Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:164 Riksrevisionens rapport om statliga investeringar i allmänna farleder Skr. 2016/17:164 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 23 mars 2017 Stefan Löfven Anna Johansson (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Statliga investeringar i allmänna farleder (RiR 2016:30). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Planeringsprocessen 3 3 De samhällsekonomiska analyserna 5 4 Investeringsbesluten 7 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga Riksrevisionens rapport om statliga investeringar i allmänna farleder 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 mars 2017 72 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens insatser för att åstadkomma effektiva investeringar i statliga farleder. Granskningen redovisas i rapporten Statliga investeringar i allmänna farleder (RiR 2016:30), se bilagan. Syftet med Riksrevisionens granskning var att undersöka om det i praktiken är så att investeringsalternativ i farleder prövas på ett likvärdigt sätt som inom övriga trafikslag. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 6 december 2016. 2 Planeringsprocessen 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Bedömningsgrunden för Riksrevisionens granskning av planeringsprocessen är att den planeringsprocess som är beslutad för farledsinvesteringar ska följas. Riksrevisionen konstaterar att planeringsprocessen bland annat innebär att den s.k. fyrstegsprincipen ska följas för alla investeringar. Vidare konstaterar Riksrevisionen att processen för investeringar ska ha en transparent utformning, där det tydligt går att följa de olika stegen i planeringsprocessen och vilka underlag olika beslut grundas på. Riksrevisionen noterar därtill att planeringsprocessen för farledsinvesteringar ska vara likvärdig med processen för övriga trafikslag, och att det ska finnas rimliga skäl för eventuella skillnader. Planeringsprocessen ska med andra ord som Riksrevisionen ser det säkerställa att det inte finns bättre eller sämre förutsättningar för en tänkbar farledsinvestering att bli genomförd jämfört med andra tänkbara transportinvesteringar. Riksrevisionen konstaterar att dagens planeringsprocess, som infördes 2013, är betydligt mer sammanhållen än den tidigare, och mer konkurrensneutral mellan trafikslagen. Processen får enligt Riksrevisionen också sammantaget ses som gedigen i den meningen att det görs grundliga studier av olika investeringsalternativ. De åtgärdsvalsstudier som genomförts framstår enligt Riksrevisionen som ambitiösa och i de flesta fall väl genomarbetade. Riksrevisionen menar att de skillnader som finns i processen mellan olika trafikslag är välmotiverade Sammantaget ger denna nya process enligt Riksrevisionen betydligt bättre förutsättningar för att förverkliga intentionerna om en trafikslagsövergripande planering. En brist enligt Riksrevisionen är dock att många av utredningarna inte följt den av riksdagen och regeringen beslutade fyrstegsprincipen, som ställer krav på en systematisk undersökning av andra alternativ till en investering, exempelvis att efterfrågan påverkas eller att befintligt transportnät utnyttjas effektivare. Fyrstegsprincipen följs i dag bättre än tidigare, men Riksrevisionen konstaterar ändå att det även 2016 har presenterats åtgärdsvalsstudier där Trafikverket inte har följt denna princip. Riksrevisionen pekar på att detta särskilt gäller steg ett, där en analys ska ske huruvida efterfrågan kan styras och om transportbehoven kan minskas. Riksrevisionen konstaterar att dessa frågor dock är svåra att svara på, och här behövs enligt Riksrevisionen bättre riktlinjer för arbetet. Riksrevisionen noterar att planeringsprocessen med nödvändighet representerar en selektionsprocess där vissa projekt får gå vidare i processen och andra inte. Riksrevisionen konstaterar här att det saknas tydliga motiveringar till varför vissa projekt kvalificerar sig till den nationella transportplanen och andra inte. Riksrevisionens bedömning är att transparensen i selektionsprocessen behöver förbättras. Riksrevisionen konstaterar att den omständigheten att ett projekt kvalificerats till den nationella trafikslagsövergripande planen för transportsystemet inte innebär att det slutliga beslutet att genomföra investeringen är taget. Vidare noterar Riksrevisionen att dessa s.k. byggstartsbeslut ska fattas årligen av regeringen på förslag av Trafikverket samt att projekt som finns i transportplanen kan bli upp- eller nedgraderade i denna process. Motiven till dessa prioriteringar är enligt Riksrevisionen svåra att följa för en utomstående. Även här behöver transparensen förbättras enligt Riksrevisionen. Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket dels att säkerställa att alla åtgärdsvalstudier fortsättningsvis följer den s.k. fyrstegsprincipen, dels att säkerställa bättre transparens avseende de prioriteringar som görs i planeringsprocessen. Riksrevisionen konstaterar att det främst är i det svåra första steget enligt fyrstegsprincipen bristerna finns, och en konkret förbättringsåtgärd är enligt Riksrevisionen att utveckla riktlinjerna för detta steg så att analyserna blir mer enhetliga och systematiska. Vidare menar Riksrevisionen att det ska gå att förstå varför vissa projekt kommer med i den nationella planen och andra inte. Det ska också enligt Riksrevisionen gå att förstå varför vissa projekt prioriteras upp respektive ned vid de s.k. byggstartsbesluten. 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Riksdagen och regeringen har i olika sammanhang framhållit vikten av att åtgärder analyseras och prioriteras utifrån fyrstegsprincipen, dvs. att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis. Åtgärder enligt det första steget innebär åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Sådana åtgärder kan exempelvis avse skatter eller subventioner, vilket är något som riksdagen och regeringen beslutar över. Ett exempel på åtgärd som Trafikverket kan genomföra är att samverka med andra aktörer och i det sammanhanget vidta åtgärder i syfte att nå de transportpolitiska målen. Både Sjöfartsverket och Trafikverket ska i sitt arbete ha ett trafikslagsövergripande synsätt. Regeringen anser att fyrstegsprincipen är ett viktigt verktyg i planeringsprocessen och är angelägen om att den tillämpas. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är viktigt med en transparent selektionsprocess. När det gäller de årliga byggstartsbesluten bedömer regeringen att transparensen ökat i och med respektive rapportering och förslag från Trafikverket, men att det finns behov av och förutsättningar att utveckla systemet ytterligare. 3 De samhällsekonomiska analyserna 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer De samhällekonomiska kalkylerna i fråga om sjöfartsinvesteringar ska enligt Riksrevisionen hålla en likvärdig kvalitet med kalkyler som gäller investeringsåtgärder i andra trafikslag, vilket som Riksrevisionen ser det innebär att de samhällsekonomiska bedömningarna ska göras med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, att bedömningarna görs med god kvalitet och att resultatet på ett rättvisande sätt kan jämföras med bedömningar av andra investeringar. Kvaliteten på de samhällsekonomiska analyserna har enligt Riksrevisionen successivt blivit bättre under de senaste åren. Att en central myndighet som Trafikverket nu har ansvaret för kvaliteten i kalkyler och analyser kan enligt Riksrevisionen ha bidragit till detta. Riksrevisionen noterar att det tidigare var Sjöfartsverket som ansvarade för analyserna, och att det även var vanligt att kommuner och kommunala hamnbolag tog initiativ till samhällsekonomiska analyser som underlag för investeringsbeslut. Riksrevisionen noterar att det under lång tid saknades standardiserade beräkningsverktyg för sjöfartsrelaterade kalkyler, men noterar att Trafikverket i dag utgår från samma modellbeskrivning, dvs. samma beskrivning av hur analyser ska genomföras, för samtliga sjöfartskalkyler myndigheten tar fram för olika investeringar. Riksrevisionen har likväl funnit brister i dessa analyser. Riksrevisionen konstaterar att prognoserna över hur stora de anlöpande fartygen kommer att vara i framtiden skiljer sig påtagligt åt mellan olika kalkyler, utan att det framgår varför. Det finns därmed enligt