstandard är dock ingen garanti för att det inte kommer att finnas variation i hur näten byggs även i framtiden. Granskningen visar att det finns faktorer som kan leda till bristande robusthet, men att det är svårt att på ett tillförlitligt sätt uttala sig om de faktiska förhållandena i bredbandsnäten. Det finns en svårighet för andra aktörer än de som drabbas av bristande internetaccess eller de som tillhandahåller bredbandsinfrastruktur att veta huruvida det finns problem med robusthet. Det hela kompliceras av att bredbandsmarknaden består av ett femhundratal privata, kommunala och statliga aktörer samt ett tusental fiberföreningar. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning om svårigheten att uttala sig om robustheten i näten. Det beror bl.a. på att relevanta och stabila indikatorer, som kan ligga till grund för statistiska tidsserier, ännu inte utarbetats för området mer än på ad hoc-basis. Arbete med att ta fram indikatorer, som är mycket komplext, pågår både nationellt och internationellt. Den snabba tekniska utvecklingen påverkar också möjligheten till utveckling av bra mätserier över tid. En ökad utbyggnad av bredbandsnäten ökar generellt sett robusthet, redundans och driftsäkerhet. PTS arbetar med olika åtgärder för att öka tillförlitligheten i näten. Arbetet är långsiktigt och utgår från t.ex. standarder och PTS driftsäkerhetskrav och rekommendationer. Myndigheten utövar tillsyn över de sistnämnda. Vidare genomför PTS risk- och sårbarhetsanalyser (RSA) av sektorn, vilket ger en överblick. I sin RSA redovisar PTS ett stort antal genomförda åtgärder i det långsiktiga arbetet med att höja driftsäkerhet, redundans, robusthet och förmåga till återställning. Det kan t.ex. handla om krisövningar, utbildningsinsatser avseende logiska attacker, finansiering av robust fiberförläggning, förstärkningar av reservkraft, kontinuitetsplanering och tillsyn. Regeringen bedömer i dagsläget det pågående robusthetshöjande arbetet vara tillräckligt och finner inte skäl att vidta ytterligare åtgärder utifrån rapportens slutsatser. 3.4 Förutsättningar för aktörerna att tillhandahålla bredband samt verktyg för att främja konkurrens i befintliga nät 3.4.1 Konkurrens Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser Det finns konkurrensbegränsningar kopplade till bredbandsnätets vertikala värdekedja; genom svaga incitament till att konkurrera på infrastrukturnivå och genom bristande tillträde till de övre nivåerna i den vertikala värdekedjan. De privata aktörerna upplever verktygen för att hantera konkurrensproblemen som otillräckliga. Det beror dels på att hindren som de privata aktörerna upplever på marknaden kvarstår, dels på långa processer i handläggningen av konkurrensreglerande ärenden. Granskningen visar att PTS och Konkurrensverket med stöd av den sektorsspecifika regleringen LEK och konkurrenslagen, utifrån respektive myndighetsroll inte har förmått komma till rätta med de hinder marknadsaktörerna upplever vid utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur. Dessa upplevda hinder kan sammanfattas som kommunernas och fiberägarnas starka ställning och begränsat tillträde till den vertikala värdekedjan. Enligt den sektorsspecifika förhandsregleringen (LEK) har den relevanta marknaden hittills bedömts vara nationell, trots att de hinder mot en effektiv konkurrens som granskningen har identifierat uppstår på lokal nivå. Detta har resulterat i att PTS med stöd av LEK har bedömt att en aktör har betydande inflytande på nationell nivå. Därmed är det endast en aktör på marknaden för nätinfrastrukturtillträde som omfattas av de konkurrensreglerande bestämmelserna i LEK. Det kan också noteras att Konkurrensverket inte har fått något fall materiellt prövat i domstol om tillträde till den vertikala värdekedjan eller konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet på bredbandsmarknaden. Vad gäller förläggning av bredbandsnät i områden där ett annat bredbandsnät redan finns vill regeringen framföra följande. Det är inte ovanligt med mer än ett nät i närheten av större flerfamiljshus. I områden där det framför allt finns enfamiljshus är det dock mer ovanligt att en nätägare väljer att förlägga ett bredbandsnät där en konkurrerande