Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:76 Riksrevisionens rapport om effekter av Arbetsförmedlingens förberedande och orienterande utbildning Skr. 2017/18:76 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 25 januari 2018 Stefan Löfven Ylva Johansson (Arbetsmarknadsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat effekter av Arbetsförmedlingens insats förberedande och orienterande utbildning. Granskningen visar att deltagare i förberedande och orienterande utbildning får lägre arbetsinkomster jämfört med andra arbetslösa och att det finns stora skillnader i effekt mellan olika inriktningar. Vidare framgår det att effekten av att delta i förberedande och orienterande utbildning är bättre för utomeuropeiskt födda och dem som högst har en förgymnasial utbildning. Slutligen konstateras att arbetssökande deltar i olika kedjor av insatser och att en ökad kunskap om effekten av olika kombinationer av insatser kan bidra till att förbättra effekterna av insatserna och därmed också effektiviteten. Riksrevisionen rekommenderar Arbetsförmedlingen att använda förberedande och orienterande utbildning mer restriktivt och att skapa bättre förutsättningar för att utvärdera olika inriktningar. Riksrevisionen rekommenderar vidare att Arbetsförmedlingen ska bidra till att öka kunskapen om effekter av olika kedjor av insatser samt att på ett tydligare och mer transparent sätt i återrapporteringar redovisa kostnader för förberedande och orienterande utbildning. Riksrevisionens granskning är ett viktigt bidrag till det utvecklingsarbete med avseende på effekter av förberedande och orienterande utbildning som pågår inom Arbetsförmedlingen. Det är angeläget att Arbetsförmedlingen beaktar och i möjligaste mån tar till vara den effektiviseringspotential som Riksrevisionen har identifierat. Regeringen kommer att noga följa Arbetsförmedlingens fortsatta arbete. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund 3 2.2 Metod och genomförande 4 2.3 Granskningens resultat 4 2.4 Rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga Riksrevisionens rapport Effekter av Arbetsförmedlingens Förberedande o ch orienterande utbildning RiR 2017:20 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 januari 2018 113 1 Ärendet och dess beredning Den 12 oktober överlämnade riksdagen Riksrevisionens granskningsrapport Effekter av Arbetsförmedlingens Förberedande och orienterande utbildning (RiR 2017:20) till regeringen, se bilaga. Arbetsförmedlingen har lämnat synpunkter på Riksrevisionens rapport. Riksdagen har till regeringen lämnat ett tillkännagivande om insatsen förberedande och orienterande utbildning (bet. 2016/17:AU13 punkt 1, rskr. 2016/17:308). I tillkännagivandet anges att regeringen bör vidta nödvändiga åtgärder för att insatsen förberedande och orienterande utbildning ska kunna följas upp på ett bättre sätt. Regeringen har i regleringsbrevet till Arbetsförmedlingen gett myndigheten i uppdrag att senast den 22 februari 2019 redogöra för insatser för att förbättra möjligheterna att följa upp förberedande och orienterande utbildning (dnr A2017/02442/A). 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund Förberedande och orienterande utbildning (FUB) är en av Arbetsförmedlingens största insatser. Under 2016 deltog drygt 73 500 personer, och kostnaden för köp av FUB uppgick till drygt 2 miljarder kronor. Av dessa avsåg 1,4 miljarder kostnaden för köp av FUB inom etableringsuppdraget. Antalet deltagare i insatsen har ökat kraftigt sedan 2008. En viktig bidragande faktor till den här utvecklingen är att Arbetsförmedlingen sedan 2008 har övertagit ansvaret för grupper av personer som tidigare i första hand stöddes av kommunerna och statliga myndigheter. Målgruppen för FUB är arbetssökande som behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, studier eller arbete. De som deltar i insatsen har vanligtvis svårare att hitta jobb än vad inskrivna i genomsnitt har. Det finns begränsad kunskap om hur FUB fungerar. I Riksrevisionens granskning Förberedande och orienterande utbildning - Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning (RiR 2016:21) konstateras att insatsens effekter kan utvärderas i högre utsträckning än vad som skett, något som även konstaterades i utredningen om en flexiblare Arbetsmarknadsutbildning (SOU 2007:112). Ökad kunskap om hur insatsen fungerar kan bidra till en mer effektiv användning av de resurser som riktas till Arbetsförmedlingen och dess verksamhet. Riksrevisionens syfte med granskningen är att undersöka hur väl FUB fungerar för att förbättra deltagarnas framtida arbetsmarknadsutfall, främst i fråga om de arbetssökandes framtida arbetsinkomster. Men även utfall i form av ekonomiskt bistånd och deltagande i arbetskraften undersöks. Granskningen utgår från följande frågor: 1. Vilken effekt har FUB på deltagarnas arbetsmarknadsutfall? 