Riksrevisionen ett behov av att tydliggöra vilka riktlinjer som ska gälla för antaganden om den framtida fartygsflottan, särskilt eftersom dessa prognoser påverkar bedömningen av minskade transportkostnader, vilket i sin tur utgör den största nyttoposten i de samhällsekonomiska analyserna. Riksrevisionen lyfter vidare fram att det är en brist att det inte görs några känslighetsanalyser av antaganden om ekonomisk livslängd. Effekterna av säkerhetshöjande åtgärder är enligt Riksrevisionen en annan svårbedömd faktor, och det saknas som Riksrevisionen ser det även här interna riktlinjer för hur dessa effekter ska bedömas. Riksrevisionen konstaterar att nyttan av sådana åtgärder värderas väsentligt olika från fall till fall. En ytterligare brist är enligt Riksrevisionen att själva investeringsprojekten ibland avgränsas alltför snävt. Riksrevisionen har i granskningen funnit tre exempel där det saknas en kalkyl för hela projektet, dvs. alla de investeringar även i annan infrastruktur, som behöver genomföras för att nyttorna ska realiseras. Enligt Riksrevisionen räknas alla nyttor i projektet med, men inte alla de investeringskostnader som är nödvändiga för att nyttorna ska realiseras. Riksrevisionen noterar att de investeringskostnader som inte räknas in i stället förs till andra separata projekt. Risken är som Riksrevisionen ser det uppenbar att nyttor räknas dubbelt, medan kostnaderna fördelas på flera projekt. Projekten kommer då enligt Riksrevisionen att var för sig framstå som mer lönsamma än de sammantaget är. Som Riksrevisionen ser det är detta en kvalitetsbrist i sig, och det strider också enligt Riksrevisionen mot den nu gällande principen om att planering och investeringar ska göras utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket att prioritera den fortsatta utvecklingen av analysmetoder för att beräkna samhällsnyttan med farledsinvesteringar. Riksrevisionen menar att behovet av att utveckla prognosmodeller för den framtida efterfrågan är särskilt stort. Även känslighetsanalyser av antaganden om ekonomisk livslängd bör enligt Riksrevisionen utvecklas. Ambitionen bör som Riksrevisionen ser det vara att analyserna ska vara likvärdiga och nå samma kvalitet som de beräkningar och analysmetoder som finns för vägar och järnvägar. Vidare rekommenderar Riksrevisionen Trafikverket att säkerställa i interna riktlinjer att projekt inte avgränsas för snävt vid beräkning av samhällsekonomisk lönsamhet. Utgångspunkten måste enligt Riksrevisionen vara att alla kostnader för investeringar som behöver genomföras för att nyttorna ska realiseras finns med i den samhällsekonomiska analysen. 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Trafikverket har i enlighet med myndighetens instruktion ett ansvar att dels utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet, inklusive efterkalkylering och successiv kalkylering, dels att ta fram och tillhandahålla aktuella trafikprognoser. Regeringens bedömning är att utvecklingsarbetet behöver fortskrida avseende sjöfartsinvesteringar och prognoser över anlöpande fartyg. Regeringen delar till viss del Riksrevisionens mening att det kan finnas en risk i att nyttor dubbelräknas då flera investeringsprojekt ger samma eller motsvarande nyttor. I normalfallet ska det i beslutsunderlag för objekt inte förutsättas att andra icke beslutade åtgärder genomförs. Planering och investeringar ska göras utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv, men samtidigt behöver inte det innebära att alla åtgärder som delvis ger samma nyttor alltid ska inrymmas inom ett och samma projekt. Det är därför viktigt att det framgår av de samhällsekonomiska beslutsunderlagen för investeringsobjekt om det förekommer risk för dubbelräkning av nyttor och om det finns några osäkerheter i beräkningarna av nyttor och kostnader. 