aktör redan har ett nät. Regeringen uppfattar att Riksrevisionen utgår ifrån att det faktum att marknadsaktörer upplever hinder för tillträde automatiskt skulle betyda att konkurrensregleringen inte är tillräcklig. Regeringen ifrågasätter inte att vissa marknadsaktörer kan uppleva hinder och att detta kan ha påverkan på utbyggnaden, i den mån marknadsaktören är nätägare. Regeringen vill emellertid i sammanhanget påminna om att målet med konkurrensreglering är att skapa fungerande marknader på ett övergripande plan. Såväl förhandsregleringen i LEK, som konkurrenslagen och lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät (utbyggnadslagen) måste prövas mot omständigheterna i varje enskilt fall. Syftet med regleringen är inte att framtvinga ett lagreglerat tillträde till alla delar i värdekedjan i varje situation. PTS utfärdar förhandsreglering i enlighet med LEK. Det innebär att PTS ska utfärda beslut om skyldigheter som operatörer med betydande marknadsinflytande ska följa, s.k. SMP-beslut. SMP-besluten bildar spelregler på marknaden och syftar till långsiktigt hållbar konkurrens. Lagen har, enligt 1 kap. 1 §, som syfte att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Syftet ska uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas. Konkurrenslagen har enligt 1 kap. 1 § till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Både LEK och konkurrenslagen innehåller krav på konkurrensbedömningar, vilka PTS respektive Konkurrensverket och slutligen domstolarna gör. Regeringen har inte, och ska inte heller ha, synpunkter på myndigheternas förhandsreglering respektive lagtillämpning i det enskilda fallet och avser därför inte att vidta någon åtgärd med anledning av Riksrevisionens iakttagelse. I fråga om tillträde vill regeringen framhålla att även utbyggnadslagen tvingar ägare av fysisk infrastruktur att lämna tillträde till denna under vissa förutsättningar. Med stöd av lagen kan aktörer även tvingas att samordna bygg- och anläggningsprojekt. Lagen trädde i kraft den 1 juli 2016. PTS utövar tillsyn och hanterar tvistlösningar mellan nätinnehavare och bredbandsutbyggare. PTS har hittills avgjort ett antal tvister. Hur stor effekt lagen långsiktigt kommer att få är ännu för tidigt att avgöra. I stödförordningarna finns regler om öppenhet och konkurrensneutralitet som gäller bredbandsinfrastruktur som byggs ut med hjälp av statsstöd. Reglerna anknyter till de EU-rättsliga reglerna i gruppundantaget för statsstöd. För fall som inte täcks av lagstiftning, förhandsreglering eller stödvillkor lyfter regeringen fram positiva konsekvenser av öppenhet och tillträde. Ett sådant exempel är att regeringen i sin bredbandsstrategi (Sverige helt uppkopplat 2025 - en bredbandsstrategi, dnr N2016/08008/D, s. 14 f.) konstaterade att öppen bredbandsinfrastruktur driver tjänstekonkurrens, tjänsteutveckling och innovation. Vad gäller LEK vill regeringen framhålla att EU-regleringen innefattar en etablerad metod för marknadsanalysarbetet. I den metoden ingår att analysera omfattningen av den eller de geografiska marknaderna. Marknadsavgränsningarna stäms sedan av med Europeiska kommissionen. Det är regeringens uppfattning att de europeiska regleringsmyndigheterna i princip är förhindrade att göra avsteg från den etablerade metoden, oavsett vad resultatet blir. I fråga om de uttalanden från privata aktörer som rör den tid som går åt till handläggningen av konkurrensreglerande ärenden konstaterar regeringen att förhandsreglering med stöd av LEK och tillämpningen av konkurrenslagen är komplicerade och kräver gedigen utredning, vilket tar tid. När det gäller konkurrenslagstillämpningen bör det också understrykas att tidsåtgången till stor del kan hänföras till själva domstolsprocessen då Konkurrensverket måste stämma i domstol för att en överträdelse ska fastställas och konkurrensskadeavgift ska kunna utkrävas. Frågan om möjligheterna för Konkurrensverket att självt kunna fatta beslut som annars fattas av domstol bereds för närvarande i Regeringskansliet. En utökad beslutanderätt för myndigheten förväntas bl.a. leda till förkortning av den tid som löper från anmälan av konkurrensproblem till ett beslut som fått laga kraft. I tillägg pågår förhandlingar på EU-nivå om stärkta befogenheter för konkurrensmyndigheterna i EU. Regeringen kan inte på grundval av marknadsaktörernas uttalanden avgöra om myndigheternas respektive utredningar är ineffektiva eller för långtgående i förhållande till respektive ärendes förutsättningar. Regeringen avser dock att ta upp saken med PTS och Konkurrensverket i respektive myndighetsdialog. 