2. Skiljer sig effekten åt mellan olika grupper av deltagare? 3. Täcks kostnaden för köp av FUB av ökade skatteintäkter genom att deltagarna får högre arbetsinkomster? 2.2 Metod och genomförande Granskningen skattar effekter på deltagarnas arbetsmarknadsutfall av att delta i FUB jämfört med att vara öppet arbetslös eller delta i programmet Arbetspraktik (APR) för perioden 2006-2011. Individernas arbetsmarknadsutfall följs till och med 2015. Granskningen baseras i huvudsak på registerdata från Arbetsförmedlingens databas Datalagret och Statiska centralbyrån (SCB). Riksrevisionen har också genomfört en enkät med ett urval av arbetsförmedlare i syfte att öka kunskapen om vilka bedömningar arbetsförmedlarna gör när de anvisar till FUB och andra insatser. Utöver att undersöka effekten av att delta i FUB, oaktat vilken inriktning, har det i granskningen även undersökts om resultaten skiljer sig åt för arbetssökande som deltar i de två största övergripande inriktningarna: Allmänteori/Yrkesorientering och Nivåtest. Granskningen omfattar inte deltagare i etableringsuppdraget. Av de som deltog i FUB under 2016 var omkring 45 000 personer inskrivna i etableringsuppdraget, medan omkring 28 500 deltog utanför etableringsuppdraget. Riksrevisionen planerar att under 2018 genomföra en uppföljning av deltagarna i etableringsuppdraget, med rapporten Förberedande och orienterande utbildning - uppföljning av deltagare inom Etableringsuppdraget. 2.3 Granskningens resultat Deltagare i förberedande och orienterande utbildning får lägre arbetsinkomster jämfört med andra arbetslösa Riksrevisionens kartläggning visar att arbetssökande som deltar i FUB får lägre framtida arbetsinkomster jämfört med om de istället skulle varit öppet arbetslösa eller deltagit i APR. Två år efter påbörjad FUB är arbetsinkomsten 5 000-15 000 kronor lägre jämfört med om personen varit öppet arbetslös, på längre sikt är skillnaden mellan grupperna liten. Resultaten visar vidare att deltagarna i FUB har en högre sannolikhet att vara kvar i arbetskraften än de som var öppet arbetslösa, vilket Riksrevisionen ser som positivt då personer som deltar i arbetskraften generellt har högre sannolikhet att hitta ett jobb än personer som står utanför. Dock återspeglar sig detta inte i att deltagarna på sikt har en högre sannolikhet att ha en arbetsinkomst, vilket Riksrevisionen menar kan tyda på att det för gruppen inte är viktigt att delta i arbetskraften för möjligheten att hitta ett jobb. Att deltagarna i FUB får lägre framtida arbetsinkomster jämfört med öppet arbetslösa och deltagare i APR, samtidigt som FUB är en av Arbetsförmedlingens mest kostsamma insatser, talar för att FUB inte är en effektiv insats. Detta även om flera aspekter behöver beaktas för att kunna avgöra en insats effektivitet. Sammantaget visar resultaten i granskningen att effekten av FUB skulle behöva förbättras kraftigt för att skatteintäkterna från ökade arbetsinkomster ska överstiga kostnaden. Det kan dock finnas ett värde i sig av att arbetssökande deltar i aktiviteter, men det kan samtidigt finnas andra insatser som är mer kostnadseffektiva vad gäller att aktivera arbetssökande. Riksrevisionen har i granskningen också noterat att det finns brister i hur Arbetsförmedlingen i återrapporteringar redovisar kostnaden för köp av FUB. Riksrevisionen gör bedömningen att redovisningen av vad insatsen kostar kan bli tydligare och mer transparent, exempelvis genom att det i redovisningen tydligt framgår att kostnaden för FUB är fördelad på olika anslag. Det finns stora skillnader i effekt mellan olika inriktningar FUB består av flera olika inriktningar med delvis olika syften och innehåll. Det är svårt att med hjälp av Arbetsförmedlingens statistik kategorisera och analysera olika FUB under en längre tidsperiod (RiR 2016:21). Utöver att undersöka effekten av att delta i FUB, oaktat vilken inriktning den arbetssökande deltar i, har det i granskningen även undersökts om resultaten skiljer sig åt för arbetssökande som deltar i de två största övergripande inriktningarna: Allmänteori/Yrkesorientering och Nivåtest. Även vad gäller dessa inriktningar finns vissa brister i statistiken som påverkar träffsäkerheten i analysen. Resultaten visar dock att arbetssökande som deltar i Nivåtest får högre framtida arbetsinkomster