4 Investeringsbesluten 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionens bedömningsgrund i granskningen är att den samhällsekonomiska lönsamheten tydligt ska påverka de investeringar som genomförs. Riksrevisionen konstaterar att principen om trafikslagsövergripande planering innebär att farledsinvesteringar inte ska gynnas eller missgynnas i förhållande till investeringar i andra trafikslag. Vidare noterar Riksrevisionen att det ska finnas underlag för de beslut som fattas under processens gång och det ska gå att i efterhand följa upp om syftet med den trafikslagsövergripande processen och beslutsfattandet uppfyllts. Riksrevisionen lyfter fram att enligt riksdagen och regeringen bör samhällsekonomisk nytta vara en utgångspunkt när en investering ska genomföras, men det behöver nödvändigtvis inte vara den avgörande faktorn. Riksrevisionen noterar att granskningen visar att de farledsinvesteringar som bedömts vara samhällsekonomiskt lönsamma också har genomförts. Å andra sidan noterar Riksrevisionen att projekt som inte kvalificerat sig för den nationella transportplanen tycks ha varit ungefär lika samhällsekonomiskt lönsamma. Därför är det enligt Riksrevisionen svårt att säga om bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt har påverkat investeringsbesluten. Riksrevisionen menar att det ytterligare försvårar bedömningen att farledsinvesteringarna hittills är så få till antalet, och det finns enligt Riksrevisionen anledning att följa upp frågan i efterhand. De uppgifter som framkommit i granskningen visar att medfinansiering kan inverka negativt på hur bedömningar av samhällsekonomisk lönsamhet beaktas inför investeringsbeslut om farleder. Som Riksrevisionen ser det har det funnits ett slags outtalad princip om att farledsinvesteringar ska ha medfinansiering. Det har också enligt Riksrevisionen funnits en outtalad princip om att staten ska finansiera säkerhet medan kommunerna ska finansiera kapacitetshöjningar. Riksrevisionen noterar att regeringen under granskningens gång har offentliggjort en ny infrastrukturproposition, Infrastruktur för framtiden - innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21), där det tydligt uttalas att det inte ska finnas något krav på medfinansiering. Givet att dessa klargöranden från regeringen fortsättningsvis följs av de inblandade myndigheterna kommer enligt Riksrevisionen denna princip att försvinna. Riksrevisionen rekommenderar Trafikanalys, inom ramen för myndighetens roll att utvärdera och analysera effekter av åtgärder inom transportområdet, att överväga att med regelbundna mellanrum följa upp i vilken grad analyser av samhällsekonomisk lönsamhet beaktas vid investeringsbeslut om transportinfrastruktur. På så sätt skulle som Riksrevisionen ser det riksdagens och regeringens mål om att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara en viktig utgångspunkt för investeringsbesluten kunna följas upp. 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Det övergripande transportpolitiska mål som riksdagen har slagit fast är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. I enlighet med vad Riksrevisionen lyfter fram bör därmed samhällsekonomisk nytta vara en utgångspunkt när en investering ska genomföras. Att de farledsinvesteringar som genomförts också varit samhällsekonomiskt lönsamma visar att det varit en prioriteringsgrund. Samtidigt finns det andra bedömningsgrunder att utgå från såsom uppfyllelse av det övergripande transportpolitiska målet samt av de jämbördiga funktions- och hänsynsmålen m.m. Inom den långsiktiga ekonomiska ram för utveckling av transportsystemet som riksdagen beslutar om ska Trafikverket på regeringens uppdrag göra en samlad bedömning av vilka åtgärder som bör prioriteras och därmed få ingå i den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet. Prioriteringarna ska motiveras. Bedömningen ska ske utifrån de kriterier och krav riksdag och regering har beslutat om. Regeringen har konstaterat, vilket Riksrevisionens granskning bekräftar, att finansieringsprinciper för investeringar i allmänna farleder och slussar inte varit tillräckligt tydliga tidigare. I propositionen Infrastruktur för framtiden - Innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling förtydligade regeringen att i likhet med investeringar i det nationella stamvägnätet i och det statliga järnvägsnätet bör investeringsåtgärder i allmänna farleder och slussar finansieras via den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet. Grundprincipen för investeringsåtgärder i allmänna farleder och slussar bör vara att staten ansvarar för finansiering av investeringsåtgärder fram till hamnområdesgränsen. Det ska även fortsättningsvis finnas möjlighet till medfinansiering från andra aktörer för investeringsåtgärder i den allmänna farleden. Det bör dock inte finnas något krav på sådan medfinansiering för den nivå på åtgärder som anses vara ett grundutförande. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har i sin rapport inte framfört några rekommendationer direkt till regeringen utan rekommendationerna är ställda till Trafikverket och Trafikanalys. Regeringen anser att rekommendationerna är relevanta och ställda till rätt part, även om Sjöfartsverket i allra högsta grad är berörd av granskningen och särskilt av de rekommendationer som lämnats till Trafikverket. Regeringen har vidtagit och avser att vidta vissa åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport, även om inga direkta rekommendationer har lämnats. Med detta anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. 5.1 Planeringsprocessen Regeringen delar Riksrevisionens syn att det är viktigt med en transparent selektionsprocess och att transparensen i de s.k. byggstartsbesluten bör öka. Enligt regeringens uppdrag till Trafikverket att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet som beslutades den 23 mars (dnr N2017/02312/TIF m.fl.) ska Trafikverket redovisa ytterligare namngivna objekt (dvs. större investeringsprojekt) som övervägts för planförslaget men som ej ingår i förslaget, motsvarande en ökning av de ekonomiska medlen för namngivna objekt med 10 procent. På så vis får regeringen, inför beslut om fastställande av den nationella planen, ett förslag att ta ställning till inklusive underlag på de åtgärder som enligt Trafikverket prioriterades ner framför andra objekt utifrån de ekonomiska ramar som finns tillgängliga. Det finns förutsättningar för att systemet med de årliga byggstartsbesluten kan analyseras och utvecklas ytterligare. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna fråga i samband med fastställande av den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2018-2029. 5.2 De samhällsekonomiska analyserna Regeringen avser inte att vidta några ytterligare åtgärder när det gäller utveckling av samhällsekonomiska analyser och trafikprognoser kopplat till farledsinvesteringar, då utveckling av modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet redan ingår i Trafikverkets uppdrag i enlighet med förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket. Vad gäller risken för dubbelräkning gäller som nämnts att i normalfallet ska det i beslutsunderlag för objekt inte förutsättas att andra icke beslutade åtgärder genomförs. Regeringen har i ovan nämnda uppdrag givit Trafikverket i uppdrag att om det i vissa fall finns särskilda skäl att förutsätta att en icke beslutad åtgärd genomförs så ska det tydligt anges att den samlade effektbedömningen bygger på ännu inte beslutade åtgärder, vilka dessa är, samt en indikation av hur den samhällsekonomiska lönsamheten förändras om dessa åtgärder inte kommer till stånd. Detta gäller för samtliga förslag på namngivna objekt oavsett trafikslag. 5.3 Investeringsbesluten I regeringens ovan nämnda uppdrag till Trafikverket att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur framgår att de transportpolitiska målen, de transportpolitiska principerna, fyrstegsprincipen och ett trafikslagsövergripande synsätt ska vara utgångspunkten för Trafikverkets och länens analyser och förslag till åtgärder. Regeringen har som nämnts vidtagit åtgärder för att förtydliga finansieringsprinciper för farledsinvesteringar i allmänna farleder och slussar. Dessa principer gäller inför framtagande av nästa nationella plan i enlighet med regeringens ovan nämnda uppdrag. Riksrevisionens rapport om statliga investeringar i allmänna farleder Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 mars 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Fridolin, Wikström, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet A Johansson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statliga investeringar i allmänna farleder