3.4.2 Kommuners agerande på bredbandsområdet Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser Kommunerna är nyckelaktörer på marknaden, men de kritiseras av de privata aktörerna för att begränsa konkurrensen eller att hindra en effektiv bredbandsutbyggnad. De hinder som de privata aktörerna upplever handlar om svårigheter att etablera sig inom kommungränser, tillträde till kommunägda stadsnäts befintliga bredbandsinfrastruktur och de kommunägda stadsnätens konkurrensfördelar. Det pågår en diskussion om de kommunägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden, det vill säga om kommunägda stadsnät inkluderas i begreppet "marknadsaktör" och därmed bör tillhandahålla bredband till så många som möjligt, eller endast träda in där marknaden saknar kommersiella förutsättningar att bygga bredband. Regeringens formuleringar i bredbandsstrategin har delvis satt agendan för diskussionen om de kommunägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden, formuleringar som har tydliggjort konfliktytorna mellan kommunala och privata aktörer. Konfliktytorna beror delvis på att de olika aktörerna styrs av olika incitament: kommunerna har samhällsintresset att beakta, kommunala stadsnät styrs ofta både av avkastningskrav och samhällsintresset, medan de privata aktörerna huvudsakligen styrs av avkastningskrav. Regeringen instämmer i att kommuner är nyckelaktörer på marknaden och känner till att privata aktörer har framfört synpunkter om konkurrens och utbyggnad. Regeringen tar dock inte ställning till dessa uttalanden i sak. 3.5 Bredbandsstöd 3.5.1 Bredbandsstöd för 14 miljarder kronor sedan 2001 Regeringen instämmer i följande iakttagelser Regeringen har sedan tidigt 2000-tal allokerat bredbandsstöd för 14 miljarder kronor och detta har resulterat i omfattande bredbandsutbyggnad. Stödet i Europeiska regionala utvecklingsfornden (ERUF) går till ortsammanbindande nät i de nordligaste regionerna. Stödet har resulterat i gemensamma projekt för bredbandsutbyggnad inom länen och mellan kommuner. Stödet i landsbygdsprogrammet går till accessnät på landsbygd. Stödet i landsbygdsprogrammet är populärt och efterfrågan är högre än vad som kan tillgodoses med tillgängliga medel. Enligt regeringen är utgångspunkten för bredbandsutbyggnaden en marknadsdriven utbyggnad som sker i samklang med det ansvar som det offentliga har för bl.a. tillgänglighet till samhällsservice och för att tillväxt och företagande är långsiktigt hållbara. I delar av Sveriges lands- och glesbygder saknas i dag grund för kommersiell utbyggnad. Regeringen har därför avsatt stöd till bredbandsutbyggnad i dessa områden. De nu existerande statliga bredbandsstöden är stöd inom ramen för regionalfondsprogrammen till ortsammanbindande nät i de nordligaste regionerna samt stöd genom landsbygdsprogrammet till accessnät på landsbygden. Efterfrågan på båda dessa stöd har varit mycket hög. Enligt regeringen har den nuvarande stödmodellen genererat mycket god utbyggnad. 3.5.2 Stöd i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar Regeringen instämmer i följande iakttagelse Stödet i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar och i större utsträckning till privata företag och kommuner. Det beror dels på nya urvalskriterier för beviljande av stöd, dels på ett ökat marknadsintresse för att bygga på landsbygden. Denna förändring har skapat en frustration hos fiberföreningar, eftersom syftet med bredbandstödet i landsbygdsprogrammet har uppfattats som ett "gräsrotsstöd", även om det inte har varit de statliga myndigheternas intention att gynna specifika aktörer. Regeringen är medveten om den frustration hos vissa fiberföreningar som Riksrevisionen beskriver. Men som Riksrevisionen också anger i sin rapport är det inte regeringens syfte att med stödet gynna någon särskild aktör. De nationella urvalskriterierna möjliggör för alla typer av aktörer att få stöd. Det som är prioriterat för regeringen är att så många som möjligt ska få tillgång till bredband med hjälp av stöd i områden där det inte kommer att ske en marknadsmässig utbyggnad inom tre år, i enlighet med statsstödsregelverket. 