jämfört med om de istället hade deltagit i Allmänteori/Yrkesorientering. Att delta i Nivåtest innebär dessutom positiva effekter jämfört med att delta i APR. För att öka kunskapen om hur olika inriktningar fungerar krävs bättre förutsättningar för utvärdering. Riksrevisionen rekommenderade i sin tidigare rapport om FUB (RiR 2016:21) Arbetsförmedlingen att förbättra dokumentationen, men även andra sätt som möjliggör utvärdering av olika inriktningar mer omgående bör ses över. Okunskap om en insats effekter riskerar att leda till att arbetssökande får ta del av insatser som är verkningslösa eller till och med försämrar deras möjligheter att hitta ett jobb. Effekten av att delta i förberedande och orienterande utbildning är bättre för utomeuropeiskt födda och de med högst förgymnasial utbildning För deltagare med högst en förgymnasial utbildning är arbetsinkomsten fyra år efter påbörjad FUB densamma eller något högre jämfört med de som var öppet arbetslösa, och det finns enbart små negativa effekter på kort sikt. Vidare har personer som är födda utanför Europa och som deltagit i FUB fyra år efter påbörjad insats högre arbetsinkomster än personerna i jämförelsegruppen. Inte heller för denna grupp finns det några betydande negativa effekter på kort sikt. De så kallade inlåsningseffekterna för grupperna är således små. Arbetssökande med högst förgymnasial utbildning eller som är utomeuropeiskt födda deltar delvis i andra inriktningar av FUB än genomsnittet. Ett räkneexempel indikerar att de positiva effekterna av att delta i FUB för dessa grupper inte är tillräckligt stora för att ökade skatteintäkter fullt ut ska täcka kostnaden för insatsen. Arbetssökande deltar i olika kedjor av insatser Arbetssökande som deltar i FUB tar ofta, efter deltagandet i insatsen, även del av andra insatser. Vanligast är Arbetsmarknadsutbildning. Deltagare i APR deltar också ofta i andra insatser, där Nystartsjobb eller subventionerad anställning är vanligast. Sådana olika kedjor av insatser innebär att den skattade effekten av att delta i FUB även innefattar effekterna av de efterföljande insatserna. Resultaten i granskningen indikerar också att Nivåtest möjligen kan förbättra effekten av Arbetsmarknadsutbildning. En ökad kunskap om effekten av olika kombinationer av insatser kan bidra till att förbättra effekterna av insatserna och därmed också effektiviteten. 2.4 Rekommendationer Med utgångspunkt från resultaten i granskningen lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen: 1. Använd förberedande och orienterande utbildning mer restriktivt. Resultaten i granskningen indikerar att FUB är en insats som i genomsnitt inte är effektiv, och Riksrevisionen (RiR 2016:21) visade att Arbetsförmedlingens styrsignaler vid anvisning till FUB inte främjar hushållning med resurser. Granskningen visar dock att insatsens effekter är positiva för personer med högst en förgymnasial utbildning eller som är utomeuropeiskt födda, men de positiva effekterna tycks inte vara tillräckligt stora för att kostnaden för insatsen fullt ut ska täckas av ökade skatteintäkter. Vidare visar resultaten att det finns inriktningar av FUB som ger goda effekter. I Arbetsförmedlingens uppdrag ligger att hushålla med statens resurser och målet med arbetsmarknadspolitiken är att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Resultaten baseras på arbetssökande som deltog i FUB 2006-2011, och resultaten för de som deltar i FUB i dag skulle både kunna vara bättre eller sämre än för den perioden som studeras i granskningen. Med utgångspunkt i Arbetsförmedlingens uppdrag och till dess att det finns mer kunskap om insatsens effekter rekommenderar Riksrevisionen att FUB används mer restriktivt. 2. Skapa bättre förutsättningar för att utvärdera olika inriktningar av förberedande och orienterande utbildning. Riksrevisionens bedömning är att det inte är möjligt att genomföra en utvärdering av olika inriktningar av FUB med utgångspunkt i Arbetsförmedlingens register. Riksrevisionen (RiR 2016:21) har bland annat av denna anledning tidigare rekommenderat Arbetsförmedlingen att förbättra dokumentationen. Arbetsförmedlingen bör i väntan på tillräckligt bra dokumentation även undersöka andra möjligheter att förbättra förutsättningarna för att utvärdera effekten av insatsen. I Arbetsförmedlingens uppdrag ingår att myndigheten ska analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. 3. Bidra till att så långt som möjligt öka kunskapen om effekter av olika kedjor av insatser. Ökad kunskap om hur olika kombinationer av insatser fungerar kan bidra till förbättrade effekter och därmed förbättrad effektivitet i Arbetsförmedlingens verksamhet. 