3.5.3 Risk att bredbandsstöd snedvrider konkurrensen Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser Det finns en risk att landsbygdsprogrammets bredbandsstöd snedvrider konkurrensen. Denna risk uppstår som en följd av flera faktorer: att urvalskriterierna premierar stora projekt, stöd beviljas privata aktörer och kommunala bolag samt att den höga utbyggnadstakten på marknaden ändrar gränserna för var kommersiellt attraktiva områden finns. Granskningen har visat att verktygen för att säkerställa att stöd inte beviljas till bredbandsutbyggnad i kommersiellt attraktiva områden har haft svårt att uppfylla sitt syfte. Det innebär att det finns risk för att stöd har beviljats till kommersiellt attraktiva områden. Vid intervjuer har flera personer Riksrevisionen talat med uppgett att stöd faktiskt har beviljats till områden där marknadsaktörerna skulle ha byggt utan stöd. För regeringen är det viktigt att offentliga medel till bredbandsutbyggnad används på ett effektivt sätt och går till områden där kommersiell utbyggnad inte kommer till stånd. För detta ändamål, och i enlighet med de regelverk som styr det statliga bredbandsstöden, finns de två verktygen marknadsanalys och offentligt samråd på plats. Marknadsanalysen visar i vilka områden stöd kan sökas, dvs. i vilka områden det bedöms att kommersiell utbyggnad inte kommer att ske inom tre år. Regeringen anser liksom Riksrevisionen att den snabba utbyggnadstakten har medfört att det blivit mer utmanande att avgöra var gränserna finns för kommersiellt attraktiva områden. För att säkerställa att marknadsanalysen justeras i enlighet med förändrade förutsättningar har regeringen i förordningen (2015:406) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder föreskrivit att Statens jordbruksverk ska säkerställa att den marknadsanalys som genomförs ska beakta regionala skillnader och uppdateras minst en gång om året. Som en del i att säkerställa att marknadsanalysen beaktar regionala skillnader har Statens jordbruksverk i den senaste analysen (dnr 4.2.17-10788/17) aviserat att länsstyrelserna aktivt kommer att söka efter och utreda aktuell marknadsinformation. De av regeringen finansierade regionala bredbandskoordinatorerna, som har skapat ett nätverk av aktörer tillsammans med lokala bredbandssamordnare, är viktiga källor för länsstyrelserna vad gäller kunskap och information om planerade utbyggnader och pågående upphandlingar. För att fånga upp eventuell kommersiell utbyggnad, som trots marknadsanalysen planeras i de aktuella områdena, genomför länsstyrelserna även offentliga samråd i enlighet med statsstödsregelverket. Samråden innebär att kommersiella aktörer kan ta del av information om planerad stödfinansierad utbyggnad och därigenom identifiera om dessa planer krockar med existerande infrastruktur av samma karaktär eller planerad kommersiell utbyggnad. Att länsstyrelserna genomför det offentliga samrådet möjliggör för lokalt förankrade analyser. Då det finns flera kommersiella aktörer som deltar i bredbandsutbyggnaden i Sverige ser regeringen att det, vid det offentliga samrådet, finns goda förutsättningar för invändningar mot stödfinansierad utbyggnad, om området är kommersiellt intressant. Sammanfattningsvis ser regeringen att det är viktigt att statligt stöd till bredbandsutbyggnad går till områden där kommersiell utbyggnad inte finns eller planeras och att utbyggnad som sker med hjälp av statligt stöd görs i enlighet med statsstödsregelverket. Därför finns verktyg på plats för att säkerställa detta, och det är enligt regeringen viktigt att ansvariga myndigheter kontinuerligt håller dessa aktuella och säkerställer att regelverket följs. Den risk som enligt Riksrevisionen finns att bredbandsstöd kan snedvrida konkurrensen, anser regeringen vara omhändertagen. 3.5.4 Bredbandsstöden har varit svåra att samordna och staten har fått kritik Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser Det har funnits krav på att samordna de två bredbandsstöden men samordningen har inte kunnat genomföras i den utsträckning som varit önskvärd, bland annat till följd av olika regelverk i de två stödprogrammen, många inblandade aktörer och förseningar i processen. Statens jordbruksverk har fått kritik för hanteringen av bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet, bland annat för förseningar av it-stödet, bristande stöd till länsstyrelserna och bristande kommunikation till fiberföreningar. Regeringen känner till att samordningsproblem har funnits, men vidtog åtgärder enligt nedan redan innan Riksrevisionens granskning inleddes, vilket är skälet till att åtgärderna beskrivs under denna rubrik. Det är av vikt att det sker samverkan mellan berörda myndigheter för genomförandet av bredbandsstöden i landsbygds- och regionalfondsprogrammen. Därför har regeringen angett i partnerskapsöverenskommelsen med Europeiska kommissionen att förvaltande myndigheter för respektive stödprogram, alltså Statens jordbruksverk och Tillväxtverket, ska samordna genomförandet av fonderna. Dessa två myndigheter har dessutom fått i uppdrag att samverka specifikt kring bredbandssatsningar i fonderna. Regeringen har knutit bredbandssatsningarna i de båda fonderna till samma gruppundantagsförordning inom statsstödsregelverket (kommissionens förordning [EU] nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget). PTS har sedan 2015 i uppdrag i regleringsbrevet att som expertmyndighet bistå de förvaltande myndigheterna i deras arbete och att driva en samverkansgrupp på handläggarnivå för de berörda myndigheternas arbete inom bredbandsstödsområdet. Då regionalfondsprogrammen blev godkända och klara före landsbygdsprogrammet, uppstod fördröjningar kring möjlig samverkan i början av perioden. Regeringen ser dock att förutsättningar för god samverkan mellan fonderna nu finns på plats genom dessa åtgärder och att sådan samverkan också sker. När det gäller den kritik som enligt Riksrevisionen har riktats mot Statens jordbruksverk är regeringen medveten om att myndigheten haft utmaningar att få system som hanterar stödet på plats. Regeringen har fört dialog med myndigheten och framfört vikten av att funktionella it-system finns på plats. För att tydliggöra vikten av ett fungerande samarbete mellan Statens jordbruksverk som förvaltande myndighet och länsstyrelserna som handläggande myndigheter för bredbandsstöden i landsbygdsprogrammet har regeringen gett uppdrag i respektive myndighets regleringsbrev. Statens jordbruksverk har i uppdrag att tillhandahålla riktlinjer och rutinbeskrivningar för stöd till bredband i enlighet med gällande regelverk för landsbygdsprogrammet och länsstyrelserna har i sin tur i uppdrag att beakta dessa. Regeringen avser inte att vidta ytterligare åtgärder och anser frågan slutbehandlad. 4 Regeringens initiativ som sammanfaller med Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder som överensstämmer med Riksrevisionens rekommendationer till regeringen eller svarar mot dess iakttagelser. Nedan redogörs för dessa samt för den rekommendation som regeringen anser omhändertagen på annat sätt. 4.1 Ytterligare utbyggnad Riksrevisionen gör iakttagelsen att Sverige är ett av de länder i världen där hushåll och företag har högst tillgång till internetaccess via bredband, men att det finns skillnader mellan stad och landsbygd. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse. Regeringen har vidtagit åtgärder för att underlätta utbyggnad. Många åtgärder är till sin natur sådana att de ger effekt på sikt. Det kan därför antas att vissa åtgärder som vidtagits innan Riksrevisionen inledde sin granskning ännu inte har gett full effekt. I denna skrivelse redogör regeringen dock endast för åtgärder som vidtagits efter det att Riksrevisionen inlett sin granskning: * Regeringen satsar ytterligare 1 miljard kronor till bredband inom landsbygdsprogrammet, vilket innebär att regeringen totalt satsat 4,25 miljarder kronor till bredband inom landsbygdsprogrammet 2014-2020. * Bredbandsforums mandat har förlängts till 2020. I augusti 2017 startade Landsbygdsgruppen, Bredbandsforums arbetsgrupp som verkar för ett helt uppkopplat Sverige - oavsett var man bor eller verkar. Syftet är att underlätta utbyggnad överallt i Sverige. Gruppen ska slutredovisa sitt arbete i februari 2018. I oktober 2017 startade Kommungruppen, Bredbandsforums arbetsgrupp som ska arbeta för att främja bättre samverkan och effektivare bredbandsutbyggnad på kommunal nivå. Gruppen ska slutredovisa sitt arbete senast i juni 2018. * Uppdrag till PTS att ta fram informationsmaterial som beskriver nyttan med användningen av bredbandstjänster ur ett konsumentperspektiv. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 januari 2018. * Uppdrag till PTS att ta fram en modell för beräkning av nyttan av att använda bredbandstjänster i offentlig verksamhet. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 januari 2019. * Uppdrag till PTS att kartlägga hinder för utbyggnad av fast och mobilt bredband och identifiera hur processer kan effektiviseras. Uppdraget ska slutredovisas senast den 15 juni 2018. * Uppdrag till PTS att utreda kommuners roller på bredbandsmarknaden och undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen. Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 juni 2018. Regeringen avser att avvakta resultaten av uppdragen för att sedan utvärdera behovet av ytterligare åtgärder. Regeringen har därför i nuläget inte för avsikt att vidta ytterligare åtgärder med anledning av iakttagelsen. 4.2 Nivå för funktionellt tillträde till internet Riksrevisionen gör iakttagelsen att få saknar tillgång till internet, men att miniminivån är för låg för dagens behov. Regeringen anser också att miniminivån är för låg för dagens behov och har därför vidtagit åtgärder. Regeringen har i budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 utgiftsområde 22) föreslagit en ökning av nivån från 1/s Mbit till 10 Mbit/s och finansiering för att genomföra detta. Om riksdagen beslutar i enlighet med förslaget avser regeringen att fatta beslut om ökningen under 2018. 4.3 Statliga fibernät Riksrevisionen gör iakttagelsen att regeringen i betänkandet Statens bredbandsinfrastruktur som resurs (SOU 2016:1) givits rekommendationer att samordna den statliga infrastrukturen för att kunna utnyttja den på ett effektivare sätt. Regeringen har i regleringsbrev för 2017 gett Trafikverket ett uppdrag som avser att myndigheten ska korta handläggningstiderna för ledningsrättsärenden. Utredningens övriga förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Regeringen behandlar förslagen senast i samband med budgetprocessen för 2019. 4.4 PTS bedömning av marknadsavgränsning Riksrevisionen rekommenderar PTS att i den marknadsanalys som myndigheten arbetar med inför 2018 särskilt analysera om bredbandsmarknaderna också bör avgränsas lokalt. Regeringen behandlar i denna skrivelse endast de iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till regeringen. Iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till enskilda myndigheter tas upp i myndighetsdialog för att säkerställa att myndigheterna vid behov vidtar lämpliga åtgärder. Riksrevisionens rekommendation till PTS och iakttagelser i fråga om PTS föranleder därför inte någon åtgärd eller något uttalande från regeringens sida. Riksrevisionens rekommendation kommer dock att tas upp i myndighetsdialog med PTS. 4.5 Uppdrag till Konkurrensverket Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ska uppdra åt Konkurrensverket att analysera om det föreligger konkurrensproblem på bredbandsmarknaden. Det kan till exempel gälla tillträde till den vertikala värdekedjan. Regeringen konstaterar att Konkurrensverket är förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor och tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen enligt 1 § förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket. Konkurrensverket tillämpar konkurrenslagen i de fall tillräckliga konkurrensstörningar framkommer och dessa prioriteras av verket. Detta gäller samtliga marknader, inklusive bredbandsmarknaderna. Konkurrensverket väljer självt vilka ärenden som prioriteras och har utformat en prioriteringspolicy som stöd för sitt urval. Konkurrensverket ska även i enlighet med 4 § 1 i instruktionen uppmärksamma hinder mot effektiv konkurrens i offentlig och privat verksamhet och lämna förslag till regelreformering. I enlighet