4. På ett tydligare och mer transparent sätt i återrapporteringar redovisa kostnader för förberedande och orienterande utbildning. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Det är viktigt att arbetsmarknadspolitiken bidrar till att underlätta för arbetsgivarna att få tag på lämpliga personer och därmed till att de lediga jobben kan tillsättas snabbare. En viktig del i detta arbete är att rusta arbetslösa kvinnor och män med relevant utbildning och erfarenhet så att de kan ta de jobb som finns. Individens behov och förutsättningar för att kunna tillgodogöra sig insatsen ska styra vilka insatser som erbjuds. Förberedande och orienterande utbildning syftar till att den arbetssökande ska förbereda sig för deltagande i ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, i en utbildning eller för ett arbete. Det finns goda möjligheter till utveckling vad gäller styrning, användning och uppföljning av denna typ av insatser. Regeringen ser positivt på Riksrevisionens granskning och dess bidrag till den samlade kunskapen om de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Regeringen instämmer huvudsakligen i den problembeskrivning som Riksrevisionen redovisar i sin granskning liksom i de rekommendationer som lämnas. De senaste åren har utmaningarna på arbetsmarknaden förändrats och likaså behoven av insatser hos de arbetslösa. De insatser som finns inom arbetsmarknadspolitiken ska användas och kunna anpassas utifrån arbetsmarknadens behov och individens förutsättningar. Effektiviteten i användningen av FUB behöver öka. Det är dock inte givet att det bäst sker genom ökad restriktivitet, snarare bör träffsäkerheten i användningen av FUB öka för att säkerställa att rätt stöd ges utifrån individens behov och förutsättningarna på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen arbetar också genom en rad pågående aktiviteter för en ökad träffsäkerhet i användningen av FUB. Att fånga effekten av FUB är komplext då den består av en rad olika insatser med olika syften och målgrupper. Riksrevisionen har endast granskat två inriktningar av FUB. Regeringen vill peka på de metodproblem som också Arbetsförmedlingen fört fram, bland annat valet av APR som lämplig jämförelsegrupp och det faktum att deltagarperioden 2006-2011 skiljer sig från den tidpunkt (2017) då arbetsförmedlarna fick besvara Riksrevisionens enkät. Regeringen konstaterar att studier av övriga inriktningar och av FUB generellt behövs. Riksrevisionens granskning visar att det finns behov av att Arbetsförmedlingen skapar bättre förutsättningar för att utvärdera olika inriktningar av FUB och att myndigheten ökar kunskapen om effekter av olika kedjor av insatser. Regeringen konstaterar att Arbetsförmedlingen arbetar med att utveckla metoder och arbetssätt. Riksrevisionens framhåller i sin granskning behov av tydligare och mer transparent redovisning av kostnader för FUB i återrapporteringar. Arbetsförmedlingen redovisar sedan 2016 totalkostnaden för FUB i årsredovisningen och kommer även fortsättningsvis att redovisa uppgifterna i årsredovisningen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning är ett viktigt bidrag till det utvecklingsarbete med avseende på effekter av FUB som pågår inom Arbetsförmedlingen. Det är viktigt att det finns en hög träffsäkerhet i användningen av FUB. Det är även angeläget att Arbetsförmedlingen beaktar och i möjligaste mån tar till vara den effektiviseringspotential som Riksrevisionen har identifierat. Regeringen har i regleringsbrevet till Arbetsförmedlingen gett i uppdrag att i årsredovisningen för 2018 redogöra för vilka åtgärder som vidtas för att använda arbetsmarknadsutbildning och förberedande och orienterande utbildning på ett effektivare sätt för kvinnor och män. Regeringen kommer att noga följa Arbetsförmedlingens fortsatta arbete. Regeringen noterar också att Riksrevisionen planerar att under 2018, inom ramen för granskningen, publicera rapporten Förberedande och orienterande utbildning - uppföljning av deltagare inom Etableringsuppdraget. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Arbetsmarknadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 januari 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Wallström, Y Johansson, M Johansson, Bucht, Hultqvist, Regnér, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Skog, Eneroth Föredragande: statsrådet Ylva Johansson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om effekter av Arbetsförmedlingens förberedande och orienterande utbildning