med regleringsbrevet för 2017 ska Konkurrensverket redovisa förslag till regeländringar och andra åtgärder för att undanröja hinder för marknadstillträde för företag. Konkurrensverket har därutöver full frihet att initiera egna analyser inom ramen för sin rapportverksamhet där man bedömer att det finns skäl för det. Regeringen konstaterar att PTS, inom ramen för den marknadsanalys som myndigheten arbetar med inför 2018, ska göra en bedömning av om det finns konkurrensproblem på de avgränsade marknaderna. PTS ska i enlighet med 23 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation inhämta skriftligt yttrande från Konkurrensverket i samband med sin förhandsreglering. Mot bakgrund av att Konkurrensverket, i enlighet med det uppdrag myndigheten har, kan utöva tillsyn över eventuella konkurrensproblem på bredbandsmarknaderna samt föreslå regeländringar och andra åtgärder och att PTS ska göra en bedömning av konkurrensproblem inom ramen för sin pågående marknadsanalys, finner regeringen inte skäl att lämna ett särskilt uppdrag till Konkurrensverket på det sätt som Riksrevisionen föreslår. Regeringen anser frågan vara slutbehandlad. 4.6 Kommuners agerande på bredbandsområdet Riksrevisionen gör iakttagelsen att kommuners agerande, i olika stor utsträckning, av privata aktörer uppfattas som hinder mot bredbandsutbyggnad. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att uppdra åt PTS att samverka med Konkurrensverket och Sveriges Kommuner och Landsting för att ta fram nya principer för bredbandsutbyggnad med syfte att uppnå riksdagens och regeringens bredbandsmål. Regeringen har uppdragit åt PTS att, om behov finns, ta fram en vägledning för kommuner utifrån deras olika roller och uppgifter på bredbandsområdet i syfte att stödja kommuner i frågor som påverkar utbyggnad och konkurrens på bredbandsområdet (dnr N2017/04037/D). Inom ramen för uppdraget ska PTS samråda med Konkurrensverket och även ha en dialog med Sveriges Kommuner och Landsting och Svenska Stadsnätsföreningen. I uppdraget ingår även att beskriva och analysera vissa frågor som rör vilka roller kommunerna har när det gäller tillhandahållande och utbyggnad av bredbandsinfrastruktur och styrning av stadsnät. PTS ska även analysera dessa frågor utifrån olika konkurrensaspekter. Med anledning av det lämnade uppdraget anser regeringen att Riksrevisionens rekommendation är omhändertagen och att frågan är slutbehandlad. 4.7 Bredbandsstöd Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över utformningen av bredbandsstödet till nästa programperiod för att säkerställa att stödet enbart tillfaller hushåll och företag som inte finns i kommersiellt attraktiva områden. Regeringen vill med anledning av rekommendationen anföra följande. I enlighet med den avisering som gjordes i bredbandsstrategin beslutade regeringen den 8 juni 2017 att uppdra åt PTS att analysera och föreslå hur framtida insatser för bredbandsutbyggnad med statliga medel kan utformas samt att undersöka olika alternativ för vilken statlig aktör som kan administrera sådana insatser (dnr N2017/04104/D). Utmaningarna med bredbandsutbyggnaden ökar i takt med att den når allt längre, i och med att de områden som framöver kommer att sakna tillgång till snabbt bredband är allt mer glest befolkade och spridda. Uppdraget gavs för att säkerställa att statliga medel även framöver används på ett så effektivt sätt som möjligt utifrån mål och prioriteringar för digitaliseringspolitiken. PTS redovisade uppdraget till Regeringskansliet den 14 november 2017 och det är nu under beredning. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att Riksrevisionens rekommendation är omhändertagen och att frågan är slutbehandlad. 4.8 Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad Med anledning av vad regeringen anfört ovan anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Bredband i världsklass? - Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet (RiR 2017:13) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 november 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Eriksson Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:54 Riksrevisionens rapport om regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet